李振 吳柏鈞 潘春陽

[摘要] 處理好污染防治與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系是中國經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，而科學(xué)的環(huán)境政策則是處理兩者關(guān)系的有力工具。本文在“減排—增長”這一“雙目標(biāo)”分析框架下，系統(tǒng)梳理了中國環(huán)境政策評估的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)，探討了現(xiàn)有環(huán)境政策的減排效應(yīng)、企業(yè)和政府策略性行為對環(huán)境政策減排效果的影響，分析了環(huán)境政策對企業(yè)創(chuàng)新、就業(yè)、直接投資和出口的影響，從分權(quán)治理、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、二元經(jīng)濟(jì)等角度揭示了阻礙中國環(huán)境政策有效性發(fā)展的制度性因素。在對現(xiàn)有文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，本文指出了未來環(huán)境政策的調(diào)整方向以及可能的研究空間。

[關(guān)鍵詞] 環(huán)境政策? 污染減排? 經(jīng)濟(jì)增長

[中圖分類號] X22;F061.3

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2020）05-0110-13

一、 引言

環(huán)境污染是民生之患、民心之痛，是世界經(jīng)濟(jì)增長所付出的代價。一系列實證研究表明，環(huán)境污染不但損害了公眾健康、降低了預(yù)期壽命①②③，而且還降低了居民幸福感及其對政府的認(rèn)可度①②，并最終對經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量產(chǎn)生負(fù)面影響③。

從國際經(jīng)驗來看，隨著一國人均GDP水平的提高，環(huán)境污染呈現(xiàn)出先惡化、后改善的變動趨勢，且拐點往往出現(xiàn)在人均GDP到達(dá)1萬美元左右，這一“倒U型”的統(tǒng)計規(guī)律被學(xué)者稱為“環(huán)境庫茨涅茲曲線”④，中國的發(fā)展實踐亦符合環(huán)境庫氏曲線的經(jīng)驗推斷⑤⑥。2018年，中國的人均GDP達(dá)到9768美元，有21個省份的人均GDP處于1萬美元以下，日益臨近環(huán)境庫氏曲線的拐點。在這爬坡過坎兒的關(guān)鍵時期，一味追求零排放可能會拖累經(jīng)濟(jì)增長并導(dǎo)致就業(yè)壓力，而奢望通過經(jīng)濟(jì)增長自動解決環(huán)境難題則可能導(dǎo)致污染的進(jìn)一步惡化。因而在現(xiàn)階段，探索和設(shè)計恰當(dāng)?shù)沫h(huán)境政策以盡早跨越拐點、實現(xiàn)“減排—增長”的雙贏發(fā)展，對于全面建成小康社會、促進(jìn)綠色發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。

自改革開放以來，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，各類環(huán)境規(guī)制政策及相關(guān)法律法規(guī)陸續(xù)出臺。從規(guī)制性質(zhì)來看，環(huán)境政策從“命令控制型”逐漸轉(zhuǎn)向“命令控制型”與“市場型”相結(jié)合;從實施主體來看，環(huán)境政策從政府單一管理逐漸轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)、社會共同參與治理。⑦國內(nèi)外學(xué)者也對中國的各項環(huán)境政策，諸如“兩控區(qū)”、二氧化硫排放費、環(huán)保稅試點等，進(jìn)行了定性和定量的評估研究，得出了一系列富有啟發(fā)性的結(jié)論，但對于環(huán)境政策績效的綜合性總結(jié)相對欠缺。

我們認(rèn)為，對于環(huán)境政策效應(yīng)的分析應(yīng)納入“減排—增長”這一“雙目標(biāo)”的分析框架：第一，直接效應(yīng)，即環(huán)境政策對經(jīng)濟(jì)主體（如企業(yè)）污染物排放行為的影響;第二，間接效應(yīng)，即環(huán)境政策通過影響經(jīng)濟(jì)主體（如企業(yè)）的行為進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生的影響。如果某一環(huán)境政策能夠同時實現(xiàn)“減排—增長”的目標(biāo)組合，那么我們傾向于認(rèn)為，這一政策有助于中國經(jīng)濟(jì)跨越環(huán)境庫氏曲線的拐點，從而促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。但如果某一環(huán)境政策只能實現(xiàn)“減排—增長”的目標(biāo)之一，甚至在實現(xiàn)減排的同時阻礙了經(jīng)濟(jì)增長，那么在新的歷史時期我們需要對這類政策進(jìn)行反思和調(diào)整。

基于上述分析思路，本文系統(tǒng)梳理了中國環(huán)境政策評估的相關(guān)文獻(xiàn)，希冀在文獻(xiàn)研究基礎(chǔ)上綜合評估目前的研究狀況及成就，并致力于回答以下四個重要且相互關(guān)聯(lián)的問題：第一，從直接效應(yīng)來看，環(huán)境政策是否降低了污染物的排放？第二，從間接效應(yīng)來看，環(huán)境政策是否促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長？第三，影響環(huán)境政策有效性的制度性因素有哪些？第四，中國未來環(huán)境政策的調(diào)整方向及其研究的拓展空間在哪里？

二、 環(huán)境政策是否遏制了企業(yè)排污？

（一） 環(huán)境政策的減排效應(yīng)

降低特定污染物的排放往往是環(huán)境政策的直接目標(biāo)。近年來，學(xué)者多采用計量經(jīng)濟(jì)的方法評估一些具有代表性的環(huán)境政策的減排效應(yīng)。

