葉敏

[摘要] 農(nóng)民安置社區(qū)是中國(guó)城市化進(jìn)程中形成的一種重要的社區(qū)類型，也是社區(qū)治理的薄弱地帶。本文從政府主導(dǎo)的空間生產(chǎn)與城市化因素的非同步性分析框架角度出發(fā)，對(duì)上海郊區(qū)嘉定區(qū)三個(gè)農(nóng)民安置社區(qū)進(jìn)行了案例解剖和分析，說(shuō)明了對(duì)農(nóng)民安置社區(qū)實(shí)施城鄉(xiāng)混合的雙重管理機(jī)制是一種調(diào)和不同城市化因素之間的非同步性和不適應(yīng)性的治理路徑。農(nóng)民安置社區(qū)具有雙面社會(huì)形態(tài)，居村雙重管理能夠發(fā)揮居村治理能力的比較優(yōu)勢(shì)，而黨建引領(lǐng)則是居村雙重管理的捏合機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)民安置社區(qū)? 雙重管理? 治理

[中圖分類號(hào)] C916

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2020）05-0037-13

一、 農(nóng)民安置社區(qū)：被城市化中的社區(qū)治理難題

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐步改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代城市化滯后于工業(yè)化的局面，工業(yè)化與城市化進(jìn)入了快速協(xié)同發(fā)展的軌道，偌大中國(guó)從以鄉(xiāng)村為主體的國(guó)家快速轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿擎?zhèn)為主體的國(guó)家。截至2019年年底，中國(guó)的常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)上升為60.60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率也達(dá)到了44.38%。①一方面，城市區(qū)域的擴(kuò)張快速。1978年，中國(guó)城市建設(shè)用地面積為6720平方公里，到2018年已經(jīng)快速擴(kuò)張到56075.9平方公里，是之前的8.34倍。②另一方面，鄉(xiāng)村區(qū)域的減少顯著。從2002年到2017年的15年間，中國(guó)的自然村數(shù)量從360萬(wàn)個(gè)減少到了244萬(wàn)個(gè)，共計(jì)減少了將近120萬(wàn)個(gè)自然村。③在規(guī)模和速度上，中國(guó)快速的城市化進(jìn)程都是世界范圍空前絕后的一次人口遷移和空間重組過(guò)程。2001年，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格列茨先生認(rèn)為，21世紀(jì)有兩件極為重要的大事值得關(guān)注，一個(gè)是“中國(guó)的城市化”，另一個(gè)是“美國(guó)的高科技”。與那些人地關(guān)系寬松的國(guó)家和地區(qū)相比，中國(guó)城市化進(jìn)程中“空間重組”的任務(wù)是艱巨的，過(guò)程也是“痛苦”的，城市化需要對(duì)大量人口密集的農(nóng)業(yè)農(nóng)村區(qū)域進(jìn)行征地拆遷（或準(zhǔn)征地拆遷）來(lái)獲得用地，同時(shí)又需要對(duì)征地拆遷中涉及的農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)和居住上的安置。所以，在城市化力量的推動(dòng)下，中國(guó)的社區(qū)構(gòu)成在城市社區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)之外，又多了一種處于城鄉(xiāng)之間、屬性混合的農(nóng)民安置社區(qū)，并且這種農(nóng)民安置社區(qū)由于中國(guó)城市化體量的巨大而有著相當(dāng)大的規(guī)模。

在學(xué)術(shù)界，研究者一般使用過(guò)渡型社區(qū)、邊緣社區(qū)、村改居社區(qū)、農(nóng)民安置房社區(qū)等概念來(lái)討論那些農(nóng)民被安置集中居住形成的社區(qū)。這些概念的內(nèi)涵外延和分析角度雖然存在一定的差異，但都指向那些有別于城市社區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)的農(nóng)民安置社區(qū)?，F(xiàn)有研究較多地注意到了農(nóng)民安置社區(qū)存在的社區(qū)治理難題，比如農(nóng)民安置社區(qū)失地農(nóng)民的生計(jì)與就業(yè)問(wèn)題、④集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與管理問(wèn)題、安置社區(qū)與外來(lái)人口的社會(huì)融合問(wèn)題、⑤社區(qū)文化認(rèn)同和意義危機(jī)上問(wèn)題⑥⑦以及較難接受“花錢買服務(wù)”的生活方式⑧、社區(qū)管理體制上的不完善⑨⑩等等。從根本上來(lái)說(shuō)，農(nóng)民安置社區(qū)的社區(qū)發(fā)展需要生計(jì)上的有效保障以及人的觀念上的改變，或者說(shuō)需要完成一種“再造居民”的過(guò)程。①而且，必須重視的是，“失地農(nóng)民從傳統(tǒng)的農(nóng)耕生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變到現(xiàn)代化工商業(yè)的生產(chǎn)方式之間是有沖突的，并需要一定的適應(yīng)期和磨合期”。②雖然農(nóng)民安置社區(qū)的就業(yè)生計(jì)模式受到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，人的觀念變遷又是一種“慢變量”，但是可以通過(guò)制度建構(gòu)的力量在較短時(shí)間內(nèi)重塑社區(qū)秩序來(lái)完善農(nóng)民安置社區(qū)治理的體制和機(jī)制。

