劉田原

(中共中央黨校 政治和法律部，北京 100091)

2018年1月1日，《中國(guó)人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)稅法》)正式開(kāi)始實(shí)施。在環(huán)境稅開(kāi)征之前，我國(guó)把污染企業(yè)外部不經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化為內(nèi)部不經(jīng)濟(jì)的主要方式就是向其收取排污費(fèi)。但排污費(fèi)是一種行政收費(fèi)，其彈性大、隨意性較強(qiáng)。而且實(shí)際上，向污染企業(yè)收取排污費(fèi)對(duì)于環(huán)境污染的治理效果也是事倍功半?，F(xiàn)實(shí)中日益嚴(yán)重的各類水污染、大氣污染、固體廢棄物等環(huán)境污染問(wèn)題，使越來(lái)越多的人對(duì)收取排污費(fèi)這種治理污染的方式產(chǎn)生了質(zhì)疑。僅僅通過(guò)向污染企業(yè)收費(fèi)的懲罰性措施顯然是無(wú)法徹底解決環(huán)境污染問(wèn)題的，甚至有可能引發(fā)企業(yè)生產(chǎn)成本增加、下游產(chǎn)業(yè)和小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難、物價(jià)持續(xù)上漲、居民消費(fèi)能力下降等負(fù)效應(yīng)。而環(huán)境稅則是由國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)依照《環(huán)境保護(hù)稅法》依法征收的，具有規(guī)范性、強(qiáng)制性和穩(wěn)定性的特點(diǎn)，是國(guó)家在環(huán)境治理上從行政命令向法律調(diào)節(jié)的根本性轉(zhuǎn)變。[1]環(huán)境稅的開(kāi)征，成為了我國(guó)徹底扭轉(zhuǎn)環(huán)境污染治理局面的一個(gè)重要契機(jī)，但以環(huán)境稅來(lái)治理環(huán)境污染是一個(gè)長(zhǎng)期性和系統(tǒng)性工程，依靠征收管理中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)單獨(dú)運(yùn)行都無(wú)法支撐起解決我國(guó)環(huán)境污染問(wèn)題的重任，無(wú)論是從環(huán)境稅的稅率調(diào)節(jié)、稅收優(yōu)惠還是稅款使用，都應(yīng)當(dāng)根據(jù)征管實(shí)踐進(jìn)一步完善，才能夠使環(huán)境稅在我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)中發(fā)揮更大更好的重要作用。考察以征收環(huán)境稅的方式成功進(jìn)行污染治理的發(fā)達(dá)國(guó)家，都無(wú)一例外地制定了相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，用以幫助污染企業(yè)進(jìn)行技術(shù)升級(jí)改造。所以，要想充分發(fā)揮環(huán)境稅的積極作用，就必須有針對(duì)性地制定稅收優(yōu)惠政策，使污染企業(yè)能夠盡快盡早地實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)能轉(zhuǎn)換，以幫助污染企業(yè)主動(dòng)減排降污，從而徹底扭轉(zhuǎn)我國(guó)環(huán)境污染的嚴(yán)峻形勢(shì)。

一、環(huán)境稅稅收優(yōu)惠政策的主要形式

(一)以減免的方式實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠

《環(huán)境保護(hù)稅法》第三章對(duì)于環(huán)境稅的優(yōu)惠政策進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。其中對(duì)涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的污染物排放，明確規(guī)定要免征環(huán)境稅，但規(guī)?；B(yǎng)殖則不屬于優(yōu)惠對(duì)象之列。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也關(guān)系到國(guó)家的繁榮與長(zhǎng)治久安，所以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)盡量維持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定是一個(gè)任何時(shí)期都不容忽視的關(guān)鍵性問(wèn)題，而對(duì)農(nóng)業(yè)征收環(huán)境稅勢(shì)必將增加農(nóng)民的生產(chǎn)成本，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，對(duì)物價(jià)和市場(chǎng)產(chǎn)生極大影響。但規(guī)模化養(yǎng)殖一直是我國(guó)一個(gè)比較大的污染源，如果不通過(guò)征收環(huán)境稅加以調(diào)節(jié)和限制，就很難使這些企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和地方相關(guān)的排污標(biāo)準(zhǔn)，更不會(huì)督促其產(chǎn)生引進(jìn)各類相關(guān)環(huán)保設(shè)備的動(dòng)力，所以在《環(huán)境保護(hù)稅法》中特別規(guī)定不免除規(guī)?；B(yǎng)殖企業(yè)的稅收。除了對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的污染物排放免征以外，在《環(huán)境保護(hù)稅法》中還規(guī)定了其他污染物排放的情形可以免征環(huán)境稅：如船舶、航空器、機(jī)動(dòng)車、鐵路機(jī)車、非道路移動(dòng)機(jī)械等工具向自然界排放污染物的免征環(huán)境稅；依法設(shè)立的城鄉(xiāng)污水集中處理、生活垃圾集中處理場(chǎng)所排放的污染物，只要在國(guó)家和地方所設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)的免征環(huán)境稅；納稅人綜合利用的固體廢物，符合國(guó)家和地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的免征環(huán)境稅等。[2]