“排污費”政策的減排效果一直是研究的重點。Wang和Wheeler研究發(fā)現(xiàn)排污費政策顯著降低了空氣中二氧化硫濃度和水中化學(xué)需氧量（COD）、總懸浮固體（TSS）含量，并指出該政策主要降低了生產(chǎn)工藝中的污染物排放量。①從排污費政策對污染物排放的影響程度來看，李永友和沈坤榮的研究指出排污費的征收額每上升1%，可使單位工業(yè)GDP的污染物排放量下降至少0.4%。②郭俊杰等研究了二氧化硫排放費標(biāo)準(zhǔn)提升的減排效果。他們發(fā)現(xiàn)，收費標(biāo)準(zhǔn)的提升降低了企業(yè)二氧化硫排放量和空氣中的二氧化硫濃度，而且這一政策的變動還改善了企業(yè)的末端治理（提高二氧化硫去除量）和前端預(yù)防（降低煤炭使用）。③

隨著環(huán)境政策向“市場型”轉(zhuǎn)向，學(xué)者開始關(guān)注排污稅、排污權(quán)交易等政策的績效。He和Zhang利用倍差法研究了太湖流域環(huán)境稅試點政策的治污效果。他們發(fā)現(xiàn)，太湖流域企業(yè)的COD總排放量與2007年相比降低了約7%，同時，這一減排效應(yīng)主要是通過改善末端治理實現(xiàn)的。④任勝鋼等探討了二氧化硫排放權(quán)試點政策的減排效果，研究發(fā)現(xiàn)與非試點地區(qū)相比，試點地區(qū)二氧化硫的減排效果更為明顯。⑤

考慮到中國的環(huán)境政策內(nèi)嵌于中國政治經(jīng)濟(jì)體制，因而一些學(xué)者開始關(guān)注官員晉升體制、環(huán)保體制改革帶來的減排效果。Chen等基于倍差法探究了中國“十一五”規(guī)劃中二氧化硫管控政策的實施效果。他們指出，該政策的實施使得位于“兩控區(qū)”（酸雨、二氧化硫控制區(qū)）的城市二氧化硫排放量降低了約14.6%。⑥He等研究發(fā)現(xiàn)，位于水質(zhì)監(jiān)測站上游的企業(yè)COD和廢水的排放量更少，并進(jìn)一步指出，在具有升遷潛力的領(lǐng)導(dǎo)治理期間，水質(zhì)監(jiān)測站對上游企業(yè)的監(jiān)管作用更強(qiáng)。①“河長制”作為行政問責(zé)考核在水污染治理方面的延伸，沈坤榮和金剛指出“河長制”政策的實施能夠顯著提升水中溶解氧含量，緩解河流黑臭問題。②Zhang等利用斷點回歸方法評估了“國家重點監(jiān)控企業(yè)”這一政策的減排效果，分析發(fā)現(xiàn)來自中央政府的監(jiān)控能夠顯著降低企業(yè)COD的排放量，而且這一效果是在不犧牲產(chǎn)出的前提下，通過加強(qiáng)末端治理而實現(xiàn)的。③趙琳等使用倍差法考察了陜西省環(huán)保管理體制垂直化改革試點政策的減排效果。他們認(rèn)為，該政策的實施顯著降低了試點縣的PM2.5濃度，并指出官員晉升考核機(jī)制強(qiáng)化了這一政策的減排效果。④

必須指出的是，環(huán)境政策減排效果的實現(xiàn)離不開嚴(yán)格的執(zhí)法程序，特別是法律法規(guī)立法、司法和執(zhí)法能力建設(shè)。⑤Dasgupta等研究了環(huán)保檢查的減排效果。他們發(fā)現(xiàn)環(huán)保檢查能減少水污染中大約1.18%的TSS 和0.40%的COD，以及空氣污染中0.34%的總懸浮顆粒物（TSP）。⑥包群等以環(huán)境行政罰金總額作為環(huán)境政策執(zhí)法的度量指標(biāo)，其研究也印證了環(huán)境政策實施過程中實際執(zhí)法力度的重要性，并指出嚴(yán)格實施違法懲罰的省份的污染排放量下降幅度相對更大，約為175%。⑦只有克服環(huán)境政策的執(zhí)法力度與污染水平在實證研究中的內(nèi)生性問題，才能更精確地識別兩者的因果關(guān)系。陳詩一和陳登科以政府工作報告中與環(huán)境相關(guān)的詞匯的占比作為環(huán)境政策的代理變量，研究發(fā)現(xiàn)政府環(huán)境政策具有顯著的PM2.5減排效應(yīng)。⑧范子英和趙仁杰利用倍差分法首次探討了中級人民法院設(shè)立環(huán)保法庭試點政策的治污效果。他們發(fā)現(xiàn)，可代表環(huán)境司法強(qiáng)化的這一政策能夠顯著降低工業(yè)廢水與二氧化硫的排放總量和人均排放量，改善了環(huán)境治理中執(zhí)法不力的局面。⑨

（二） 環(huán)境政策與企業(yè)遷移

在中國的分權(quán)治理體制下，地方政府常常根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定環(huán)境政策并拿捏環(huán)境規(guī)制的實施強(qiáng)度，這可能導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度在不同地區(qū)間呈現(xiàn)出顯著差異，進(jìn)而促使企業(yè)為了享受較為寬松的規(guī)制政策而進(jìn)行跨區(qū)域遷徙，特別是向中西部地區(qū)遷移。不少實證研究發(fā)現(xiàn)，上述行為不但存在，而且還會造成更大范圍的污染。