在農(nóng)民安置社區(qū)的社區(qū)治理優(yōu)化完善的討論中，一種以社會(huì)為中心的優(yōu)化思路是再造社區(qū)團(tuán)結(jié)，比如要“激活農(nóng)村集體記憶，延續(xù)村社秩序”③，“激發(fā)社區(qū)的發(fā)展活力”，“去行政化”④。另一種思路則是以國(guó)家為中心的統(tǒng)合思路，強(qiáng)調(diào)“黨建引領(lǐng)”農(nóng)民安置社區(qū)治理的重要性，比如“發(fā)揮社區(qū)黨組織作用”⑤，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的“融入式黨建”新模式⑥，建立“層疊式”黨建管理體制⑦。還有一種思路從國(guó)家與社會(huì)有效互動(dòng)的角度出發(fā)，認(rèn)為要構(gòu)造一種“三元治理規(guī)則”的共治，即“通過(guò)權(quán)治邏輯下的紀(jì)律規(guī)則、法治邏輯下的契約規(guī)則和禮治邏輯下的禮俗規(guī)則”。⑧與農(nóng)民安置社區(qū)治理體制相關(guān)的討論中，還有一個(gè)重要的細(xì)分議題，即農(nóng)民安置社區(qū)的多元組織協(xié)調(diào)問(wèn)題。一個(gè)較為重要的觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)民安置社區(qū)存在一種“組織體系的冗余”問(wèn)題，涉及新舊組織在農(nóng)民安置社區(qū)的交匯和沖突。比如，有學(xué)者認(rèn)為，“安置社區(qū)存在正式治理體系冗余的問(wèn)題，以致出現(xiàn)黨組織重疊設(shè)置、村居兩委地位尷尬、村民對(duì)組織的選擇性‘使用”。⑨還有學(xué)者指出：“原有的村委會(huì)、村黨支部的力量滲透進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織中與集體經(jīng)濟(jì)組織融為一體深刻地影響著過(guò)渡型社區(qū)治理。新建的社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)黨支部在社區(qū)治理中已經(jīng)發(fā)揮作用，但原有組織通過(guò)人員調(diào)整、經(jīng)濟(jì)支持等方式主導(dǎo)著新建組織的成立。”⑩不過(guò)，將農(nóng)民安置社區(qū)的社區(qū)組織多元并存和復(fù)雜互動(dòng)理解為一種“問(wèn)題化”的管理體制有待商榷。因?yàn)樽鳛橐环N城鄉(xiāng)混合的過(guò)渡型社區(qū)，農(nóng)民安置社區(qū)很難通過(guò)單純的社區(qū)化管理體制來(lái)實(shí)施有效的社區(qū)治理，社區(qū)管理組織上的多元并存與復(fù)雜性實(shí)際上可以理解為對(duì)農(nóng)民安置社區(qū)的雙面社會(huì)形態(tài)的一種治理匹配機(jī)制。本文中上海郊區(qū)嘉定區(qū)三個(gè)農(nóng)民安置社區(qū)的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)恰好能夠說(shuō)明，對(duì)農(nóng)民安置社區(qū)采取一種城鄉(xiāng)混合的雙重管理是適應(yīng)城市化非同步性的治理調(diào)適機(jī)制，有助于提升農(nóng)民安置社區(qū)的治理能力和治理彈性。

二、 城市化因素的非同步性與農(nóng)民安置社區(qū)的治理難題

對(duì)農(nóng)民安置社區(qū)的治理難題與治理模式的深層解答必須放置在中國(guó)較為特殊的城市化邏輯中加以理解。不能僅僅將農(nóng)民安置社區(qū)簡(jiǎn)單地作為城市化的“結(jié)果”來(lái)理解，而是要進(jìn)入中國(guó)城市化進(jìn)程中空間生產(chǎn)的“前因”和“過(guò)程”來(lái)解釋?？臻g生產(chǎn)理論認(rèn)為，僅僅關(guān)注“空間中的生產(chǎn)”是不夠的，對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的分析更為重要的關(guān)注維度是“空間的生產(chǎn)”①?？臻g生產(chǎn)是權(quán)力結(jié)構(gòu)的空間體現(xiàn)，往往受到資本、權(quán)力力量的驅(qū)動(dòng)，以追求增長(zhǎng)和資本增值為導(dǎo)向。但是，由于空間結(jié)構(gòu)與社會(huì)關(guān)系存在重要的關(guān)聯(lián)，空間生產(chǎn)上的激進(jìn)必然會(huì)帶來(lái)對(duì)社會(huì)的破壞，并由此引發(fā)社會(huì)矛盾。列斐伏爾指出：“空間里彌漫著社會(huì)關(guān)系，它不僅被社會(huì)關(guān)系支持，也生產(chǎn)社會(huì)關(guān)系和被社會(huì)關(guān)系所生產(chǎn)?！雹诳臻g生產(chǎn)操作是城市化的直觀體現(xiàn)，由資本、權(quán)力力量驅(qū)動(dòng)的空間生產(chǎn)力量快速地將鄉(xiāng)村景觀轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯坝^。但是空間生產(chǎn)的完成并不意味著城市化進(jìn)程的“圓滿”，空間生產(chǎn)往往“以物為中心”，是城市化的表層結(jié)構(gòu)，而深層的城市化則是“以人為中心”的社會(huì)變遷過(guò)程，涉及到人的生計(jì)模式、價(jià)值觀念和生活習(xí)慣的系列變遷。

（一） 中國(guó)的城市化與政府主導(dǎo)的空間生產(chǎn)邏輯

中國(guó)城市化進(jìn)程中的空間生產(chǎn)有兩個(gè)根本的特點(diǎn)。一是中國(guó)城市化是在一種人地關(guān)系高度緊張的格局下發(fā)生的，這有別于那些人地關(guān)系寬松的國(guó)家或地區(qū)。中國(guó)城市化的用地不是對(duì)閑置未開(kāi)墾土地的低成本利用，而是需要通過(guò)復(fù)雜的征地拆遷過(guò)程進(jìn)行“空間重組”才能獲得用地來(lái)源，往往需要付出巨大的土地開(kāi)發(fā)成本。這一進(jìn)程又伴隨著一項(xiàng)重要的工作，即對(duì)失地農(nóng)民的安置，并由此形成一種治理難度較大的農(nóng)民安置社區(qū)。這種通過(guò)“空間重組”來(lái)獲得用地來(lái)源的過(guò)程在那些人口稠密、農(nóng)田保護(hù)任務(wù)重的地區(qū)就顯得尤其困難。二是政府而非資本主導(dǎo)了城市化過(guò)程中的空間生產(chǎn)過(guò)程③，以“政府企業(yè)家主義”④為治理特征。由于受到土地制度、人地關(guān)系和地方發(fā)展邏輯等多重因素的影響，地方政府主導(dǎo)了城市化進(jìn)程的空間生產(chǎn)過(guò)程，因而資本力量只能參與空間生產(chǎn)但很難主導(dǎo)空間生產(chǎn)。從單純的空間轉(zhuǎn)變角度來(lái)看，地方政府主導(dǎo)的空間生產(chǎn)體現(xiàn)出高速度和高效率。地方政府不僅掌握了土地開(kāi)發(fā)權(quán)，而且其所擁有的治理能力成為空間生產(chǎn)的護(hù)航力量。但是，受到增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)和“以地生財(cái)”的激勵(lì)，地方政府主導(dǎo)的空間生產(chǎn)速度往往會(huì)超過(guò)人的城市化速度，由此帶來(lái)的空間生產(chǎn)“后果”是城市化的物性因素與人性因素的非同步性和不適應(yīng)性。城市化的物性因素可以被理解為人口遷移、空間城市化方面，而城市化人性因素則包含了人的社會(huì)轉(zhuǎn)型和角色轉(zhuǎn)換。①