除了《環(huán)境保護(hù)稅法》中的相關(guān)規(guī)定外，我國(guó)對(duì)于環(huán)境稅的稅收優(yōu)惠政策也散見(jiàn)于各類稅收制度之中。由于我國(guó)環(huán)境稅起步較晚，而之前的不少稅種中已經(jīng)包含了涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)免征內(nèi)容，如增值稅中就有對(duì)提供環(huán)保技術(shù)研發(fā)和環(huán)保服務(wù)業(yè)務(wù)的企業(yè)免征增值稅的規(guī)定；對(duì)于國(guó)內(nèi)企業(yè)引進(jìn)國(guó)外處理廢水、廢氣、各類污染物質(zhì)的重要設(shè)備以及零部件、原材料的免征增值稅和關(guān)稅。對(duì)于環(huán)保企業(yè)環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新、研發(fā)并通過(guò)技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入在500萬(wàn)元以下部分免除所得稅。對(duì)于企業(yè)購(gòu)置并使用和環(huán)境保護(hù)相關(guān)的設(shè)備，如水污染防治設(shè)備、大氣污染防治設(shè)備、土壤污染防治設(shè)備、固體廢物處理設(shè)備等列入《節(jié)能節(jié)水和環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》，并以此為依據(jù)進(jìn)行稅額減免。此外，我國(guó)對(duì)于環(huán)境保護(hù)有突出貢獻(xiàn)的個(gè)人也實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，當(dāng)環(huán)?？蒲腥藛T將研究成果轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收益時(shí)免征個(gè)人所得稅；科研人員在環(huán)保領(lǐng)域取得重大進(jìn)展并獲得獎(jiǎng)勵(lì)的免征個(gè)人所得稅。

(二)以返還的方式實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠

我國(guó)把發(fā)展節(jié)能、低碳經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)和方向，并大力鼓勵(lì)節(jié)約能源、高效利用各種資源的環(huán)保生產(chǎn)方式，稅款返還的方式在促進(jìn)企業(yè)自覺(jué)降低污染排放、實(shí)現(xiàn)綠色健康發(fā)展中發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用。在增值稅、企業(yè)所得稅等各種不同的稅種征收中，都有著特定情形的相關(guān)規(guī)定，只要其符合節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境等前提條件，都可以享有相應(yīng)不同程度稅款返還的優(yōu)惠政策。[3]以垃圾和農(nóng)林廢棄物作為能量來(lái)源進(jìn)行發(fā)電、供熱等與民生有密切關(guān)系的企業(yè)可以享受到100%返還增值稅；利用工業(yè)廢渣、工業(yè)污泥、工業(yè)廢氣所生產(chǎn)的建筑材料、水泥、生物柴油等產(chǎn)品的企業(yè)可以享受返還70%的增值稅；對(duì)提供垃圾處理、污水處理、污泥處理等勞務(wù)性環(huán)保服務(wù)的企業(yè)可以享受70%的增值稅返還；能夠通過(guò)環(huán)保技術(shù)和設(shè)備對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢物進(jìn)行回收利用的企業(yè)可以享受50%的增值稅優(yōu)惠；對(duì)電子產(chǎn)品進(jìn)行廢物拆解再次利用的，比如從事電鍍廢棄物的冶煉提純等生產(chǎn)活動(dòng)的企業(yè)，可享受返稅30%的優(yōu)惠政策；對(duì)于環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、公共污水處理、公共垃圾處理、沼氣綜合開(kāi)發(fā)利用、節(jié)能減排技術(shù)改造、海水提取技術(shù)等項(xiàng)目都有各種不同程度的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策；以提供污染防治服務(wù)為主的第三方企業(yè)享受返還15%的企業(yè)所得稅，對(duì)于此行業(yè)中的小型微利企業(yè)則可以享受20%返還的優(yōu)惠政策。

二、環(huán)境稅稅收優(yōu)惠政策的功能審視

(一)促進(jìn)污染企業(yè)的技術(shù)升級(jí)

污染企業(yè)的外部不經(jīng)濟(jì)，是由污染企業(yè)向社會(huì)釋放的負(fù)外部性。客觀上來(lái)看，污染企業(yè)是以損害公共利益——社會(huì)成員共同的生存環(huán)境為代價(jià)來(lái)謀取經(jīng)濟(jì)利益的。相對(duì)而言，環(huán)保企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)則有利于保護(hù)和改善社會(huì)成員的生存環(huán)境，其向外部釋放的是正外部性，生產(chǎn)活動(dòng)與公共利益是趨同、成正比的。向污染企業(yè)征收環(huán)境稅，目的就是加大其產(chǎn)生污染的成本，使污染企業(yè)的外部不經(jīng)濟(jì)進(jìn)行內(nèi)化調(diào)節(jié)，減少甚至最終轉(zhuǎn)化為正外部性，某種程度上屬于“懲罰型”稅收。[4]需要承認(rèn)的是，征收環(huán)境稅的確可以給污染企業(yè)造成一定的壓力，但是這種來(lái)自外部的壓力同時(shí)也存在更大的可能，促使污染企業(yè)尋找各種渠道把壓力向外部釋放，而并非一定產(chǎn)生大膽投入尋找技術(shù)革新的動(dòng)力。污染企業(yè)往往并不會(huì)因?yàn)槎喑袚?dān)了一些稅負(fù)而主動(dòng)降低產(chǎn)量去面臨市場(chǎng)萎縮的窘境，更不大可能再投入更多的資源冒著各種風(fēng)險(xiǎn)去主動(dòng)進(jìn)行生產(chǎn)技術(shù)的升級(jí)改造。污染企業(yè)作為理性經(jīng)濟(jì)人，要以實(shí)現(xiàn)企業(yè)利益的最大化為目標(biāo)，而國(guó)家試圖將企業(yè)的外部不經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化成企業(yè)內(nèi)部不經(jīng)濟(jì)，顯然是其所不愿意看到的。同時(shí)污染企業(yè)提高生產(chǎn)工藝水平以實(shí)現(xiàn)向環(huán)保企業(yè)的轉(zhuǎn)化，需要加大相當(dāng)一部分的力量與資金投入。對(duì)相關(guān)技術(shù)生產(chǎn)工藝研發(fā)的投入、新生產(chǎn)設(shè)備、環(huán)保設(shè)備的引進(jìn)、新工作崗位人員的增加與培訓(xùn)，以及由此而帶來(lái)的生產(chǎn)成本增加和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力下降等問(wèn)題，客觀上都成為了污染企業(yè)主動(dòng)尋求提高技術(shù)水平向環(huán)保型企業(yè)轉(zhuǎn)型的障礙。[5]破釜沉舟般地從高消耗、高污染的生產(chǎn)方式一躍成為高效、環(huán)保的現(xiàn)代化新型企業(yè)，如果沒(méi)有政策的堅(jiān)定支持和制度的穩(wěn)定保障是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

