陶元浩 戴焰軍

[摘?要]加強基層社會治理、實現(xiàn)社會良序善治，是關(guān)乎黨的長期執(zhí)政和國家治理現(xiàn)代化的重大時代課題。成都市通過黨建引領(lǐng)基層社會治理的實踐，初步探索出一條獨具特色的超大城市治理創(chuàng)新路徑。實踐表明，必須牢牢把握黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨建引領(lǐng)這一中國特色治理理論的根本原則，始終堅持將治理重心下移和把提升治理效能貫穿基層社會治理的全過程，不斷探索將基層減負(fù)作為提升基層領(lǐng)導(dǎo)力的重要著力點，始終將發(fā)展環(huán)境營造融入社區(qū)治理，實現(xiàn)社區(qū)治理與社區(qū)發(fā)展良性互動、共同提升，走出一條中國特色的基層社會治理之路。

[關(guān)鍵詞]黨建引領(lǐng);基層社會治理;治理現(xiàn)代化

[中圖分類號]D61

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1674-0599（2020）04-0090-06

[收稿日期]2020-04-23

[作者簡介]

陶元浩（1987—），男，安徽天長人，博士，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）黨的建設(shè)教研部副教授，研究方向為基層黨建和社會治理;戴焰軍（1954—），男，陜西三原人，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）黨的建設(shè)教研部原副主任，教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為黨的建設(shè)。

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度?推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出了“構(gòu)建基層社會治理新格局”這一重大命題?；鶎由鐣卫硎菄抑卫淼闹匾A(chǔ)。習(xí)近平總書記強調(diào)：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層”;[1]P138“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)”[2]P101。如何加強基層社會治理、實現(xiàn)社會良序善治，是關(guān)乎黨的長期執(zhí)政和國家治理現(xiàn)代化的重大時代課題。近年來，四川省成都市通過黨建引領(lǐng)基層社會治理，初步探索出一條獨具特色的超大城市治理創(chuàng)新路徑，取得了顯著成效。

一、實踐探索

成都市通過加強頂層設(shè)計、充分整合資源、下移治理層級、建強基層組織，持續(xù)深化黨建引領(lǐng)基層社會治理的實踐探索，著力提升城市治理的科學(xué)化水平。

（一）加強頂層設(shè)計，創(chuàng)新黨建引領(lǐng)基層社會治理的體制機制和制度規(guī)范

針對一段時期以來城市基層治理普遍存在“多龍治水、各自為政”的體制弊端和碎片化的工作機制，成都市著力加強頂層設(shè)計，突出黨建引領(lǐng)、標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)、規(guī)劃引領(lǐng)，逐步形成了統(tǒng)一高效的組織領(lǐng)導(dǎo)體系和系統(tǒng)性的制度規(guī)范。

一是創(chuàng)新組織領(lǐng)導(dǎo)體系。成都市率先設(shè)立城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會，把原先分散在20多個黨政部門的職能、資源、政策、項目、服務(wù)等統(tǒng)籌起來，履行頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合資源、重點突破、督導(dǎo)落實等五大核心職能，強化黨對基層社區(qū)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，變“政出多門、權(quán)責(zé)不清”為“政出一門、權(quán)責(zé)清晰”。二是優(yōu)化組織協(xié)同聯(lián)動機制和工作機制，在市縣兩級建立黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組和社區(qū)發(fā)展治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在街道社區(qū)建立區(qū)域化黨建聯(lián)席會議，建立健全“社區(qū)發(fā)現(xiàn)、街道呼叫、集中派單、協(xié)同整治”機制，各方協(xié)同聯(lián)動取得明顯成效。三是形成規(guī)范化制度體系。制定實施“黨建引領(lǐng)社區(qū)發(fā)展治理30條”，配套印發(fā)多個支撐性文件和操作性文件，既明確治理的總思路、總目標(biāo)，又細化具體舉措。四是明確基層治理“路線圖”。完成全國首個市級層面系統(tǒng)編制的城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理規(guī)劃，為推進基礎(chǔ)治理提供了方向指引和工作遵循，具有較強的前瞻性。