（二） 城市化因素的非同步性與農(nóng)民安置社區(qū)的治理

從中國(guó)城市化的邏輯出發(fā)，認(rèn)識(shí)到空間生產(chǎn)上的政府主導(dǎo)和不同城市化因素的非同步性，對(duì)于我們理解農(nóng)民安置社區(qū)的治理難題與治理體制具有重要的意義。在這個(gè)分析框架下，我們可以推論，農(nóng)民安置社區(qū)治理困境的關(guān)鍵原因是城市化的復(fù)雜形態(tài)以及不同城市化因素之間的非同步性和不適應(yīng)性。城市化涉及一系列因素的變遷，包括空間、生計(jì)、人和體制等?？臻g城市化是一種鄉(xiāng)村景觀向城市景觀的轉(zhuǎn)變，是最容易完成的操作，在中國(guó)也是速度最快的城市化因素。生計(jì)的城市化主要是就業(yè)形態(tài)的非農(nóng)化，一些農(nóng)民的生計(jì)城市化可能領(lǐng)先空間城市化和體制城市化，而另外一些農(nóng)民的生計(jì)城市化卻可能慢于空間城市化和體制城市化。人的城市化涉及價(jià)值規(guī)范、生活習(xí)慣和社會(huì)關(guān)系等因素的城市化轉(zhuǎn)變，但是人的觀念具有積累性和路徑依賴性，人的城市化是速度最慢的城市化因素。體制的城市化涉及的是從鄉(xiāng)村體制向城市體制的轉(zhuǎn)變，往往伴隨著農(nóng)村村委會(huì)的減少和城市居委會(huì)的增多，以及戶籍性質(zhì)和福利待遇上的變動(dòng)。體制的城市化看似容易完成，但是由于體制需要對(duì)接治理上的實(shí)際需要，以及需要考慮到治理成本投入，所以體制的城市化也是一種相對(duì)拉長(zhǎng)的過(guò)程。正如下文中所要介紹的上海郊區(qū)農(nóng)民安置社區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)民安置社區(qū)很難依托于城市化體制來(lái)治理，而是需要一種城鄉(xiāng)混合、居村共治的雙重管理機(jī)制來(lái)完成治理任務(wù)。因?yàn)閺母旧险f(shuō)，農(nóng)民安置社區(qū)是在政府主導(dǎo)的城市化進(jìn)程中被人為加速的社會(huì)轉(zhuǎn)變過(guò)程，空間城市化和體制城市化先于人的城市化和生計(jì)的城市化，由此造成的空間、體制與人和生計(jì)之間的不適應(yīng)性。面對(duì)這種不同城市化因素之間的不同步性和不適應(yīng)性，農(nóng)民安置社區(qū)的治理之道并不是體制對(duì)人的單向度的建構(gòu)，而是需要通過(guò)“城鄉(xiāng)混搭”的方式來(lái)提升體制對(duì)這種過(guò)渡社區(qū)的治理彈性。

三、 雙重管理：滬郊嘉定區(qū)農(nóng)民安置社區(qū)的治理模式

從總體看，上海城市化進(jìn)程中確實(shí)發(fā)生了村居之間的此消彼長(zhǎng)，不過(guò)村委會(huì)的減少速度要大大低于居委會(huì)的增加速度。2008年，上海有村委會(huì)1781個(gè)、居委會(huì)3579個(gè);到2018年，上海共有村委會(huì)1572個(gè)、居委會(huì)4416個(gè)。十年間村委會(huì)數(shù)量一共減少209個(gè)，而居委會(huì)共計(jì)增加了837個(gè)。①嘉定區(qū)是上海的郊區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力充足，城市化呈現(xiàn)快速推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。嘉定區(qū)2008至2018年十年間居村數(shù)量變化情況是，居委會(huì)數(shù)量從110個(gè)增加到214個(gè)，而村委會(huì)的數(shù)量則從159個(gè)減少到143個(gè)，被撤制的村委會(huì)只有16個(gè);村民小組從2072個(gè)減少到1785個(gè)，被撤制的村民小組數(shù)為287個(gè)。②農(nóng)村建制單位被撤制的速度相對(duì)滯后有較多的因素，其中一個(gè)重要的因素是征地拆遷不夠徹底，沒(méi)有達(dá)到撤制標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，由于涉及對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)回購(gòu)的因素導(dǎo)致撤制的成本較高，區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)出于支出考慮不愿意撤村。村級(jí)建制被撤銷的速度偏慢，看似形成了一種居村重疊的社區(qū)管理模式，增加了社區(qū)治理的費(fèi)用支出，但是在社區(qū)治理上的潛在好處在于有利于形成一種城鄉(xiāng)混合、居村共治的雙重管理機(jī)制，增加社區(qū)治理體制的彈性，有助于緩和城市化因素非同步性造成的社區(qū)治理難題。下面嘉定區(qū)的三個(gè)案例可以說(shuō)明，居村并存之下居村共治的雙重管理機(jī)制提升了農(nóng)民安置社區(qū)的治理能力。

（一） 案例1：JX社區(qū)的居村聯(lián)動(dòng)

嘉定區(qū)Q鎮(zhèn)JX社區(qū)是由兩個(gè)動(dòng)遷安置小區(qū)構(gòu)成的農(nóng)民安置型社區(qū)。JX社區(qū)2009年成立籌備組，2012年成立了社區(qū)黨支部，社區(qū)居委會(huì)管轄兩個(gè)純動(dòng)遷小區(qū)。JX社區(qū)的安置農(nóng)民主要來(lái)自Q鎮(zhèn)的四個(gè)村，四個(gè)村的村級(jí)建制仍然存在。截至目前，JX社區(qū)共有3040戶，常住人口有1萬(wàn)人，其中有6200多個(gè)來(lái)滬人員。JX社區(qū)成立之初也是一種社區(qū)治理難題較多的農(nóng)民安置社區(qū)，存在的問(wèn)題與其他郊區(qū)農(nóng)民安置社區(qū)較為類似。最為突出的社區(qū)治理難題是小區(qū)出租率高，房屋無(wú)序出租現(xiàn)象明顯。農(nóng)民經(jīng)過(guò)拆遷安置，一般一家分到三套住房，自住一套，還有兩套可供出租。JX社區(qū)有3000多套住房，也就意味著有將近2000套的房子可供出租。房屋出租不僅是市場(chǎng)行為，還帶來(lái)一些社區(qū)治理難題，比如“二房東”對(duì)房屋的違規(guī)改造、群租問(wèn)題、違章搭建、租賃糾紛和停車難等。本地農(nóng)民進(jìn)入安置小區(qū)之后，一度出現(xiàn)了不少毀綠種菜和私搭亂建的行為，還有一些本地農(nóng)民將住房私自進(jìn)行了“居改非”改造。在物業(yè)費(fèi)收繳上，JX社區(qū)一度也非常困難，物業(yè)費(fèi)收繳率一度只能達(dá)到20%左右。本地農(nóng)民的社區(qū)歸屬感也較低。