林伯強(qiáng)和鄒楚沅指出，近年來“世界—中國”經(jīng)濟(jì)活動所引致的污染正在減弱，而中國新一輪的污染治理帶來的“東部—西部”經(jīng)濟(jì)活動轉(zhuǎn)移，不僅會加速環(huán)境污染的轉(zhuǎn)移，且對西部地區(qū)而言，其環(huán)境污染轉(zhuǎn)移彈性高于東部。①進(jìn)一步地，Zheng指出中國沿海與內(nèi)陸地區(qū)差異化的環(huán)境政策，使得東部沿海地區(qū)高污染企業(yè)如火電廠，因嚴(yán)格的環(huán)境管制大多數(shù)被關(guān)閉，而大約80%的新建火電廠都將建在內(nèi)陸城市，這擴(kuò)大了受污染地理空間的分布面積。②

“污染西進(jìn)”的現(xiàn)象在水污染治理領(lǐng)域也十分嚴(yán)重，原因在于水污染企業(yè)對地方資源的依賴程度更低，在面臨地區(qū)間差異化的環(huán)境政策時，更可能會主動遷移，而從地理上看，中國各大水系的源頭均位于西部地區(qū)，且海拔西高東低。因此，對水污染企業(yè)來說，這種地理空間格局的重構(gòu)可能帶來更為廣泛和嚴(yán)重的污染。③Wu等使用條件Logit模型探討了中國“十一五”規(guī)劃中COD減排管控政策的實施效果。他們發(fā)現(xiàn)，新污染企業(yè)傾向于建立在環(huán)境政策標(biāo)準(zhǔn)較低的西部地區(qū)，而這一行為則威脅了西部地區(qū)更為脆弱的生態(tài)環(huán)境和公眾健康。④有學(xué)者在對長江流域水質(zhì)下降原因的分析中發(fā)現(xiàn)了類似的證據(jù)。Chen等在分析“十一五”規(guī)劃中沿長江流域COD減排管控政策效果時發(fā)現(xiàn)，污染企業(yè)面臨長江上、下游地區(qū)差異化的環(huán)境政策，會沿江“逆流而上”進(jìn)行遷移，這不僅使得下游地區(qū)水質(zhì)難以改善，而且還加劇了總體水質(zhì)惡化程度。異質(zhì)性分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，區(qū)域間環(huán)境政策差異對民營企業(yè)的遷移影響較大，對國企并不顯著。⑤

除此之外，部分學(xué)者指出，由于本地市場效應(yīng)的存在，各地差異化的環(huán)境政策引起的企業(yè)遷移往往表現(xiàn)為空間上的就近遷移。這也正是導(dǎo)致環(huán)境政策既難以改善中國整體環(huán)境狀況，也無力緩解局部環(huán)境污染的重要原因。⑥

（三） 環(huán)境政策與地方政府策略性行為

環(huán)境規(guī)制不但導(dǎo)致企業(yè)重新選址，而且還影響到地方政府的環(huán)境治理行為，這也間接影響了環(huán)境規(guī)制政策的減排效應(yīng)。一方面，在環(huán)境政策的實施過程中，地方政府存在“策略性收費”行為。李永友和沈坤榮探討排污費政策的減排效果時，指出在治污決策上地方政府和環(huán)保部門會根據(jù)鄰近地區(qū)的污染排放水平選擇其轄區(qū)的環(huán)境執(zhí)法力度，其行為具有顯著的策略性。①Lin考察了排污收費背景下環(huán)保部門加強(qiáng)監(jiān)控的減排效果，分析發(fā)現(xiàn)由于企業(yè)非法排污所面臨的懲罰非常有限，因此環(huán)保部門的檢查并不能真正有效降低企業(yè)實際產(chǎn)生的污染。當(dāng)環(huán)保壓力趨緊時，地方政府會策略性地放松對轄區(qū)下游企業(yè)排污費的征收，產(chǎn)生顯著的“下游效應(yīng)”。②Cai等采用倍差分法探索了“十五”規(guī)劃中COD減排管控政策的實施效果。他們認(rèn)為，該政策的實施引起了明顯的“下游效應(yīng)”，即省內(nèi)河流下游沿河縣與水污染相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動顯著高于其他縣。此外，與其他類型企業(yè)相比，民營企業(yè)對“下游效應(yīng)”的貢獻(xiàn)最多。③

另一方面，地方政府還可能進(jìn)行“選擇性治理”，即選擇對納入考核的污染物因子進(jìn)行治理，而忽視未納入考核的污染物。Kahn等在考察“十一五”規(guī)劃中COD減排管控政策對水污染“邊界效應(yīng)”的影響時發(fā)現(xiàn)，該政策顯著降低了位于兩省交界處的河流污染，但對沒有納入考核計劃的其他水污染物的影響則不明顯。④Chen等在分析該政策對長江流域水質(zhì)的影響時，也指出地方政府往往僅專注納入考核計劃的COD減排，而忽視對其他水污染物的治理。在“十二五”規(guī)劃將氨氮納入水污染減排管控后，也同樣產(chǎn)生了考核指標(biāo)對選擇性排污治理的影響。⑤李靜等研究發(fā)現(xiàn)，“十二五”規(guī)劃后環(huán)境政策雖能顯著改善河流污染的“邊界效應(yīng)”，但僅限于對納入考核計劃的COD和氨氮污染物有效，無法抑制其他污染物的“邊界效應(yīng)”。⑥在探討由地方實踐上升為國家政策的“河長制”環(huán)境政策時，也提供了相似的證據(jù)。沈坤榮和金剛指出“河長制”政策的實施能顯著提升水中溶解氧，但并不能顯著降低其他水中深度污染物，這反映了個別地方政府的粉飾性（治標(biāo)不治本）治污行為。⑦