（二）充分整合資源，實現(xiàn)“一核多元”的治理體系和共建共治共享的治理格局

針對基層社會治理中治理主體碎片化、社會力量參與不足等問題，成都市著力健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，逐步形成以街道、社區(qū)基層黨組織為核心，企事業(yè)單位、社會組織、市場主體和人民群眾等多方主體共同參與、共同治理、共促發(fā)展的基層社會治理體系，不斷健全共建共治共享的基層社會治理新格局。

一是強化街道、社區(qū)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，發(fā)揮基層黨組織的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和資源聚集優(yōu)勢，整合運用轄區(qū)內(nèi)各類資源，動員駐區(qū)單位參與基層社會治理。目前，全市近千個社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位黨組織簽訂共建協(xié)議，擴大了共建共治共享的“朋友圈”，激發(fā)了基層治理活力。二是鼓勵并培育各類社會組織、社會企業(yè)參與治理。引進和培育一批社會組織、公益機構(gòu)以及非營利的市場主體，發(fā)揮其獨特優(yōu)勢和積極作用，實現(xiàn)專業(yè)化、社會化的服務(wù)供給。三是充分發(fā)揮居民主體地位和群眾組織作用。充分調(diào)動居民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，特別是充分運用發(fā)端于成都并已成功運行十余年的“居民議事會”作用，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下由居民議事會民主議決使用社區(qū)資金，讓居民在參與社區(qū)治理中增強獲得感、榮譽感，形成“人人參與、人人盡責(zé)”的良好局面。據(jù)統(tǒng)計，在基層黨組織的引領(lǐng)下，全市1.2萬家社會組織提供專業(yè)服務(wù)，32萬個群眾性組織開展各種活動，9.6萬名“議事會成員”參與社區(qū)事務(wù)決策，220萬名居民成為志愿者，各方力量積極投入到基層治理的大潮中。

（三）下移治理層級，推進基層社會治理科學(xué)化精細化

針對城市化進程中一些街道社區(qū)管轄幅度過大、管理難度增加、小區(qū)治理缺位等問題，成都市堅持推動社會治理重心向基層下移，推動黨的組織體系將社會治理的末端從社區(qū)向小區(qū)院落延伸，將離群眾最近的小區(qū)院落作為社區(qū)治理的主戰(zhàn)場，提高小區(qū)院落的治理能力和治理水平，變打通“最后一公里”為打通“最后一百米”，不斷提升基層社會治理的精細化水平。

一是完善小區(qū)院落的組織體系，強化黨組織在小區(qū)院落中的組織覆蓋和工作覆蓋。針對黨組織在小區(qū)院落中的“缺位”問題，成都市著力加強居民小區(qū)、院落、樓棟黨組織覆蓋工作。目前，已在5381個居民小區(qū)建立黨組織，25.6萬名社區(qū)直屬黨員細分到所在小區(qū)支部，讓黨組織和黨員在小區(qū)院落中“發(fā)聲”“發(fā)力”。二是探索完善小區(qū)院落治理的工作機制和工作方法。探索找黨員、建組織、優(yōu)機制、聚合力、植文化的社區(qū)治理“五步工作法”和凝聚黨員線、健全自治線、發(fā)動志愿線、壯大社團線、延伸服務(wù)線的社區(qū)治理“五線工作法”，提供了可復(fù)制可推廣的有益經(jīng)驗。三是鼓勵城鄉(xiāng)院落、鄉(xiāng)村林盤聚落、散居院落等因地制宜成立自治委員會實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，引導(dǎo)小區(qū)業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)機構(gòu)依法履職，促進“五好小區(qū)”建設(shè)。四是注重向居民小區(qū)資源下沉、賦權(quán)提能。建立健全社區(qū)保障資金和社區(qū)激勵資金雙軌并行的社區(qū)經(jīng)費保障激勵機制，并將社區(qū)經(jīng)費通過制度化程序下沉到小區(qū)院落，真正惠及廣大居民群眾，讓群眾明白惠從何來，從而“知黨恩、感黨恩、跟黨走”。

（四）建強基層黨組織，發(fā)揮黨組織在引領(lǐng)基層社會治理中的龍頭帶動作用

針對一些地方基層黨組織軟弱渙散、發(fā)揮作用不力的情況，成都市在黨建引領(lǐng)基層社會治理過程中，始終堅持加強基層黨組織建設(shè)，把發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用作為基本前提和工作重點。