為了推動(dòng)農(nóng)民安置社區(qū)的治理盡快走上正軌，Q鎮(zhèn)和JX社區(qū)著重探索了黨建引領(lǐng)下居村聯(lián)動(dòng)的社區(qū)治理模式。從2013年開(kāi)始，在區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)黨組織的指導(dǎo)下，JX社區(qū)與4個(gè)“組建村”逐步建立黨建引領(lǐng)下的居村共治機(jī)制，主要做法是“五聯(lián)五共”。一是組織聯(lián)動(dòng)，黨員共管。JX社區(qū)只有34個(gè)黨員，而安置到社區(qū)未轉(zhuǎn)關(guān)系的農(nóng)民黨員有127個(gè)。黨員共管的意思是將村組支部建到社區(qū)，活動(dòng)在社區(qū)開(kāi)展，黨員作用在社區(qū)發(fā)揮。二是管理聯(lián)手，難題共解。每月15日，社區(qū)與4個(gè)“組建村”定期開(kāi)例會(huì)，一些骨干黨員參與議事，有時(shí)Q鎮(zhèn)的片區(qū)領(lǐng)導(dǎo)也參加。三是治安聯(lián)勤，資源共享。社區(qū)與4個(gè)“組建村”在治安巡邏上實(shí)施聯(lián)勤，村里的隊(duì)伍覆蓋到社區(qū)。四是衛(wèi)生聯(lián)管，事務(wù)共商。社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生工作由居村共同協(xié)商解決，社區(qū)有樓組長(zhǎng)隊(duì)伍，村里有村民組長(zhǎng)隊(duì)伍。五是文化聯(lián)誼，活動(dòng)共辦。這主要是由社區(qū)牽頭、“組建村”參加的各種傳統(tǒng)節(jié)日活動(dòng)，“組建村”有時(shí)也會(huì)出一部分經(jīng)費(fèi)。比如，XL村9個(gè)村民組的478家農(nóng)戶被動(dòng)遷到JX社區(qū)，78名黨員安置轉(zhuǎn)移到了JX社區(qū)，占XL村黨員總數(shù)的56%。組建村通過(guò)與JX社區(qū)的聯(lián)建，打破原有的機(jī)構(gòu)設(shè)置，將支部建在了動(dòng)遷小區(qū)，支部明確要求黨員在社區(qū)中亮明身份，率先垂范，主動(dòng)參與社區(qū)的文明創(chuàng)建、治安聯(lián)防等工作。

經(jīng)過(guò)黨建引領(lǐng)下的居村聯(lián)動(dòng)治理，JX社區(qū)的治理逐步理順。2017年11月14日，業(yè)委會(huì)成立，之后更換了物業(yè)公司。雖然物業(yè)費(fèi)只有七毛五，但是在居村、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司共同努力下，物業(yè)費(fèi)的收繳率已經(jīng)由剛?cè)胱r(shí)的25%上升到了80%。除了每月15日的工作例會(huì)外，社區(qū)現(xiàn)在每月28號(hào)召開(kāi)“四位一體”會(huì)議。業(yè)委會(huì)成立之后，JX社區(qū)兩個(gè)小區(qū)還推進(jìn)了停車收費(fèi)機(jī)制的建立，社區(qū)的公益性收入有了新來(lái)源，停車費(fèi)每年能夠?yàn)樯鐓^(qū)創(chuàng)造100多萬(wàn)元的公益性收入。在黨建引領(lǐng)下的居村聯(lián)動(dòng)機(jī)制的作用下，JX社區(qū)的各項(xiàng)管理體制機(jī)制逐步健全，早期的一些社區(qū)治理難題也有明顯的好轉(zhuǎn)，社區(qū)居民的歸屬感也有所提升。

（二） 案例2：LX社區(qū)的居村共建

嘉定區(qū)T鎮(zhèn)LX社區(qū)是嘉定區(qū)T鎮(zhèn)國(guó)際汽車城項(xiàng)目動(dòng)遷安置形成的社區(qū)，是一種較為典型的由農(nóng)民別墅小區(qū)構(gòu)成的農(nóng)民安置社區(qū)。LX社區(qū)下轄的本地農(nóng)戶有685戶，分為三個(gè)弄（225弄、650弄，801弄），建筑面積為50多萬(wàn)平方米。LX社區(qū)的農(nóng)民來(lái)自7個(gè)村，7個(gè)村均未被撤制，這些本村部分農(nóng)民被安置到LX社區(qū)的村在T鎮(zhèn)也被稱作“組建村”，制度上提倡和要求居村之間要形成工作配合關(guān)系。作為一種因?yàn)椤鞍徇w”政策在村外異地安置形成的農(nóng)民安置社區(qū)，LX社區(qū)曾經(jīng)一度深受各類問(wèn)題的困擾。LX社區(qū)居委書記一度也較為頭疼：“雖然戶數(shù)不多，但是建筑面積較大，租賃房屋的外來(lái)人口較多，社區(qū)管理難度不小?！鄙鐓^(qū)治理上的頭等難題是房屋無(wú)序出租形成的問(wèn)題。LX社區(qū)雖然由農(nóng)民別墅小區(qū)構(gòu)成，但是由于地理位置較為偏遠(yuǎn)和本地年輕人的流出，房屋大量出租給外來(lái)人口居住，本地農(nóng)民自住率只占到60%。房屋大量出租伴隨著大量外來(lái)人口的導(dǎo)入，LX社區(qū)最高峰時(shí)導(dǎo)入的外來(lái)人口超過(guò)5000人，現(xiàn)在降低到4000人多一點(diǎn)。外來(lái)人口導(dǎo)入為本地農(nóng)民帶來(lái)租金收入的同時(shí)，給社區(qū)治理帶來(lái)的難題也是突出的，包括盜竊案件多發(fā)、亂停車、車位緊張、垃圾產(chǎn)生量大、租賃糾紛等。另一個(gè)難題是本地農(nóng)民的社區(qū)化生活適應(yīng)困難。本地農(nóng)民并沒(méi)有完全適應(yīng)社區(qū)化生活，產(chǎn)生了一些亂搭亂建、亂種植、亂飼養(yǎng)（家禽）等“三亂”問(wèn)題，特別是社區(qū)一度出現(xiàn)了“毀綠種菜”行為。LX社區(qū)已經(jīng)考慮到農(nóng)民的“鄉(xiāng)土氣息”，每家每戶的獨(dú)立庭院當(dāng)中可以自主地規(guī)劃種植，但是仍然有不少居民對(duì)公共部位的綠化進(jìn)行了擠占，將公共綠地變成了私家菜園。