想要幫助污染企業(yè)擺脫這種進(jìn)退維谷的處境，就需要在環(huán)境稅征收的過(guò)程中，制定各種稅收優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用，幫助污染企業(yè)減輕壓力負(fù)擔(dān)，大大降低在轉(zhuǎn)型期間的風(fēng)險(xiǎn)和陣痛，推動(dòng)其進(jìn)行技術(shù)升級(jí)改造，完成由污染型企業(yè)向環(huán)保型企業(yè)的轉(zhuǎn)化，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)個(gè)體利益與公共利益的共贏。如果缺少稅收優(yōu)惠政策的支持，污染企業(yè)將難以實(shí)現(xiàn)技術(shù)上的創(chuàng)新升級(jí)和轉(zhuǎn)變。在庇古的理論中，污染企業(yè)的污染量越大，其所承擔(dān)的污染成本就會(huì)越高，從而實(shí)現(xiàn)倒逼污染企業(yè)自動(dòng)降低污染物排放量，進(jìn)行技術(shù)升級(jí)和企業(yè)轉(zhuǎn)型。但現(xiàn)實(shí)中僅僅依靠企業(yè)自身的力量是很難實(shí)現(xiàn)技術(shù)升級(jí)和企業(yè)轉(zhuǎn)型目標(biāo)的，尤其對(duì)于一些大型污染企業(yè)而言更是難上加難。它們的常規(guī)選擇一般會(huì)從降低邊際成本入手，或者提高產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格以轉(zhuǎn)嫁生產(chǎn)成本，但這兩種方式對(duì)企業(yè)和社會(huì)所造成的負(fù)面影響往往更大。降低邊際成本就意味著生產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致對(duì)環(huán)境造成的污染持續(xù)增加。而單方面提高產(chǎn)品價(jià)格則有可能導(dǎo)致企業(yè)所生產(chǎn)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的下降，并造成市場(chǎng)萎縮的嚴(yán)重后果，使企業(yè)陷入經(jīng)營(yíng)困境。那么稅收優(yōu)惠政策則可以為污染企業(yè)減輕壓力，提供更大的資金投入空間，污染企業(yè)不需要為了轉(zhuǎn)型而縮小市場(chǎng)，降低企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，更不會(huì)因此而使大量的企業(yè)員工面臨失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，反而會(huì)相應(yīng)增加新的就業(yè)崗位，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展增加活力。而且有針對(duì)性的稅收優(yōu)惠政策，還能有意識(shí)地在污染企業(yè)和環(huán)保企業(yè)之間創(chuàng)造一種“此消彼長(zhǎng)”的態(tài)勢(shì)，鼓勵(lì)和刺激污染企業(yè)積極主動(dòng)向環(huán)保企業(yè)轉(zhuǎn)型，為環(huán)保企業(yè)獲得更多的物質(zhì)幫助和發(fā)展空間，加速環(huán)保企業(yè)的壯大，從而創(chuàng)造出更為可觀的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，贏得更為廣闊的市場(chǎng)和未來(lái)發(fā)展空間。

(二)調(diào)整國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向

環(huán)境污染是三大世界性難題之一，但治理環(huán)境污染的難點(diǎn)并不是僅僅消除污染或者制止污染企業(yè)的環(huán)境污染行為本身，而是在消除環(huán)境污染的同時(shí)，如何更大程度地消除由于治理環(huán)境污染而對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的諸多不良影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯與衰退是當(dāng)今人類社會(huì)發(fā)展難以承受之重，所以節(jié)能低碳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是每一個(gè)國(guó)家都應(yīng)當(dāng)重視和努力的方向，傳統(tǒng)高耗能、高污染的發(fā)展方式對(duì)人類的生存環(huán)境產(chǎn)生了巨大破壞，而且伴隨資源總量的減少，這種發(fā)展方式終歸是難以長(zhǎng)久的。隨著現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)對(duì)于傳統(tǒng)能源的依賴程度不斷加深，這種依賴也隨著傳統(tǒng)能源的日益減少而轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛，當(dāng)傳統(tǒng)能源不斷接近枯竭，人類社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也就會(huì)逐漸地陷入困境和停滯之中，所以在治理環(huán)境污染時(shí)也要兼顧經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