為進(jìn)一步探究環(huán)境政策在污染減排上屢屢失效背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，有學(xué)者開始將環(huán)境治理、公眾訴求等納入同一個分析框架以探究地方政府的策略性行為及其背后的機(jī)制。張華指出，地方政府間存在著明顯的互補型策略行為，較好地解釋了環(huán)境政策非完全執(zhí)行的普遍性。而公眾參與（環(huán)保信訪等綜合指數(shù)）可有效弱化地區(qū)間環(huán)境規(guī)制的策略互動。①韓超等認(rèn)為，規(guī)制部門獨立性的喪失，使得環(huán)境政策淪為地方政府實現(xiàn)目標(biāo)相機(jī)抉擇的政策工具之一。由此產(chǎn)生地方政府的政策選擇性執(zhí)行，是導(dǎo)致環(huán)境政策減排效應(yīng)失效的原因所在，但地方政策間的策略性互動也會導(dǎo)致公眾參與（環(huán)保信訪）政策難以發(fā)揮其監(jiān)督作用。②

三、 環(huán)境政策是否促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長？

環(huán)境政策的實施不僅會影響經(jīng)濟(jì)主體（如企業(yè)）的排污行為，而且會通過影響經(jīng)濟(jì)主體（如企業(yè)）的經(jīng)營活動對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生一定的影響。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，環(huán)境政策的實施會不可避免地造成企業(yè)成本上升，不利于經(jīng)濟(jì)增長。但波特假說則認(rèn)為，適宜且嚴(yán)格的環(huán)境政策能夠誘發(fā)企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新，甚至可以抵消由于環(huán)境政策實施給企業(yè)帶來的外部成本，從而提高企業(yè)競爭力和生產(chǎn)效率。③Jaffe和Palmer進(jìn)一步將其區(qū)分為“弱波特假說”和“強(qiáng)波特假說”，其中“弱波特假說”認(rèn)為，環(huán)境政策會造成企業(yè)額外成本的增加，在對利潤最大化的追求下，企業(yè)可能會改變原來的生產(chǎn)行為而進(jìn)行創(chuàng)新活動。而“強(qiáng)波特假說”認(rèn)為，環(huán)境政策的沖擊不僅能促使企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新，且創(chuàng)新收益能夠大于成本，提高企業(yè)全要素生產(chǎn)率（TFP）。④

針對中國環(huán)境政策與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的研究主要圍繞“強(qiáng)/弱波特假說”及其內(nèi)在機(jī)制而展開。進(jìn)一步來看，環(huán)境政策還有可能對就業(yè)、外商直接投資（FDI）和企業(yè)出口產(chǎn)生影響，從而作用于經(jīng)濟(jì)增長。

（一） 環(huán)境政策的企業(yè)創(chuàng)新效應(yīng)——“波特假說”的中國實證分析

針對“弱波特假說”，王班班和齊紹洲探討了不同類型環(huán)境政策對行業(yè)創(chuàng)新的異質(zhì)性影響。他們指出，市場型環(huán)境政策的創(chuàng)新效應(yīng)在產(chǎn)能過剩行業(yè)中較為顯著，但容易受到行業(yè)市場化程度的限制。對國有化程度較高的行業(yè)來說，命令控制型環(huán)境政策則更為有效。從創(chuàng)新類型來看，環(huán)境政策的實施首先促進(jìn)的應(yīng)是企業(yè)綠色技術(shù)的創(chuàng)新。⑤齊紹洲等指出，二氧化硫排污權(quán)交易政策能夠顯著促進(jìn)試點地區(qū)污染行業(yè)企業(yè)的綠色創(chuàng)新，且相對于國有企業(yè)，該政策對非國有企業(yè)綠色創(chuàng)新的誘導(dǎo)效應(yīng)更強(qiáng)。從企業(yè)產(chǎn)品異質(zhì)性來看，環(huán)境政策的實施所產(chǎn)生的創(chuàng)新效應(yīng)，很可能通過產(chǎn)品轉(zhuǎn)換行為來調(diào)整污染密集度不同的產(chǎn)品組合，進(jìn)而提升產(chǎn)品質(zhì)量。①韓超和桑瑞聰指出，“兩控區(qū)”政策整體上降低了企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量，但企業(yè)通過產(chǎn)品轉(zhuǎn)換行為調(diào)和了政策實施對產(chǎn)品質(zhì)量的影響。此項研究在考慮企業(yè)所有權(quán)異質(zhì)性因素后，發(fā)現(xiàn)“兩控區(qū)”政策對國有企業(yè)的產(chǎn)品轉(zhuǎn)換沒有產(chǎn)生明顯影響。②