面對(duì)社區(qū)治理難題，LX社區(qū)在區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)指導(dǎo)下采取了一條居村共建的社區(qū)治理創(chuàng)新之路。一個(gè)最為重要的做法是通過(guò)社區(qū)微更新自治項(xiàng)目創(chuàng)建來(lái)幫助農(nóng)民改變村民行為，激發(fā)社區(qū)自治意識(shí)，凝聚社區(qū)骨干團(tuán)隊(duì)，培育社區(qū)社會(huì)資本，引導(dǎo)農(nóng)民生活習(xí)慣和行為方式朝向公序良俗方向轉(zhuǎn)化。2017年下半年，LX社區(qū)面向廣大居民征求意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)反復(fù)推敲和討論，居民選擇種植“薔薇花”來(lái)美化家園，并得到了區(qū)級(jí)社區(qū)共建項(xiàng)目的支持。社區(qū)居委會(huì)并沒(méi)有為居民“代勞”，而是本著過(guò)程導(dǎo)向和社會(huì)自主導(dǎo)向?qū)?chuàng)建活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)和陪伴?！八N薇巷”的成功創(chuàng)建，不僅美化了社區(qū)環(huán)境，用綠地替代了原來(lái)農(nóng)民的私挖亂種，而且也在創(chuàng)建活動(dòng)中凝聚了人心，增進(jìn)了團(tuán)結(jié)。在“薔薇巷”項(xiàng)目的帶動(dòng)下，LX社區(qū)逐步凝聚了一批積極參與社區(qū)活動(dòng)的骨干隊(duì)伍，社區(qū)也找到了一條通過(guò)空間更新的自治項(xiàng)目來(lái)推動(dòng)社區(qū)良性發(fā)展之路。2018年至2019年，LX社區(qū)在“組建村”和共建單位的大力支持下，通過(guò)社區(qū)空間更新的方式，對(duì)225弄小區(qū)8塊閑置宅基地進(jìn)行了實(shí)用化改造，建成了一個(gè)漂亮的健身步道，健身步道環(huán)繞區(qū)域通過(guò)種植格?；ǎ纬梢黄利惖母裆；ê！Ｔ诮∩聿降赖慕ㄔO(shè)過(guò)程中，社區(qū)既充分運(yùn)用了共治力量，又充分激發(fā)了社區(qū)自治的活力。每個(gè)“組建村”為自治項(xiàng)目支持了3萬(wàn)元，2個(gè)共建企業(yè)各支持了5萬(wàn)元，T鎮(zhèn)政府幫扶了12萬(wàn)元。2019年，LX社區(qū)又推進(jìn)了新的社區(qū)更新項(xiàng)目，在225弄一塊閑置宅基地打造了88號(hào)“小花園”，“小花園”的建設(shè)充分依托了社區(qū)自治骨干，在居民骨干不計(jì)成本的參與下，社區(qū)用很少的費(fèi)用打造了一個(gè)漂亮的“小花園”。2019年年底，社區(qū)又通過(guò)居民眾籌的方式，利用閑置邊角地，引入大馬士革玫瑰，打造了一片可食用玫瑰基地。

針對(duì)房屋無(wú)序出租問(wèn)題和外來(lái)人口治理難題，LX社區(qū)也在居村共治上做出了有效的嘗試。農(nóng)民安置社區(qū)的房屋出租行為關(guān)鍵是要“以房管人”，只有通過(guò)規(guī)范房東的出租行為才能實(shí)現(xiàn)有效的管房和管人。然而，對(duì)社區(qū)居委會(huì)來(lái)說(shuō)，對(duì)于本地居民普遍發(fā)生的出租行為很難形成有實(shí)質(zhì)效力的規(guī)范機(jī)制，而依法治理不僅面臨市場(chǎng)行為“管不到”的問(wèn)題，而且還會(huì)遇到法不責(zé)眾和執(zhí)行難的問(wèn)題。LX社區(qū)也曾在2018年探索公司化經(jīng)營(yíng)以解決私房出租問(wèn)題，基本做法是本地居民將私房長(zhǎng)租給政府認(rèn)可的公司，公司收儲(chǔ)后按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)裝修和對(duì)外出租。但是新模式由于存在利益上的落差，并沒(méi)有得到本地居民和“二房東”群體的配合，私房出租的公司化管理模式自身也存在著內(nèi)在的矛盾，比如抬高租金水平和增加管理成本等。2019年之后，LX社區(qū)逐步明確了房屋出租的新思路：一是加強(qiáng)對(duì)“二房東”群體的規(guī)范管理，通過(guò)執(zhí)法部門的支持，淘汰一批不夠格的“二房東”群體，嚴(yán)格規(guī)范房屋再出租的相關(guān)管理標(biāo)準(zhǔn);二是通過(guò)居村聯(lián)動(dòng)的方式更好地對(duì)本地房東群體的出租行為進(jìn)行規(guī)范約束，特別是通過(guò)“出租規(guī)約”明確房屋出租人的出租責(zé)任。LX社區(qū)的一個(gè)關(guān)鍵措施是在懲罰機(jī)制上引入“組建村”的影響力，規(guī)定“對(duì)違反本規(guī)約的房屋所有人，由其戶籍所在村民委員會(huì)視情況暫?；驕p少其福利待遇的發(fā)放額度”，這一條可以說(shuō)讓“出租規(guī)約”對(duì)本地房東形成了實(shí)質(zhì)性影響力。

通過(guò)社區(qū)微更新自治項(xiàng)目和居村共建機(jī)制的運(yùn)行，LX社區(qū)的環(huán)境得到了明顯的改善，社區(qū)治理難題也得到了較為有效的緩解。特別是，經(jīng)過(guò)社區(qū)自治創(chuàng)建活動(dòng)的開(kāi)展，LX社區(qū)居民的家園意識(shí)和自治能力得到顯著提升。社區(qū)骨干團(tuán)隊(duì)從一開(kāi)始的幾個(gè)人發(fā)展到了現(xiàn)在的30多個(gè)人，而且他們又聯(lián)系著更多的居民。在社區(qū)共建和居村共治機(jī)制的促動(dòng)下，LX社區(qū)的宜居性得到了明顯的提升，社區(qū)的人氣得到了一定的回升，周末回家探親的本地年輕人變多了，一些社區(qū)居民甚至將家遷了回來(lái)，社區(qū)的自住率也開(kāi)始回升。