一是突出基層黨組織的政治功能。充分發(fā)揮基層黨組織對社會組織和居民群眾的政治引領(lǐng)、宣傳凝聚等政治功能，保證基層社會治理沿著正確的政治方向進行。深入基層開展法治宣傳教育和掃黑除惡專題教育等，引導(dǎo)群眾修訂居民公約和院落公約，扎實推進200多個軟弱渙散黨組織整頓提升。二是加強黨組織的組織力。通過充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用，開展“蓉城先鋒·黨員示范行動”和“互聯(lián)網(wǎng)+雙報到”等各類黨員志愿服務(wù)，將黨員有效組織動員起來參與基層治理。據(jù)統(tǒng)計，全市7400余個黨組織、近13萬名黨員在基層社區(qū)報到開展志愿服務(wù)。三是加強干部人才隊伍建設(shè)。實施“百鎮(zhèn)千村頭雁孵化工程”和“千村萬人村（社區(qū)）后備干部孵化行動”，健全社區(qū)人才職業(yè)化保障體系，廣泛開展社區(qū)“最佳書記、最佳社工、最佳義工”評選，激勵廣大優(yōu)秀干部人才扎根基層社區(qū)干事創(chuàng)業(yè)。

成都市黨建引領(lǐng)基層社會治理的探索和實踐取得了顯著成效，被中共中央組織部納入全國城市基層黨建示范引領(lǐng)行動示范城市，榮獲全國“2018年民生示范工程”第一名、“中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”等多個榮譽稱號，具有較高的借鑒價值和示范意義。萬人問卷調(diào)查顯示，958%的受訪群眾認(rèn)可高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)建設(shè)，966%的受訪群眾表示社區(qū)環(huán)境面貌發(fā)生可喜變化。

二、主要經(jīng)驗

成都市黨建引領(lǐng)基層社會治理的不懈探索和生動實踐，有效破解了城市治理中的一系列難題，積累了寶貴經(jīng)驗。

（一）必須把基層治理放到關(guān)乎國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)性地位來認(rèn)識，始終將其作為“一號課題”來抓

從古至今，無論中西，扁平化的基層治理都以公共事務(wù)之“小”影響國家治理之“大”。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國的基層治理站在了一個新的歷史起點上，治理能力和水平直接關(guān)乎人民群眾美好生活的實現(xiàn)，關(guān)乎到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)，關(guān)乎到黨的執(zhí)政效能、社會有序發(fā)展和國家長治久安的實現(xiàn)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層治理工作，提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，為基層治理指明了方向、提供了遵循。

近年來，成都市始終將基層治理作為城市改革發(fā)展的“一號課題”，將黨中央的精神落實落地落細。成都市堅持從加強黨對城市工作全面領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮基層黨組織作用著力，立足全局整體謀劃，梳理條塊矛盾，跳出原有行政格局，在組織領(lǐng)導(dǎo)體制上進行重大創(chuàng)新，設(shè)立由市委常委、組織部長兼任主要負(fù)責(zé)人的城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，搭建配備一整套組織領(lǐng)導(dǎo)體系貫穿到治理末端，成功探索出了以黨組織為核心，自治為基礎(chǔ)，法治為根本，德治為支撐的“一核三治、共建共享”基層社會治理新機制。

這一經(jīng)驗表明，要在思想上高度重視、制度上頂層設(shè)計、行動上從嚴(yán)從實，提高全市上下黨員干部的認(rèn)識水平，將黨建引領(lǐng)基層社會治理放到城市工作的突出位置來抓。正是因為強化了思想認(rèn)識、提高了政治站位、做實了政策舉措，成都市的探索實踐取得了一系列成效，其基層治理的創(chuàng)新模式不僅受到了上級高度肯定，還得到了群眾充分認(rèn)可和社會廣泛認(rèn)同。

（二）必須堅持“以人民為中心”的發(fā)展理念，始終將人民群眾的獲得感幸福感安全感作為基層社會治理的出發(fā)點和落腳點

“以人民為中心”是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容，是全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的重要體現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進人的全面發(fā)展、共同富裕。他強調(diào)，城市的核心是人，民生問題就是民心問題，要以人民群眾憂樂為憂樂，以人民群眾甘苦為甘苦。