過(guò)去，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要是以高耗能、高污染、高增長(zhǎng)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。由于起步較晚，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要在諸多不利因素下逆勢(shì)前行，同時(shí)還要面對(duì)世界各經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的有力競(jìng)爭(zhēng)，以犧牲生態(tài)環(huán)境來(lái)爭(zhēng)取進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車道也是一種無(wú)奈之舉。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，治理環(huán)境污染和進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。庫(kù)茲涅茨倒U型假說(shuō)理論認(rèn)為，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于一個(gè)較低的水平時(shí)，往往環(huán)境污染情況較為嚴(yán)重。而當(dāng)一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定程度時(shí)，環(huán)境質(zhì)量便會(huì)向著良性的方向逐漸轉(zhuǎn)化。原因是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，由于受到技術(shù)和認(rèn)識(shí)上的諸多限制，導(dǎo)致資源破壞和環(huán)境污染加劇。而當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，生產(chǎn)工藝水平也隨之提高，那么公眾對(duì)于環(huán)境的認(rèn)識(shí)水平和現(xiàn)實(shí)需求也會(huì)有所提升，最終環(huán)境形勢(shì)就會(huì)迎來(lái)拐點(diǎn)，逐漸向良性的趨勢(shì)轉(zhuǎn)化。但需要注意的是，這個(gè)拐點(diǎn)的發(fā)生實(shí)際上并非是自然而然的，而是在外力的推動(dòng)下形成的。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)過(guò)多年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)有了一定的物質(zhì)財(cái)富積累，人民的生活水平普遍得到了較大提高，同時(shí)也對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題有了較為深刻的認(rèn)識(shí)和理解。這些都是我國(guó)達(dá)到庫(kù)茲涅茨曲線拐點(diǎn)的必要條件。但我國(guó)的環(huán)境污染狀況近年來(lái)并沒(méi)有得到根本性的轉(zhuǎn)變，也就是庫(kù)茲涅茨曲線拐點(diǎn)尚未觸發(fā)，這與缺乏一些重要政策和制度作為轉(zhuǎn)型發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)保障有很大的關(guān)系。英國(guó)學(xué)者大衛(wèi)·皮爾斯提出的環(huán)境稅的雙重紅利理論認(rèn)為，征收環(huán)境稅不但可以實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的有效控制和緩解(綠色紅利)，而且還能以這些稅收來(lái)減少由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生的扭曲效應(yīng)，具體而言，就是將這些稅收以優(yōu)惠政策的形式投入到污染企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新升級(jí)之中，為企業(yè)以及在企業(yè)工作的員工減輕稅務(wù)負(fù)擔(dān)、調(diào)節(jié)收入差距、增加社會(huì)福利，從而產(chǎn)生第二重紅利(藍(lán)色紅利)。[6]稅收優(yōu)惠政策是我國(guó)達(dá)到庫(kù)茲涅茨曲線拐點(diǎn)的重要推動(dòng)力量，其在調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向上的作用極為有效，同時(shí)也向市場(chǎng)釋放了明顯的信號(hào)：哪些生產(chǎn)活動(dòng)和生產(chǎn)方式是國(guó)家鼓勵(lì)和支持的，哪些又是國(guó)家不提倡和禁止的。市場(chǎng)的趨利性就會(huì)自然引導(dǎo)企業(yè)和公眾向著利益更大的方向發(fā)展，更多的人才和資金便會(huì)流入到國(guó)家所期望發(fā)展的產(chǎn)業(yè)之中，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。

三、環(huán)境稅稅收優(yōu)惠政策的域外考察

(一)美國(guó)的稅收優(yōu)惠政策

作為發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家,美國(guó)早在上個(gè)世紀(jì)七十年代就開(kāi)始著手治理環(huán)境污染問(wèn)題。在美國(guó)對(duì)環(huán)境進(jìn)行專門立法保護(hù)之后，也實(shí)施了一系列的稅收優(yōu)惠政策來(lái)推動(dòng)環(huán)保問(wèn)題的解決。通過(guò)環(huán)境稅的征收，美國(guó)為解決環(huán)境問(wèn)題找到了可靠的資金籌集渠道。環(huán)境稅收中很大的一部分被投入到環(huán)保領(lǐng)域以鼓勵(lì)研發(fā)新技術(shù)，這些優(yōu)惠和激勵(lì)政策的制定實(shí)施，使美國(guó)不但能夠解決自身的環(huán)境污染問(wèn)題，還能夠幫助其實(shí)現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)相關(guān)產(chǎn)品和技術(shù)的出口，帶動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加就業(yè)崗位?？梢哉f(shuō)，美國(guó)通過(guò)以稅收優(yōu)惠政策為主的各種手段，真正實(shí)現(xiàn)了環(huán)境稅的雙重紅利效果。

美國(guó)是世界上最早對(duì)與環(huán)保產(chǎn)業(yè)相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行稅收減免的國(guó)家之一。對(duì)于環(huán)境友好型企業(yè)，美國(guó)采取減免稅收以及通過(guò)加速折舊的方式來(lái)進(jìn)行扶持。通過(guò)國(guó)家環(huán)保部門認(rèn)可的先進(jìn)環(huán)保設(shè)施，在建成5年之內(nèi)免征財(cái)產(chǎn)稅。對(duì)于環(huán)保產(chǎn)品的出口，美國(guó)也以退稅和信貸優(yōu)惠的方式進(jìn)行資金支持。對(duì)于國(guó)內(nèi)企業(yè)或者公民安裝和使用環(huán)保設(shè)施的，可以減免20%的稅金。對(duì)于污水處理工程、固體廢棄物處理工程、廢氣處理工程等公共事業(yè)，則實(shí)施完全免稅的優(yōu)惠政策。為了幫助污染企業(yè)升級(jí)技術(shù)，美國(guó)利用稅收優(yōu)惠政策投入大量資金支持轉(zhuǎn)型企業(yè)度過(guò)難關(guān)，其中對(duì)煤炭發(fā)電的碳捕捉科研和設(shè)備建設(shè)投入10億美元，對(duì)環(huán)保的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及相關(guān)技術(shù)的研發(fā)也投入了上千億美元。2015年《美國(guó)國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略》中明確提出，對(duì)于提高改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和技術(shù)創(chuàng)新的企業(yè)進(jìn)行稅收上的減免，對(duì)于企業(yè)進(jìn)行相關(guān)研究和實(shí)驗(yàn)則實(shí)行永久性的稅收減免。這項(xiàng)舉措的意義在于減少相關(guān)企業(yè)進(jìn)行研發(fā)和技術(shù)革新的成本。許多剛剛起步的企業(yè)由于資金短缺等問(wèn)題而舉步維艱，而這些稅收優(yōu)惠政策不但可以減少企業(yè)的負(fù)擔(dān)和壓力，同時(shí)也鼓勵(lì)更多的企業(yè)投入到環(huán)保領(lǐng)域的技術(shù)研究工作中來(lái)。此外，美國(guó)為了提高外資質(zhì)量，減少國(guó)外污染企業(yè)的進(jìn)入，還針對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入制定了相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。比如對(duì)于生產(chǎn)可再生能源的企業(yè)，可以在10年內(nèi)以生產(chǎn)用電的總量為依據(jù)進(jìn)行稅收優(yōu)惠或者減免，以此鼓勵(lì)大型環(huán)保企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能，并進(jìn)而通過(guò)這些政策的實(shí)施來(lái)提高環(huán)保企業(yè)的市場(chǎng)占有率，倒逼污染企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新和相關(guān)生產(chǎn)工藝的升級(jí)。這些稅收減免的優(yōu)惠政策促進(jìn)了美國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，為美國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