（三） 案例3：BQ社區(qū)的以村管居

BQ社區(qū)隸屬于M鎮(zhèn)。M鎮(zhèn)處于嘉定區(qū)新城的開(kāi)發(fā)區(qū)域，城市化速度快，用地需求大。在這個(gè)背景下，M鎮(zhèn)較早推動(dòng)了以宅基歸并形式的農(nóng)民相對(duì)集中居住，形成了不少農(nóng)民別墅安置小區(qū)。BQ社區(qū)于2002年開(kāi)始籌建，2004年11月成立社區(qū)居委會(huì)。BQ社區(qū)原來(lái)僅下轄BQ小區(qū)共473戶，后來(lái)又代管1個(gè)176戶的小區(qū)。BQ小區(qū)是M鎮(zhèn)第一個(gè)農(nóng)村集中居住形成的安置小區(qū)，安置的村民主要是BQ村的村民，安置區(qū)域也在BQ村的范圍之內(nèi)，是一種村內(nèi)就地安置形式。BQ社區(qū)是一種較為特殊的村管社區(qū)，因?yàn)榘凑招姓^(qū)劃，BQ社區(qū)和BQ村是平級(jí)關(guān)系，但是實(shí)際上，BQ村是BQ社區(qū)的“上級(jí)”。BQ社區(qū)居委會(huì)的“配置”也不齊全，BQ社區(qū)不是一個(gè)獨(dú)立核算單位，沒(méi)有自己的戶頭，政府下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)都到BQ村的賬戶上了。BQ社區(qū)的工作人員也是“低配”的，真正的專職人員只有2個(gè)人，1個(gè)是社區(qū)居委會(huì)主任，1個(gè)是副主任。由于制度上的瓶頸，BQ小區(qū)的安置房沒(méi)有辦法辦理產(chǎn)證，BQ小區(qū)也就不存在所謂的業(yè)委會(huì)，但是2013年成立了BQ小區(qū)房主代表大會(huì)，經(jīng)常性辦事機(jī)構(gòu)是BQ小區(qū)房主自管會(huì)。

在村管社區(qū)模式下，BQ村與BQ社區(qū)在人事、用錢和社會(huì)治理上進(jìn)行了充分的整合和打通。一是村居人事上的交叉。BQ村的主任擔(dān)任BQ社區(qū)的書記，BQ社區(qū)的2名條線干部兼職BQ社區(qū)的委員，BQ村的書記沒(méi)有直接擔(dān)任社區(qū)的職務(wù)，由此形成村管社區(qū)的治理架構(gòu)。此外，BQ村的黨總支下設(shè)5個(gè)黨支部，分別為BQ村行政支部、BQ社區(qū)居委支部、2個(gè)老齡支部和1個(gè)新村民支部。在黨的組織設(shè)置體系中，BQ社區(qū)黨支部是BQ村的下屬支部，在組織上也確定了村管社區(qū)的安排。二是村對(duì)社區(qū)的財(cái)力支撐。M鎮(zhèn)對(duì)BQ社區(qū)每年按照20元/平方米下?lián)?69萬(wàn)元的農(nóng)民動(dòng)遷小區(qū)自管經(jīng)費(fèi)，主要用于物業(yè)管理和居委會(huì)的日常辦公經(jīng)費(fèi)。但是實(shí)際上，BQ社區(qū)的花費(fèi)每年要超過(guò)330萬(wàn)元，村里要向社區(qū)補(bǔ)貼一部分經(jīng)費(fèi)。BQ村原來(lái)的可用財(cái)力還不錯(cuò)，每年有2000多萬(wàn)元，開(kāi)展“五違四必”活動(dòng)之后有了較為明顯的下降，現(xiàn)在村級(jí)收入每年有1500萬(wàn)元左右。三是社會(huì)治理上的以村托底。在社會(huì)治理上，社區(qū)居委會(huì)主要功能是調(diào)解矛盾糾紛，沒(méi)有能力解決更多難題。由于BQ社區(qū)主要住的BQ村的村民，戶籍關(guān)系沒(méi)有轉(zhuǎn)，對(duì)村里認(rèn)同感強(qiáng)，而且地理上仍然在村域范圍，由村委會(huì)而不是居委會(huì)主導(dǎo)社會(huì)治理更為有效。作為安置小區(qū)，BQ社區(qū)的治理難點(diǎn)較多，比如外來(lái)人口多、出租率較高（將近三分之一），車庫(kù)住人問(wèn)題、違章搭建較多、毀綠種植現(xiàn)象多、環(huán)境衛(wèi)生整治難、停車較為無(wú)序等等。由村來(lái)主導(dǎo)社會(huì)治理有兩個(gè)方面的重要優(yōu)勢(shì)。一是BQ村的工作人員力量較強(qiáng)。BQ村有18個(gè)村干部，其中有6個(gè)村兩委班子成員，12個(gè)條線干部。此外BQ村自招人員29人，包括8個(gè)人口管理員、21個(gè)小區(qū)物業(yè)管理人員。BQ村還有12個(gè)村民組長(zhǎng)。二是可以依托“村規(guī)民約”解決治理難題。BQ村有著較強(qiáng)的福利發(fā)放能力，每年要向包括BQ小區(qū)在內(nèi)的村民發(fā)放200多萬(wàn)元的福利，內(nèi)容包括助老福利、體檢、大病補(bǔ)助、助學(xué)等。福利發(fā)放與“村規(guī)民約”掛鉤是對(duì)村民行為的一種有效管束機(jī)制。

四、 農(nóng)民安置社區(qū)的雙重管理：對(duì)城市化因素非同步性的治理調(diào)適

從不同城市化因素非同步性的調(diào)和角度，農(nóng)民安置社區(qū)的居村雙重管理可以被理解為一種通過(guò)“拖慢”體制城市化的方式來(lái)提升基層治理能力的治理調(diào)適機(jī)制。農(nóng)民安置社區(qū)處于不同城市化因素的匯聚地帶，空間城市化和體制城市化在速度上快于人的城市化和生計(jì)的城市化，并由此造成的空間、體制與人和生計(jì)之間的不適應(yīng)性?？臻g城市化是一種較難調(diào)整的因素，而體制城市化則是調(diào)解不同城市化因素的機(jī)制閥門，從而可以緩和不同城市化因素之間的非同步性和不適應(yīng)性。嘉定區(qū)對(duì)農(nóng)民安置社區(qū)的雙重管理經(jīng)驗(yàn)并不是一種基于“頂層設(shè)計(jì)”的創(chuàng)新，而是來(lái)源于基層的實(shí)際治理需要以及對(duì)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和推廣。由此可見(jiàn)，由于中國(guó)城市化獨(dú)特的空間生產(chǎn)邏輯，以及由此造成的城市化因素的非同步性，農(nóng)民安置社區(qū)很難單純地依托社區(qū)居委會(huì)體制得到有效管理，而只能借助于一種城鄉(xiāng)混合的居村雙重管理機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)治理體制對(duì)過(guò)渡型社區(qū)的適應(yīng)。

（一） 何以必須：農(nóng)民安置社區(qū)的雙面社會(huì)形態(tài)