通過緊密圍繞并精準(zhǔn)對接人民群眾的實際需求，從群眾身邊的糟心事、煩心事、揪心事入手，成都市將基層治理和群眾工作緊密結(jié)合起來。通過制定“五大行動”“三年計劃”，切實解決一批與群眾生產(chǎn)生活及城市品質(zhì)提升密切相關(guān)的具體問題，辦好百姓家門口的事;通過打造“15分鐘”社區(qū)生活服務(wù)圈，提高社區(qū)居住舒適度和生活便捷度;通過對基層黨群服務(wù)中心進行親民化改造、項目化服務(wù)、專業(yè)化運營，促進空間美學(xué)的廣泛應(yīng)用，使街區(qū)特質(zhì)更加彰顯，群眾居住環(huán)境更加優(yōu)美;通過整合政法、信訪、環(huán)保、衛(wèi)健、住建等資源力量，深化基層“訴源治理”，統(tǒng)籌設(shè)置“群眾工作之家”“社區(qū)法律之家”，使社會服務(wù)更加高效，基層社會更加和諧。

這一經(jīng)驗表明，黨建引領(lǐng)基層社會治理的核心是人的工作，只有將人民群眾的利益放在首位，多謀民生之利、多解民生之憂、多恤民生之情，將城市改革發(fā)展成果更多更公平地惠及人民群眾，讓人民群眾有實實在在的獲得感幸福感安全感，才能得到群眾真心實意的支持和擁護，不斷激發(fā)基層社會治理的內(nèi)生動力和持久活力。

（三）必須堅持固本強基，始終把加強基層黨組織建設(shè)作為黨建引領(lǐng)基層社會治理的重要保證

打鐵必須自身硬。黨建引領(lǐng)基層社會治理，關(guān)鍵在建強基層黨組織?；鶎狱h組織是開展基層社會治理的一線領(lǐng)導(dǎo)者，是完成上級各項決策部署的具體執(zhí)行者，是聯(lián)系居民群眾的無縫對接者，也是各種矛盾壓力的直接承受者，必須能夠領(lǐng)得住，扛得動，撐得起。2019年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見》，明確提出要“加強和改進城市基層黨建工作”，“推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[3]P2。

街道、社區(qū)黨組織建設(shè)是城市基層黨建的核心內(nèi)容，也是黨建引領(lǐng)基層社會治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了保障基層黨組織集中精力抓黨建，成都市明確不向街道分解經(jīng)濟指標(biāo)和招商引資任務(wù)，引導(dǎo)街道黨工委聚焦主責(zé)主業(yè)，發(fā)揮街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，優(yōu)化內(nèi)設(shè)機構(gòu)，明確責(zé)任清單、任務(wù)清單。同時，發(fā)揮社區(qū)黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，加強社區(qū)黨組織對社區(qū)社會組織、社會企業(yè)、社工隊伍、居民自治組織發(fā)展的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明確社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)不越位、統(tǒng)攬不包攬的原則，提高社區(qū)自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督、自我造血的能力。在加強街道、社區(qū)黨組織建設(shè)的同時，注重推進街道社區(qū)黨建和單位黨建、行業(yè)黨建的互聯(lián)互動，確保黨建工作在新經(jīng)濟業(yè)態(tài)和新社會組織等新興領(lǐng)域全方位覆蓋，增強城市基層黨建的整體效能，為基層黨建引領(lǐng)基層治理提供堅實的組織基礎(chǔ)和政治保證。

這一經(jīng)驗表明，建強基層黨組織是黨建引領(lǐng)基層社會治理的前提和保證。只有堅持固本強基，以街道、社區(qū)黨組織建設(shè)為核心，全方位加強城市基層黨建，發(fā)揮黨建優(yōu)勢、形成黨建合力，真正把城市基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘，才能更好地引領(lǐng)基層社會治理，使基層社會治理既有主心骨又有支撐力，保證治理沿著正確的軌道穩(wěn)步前進。