針對“強(qiáng)波特假說”，涂正革和諶仁俊探討了省級層面二氧化硫排污權(quán)交易試點政策的短期與長期波特效應(yīng)，研究發(fā)現(xiàn)二氧化硫排污權(quán)交易試點政策短期內(nèi)既沒有顯著提高工業(yè)總產(chǎn)值以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)紅利，也沒有降低工業(yè)二氧化硫排放量以達(dá)到減排效果，在長期意義上僅可實現(xiàn)大幅減排的環(huán)境紅利。③一些學(xué)者在對“三河三湖”水污染環(huán)境政策和“兩控區(qū)”空氣污染環(huán)境政策的效應(yīng)研究中，也得出了相似的結(jié)論。Wang等認(rèn)為，“三河三湖”政策并沒有對現(xiàn)存企業(yè)的生產(chǎn)率產(chǎn)生顯著影響，其主要原因是政策本身的實施不嚴(yán)格不到位。④盛丹和張國峰在評估中國“兩控區(qū)”環(huán)境政策對企業(yè)全要素生產(chǎn)率的作用時指出，該政策抑制了企業(yè)全要素生產(chǎn)率增長，考慮企業(yè)異質(zhì)性因素后，他們發(fā)現(xiàn)該政策對國有企業(yè)全要素生產(chǎn)率沒有明顯影響。⑤為此，部分學(xué)者進(jìn)一步使用微觀數(shù)據(jù)，揭示了產(chǎn)生上述結(jié)果的機(jī)制。He等使用企業(yè)微觀數(shù)據(jù)，以斷點回歸法研究了環(huán)境政策對企業(yè)全要素生產(chǎn)率的影響。他們發(fā)現(xiàn)，監(jiān)測站上游污染排放行業(yè)的企業(yè)全要素生產(chǎn)率顯著低于水質(zhì)監(jiān)測站下游企業(yè)，說明環(huán)境政策的執(zhí)法力度是影響企業(yè)全要素生產(chǎn)率的關(guān)鍵因素，且這一效率損失主要發(fā)生于私有企業(yè)。⑥

另有文獻(xiàn)從環(huán)境政策對企業(yè)利潤率和地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長率影響的研究出發(fā)，發(fā)現(xiàn)了環(huán)境政策負(fù)向影響企業(yè)TFP的間接證據(jù)。龍小寧和萬威評估了清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境政策實施的波特效應(yīng)，研究指出清潔標(biāo)準(zhǔn)的實施確實提高了企業(yè)利潤率，但這是由于環(huán)境政策提高了合規(guī)成本較低的大規(guī)模企業(yè)的利潤率，并減少了合規(guī)成本較高的小規(guī)模企業(yè)的數(shù)量及利潤率，而非波特假說中的企業(yè)創(chuàng)新補償所引起。⑦Chen等探究了“十一五”規(guī)劃中二氧化硫減排管控政策的實施效果。他們發(fā)現(xiàn)，該政策的實施雖然降低了二氧化硫排放，但造成了位于“兩控區(qū)”的城市經(jīng)濟(jì)增長率的下滑。⑧

不過，從地區(qū)、行業(yè)宏觀層面出發(fā)，一些學(xué)者得出了與上述截然不同的觀點。李樹和陳剛采用中國工業(yè)二位數(shù)行業(yè)的數(shù)據(jù)，運用倍差法評估了2000年中國《大氣污染防治法》修訂對企業(yè)生產(chǎn)率的影響。研究發(fā)現(xiàn)，該法的修訂對空氣污染密集型工業(yè)行業(yè)的全要素生產(chǎn)率具有顯著的促進(jìn)作用，且其邊際效應(yīng)隨著時間的推移而遞增。①李樹和翁衛(wèi)國在劃分地方（省級層面）環(huán)境法規(guī)和環(huán)境規(guī)章的基礎(chǔ)上，評估了環(huán)境政策對地區(qū)生產(chǎn)率增長的影響。研究指出，相對于地方環(huán)境法規(guī)而言，地方環(huán)境規(guī)章更有助于提升經(jīng)濟(jì)全要素生產(chǎn)率。②

基于上述研究，有學(xué)者進(jìn)一步探討了環(huán)境政策促進(jìn)企業(yè)全要素生產(chǎn)率的內(nèi)在機(jī)制。韓超和胡浩然通過區(qū)分環(huán)境政策的擠出效應(yīng)與累積學(xué)習(xí)效應(yīng)，在針對省份層面清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)政策的研究中發(fā)現(xiàn)，考慮到時間的動態(tài)效應(yīng)后，環(huán)境政策在累積效應(yīng)中會占主導(dǎo)地位，促進(jìn)企業(yè)全要素生產(chǎn)率的提升。③任勝鋼等利用上市公司數(shù)據(jù)和倍差法，分析了二氧化硫排污權(quán)交易政策對企業(yè)全要素生產(chǎn)率的影響。他們發(fā)現(xiàn)，該政策能夠通過促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和改善資源配置效率兩條途徑提升企業(yè)全要素生產(chǎn)率，并且環(huán)境執(zhí)法力度（行政處罰案件）越高的省份，該政策對企業(yè)全要素生產(chǎn)率的作用越強(qiáng)。④

（二） 環(huán)境政策的就業(yè)效應(yīng)

現(xiàn)階段，在外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境不確定性的增長以及內(nèi)部經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的雙重壓力下，保障和穩(wěn)定就業(yè)成為中國政府“穩(wěn)增長”的關(guān)鍵舉措。因此，環(huán)境規(guī)制政策的就業(yè)效應(yīng)便成為學(xué)界關(guān)注的焦點之一。