在社區(qū)社會(huì)形態(tài)上，人的城市化的速度是滯后的，農(nóng)民安置社區(qū)具有城鄉(xiāng)混合的雙面社會(huì)形態(tài)。一是身份上的城鄉(xiāng)混合。包括嘉定區(qū)在內(nèi)的上海郊區(qū)農(nóng)民，即便已經(jīng)被城市化進(jìn)程安置到城市化社區(qū)，但是農(nóng)民都更愿意保留農(nóng)民身份，戶籍不愿意遷入所居住的社區(qū)。而事實(shí)上，被安置的農(nóng)民又是社區(qū)的居民，體制上開(kāi)始按照城市社區(qū)體制提供管理服務(wù)。二是生活習(xí)慣上的城鄉(xiāng)混合。農(nóng)民安置社區(qū)雖然在物理空間上已經(jīng)城市化，體現(xiàn)出更加緊湊和標(biāo)準(zhǔn)化的居住模式。但是被安置農(nóng)民的生活習(xí)慣具有繼承性和積累性，他們沒(méi)有辦法快速消除以往在農(nóng)村的生活習(xí)慣，更新為新式社區(qū)化的生活方式，比如繳納物業(yè)費(fèi)、維護(hù)公共空間的綠化、參與垃圾分類行動(dòng)等。三是價(jià)值認(rèn)同上的城鄉(xiāng)混合。被安置的農(nóng)民存在雙重認(rèn)同，一是居住地社區(qū)的認(rèn)同，這種認(rèn)同是逐步發(fā)生和強(qiáng)化的過(guò)程;另一個(gè)則是對(duì)村莊和集體的認(rèn)同，這個(gè)是基于歷史記憶和集體利益的認(rèn)同。農(nóng)民安置社區(qū)不僅有著雙面社會(huì)形態(tài)，而且也容易因?yàn)榭臻g結(jié)構(gòu)和空間性質(zhì)上的巨大變化而成為一種問(wèn)題化社區(qū)。前面三個(gè)社區(qū)案例都有一些共性的社區(qū)治理難題，比如，房屋無(wú)序出租和外來(lái)人口導(dǎo)入較多問(wèn)題。很顯然，這與農(nóng)民安置社區(qū)普遍存在的“空間富余”有很大的關(guān)聯(lián)，農(nóng)民安置社區(qū)的周邊配套較為薄弱，這種社區(qū)空間很難吸引本地年輕人居住，本地人外流進(jìn)一步增加了“空間富余”。農(nóng)民安置社區(qū)又往往臨近工業(yè)區(qū)域，“空間富余”又吸引了周邊產(chǎn)業(yè)工人等外來(lái)人口的入住。在這種社區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)之下，社區(qū)居委會(huì)體制與居民之間缺乏有效的紐帶，同時(shí)要面對(duì)比一般社區(qū)更加繁重的空間治理任務(wù)，治理能力上的不足是顯而易見(jiàn)的。

（二） 何以有為：居村雙重管理的治理合力

在農(nóng)民安置社區(qū)的雙面社會(huì)形態(tài)和繁重的空間治理任務(wù)下，居村雙重管理機(jī)制能夠發(fā)揮居村體制的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)一種居村共治的治理合力效應(yīng)。社區(qū)居委會(huì)體制是一種社區(qū)化管理服務(wù)體系，其長(zhǎng)處在于財(cái)政托底保障比較到位，各類設(shè)施和服務(wù)配備比較齊全，同時(shí)通過(guò)舉辦社區(qū)化公共活動(dòng)創(chuàng)造新的社會(huì)聯(lián)結(jié)。以T鎮(zhèn)LX社區(qū)為例，該社區(qū)在社區(qū)體制下引入了更多的公共資源，通過(guò)社區(qū)自治項(xiàng)目，推進(jìn)社區(qū)空間更新，實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)關(guān)系的聯(lián)結(jié)和重組。但是社區(qū)居委會(huì)體制也有明顯的短處：一個(gè)是社區(qū)居委會(huì)體制面對(duì)的社區(qū)體制的起點(diǎn)——一種相對(duì)缺乏社會(huì)聯(lián)結(jié)的陌生人社會(huì)，雖然有極少數(shù)農(nóng)民安置社區(qū)采取整建制安置，但是多數(shù)采取“插花式”安置方法，加之農(nóng)民安置社區(qū)存在著大量的人戶分離和外來(lái)人口導(dǎo)入，社區(qū)治理面對(duì)的社會(huì)形態(tài)是較為原子化的，社區(qū)居民之間缺乏聯(lián)結(jié)，社區(qū)干群之間也缺乏聯(lián)結(jié)。另一個(gè)是很難有對(duì)社區(qū)居民的利益激勵(lì)手段，社區(qū)居委會(huì)的福利發(fā)放能力有限，同時(shí)又要落實(shí)許多觸碰社區(qū)居民利益的管控政策，較難在利益上建立與社區(qū)居民的密切聯(lián)系。

與社區(qū)居委會(huì)體制不同，村委會(huì)體制的短處是缺乏足夠的財(cái)政保障，也缺乏靈活多樣的社區(qū)化社會(huì)動(dòng)員技巧，治理上也沒(méi)有社區(qū)體制那么精細(xì)。但是村委會(huì)體制的強(qiáng)項(xiàng)也很明顯：一個(gè)是與農(nóng)民之間的社會(huì)關(guān)系資源豐富。村委會(huì)成員和被安置的農(nóng)民都是土生土長(zhǎng)的，在長(zhǎng)期的生活中積累了信任，彼此之間還存在一定的親緣網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這些社會(huì)關(guān)系資源在一定的條件下可以轉(zhuǎn)化為解決社區(qū)治理問(wèn)題的非正式手段。因?yàn)椤霸诖迳缁騿挝痪幼」餐w中，人們密切來(lái)往，信息高度流動(dòng)，共同體內(nèi)相互間的利益交織，形成復(fù)雜聯(lián)系的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，它非常容易形成兩種約束：人際關(guān)系的‘抵押約束，信用歷史約束”。①一位“組建村”的書記說(shuō)，“我們有時(shí)也幫助居委會(huì)做點(diǎn)思想工作，他們也不常找我們，一般是遇到了難題，我們?nèi)フf(shuō)會(huì)給點(diǎn)老面子，畢竟是一個(gè)村的人，大家熟悉”（訪談?dòng)涗洠?020-06-20A）。另一個(gè)是村集體有較強(qiáng)的福利發(fā)放能力，能夠在利益上對(duì)被安置農(nóng)民產(chǎn)生較強(qiáng)的激勵(lì)約束作用。正如前面三個(gè)案例當(dāng)中所體現(xiàn)的，對(duì)農(nóng)民安置社區(qū)的治理要借助于村規(guī)民約的管束力量，因?yàn)榇逡?guī)民約的背后是村集體對(duì)其成員的掌控能力。所以，對(duì)于農(nóng)民安置社區(qū)的居村共治可以被理解為基于居村雙重管理的機(jī)制設(shè)計(jì)，社區(qū)居委會(huì)能夠較為充分地借助村委會(huì)的社會(huì)關(guān)系資源和福利發(fā)放能力來(lái)實(shí)施社區(qū)治理。而從村委會(huì)的角度來(lái)說(shuō)，與社區(qū)居委會(huì)的合作不僅能響應(yīng)政府的號(hào)召，而且也減少自身的“麻煩”。一位熟悉基層情況的干部也指出：“村里也愿意幫忙，一個(gè)是被動(dòng)遷的村一般比較有錢，不在乎給居委會(huì)贊助一點(diǎn)兒經(jīng)費(fèi)，而且村民還在那里，也說(shuō)得過(guò)去。如果居委會(huì)的工作做不好，村民不滿意，村民還要找回到村里，村里也消停不了?！保ㄔL談?dòng)涗洠?020-06-21B）