（四）必須堅持問題導(dǎo)向，始終把解決一段時期以來基層社會治理存在的突出問題作為重要抓手

基層社會治理既要有頂層設(shè)計，也要直面突出問題和矛盾，集中精力補短板?；鶎由鐣卫砬ь^萬緒、紛繁復(fù)雜，而治理的過程就是直面矛盾、解決問題的過程。要緊緊抓住問題和矛盾，把問題和矛盾的解決作為治理的抓手和突破口，提升治理的成效和水平。

面對基層社會治理中存在的突出問題，成都市進行精準(zhǔn)聚焦、深度化解。圍繞破解社區(qū)行政事務(wù)較多負(fù)擔(dān)較重難題，制發(fā)“社區(qū)減負(fù)十條”，建立社區(qū)工作事項準(zhǔn)入制度，加強行政事務(wù)服務(wù)外包扶持力度，讓社區(qū)組織回歸職能本位，聚焦主責(zé)主業(yè)。圍繞破解政務(wù)信息資源分割難題，堅持打破信息壁壘，通過集成40多個部門180多項服務(wù)項目，推出“天府市民云”APP，聚焦市民多樣化生活需求，有效促進市民服務(wù)智能化，受到了廣大市民的熱烈歡迎，目前注冊人數(shù)已經(jīng)突破265萬，市民好評率高達94%。圍繞破解基層造血能力不足難題，優(yōu)化財政投入，通過培育社會企業(yè)、社區(qū)基金等多重社會主體和市場主體積極性，激發(fā)基層社區(qū)造血功能。圍繞破解公共服務(wù)與居民需求脫節(jié)問題，突出群眾主體地位，加強議事會、壩壩會、院落會建設(shè)，實施黨群服務(wù)中心親民化改造，使公共服務(wù)與居民需求無縫對接。圍繞破解“停車難”問題，率先探索共享停車新模式，按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化邏輯”理念，建設(shè)市級智慧停車信息平臺，積極開展智慧停車庫試點，共享停車的理念正逐步走向規(guī)?；瘧?yīng)用，超大城市停車難的突出問題正逐漸得到有效緩解。

這一經(jīng)驗表明，黨建引領(lǐng)基層社會治理必須強化問題意識，堅持問題導(dǎo)向，抓緊基層社會矛盾的“牛鼻子”，直面基層社會治理的痛點、難點，有什么問題就解決什么問題，什么問題突出就重點解決什么問題，標(biāo)本兼治、對癥下藥，推動基層治理科學(xué)高效、精細務(wù)實。

三、理論啟示

成都市黨建引領(lǐng)基層社會治理的理念和實踐，進一步改進和豐富了相關(guān)理論，帶來了深刻啟示。

（一）牢牢把握黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨建引領(lǐng)這一中國特色治理理論的根本原則

治理的原生概念和理論發(fā)端于西方，無論是其理論建構(gòu)還是話語體系都帶有鮮明的西方色彩。而所有的西方治理理論有一個共同點，那就是遵循國家和社會“兩分”的基本原則。在西方治理理論中，執(zhí)政黨幾乎是“缺位”的，更不用談執(zhí)政黨在治理中發(fā)揮關(guān)鍵性或主導(dǎo)性作用。

當(dāng)西方的治理理論傳播到中國，則遭遇了水土不服，需要進行極大的修正。與西方存在根本性差異的是，中國有執(zhí)政黨這一關(guān)鍵性因素。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國最大的國情，是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，也是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨不僅是長期執(zhí)政的黨，而且是長期領(lǐng)導(dǎo)的黨。黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)自然包含黨對治理工作的領(lǐng)導(dǎo)。十九屆四中全會通過的《決定》明確指出：“加強黨對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)?！盵4]建立健全中國特色治理理論，走中國特色基層社會治理之路，最根本的一條，就是毫不動搖堅持和加強黨對基層社會治理工作的領(lǐng)導(dǎo)。