從理論上來看，環(huán)境政策的實施會對就業(yè)產(chǎn)生兩個方面的影響：一方面，會造成企業(yè)邊際成本的上升，當(dāng)企業(yè)難以通過價格提高來轉(zhuǎn)嫁成本時，便會減少對勞動力的需求;另一方面，也有可能創(chuàng)造更多綠色部門的就業(yè)，如企業(yè)在遵守環(huán)境規(guī)制時，會增加勞動力用以安裝和維護(hù)排污設(shè)備，或者改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，這也可能會帶來勞動力需求的上升。⑤因此，在理論上環(huán)境政策會對就業(yè)產(chǎn)生兩種截然不同的影響，它需要我們進(jìn)行實證的研究。

Liu等研究了江蘇省太湖地區(qū)紡織印染業(yè)2005年廢水提標(biāo)環(huán)境政策對企業(yè)勞動力需求的影響。他們發(fā)現(xiàn)，江蘇太湖紡織印染業(yè)水污染規(guī)制的加強(qiáng)導(dǎo)致企業(yè)COD排放下降22%，勞動力需求下降約7%，而且這一就業(yè)負(fù)效應(yīng)在不同所有制企業(yè)之間存在異質(zhì)性，其顯著降低了民營企業(yè)對勞動力的需求，但對國有企業(yè)和外資企業(yè)沒有顯著影響。①Cai等在對中國“兩控區(qū)”環(huán)境政策的研究中發(fā)現(xiàn)，“兩控區(qū)”政策對本土企業(yè)就業(yè)人數(shù)并無影響，而對外資企業(yè)就業(yè)人數(shù)具有顯著的負(fù)向影響。②

也有學(xué)者從前端污染防控的環(huán)境政策出發(fā)，探究了環(huán)境政策對就業(yè)的影響，但沒有得到一致的結(jié)論。張彩云等分析了2003年中國清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)實施對重污染行業(yè)就業(yè)的影響。研究發(fā)現(xiàn)，這一政策能夠顯著促進(jìn)就業(yè)，并且對私營企業(yè)具有明顯的正向促進(jìn)作用。③張慧玲和盛丹采用擬斷點回歸方法探討了清潔生產(chǎn)環(huán)境政策對就業(yè)的影響。他們指出，前端污染治理通過提高企業(yè)生產(chǎn)率與市場準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)了企業(yè)的勞動力需求。異質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)，清潔標(biāo)準(zhǔn)的實施對污染密集型行業(yè)、大規(guī)模企業(yè)以及國有企業(yè)就業(yè)吸納提升更為明顯。④而秦楠等的研究則認(rèn)為，環(huán)境政策的就業(yè)效應(yīng)具有行業(yè)異質(zhì)性，具體來講，在重度污染行業(yè)中，兩者表現(xiàn)為U型關(guān)系，而在中度與輕度污染行業(yè)中表現(xiàn)為倒U型關(guān)系。⑤

（三） 環(huán)境政策對FDI和出口的影響

外商直接投資（FDI）和出口一直是中國開放發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長的重要動力。在當(dāng)前逆全球化趨勢加劇、國內(nèi)生產(chǎn)成本上升的背景下，如何處理好環(huán)境政策與FDI和出口的關(guān)系也是現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)面臨的重要課題。

從環(huán)境政策對FDI的影響來看，兩者的關(guān)系最早可追溯至由Walter和Ugelow提出，并經(jīng)Baumol 和Oates等論證的“污染避難所”假說。該假說認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家的企業(yè)因國內(nèi)嚴(yán)格的環(huán)境政策，往往需要在治污與環(huán)保方面投入更高，而發(fā)展中國家相對寬松的環(huán)境政策和較低的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)便成了吸引外資的重要因素。

Lu等探討了中國“兩控區(qū)”政策對城市FDI的影響，他們指出該政策的實施降低了FDI的流入量。⑥使用中國外商投資企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，Cai等發(fā)現(xiàn)“兩控區(qū)”政策降低了污染行業(yè)FDI的流入，且來自環(huán)境規(guī)制寬松國家的投資企業(yè)受中國環(huán)境政策趨嚴(yán)的影響較大，認(rèn)為“污染避難所”假說可以在中國得到驗證。①Lin和Sun則探討了中國環(huán)境政策對新建外商直接投資公司數(shù)量和區(qū)位選擇的影響。從數(shù)量上來看，研究發(fā)現(xiàn)，與水污染環(huán)境政策相比，空氣污染環(huán)境政策對FDI的影響較大，同時相對于其他行業(yè)，環(huán)境政策對高污染行業(yè)的FDI影響也更大。從企業(yè)區(qū)位選擇來看，與低污染企業(yè)相比，高污染企業(yè)有避免定位在征收率較高的省份的更強(qiáng)烈、更清晰的意圖。②除此之外，環(huán)境政策的實施還會引起FDI的結(jié)構(gòu)性變化。史貝貝等探討了環(huán)境信息披露政策對FDI的影響，研究發(fā)現(xiàn)該政策總體上阻礙了FDI的流入，尤其是抑制了污染型行業(yè)FDI的流入，但分析中發(fā)現(xiàn)此類政策的實施反而會促進(jìn)清潔行業(yè)的FDI流入。③