（三） 何以可能：黨建引領(lǐng)是居村雙重管理的捏合機(jī)制

黨建引領(lǐng)在基層社會(huì)治理中顯然不是一種政治正確的“空話”，而是一種中國(guó)特色的社會(huì)治理路徑，因?yàn)橹袊?guó)式社會(huì)治理創(chuàng)新有著明顯的“政黨組織社會(huì)”的特點(diǎn)。①對(duì)社區(qū)治理的完善來(lái)說(shuō)，政黨組織嵌入社區(qū)治理不僅發(fā)揮著“主體補(bǔ)位”的功能，而且發(fā)揮著對(duì)社會(huì)的“二次構(gòu)建”的作用。②黨建引領(lǐng)的關(guān)鍵是將黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和群眾工作優(yōu)勢(shì)有效轉(zhuǎn)化為治理效能，體現(xiàn)為黨建通過(guò)思想引領(lǐng)、組織設(shè)置、平臺(tái)搭建和活動(dòng)舉辦等方式實(shí)現(xiàn)一種跨邊界整合。對(duì)于農(nóng)民安置社區(qū)的治理來(lái)說(shuō)，在正式行政科層體系下，居委會(huì)與村委會(huì)較難建立緊密的合作關(guān)系，兩者之間的資源、信息和人員也很難被打通。黨建引領(lǐng)的便利在于可以通過(guò)人事任命、組織設(shè)置、協(xié)調(diào)平臺(tái)、信息互通等機(jī)制將村委會(huì)的能力納入農(nóng)民安置社區(qū)的治理體系之中。Q鎮(zhèn)JX社區(qū)更是一種典型的黨建引領(lǐng)下的居村聯(lián)動(dòng)模式，在黨建引領(lǐng)的捏合作用下，“五聯(lián)五共”工作法有效調(diào)用了村級(jí)治理能力，加大了對(duì)安置社區(qū)的投入，使得原來(lái)問(wèn)題重重的農(nóng)民安置社區(qū)的各項(xiàng)工作逐步走入正軌。JX社區(qū)還通過(guò)村支部進(jìn)社區(qū)、農(nóng)民黨員服務(wù)社區(qū)等形式為社區(qū)治理工作提供了重要的黨員骨干資源，有力支撐了社區(qū)治理各項(xiàng)工作。M鎮(zhèn)BQ社區(qū)是一種村管社區(qū)，但是也能夠明顯看到黨建引領(lǐng)對(duì)村居關(guān)系的捏合作用。BQ社區(qū)的書記由BQ村的主任兼任，社區(qū)委員也由村干部兼任，同時(shí)BQ社區(qū)支部是BQ村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的一個(gè)支部，這些人事和組織上的設(shè)置都為村居關(guān)系協(xié)調(diào)提供了可能。也正是因?yàn)辄h建引領(lǐng)的捏合，BQ社區(qū)和BQ村被緊密地捆綁在一起，在人事、資金和社會(huì)治理等方面形成實(shí)質(zhì)意義上的社區(qū)治理共同體。T鎮(zhèn)LX社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)也說(shuō)明，社區(qū)居委會(huì)與“組建村”之間的合作共建需要黨建引領(lǐng)的捏合作用，T鎮(zhèn)一直推動(dòng)在黨建聯(lián)建的平臺(tái)上促進(jìn)居村之間的聯(lián)建共建，鎮(zhèn)黨委也在考核機(jī)制上要求村里配合社區(qū)居委會(huì)的工作，這種黨建引領(lǐng)的統(tǒng)合力量是居村合作的制度化力量。

五、 結(jié)語(yǔ)與討論

本文著重討論了農(nóng)民安置社區(qū)的治理體制議題，并且基于上海郊區(qū)嘉定區(qū)的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，質(zhì)疑了將居村共存、共治的社區(qū)治理機(jī)制簡(jiǎn)單理解為一種“組織失調(diào)”的觀點(diǎn)。本文從政府主導(dǎo)的空間生產(chǎn)與城市化因素的非同步性的分析框架角度出發(fā)，說(shuō)明了對(duì)農(nóng)民安置社區(qū)實(shí)施城鄉(xiāng)混合的雙重管理機(jī)制，是一種調(diào)和不同城市化因素之間的非同步性和不適應(yīng)性的治理調(diào)適機(jī)制。農(nóng)民安置社區(qū)具有雙面社會(huì)形態(tài)，并且由于空間結(jié)構(gòu)上的巨大改變?cè)斐闪丝臻g治理上的任務(wù)繁重，社區(qū)居委會(huì)的單向度的社區(qū)化治理很難找到有效的抓手。居村雙重管理機(jī)制則形成一種居村相互借力的合作治理格局，社區(qū)居委會(huì)通過(guò)借助于村級(jí)治理資源（社會(huì)關(guān)系資源和福利發(fā)放能力）解決社區(qū)治理難題，而村委會(huì)則依托與社區(qū)居委會(huì)的合作來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)本村村民的“再管理”和新型服務(wù)遞送，由此形成的合力是推動(dòng)農(nóng)民安置社區(qū)治理走向有序的關(guān)鍵。嘉定區(qū)三個(gè)社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)也說(shuō)明，黨建引領(lǐng)是居村雙重管理的捏合機(jī)制。居村雙重管理機(jī)制并不會(huì)自動(dòng)形成，只有在黨建引領(lǐng)下，通過(guò)人事任命、組織設(shè)置、協(xié)調(diào)平臺(tái)、信息互通等機(jī)制，才能在居村之間實(shí)現(xiàn)資源、信息和人員上的打通，形成穩(wěn)定的居村合作共治的社區(qū)治理共同體。從人的城市化角度來(lái)看，由于涉及人的思想觀念更新的滯后性，居村雙重管理可能會(huì)延續(xù)較長(zhǎng)的時(shí)間，這可以被理解為中國(guó)城市化不同因素的多維度和非同步性造成的一種社區(qū)治理體制上的復(fù)雜糾纏局面。

（責(zé)任編輯：余風(fēng)）