在基層社會治理中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是具體的，而非抽象的，這不僅要求推動全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，還需要充分發(fā)揮黨的建設(shè)對基層社會治理的引領(lǐng)作用。實踐表明，通過發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢，發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，使基層黨組織始終引領(lǐng)基層社會治理，以黨組織的先進性帶動高質(zhì)量治理。構(gòu)建以黨組織為核心，多元主體共同參與的一核多元的治理體系，在發(fā)揮好服務(wù)功能的同時，注重政治功能的發(fā)揮，確?；鶎由鐣卫沓浞煮w現(xiàn)執(zhí)政黨的意志和要求，不斷厚植黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，夯實黨在城市的執(zhí)政根基。

（二）始終堅持將治理重心下移和提升治理效能貫穿基層社會治理的全過程

黨的十九大報告指出，要推動社會治理重心向基層下移，十九屆四中全會進一步指出，推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移。這些重要論斷遵循并彰顯了治理的一般性規(guī)律。當(dāng)治理重心下沉，治理單元規(guī)模越小，治理主體熟識度越高，治理紐帶就越緊密，治理成本就越低，治理效能則更易提升。

住宅小區(qū)是貼近群眾的“最后一百米”，既是城市基層社會治理的主戰(zhàn)場，也是矛盾問題的集中點。根據(jù)調(diào)查，現(xiàn)存矛盾糾紛大多集中于小區(qū)停車難、環(huán)境衛(wèi)生差、噪音擾民、舊房改造、物業(yè)糾紛等方面，這些矛盾糾紛看似很多都是“小事”，但是往往參與人數(shù)多、牽涉面廣、利益復(fù)雜，造成信訪頻發(fā)。如得不到有效解決，往往小事拖大、大事拖炸。因此，解決這一問題，必須要推動治理單元下沉，將治理的重心放到城市的神經(jīng)末梢單元即小區(qū)、院落層面，以更多的精力、更大的資源投入到小區(qū)院落治理中，切實提高人民群眾的獲得感，有效提升治理的效能和水平。

探索基層社會治理精細化是黨建引領(lǐng)基層社會治理的重要著力點。通過推動重心下移、權(quán)力下放、資源下劃，實現(xiàn)組織下沉、活動下沉、服務(wù)下沉，以“強小區(qū)”作為“強基層”的有力支撐，有力筑牢社會善治的基石。

（三）不斷探索將基層減負(fù)作為提升基層領(lǐng)導(dǎo)力的重要著力點

在基層中，黨組織要領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)工作和基層社會治理，肩負(fù)著教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾的職責(zé)，基層群眾自治組織要依法進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。無論是基層黨組織還是群眾自治組織，其功能定位都并非行政組織。然而，一段時期以來，在實踐過程中，基層黨組織和群眾自治組織承接了過多的行政性事務(wù)，行政化傾向明顯。課題組在一些地方調(diào)研時，有社區(qū)黨組織書記直言：“三分之二以上的時間和精力都在忙于各種資料、報表、臺賬、迎檢、評比、考核，哪有時間做群眾工作”。過度行政化使得基層干部難以聚焦主責(zé)主業(yè)，“基層工作機關(guān)化”“社區(qū)服務(wù)被動化”“聯(lián)系群眾表面化”現(xiàn)象日益凸顯。

針對過度行政化帶來負(fù)擔(dān)加劇的突出問題，2015年7月，中共中央組織部、國家民政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》。2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，明確2019年為“基層減負(fù)年”;2020年4月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風(fēng)保證的通知》，要求“持續(xù)為基層松綁減負(fù)”“進一步把廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)的手腳從形式主義的束縛中解脫出來”[5]P2-3。當(dāng)然，基層減負(fù)和去行政化不等同于去政治化，不是要弱化上級和街道對其行政管理的職能，更不是要祛除黨組織的政治屬性和政治功能，而是要完善基層社會治理體制，實現(xiàn)基層組織的角色歸位，使基層黨組織和群眾自治組織能夠集中精力聚焦主責(zé)主業(yè)，真正深入基層一線組織動員群眾、服務(wù)凝聚群眾。

基層減負(fù)的過程就是提升基層領(lǐng)導(dǎo)力的過程。領(lǐng)導(dǎo)學(xué)理論指出，領(lǐng)導(dǎo)力不僅包含權(quán)力影響力，更多的包含非權(quán)力影響力和軟權(quán)力影響力。對于基層黨組織而言，無論是群眾組織力、社會號召力，還是溝通協(xié)調(diào)力、創(chuàng)新創(chuàng)造力，更多強調(diào)的是非權(quán)力影響力或者軟權(quán)力影響力。通過改革創(chuàng)新城市基層社會治理體制，實施減負(fù)提能，在基層減負(fù)的進程中實現(xiàn)去行政化、強領(lǐng)導(dǎo)力的雙重功效。