此外，差別稅收也是美國(guó)行之有效的一大措施。美國(guó)通過(guò)差別稅收的方式來(lái)鼓勵(lì)污染企業(yè)減少污染物排放，如對(duì)傳統(tǒng)能源汽車產(chǎn)業(yè)采取積分制度，對(duì)各個(gè)汽車企業(yè)進(jìn)行積分累積，積分的獲取方法則是降低汽車污染氣體排放量，減少對(duì)空氣的污染。企業(yè)所產(chǎn)汽車污染物排放量如果過(guò)高，則降低積分，從而導(dǎo)致積分結(jié)算時(shí)降級(jí)并受到嚴(yán)厲的稅收處罰；排放量達(dá)標(biāo)或者低于排放標(biāo)準(zhǔn)則會(huì)增加積分，而積分可以換取稅收上的優(yōu)惠。如果有企業(yè)積分達(dá)不到要求，還可以通過(guò)交易的方式向積分節(jié)余的企業(yè)購(gòu)買積分。這種優(yōu)惠政策實(shí)際上就是用高污染企業(yè)的資金來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)低污染企業(yè)，而兩者在汽車市場(chǎng)中通常恰恰是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。通過(guò)積分制來(lái)制造企業(yè)之間不同的稅率，達(dá)到鼓勵(lì)企業(yè)努力降低污染、向環(huán)保型企業(yè)轉(zhuǎn)變的目的。與此類似的還有二氧化硫稅，在二氧化硫稅的征收過(guò)程中，也是以差異化的稅率來(lái)鼓勵(lì)減排：在二氧化硫濃度較高的地區(qū)，對(duì)二氧化硫排放企業(yè)以較高的稅率進(jìn)行征稅；在二氧化硫濃度較低的地區(qū)，對(duì)相關(guān)排放企業(yè)以較低的稅率進(jìn)行征稅；對(duì)于二氧化硫排放達(dá)標(biāo)的地區(qū)則免征二氧化硫稅。這種差別征收的方式有利于對(duì)二氧化硫的排放進(jìn)行有效調(diào)整，一方面可以使新建企業(yè)選擇稅率最低的地區(qū)投資建廠；另一方面也使一些大型企業(yè)尋求降低二氧化硫的各種可行方案，如引進(jìn)相關(guān)環(huán)保設(shè)備等，以此緩解由于額外支出的二氧化硫稅給企業(yè)造成的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力。但前提是對(duì)這些環(huán)保設(shè)備的引進(jìn)和使用的投入小于所繳納的稅款。在二氧化硫濃度較高的地區(qū)，每排放一磅二氧化硫要繳納15美分的二氧化硫稅，如果引進(jìn)環(huán)保設(shè)備以及在生產(chǎn)過(guò)程中使用這些環(huán)保設(shè)備每磅處理費(fèi)用高于15美分，那么這些污染企業(yè)就很難達(dá)成通過(guò)改變生產(chǎn)方式來(lái)降低二氧化硫稅率的共識(shí)。通過(guò)各種優(yōu)惠政策的不斷修正與調(diào)節(jié)，美國(guó)的環(huán)境水平得到了明顯的改善，尤其是空氣污染得到了有效治理。據(jù)美國(guó)環(huán)境保護(hù)署的統(tǒng)計(jì)，美國(guó)1970年向空氣中排放二氧化硫總量為3121噸，經(jīng)過(guò)了幾十年的調(diào)整和治理，2016年美國(guó)二氧化硫的排放總量已經(jīng)降至296.1萬(wàn)噸，較1970年下降約90%；2002年美國(guó)破壞大氣臭氧層的物質(zhì)排放量為1.6萬(wàn)噸，至2016年排放此類污染物的總量已降到192萬(wàn)噸。事實(shí)說(shuō)明，美國(guó)所采取的一系列稅收優(yōu)惠政策，確實(shí)對(duì)環(huán)境污染的治理工作發(fā)揮了極大的促進(jìn)作用。另一方面，美國(guó)利用稅收優(yōu)惠政策推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，經(jīng)過(guò)多年的努力，美國(guó)已經(jīng)擁有約15萬(wàn)家環(huán)保企業(yè)，這些企業(yè)為美國(guó)經(jīng)濟(jì)增添了數(shù)百萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，美國(guó)每年環(huán)保產(chǎn)業(yè)的總產(chǎn)值高達(dá)數(shù)千億美元。這些成就的取得，為美國(guó)民眾創(chuàng)造了良好的生活環(huán)境，也提高了美國(guó)社會(huì)的福利水平。

(二)歐盟的稅收優(yōu)惠政策

作為全球環(huán)境保護(hù)行動(dòng)倡議的主要發(fā)起者之一，歐盟在環(huán)境保護(hù)工作中一直是一個(gè)積極的參與者和踐行者，世界環(huán)境保護(hù)行動(dòng)取得的一系列成果，與歐盟的推動(dòng)和支持都有著密切的關(guān)系。早在上個(gè)世紀(jì)中期，法國(guó)、德國(guó)、意大利、比利時(shí)、盧森堡、荷蘭六國(guó)就成立了“歐洲煤鋼共同體”，目的是解決歐洲由于傳統(tǒng)能源使用而產(chǎn)生的環(huán)境污染問(wèn)題。當(dāng)時(shí)主要著眼于節(jié)能方面,這是因?yàn)槌藢?duì)大氣污染的擔(dān)憂外，歐洲也希望能夠避免對(duì)于傳統(tǒng)能源的過(guò)度開(kāi)采和使用而造成能源枯竭問(wèn)題。上個(gè)世紀(jì)七十年代，在庇古理論的影響下，歐洲各國(guó)紛紛開(kāi)始征收環(huán)境稅；這一時(shí)期歐洲各國(guó)并沒(méi)有形成完善的環(huán)境稅收體系，但確立了“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”的原則。此后，歐洲各國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題得到了一定程度的緩解。到1993年歐盟成立，歐洲各國(guó)共同制定了《可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》，把歐盟的可持續(xù)發(fā)展之路與“新能源戰(zhàn)略”緊密聯(lián)系在一起。期間歐盟各成員國(guó)都以實(shí)現(xiàn)環(huán)境稅征收的雙重紅利為主要目標(biāo)，對(duì)環(huán)境稅收體系進(jìn)行完善和改革，冀望在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