從環(huán)境政策對出口的影響來看，Hering和Poncet識別了中國“兩控區(qū)”政策對城市二分位行業(yè)企業(yè)出口的影響。他們發(fā)現(xiàn)，該政策降低了目標(biāo)城市的企業(yè)出口，但這一效應(yīng)存在異質(zhì)性。首先，重污染產(chǎn)業(yè)出口下降更多。其次，對民營企業(yè)的出口影響更大，而對國有企業(yè)沒有顯著影響。④Shi和Xu分析了“十一五”規(guī)劃中各省污染減排目標(biāo)政策對企業(yè)出口的影響。他們發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制降低了企業(yè)出口;同時，在對異質(zhì)性的考察中發(fā)現(xiàn)，其對中西部地區(qū)和國有企業(yè)出口并無影響。⑤不過這方面的研究，也有不同的觀點。康志勇等利用廣義傾向匹配法探討了2011年實施的《萬家企業(yè)節(jié)能低碳行動實施方案》政策對企業(yè)出口的影響。該研究發(fā)現(xiàn)，該政策實施的強(qiáng)度對企業(yè)的出口影響呈倒U型關(guān)系，且其實際影響取決于成本效應(yīng)和創(chuàng)新效應(yīng)兩者的大小。⑥

四、 影響中國環(huán)境政策有效性的制度因素

通過上述對中國環(huán)境政策的實際減排效應(yīng)與經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的系統(tǒng)性梳理回顧與細(xì)致分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，影響中國環(huán)境政策有效性的制度因素主要可歸為以下三個方面。

第一，具有分權(quán)特征的政府治理結(jié)構(gòu)在一定程度上限制了環(huán)境政策的積極效應(yīng)。環(huán)境要素往往具有公共物品的屬性，以跨界河流為例，其通常擁有固定的流向且具有攜帶污染的功能，上游的生產(chǎn)企業(yè)及其環(huán)境污染便具有典型的負(fù)外部性特征。因此，在污染治理層面便會給予上游地區(qū)排他性的受益可能，使得上游地方政府通過將更多的污染排放集中于邊界這一策略性行為來進(jìn)行污染轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)嫁環(huán)境壓力，導(dǎo)致環(huán)境政策的失靈。另外，在經(jīng)濟(jì)增長的壓力下，部分地方政府官員為了得到政治上的晉升，忽略或放松對環(huán)境污染的監(jiān)管，為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長而犧牲環(huán)境的事例時有發(fā)生。雖然，近年來節(jié)能減排已經(jīng)成為影響地方官員晉升的考核依據(jù)，但地方政府往往只關(guān)注納入考核的減排指標(biāo)，存在治標(biāo)不治本的現(xiàn)象。此外，由此產(chǎn)生的污染企業(yè)轉(zhuǎn)移行為還會造成更大范圍的污染。

第二，產(chǎn)權(quán)不明晰，制度改革滯后于環(huán)境治理的要求，是市場型環(huán)境政策難以有效發(fā)揮作用的內(nèi)在原因。以市場激勵為導(dǎo)向的環(huán)境政策作用的發(fā)揮，有賴于市場主體及時對市場信號的變化做出恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)。如果產(chǎn)權(quán)不明晰，作為市場主體的企業(yè)對市場信號的變化毫無感知，市場型環(huán)境政策就難以奏效。目前，中國自然資源的產(chǎn)權(quán)市場發(fā)展緩慢，如取水權(quán)、采礦權(quán)等確權(quán)登記尚在進(jìn)行中?；诂F(xiàn)有的文獻(xiàn)分析來看，中國還缺乏歸屬清晰的產(chǎn)權(quán)和監(jiān)管有效的制度保障，使得排污權(quán)交易等市場型環(huán)境政策在實施過程中難以反映污染的真實成本，這直接影響了中國市場型環(huán)境政策的有效實施。

第三，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了環(huán)境政策對不同類型企業(yè)產(chǎn)生異質(zhì)性的影響。國有企業(yè)與非國有企業(yè)在環(huán)境政策的實施和污染治理過程中，存在不同的規(guī)避或討價還價的行為。國有企業(yè)事實上在與當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的治污博弈中擁有很強(qiáng)的議價能力，具有一定顯性或隱性的“政策照顧”，使得政府環(huán)境立法在國有企業(yè)中執(zhí)行得相對較弱。尤其是在環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)督中，不同程度地存在著對國有企業(yè)的照顧行為，削弱了應(yīng)有的環(huán)境監(jiān)管效果。因此，在缺乏嚴(yán)格執(zhí)法以及有效的公眾參與監(jiān)督等軟制度約束的情況下，單純地依靠環(huán)保立法并不能有效地降低當(dāng)?shù)匚廴九欧?，改善?dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量。