（四）始終將發(fā)展環(huán)境營造融入社區(qū)治理，實現(xiàn)社區(qū)治理與社區(qū)發(fā)展良性互動、共同提升

社區(qū)是基層社會治理的主陣地。然而，長期以來，無論是理論層面還是實操層面，社區(qū)工作普遍側(cè)重于單純意義的治理，重點在如何把社區(qū)治好，大都著眼于通過行政力量和社會力量推動。但在實踐中，強調(diào)單純意義上的社區(qū)治理會遇到一些瓶頸，比如社區(qū)過多依賴外部輸血、自身造血能力不足;治理資源存量有限、增量不足;行政化社會化手段有余、市場化手段不足等等。

破解這一問題的關(guān)鍵，在于將社區(qū)工作當(dāng)作一個系統(tǒng)工程來抓，既強調(diào)社區(qū)治理，也重視社區(qū)的發(fā)展環(huán)境營造。成都市深度把握城市治理和基層工作規(guī)律，率先提出社區(qū)發(fā)展治理的重大命題，將社區(qū)的科學(xué)發(fā)展和有效治理緊密結(jié)合起來。通過破除“單純治理論”“發(fā)展治理先后論”等傳統(tǒng)思想，以發(fā)展的眼光看待社區(qū)治理，以治理的方式促進社區(qū)發(fā)展，做到社區(qū)發(fā)展和治理齊抓并舉、相融共進，實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展和治理良性互動、共同提升。特別是將新發(fā)展理念運用于社區(qū)治理之中，培育社區(qū)企業(yè)、社區(qū)基金（會）等市場化主體力量，通過市場化思維和導(dǎo)向、商業(yè)化運作邏輯進行社區(qū)營造，不斷強化自身造血功能，增強社區(qū)的內(nèi)生動力和創(chuàng)造活力，促進社區(qū)可持續(xù)發(fā)展治理。

成都市黨建引領(lǐng)基層社會治理的實踐，走出了一條超大城市治理的創(chuàng)新之路，具有較強的科學(xué)性、系統(tǒng)性、前瞻性，為其他地區(qū)提供了可供參考借鑒的經(jīng)驗。當(dāng)然，新時代黨建引領(lǐng)基層社會治理是一項長期重大課題，需要隨著理論和實踐的發(fā)展持續(xù)豐富、完善和深化、提高，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打下堅實基礎(chǔ)。

[參考文獻]

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[3]中共中央辦公廳.關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見[M].北京：人民出版社，2019.

[4]新華社.中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度?推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定[N].人民日報，2019-11-06.

[5]中共中央辦公廳.關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風(fēng)保證的通知[M].北京：人民出版社，2020.

An Investigation Report on the Innovation of Grassroots Social

Governance Led by Party Building in Chengdu

TAO Yuan-hao?DAI Yan-jun

（Department of Teaching and Research on Party Building，Party School of the CPC Central

Committee/National Academy of Governance，Beijing 100091，China）

Abstract：Strengthening the grassroots social governance and realizing good order and good governance of the society is an important task of the epoch concerning the Partys long-term governance and the modernization of state governance.Through the practice of leading grass-roots social governance by party building，Chengdu has preliminarily explored a unique path of governance innovation in mega cities.Practice has proven that we must firmly grasp the leadership of the Party and the leading function of party building as the fundamental principle of the governance theory with Chinese characteristics，downshift the center of gravity of governance and improve the governance efficiency throughout the whole process of grassroots social governance，take the continuous relief of grassroots burden as an important focus for improving the leadership effectiveness at the grassroots level，and always integrate development and construction into the community governance and realize the benign interaction and mutual promotion between community governance and community development，so as to pave the way for grassroots social governance with Chinese characteristics.

Key words：led by party building;grassroots social governance;governance modernization

（責(zé)任編輯：朱文鴻）