以環(huán)境稅實(shí)現(xiàn)雙重紅利的基礎(chǔ)就是制定各類稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)污染企業(yè)積極主動(dòng)地節(jié)約能源和降低污染排放，維持國(guó)家經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。以丹麥為例，在征收二氧化碳稅時(shí)，丹麥政府對(duì)一些關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的產(chǎn)業(yè)所產(chǎn)生的二氧化碳給予免稅的優(yōu)惠政策。諸如航空、國(guó)際貿(mào)易、電力、鐵道、航運(yùn)等對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)影響巨大的支柱產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展和社會(huì)福利提升的重要基礎(chǔ)，所以在征收二氧化碳稅時(shí)進(jìn)行了特別優(yōu)惠，一方面維持產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力，另一方面也避免由于環(huán)境稅的征收而造成居民消費(fèi)能力下降等問(wèn)題。此外，污水排放稅、礦物油稅、天然氣稅、電能稅、容器稅等優(yōu)惠政策的制定也都基于這一動(dòng)因。對(duì)于出口行業(yè)實(shí)行了力度頗大的稅收優(yōu)惠政策，以增強(qiáng)國(guó)內(nèi)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在免稅的優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，丹麥還制定了詳細(xì)的稅收返還政策。對(duì)于利用清潔能源進(jìn)行生產(chǎn)的企業(yè)，丹麥利用返稅等方式鼓勵(lì)其擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，以創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。在二氧化碳稅的征收中，對(duì)于從事能源密集加工業(yè)的商業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)行返還一半稅金的優(yōu)惠；對(duì)于向丹麥能源部簽訂節(jié)能保證書(shū)的企業(yè)和個(gè)人有高達(dá)75%稅金返還的優(yōu)惠政策；對(duì)于公交事業(yè)的征收在返還之外還享受補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)，使公交價(jià)格始終保持在低水平區(qū)間，以此鼓勵(lì)人們綠色出行。

以免征、返還等方式減輕國(guó)家支柱產(chǎn)業(yè)的負(fù)擔(dān)來(lái)維持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，只是歐盟國(guó)家利用環(huán)境稅實(shí)現(xiàn)雙重紅利的第一步。推動(dòng)污染企業(yè)向新型環(huán)保企業(yè)轉(zhuǎn)型，對(duì)環(huán)保企業(yè)加大扶持力度，逐漸擺脫經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中對(duì)于傳統(tǒng)能源的依賴，才是歐盟各國(guó)的最終目的。為了能夠通過(guò)稅收優(yōu)惠政策使污染企業(yè)在國(guó)家的扶持和幫助下安然度過(guò)轉(zhuǎn)型期，歐洲各國(guó)不遺余力地出臺(tái)了各項(xiàng)優(yōu)惠政策。德國(guó)在征收環(huán)境稅給污染企業(yè)施加經(jīng)濟(jì)壓力的同時(shí)，也給了污染企業(yè)更為合理的選擇。對(duì)愿意購(gòu)買環(huán)保設(shè)備、引進(jìn)環(huán)保設(shè)施而達(dá)到降低或者消除污染的企業(yè)，德國(guó)政府對(duì)該項(xiàng)支出的第一年給予60%的折舊優(yōu)惠，隨后每年按成本的10%進(jìn)行折舊。法國(guó)在節(jié)能和污水處理領(lǐng)域則實(shí)施對(duì)相關(guān)設(shè)施加速折舊的優(yōu)惠政策，以減輕企業(yè)由于引進(jìn)相關(guān)技術(shù)和設(shè)備而增加的經(jīng)濟(jì)壓力。愛(ài)爾蘭大力倡導(dǎo)國(guó)家綠化事業(yè)的發(fā)展，政府對(duì)于向綠化和保護(hù)森林事業(yè)的商業(yè)投資免征所得稅，并以此吸引社會(huì)資本的加入。與這些國(guó)家相比，比利時(shí)制定的優(yōu)惠政策金融屬性更強(qiáng)。比利時(shí)把環(huán)境保護(hù)整合成一個(gè)可以進(jìn)行金融投資的商業(yè)項(xiàng)目，并以國(guó)家信譽(yù)擔(dān)保對(duì)這個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行投資可以抵御通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。這一政策對(duì)吸引社會(huì)游資投入環(huán)境保護(hù)事業(yè)具有開(kāi)創(chuàng)性意義，也成功解決了以市場(chǎng)手段應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)事業(yè)資金缺口大的問(wèn)題?？梢园l(fā)現(xiàn)，歐盟各成員國(guó)的稅收優(yōu)惠政策多種多樣，但都是結(jié)合本國(guó)實(shí)際來(lái)制定和實(shí)施的。法國(guó)對(duì)水污染問(wèn)題比較重視，圍繞水污染的治理制定了相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策；愛(ài)爾蘭致力于提高國(guó)家的綠化水平、增加森林覆蓋率，就針對(duì)綠化領(lǐng)域進(jìn)行稅收優(yōu)惠政策的設(shè)計(jì)；比利時(shí)希望能夠解決環(huán)境保護(hù)事業(yè)中的資金缺口問(wèn)題，就以金融的方式吸引社會(huì)游資。這些國(guó)家在制定相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策時(shí)，都是針對(duì)本國(guó)的具體實(shí)際來(lái)明確相應(yīng)目標(biāo)和采取不同措施。不僅如此，這些國(guó)家在制定稅收優(yōu)惠政策的同時(shí)，往往都會(huì)建立相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制來(lái)對(duì)政策實(shí)施的效果進(jìn)行評(píng)估，通過(guò)實(shí)際效果的反饋與政策預(yù)期目標(biāo)的對(duì)比來(lái)做出是否繼續(xù)推行或者調(diào)整的決定，這就減少了因政策失誤所帶來(lái)的各種不良影響，也使相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策有了更大的回旋余地，增加了稅收優(yōu)惠政策的靈活性。