五、 總結(jié)與展望

本文將環(huán)境政策效應(yīng)納入“減排—增長”的“雙目標(biāo)”分析框架下，通過系統(tǒng)梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)，真實展現(xiàn)了富含經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯的中國環(huán)境政策評估的現(xiàn)狀。我們從中得出以下三點結(jié)論：第一，從環(huán)境政策的直接治污效果來看，中國為環(huán)境治理付出了巨大努力，出臺了一系列的環(huán)境政策并取得了一定的治理效果。但需要注意的是，各地不協(xié)同的環(huán)境政策會帶來“污染西進(jìn)”問題。除此之外，地方政府間的策略性行為主要包括將排污企業(yè)集中在轄區(qū)邊界與僅對納入考核指標(biāo)的污染物進(jìn)行治理的“實用主義”，這需要政策制定者深思。第二，從環(huán)境政策的間接經(jīng)濟(jì)效應(yīng)來看，主要圍繞“波特假說”展開，研究基本支持了環(huán)境政策創(chuàng)新效應(yīng)，但對企業(yè)TFP的影響觀點不一;考察了環(huán)境政策的就業(yè)效應(yīng)以及對FDI和出口的影響，從對就業(yè)的影響來看可謂“有利有弊”，從對FDI和出口的影響來看，總體上為負(fù)向影響，但在國有企業(yè)與民營企業(yè)之間存在差異，且對民營企業(yè)影響更大。第三，系統(tǒng)總結(jié)了制約中國環(huán)境政策實現(xiàn)“減排—增長”雙贏發(fā)展的制度因素，主要在于現(xiàn)有的分權(quán)治理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展滯后以及二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)三個方面。

本文的研究對于未來中國環(huán)境政策的調(diào)整和改革具有重要的啟示意義。具體而言，第一，在現(xiàn)有分權(quán)治理的基礎(chǔ)上，加快建立完善區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的政策體系，遏制地方政府將污染企業(yè)集中在轄區(qū)邊界的“搭便車”行為;建立多種污染物的協(xié)同治理機(jī)制，杜絕地方政府僅關(guān)注考核指標(biāo)污染物治理的“實用主義”行為，增強(qiáng)國家治理能力。第二，堅持市場化改革方向，盡快完善自然資源產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記制度，完善市場交易機(jī)制，以反映污染物的真實成本，從而真正地內(nèi)化到企業(yè)追求利潤最大化的行為決策之中。第三，加強(qiáng)環(huán)境政策的執(zhí)法與司法力度，完善第三方組織和公眾的參與渠道，增強(qiáng)社會監(jiān)督，改變地方政府與企業(yè)之間可能的“合謀”行為以及國有企業(yè)與非國有企業(yè)間非對等的地位。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，未來值得關(guān)注的研究拓展包括以下四個方面：

第一，從對環(huán)境政策指標(biāo)衡量來看，主要有兩類：一類是使用污染物收費、治污投入、污染去除率等指標(biāo)衡量環(huán)境政策并開展研究，該方法雖然能檢驗政策強(qiáng)度變化對污染治理的影響，但因其某種程度上內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與企業(yè)排污水平，所以難以說明是政策自身的變化還是污染水平的變化。另一類是使用具體單一的環(huán)境政策進(jìn)行考察，該方法在一定程度上能夠較為準(zhǔn)確地識別環(huán)境政策與污染減排的因果關(guān)系，但也放棄了對環(huán)境政策強(qiáng)度變化的考察。此外，中國在一段時期內(nèi)往往會出臺一系列環(huán)境政策，如何清晰地識別某一政策的減排效果，需要進(jìn)一步思考。

第二，在對企業(yè)全要素生產(chǎn)率影響方面，從宏觀層面來看，似乎多數(shù)支持了中國環(huán)境政策的強(qiáng)波特假說，但針對企業(yè)微觀層面數(shù)據(jù)的考察，結(jié)論卻與之相反。產(chǎn)生這種分歧的原因或許在于宏觀層面的考察難以有效識別環(huán)境政策對企業(yè)全要素生產(chǎn)率的影響，而針對企業(yè)微觀層面的數(shù)據(jù)往往來自規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)，難以對被關(guān)閉的中小型污染企業(yè)進(jìn)行分析，另外污染企業(yè)的轉(zhuǎn)移也為準(zhǔn)確識別環(huán)境政策效應(yīng)帶來了困難。

第三，在對就業(yè)影響方面，現(xiàn)有的研究結(jié)論遠(yuǎn)不一致。這與不同地區(qū)、不同時間所實施的環(huán)境政策有關(guān)，計量上如何衡量整體環(huán)境政策的強(qiáng)度變化，并準(zhǔn)確識別因果關(guān)系，依然道阻且長。另外，本文認(rèn)為環(huán)境政策的實施不僅會對企業(yè)就業(yè)數(shù)量產(chǎn)生影響，對企業(yè)間的勞動力再分配也會產(chǎn)生重要影響，但現(xiàn)有對中國環(huán)境政策的研究卻鮮有涉及，這或許是現(xiàn)有文獻(xiàn)結(jié)論不一的重要原因，需要結(jié)合勞動力在企業(yè)間轉(zhuǎn)移的微觀數(shù)據(jù)進(jìn)行深入研究。

第四，中國近年來出臺了一系列自愿型環(huán)境政策，如環(huán)境認(rèn)證、環(huán)境信息披露制度、公眾參與等，雖然部分學(xué)者對公眾參與自愿型環(huán)境政策進(jìn)行了考察，但受限于數(shù)據(jù)，往往得出不一樣的結(jié)論，隨著企業(yè)排放大型微觀數(shù)據(jù)庫的開發(fā)，對該類政策的污染治理效應(yīng)也需要進(jìn)一步分析。此外，環(huán)境政策作用的發(fā)揮有賴于政府、企業(yè)以及社會的通力合作，如何建立可使多方參與主體協(xié)同治理環(huán)境的政策體系值得深入探討。

（責(zé)任編輯：亞立）