歐盟各成員國(guó)通過(guò)各種環(huán)境稅收優(yōu)惠政策，使歐洲很快成為了環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資者的首選，大量資金的注入也使歐盟各國(guó)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展。在這些稅收優(yōu)惠政策推出后，歐盟各成員國(guó)所擁有的環(huán)保企業(yè)數(shù)量迅速增長(zhǎng)，投資環(huán)保產(chǎn)業(yè)獲得收益也成為歐洲民眾的重要投資選擇。同時(shí)，環(huán)保事業(yè)的快速發(fā)展也帶來(lái)了更多的就業(yè)崗位，為應(yīng)對(duì)歐洲日益嚴(yán)重的失業(yè)浪潮起到了重要作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年僅在可再生能源領(lǐng)域歐盟就可以解決280萬(wàn)人的就業(yè)問(wèn)題。客觀來(lái)看，歐盟通過(guò)制定各種與環(huán)境稅相關(guān)的優(yōu)惠政策加速了歐盟環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，也為歐盟執(zhí)行ROHS(Restriction of Hazardous Substances)和REACH(Registration，Evaluation， Authorization and Restriction of Chemicals)等檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)提供了基礎(chǔ)，提高了歐洲市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻，對(duì)歐盟市場(chǎng)貿(mào)易壁壘的鞏固起到了重要作用，歐洲產(chǎn)品也幾乎成為了環(huán)保清潔的代名詞。

四、我國(guó)環(huán)境稅稅收優(yōu)惠政策的優(yōu)化建議

(一)加大稅收優(yōu)惠政策的覆蓋范圍

《環(huán)境保護(hù)稅法》的制定，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)手段治理環(huán)境污染問(wèn)題提供了法律上的依據(jù)。但稅收對(duì)于納稅主體來(lái)說(shuō)，本質(zhì)上仍是一項(xiàng)義務(wù)，它雖然增加了國(guó)家的財(cái)政收入，但卻沒(méi)法像產(chǎn)權(quán)那樣鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)精神和創(chuàng)造性。[7]環(huán)境稅是我國(guó)為治理污染、保護(hù)環(huán)境而新設(shè)立開(kāi)征的稅種，客觀上必然會(huì)加大納稅主體的成本，特別是對(duì)于污染企業(yè)而言，生產(chǎn)成本的增加必然會(huì)導(dǎo)致其缺乏納稅的積極性。[8]從上述發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，制定廣泛的稅收優(yōu)惠政策，是環(huán)境稅得以順利實(shí)施并發(fā)揮積極作用的重要因素。

《環(huán)境保護(hù)稅稅法》第三章中對(duì)于環(huán)境稅的稅收減免進(jìn)行了規(guī)定，除了符合國(guó)家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)的污染排放以外，其中一個(gè)比較明顯的特點(diǎn)就是涉及到民生的污染行業(yè)受到的稅收減免優(yōu)惠較多，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鐵路機(jī)車、船舶航空器等。這體現(xiàn)了我國(guó)在征收環(huán)境稅時(shí)力求穩(wěn)健的思路，是對(duì)其所產(chǎn)生影響的通盤考慮。需要指出的是，我國(guó)對(duì)與鐵路、船舶、航空器等水陸空交通產(chǎn)業(yè)的扶持政策一直都存在，在征收環(huán)境稅時(shí)對(duì)其可以進(jìn)行減免優(yōu)惠，但對(duì)于機(jī)動(dòng)車減免稅收則并不妥當(dāng)。截至2019年，我國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量已經(jīng)超過(guò)了3.4億，成為世界第一大新車消費(fèi)市場(chǎng)，并且數(shù)量仍在不斷攀升，而絕大多數(shù)機(jī)動(dòng)車都使用傳統(tǒng)能源，產(chǎn)生了大量的尾氣排放。二氧化硫、一氧化碳等各種有害氣體以及固體顆粒物，對(duì)公眾的生產(chǎn)生活環(huán)境以及健康生存權(quán)形成了嚴(yán)重的威脅。目前我國(guó)大氣污染形勢(shì)已經(jīng)十分嚴(yán)峻，這與近年來(lái)機(jī)動(dòng)車數(shù)量迅速增長(zhǎng)有著很大的關(guān)系，而使用傳統(tǒng)能源的機(jī)動(dòng)車所排放的大量有害物質(zhì)是不容忽視的客觀事實(shí)。因此，減免機(jī)動(dòng)車稅收恐怕不夠恰當(dāng)，應(yīng)當(dāng)在向機(jī)動(dòng)車排放污染征稅的同時(shí)，大力扶持新能源汽車產(chǎn)業(yè)，加大對(duì)新能源汽車產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策的力度，從根源上減少由機(jī)動(dòng)車排放所造成的大氣污染。

上文已經(jīng)論及，環(huán)境稅的稅收優(yōu)惠政策除了在《環(huán)境保護(hù)稅法》中有相應(yīng)的規(guī)定，還散見(jiàn)于其他各類稅種的征收管理中，其目的都是為了鼓勵(lì)和倡導(dǎo)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。但通過(guò)分析比較增值稅、車船稅、企業(yè)所得稅等不同稅種在征收管理中因使用新能源、降低污染排放等情形的稅收優(yōu)惠政策，不難發(fā)現(xiàn)，目前環(huán)境稅的稅收優(yōu)惠政策的覆蓋范圍還是比較狹窄的，涉及環(huán)境保護(hù)屬性的稅收優(yōu)惠在整個(gè)稅收體系中所占比例非常有限，在征收過(guò)程中刺激和鼓勵(lì)納稅主體積極節(jié)能減排，以及促進(jìn)開(kāi)發(fā)新能源、升級(jí)新技術(shù)的作用是十分有限的。當(dāng)然，除了覆蓋范圍比較狹窄以外，目前的各種稅收優(yōu)惠政策還呈現(xiàn)出形式比較單一、數(shù)量比較有限、規(guī)定比較籠統(tǒng)、標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，以及系統(tǒng)性不強(qiáng)、協(xié)調(diào)性不夠、操作性不強(qiáng)、優(yōu)惠力不夠等問(wèn)題，在稅收征管過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)能否適用、適用哪種優(yōu)惠政策的現(xiàn)實(shí)難題。[9]所以在環(huán)境稅的征收管理實(shí)踐中，不僅要制定稅收優(yōu)惠政策，更要不斷加大稅收優(yōu)惠政策的覆蓋范圍，細(xì)化稅收優(yōu)惠政策的適用條件，防止因稅收負(fù)擔(dān)而帶來(lái)的社會(huì)畸形。

(二)體現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策的差異特征

為了保證排污費(fèi)的平穩(wěn)過(guò)渡，環(huán)境稅的征收是依據(jù)稅費(fèi)平移開(kāi)始實(shí)施的，其目的是降低納稅企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、減小稅收征管的現(xiàn)實(shí)阻力以及保障地方財(cái)政的收入穩(wěn)定。但是從效果上來(lái)看，排污費(fèi)并不以減少污染和保護(hù)環(huán)境為首要目的，對(duì)于不少地方政府而言，排污費(fèi)主要是一個(gè)增加財(cái)政收入和緩解財(cái)政壓力的手段。但是隨著我國(guó)環(huán)境污染問(wèn)題的日益嚴(yán)重，排污費(fèi)所能發(fā)揮的功能極其有限，環(huán)境稅的開(kāi)征被賦予了扭轉(zhuǎn)我國(guó)環(huán)境污染形勢(shì)的重要使命，這就需要更加嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)地制定各種稅收優(yōu)惠政策，針對(duì)不同領(lǐng)域、不同情形、不同標(biāo)準(zhǔn)、不同力度給予相應(yīng)不同的處理措施，以達(dá)到對(duì)不同污染進(jìn)行治理和調(diào)節(jié)的目的。[10]

各地區(qū)對(duì)于稅收優(yōu)惠政策的制定，與當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染的實(shí)際狀況是緊密相關(guān)的。對(duì)于各地污染的實(shí)際情況，可以通過(guò)設(shè)立環(huán)境工作組專門調(diào)查以及購(gòu)買第三方服務(wù)等方式來(lái)進(jìn)行客觀全面的評(píng)估，對(duì)該地區(qū)的空氣污染、水資源污染、固體廢棄物處理、農(nóng)業(yè)污染等實(shí)際情況進(jìn)行詳細(xì)的摸底調(diào)查。我國(guó)地域廣闊，各地區(qū)之間的自然環(huán)境和生態(tài)資源皆有著巨大差別，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式、速度和質(zhì)量也有所不同，那么必然會(huì)導(dǎo)致各地區(qū)之間污染情況的差異性。比如長(zhǎng)江流域水資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)與利用，會(huì)造成河道支流、干流污染較為嚴(yán)重；而東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，則會(huì)由于近年來(lái)人口密度增大而導(dǎo)致生活固體廢物垃圾增多以及機(jī)動(dòng)車尾氣排放造成的空氣污染日益嚴(yán)重；以農(nóng)業(yè)發(fā)展為地區(qū)經(jīng)濟(jì)主要支柱的中、西部地區(qū)，則會(huì)由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中過(guò)多地施用化肥和養(yǎng)殖業(yè)污染等原因而導(dǎo)致土壤中氮、磷、鉀等物質(zhì)過(guò)高。

針對(duì)這些污染情況各異的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情形差別制定各地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策。如對(duì)于水污染問(wèn)題嚴(yán)重的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)對(duì)造成水污染的行業(yè)調(diào)高稅率，以經(jīng)濟(jì)壓力迫使企業(yè)進(jìn)行環(huán)保設(shè)備的引進(jìn)與工藝技術(shù)的升級(jí)，而針對(duì)污染企業(yè)積極主動(dòng)減少排放降低污染和技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)升級(jí)的行為，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策來(lái)對(duì)其進(jìn)行鼓勵(lì)和扶持，幫助污染企業(yè)轉(zhuǎn)型成為環(huán)保型企業(yè)，并以全面性的稅收優(yōu)惠政策幫助相關(guān)環(huán)保企業(yè)鞏固和發(fā)展市場(chǎng)占有量，從源頭上治理水污染。對(duì)于東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的空氣污染，也要有針對(duì)性地從根源上進(jìn)行治理，而以一刀切的方式無(wú)視各地區(qū)污染的差別性是不適宜的。中部、西部的農(nóng)業(yè)污染問(wèn)題也是如此，一刀切式的稅收優(yōu)惠政策，從短期來(lái)看確實(shí)穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，沒(méi)有給農(nóng)民增加額外的負(fù)擔(dān)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，農(nóng)業(yè)面源污染所造成的土壤板結(jié)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降、產(chǎn)量減少、對(duì)人體健康以及地下水環(huán)境所造成的危害都表明，這種優(yōu)惠政策是得不償失的，其關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)在于利用差異化的稅收優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)變農(nóng)民的生產(chǎn)方式和向土地粗暴索取的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)保技術(shù)以及養(yǎng)地等正確的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)方式，要通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼等方式進(jìn)行大力支持，從而起到良好的示范作用。

(三)建立稅收優(yōu)惠政策的評(píng)估機(jī)制

目前我國(guó)環(huán)境稅的制度設(shè)計(jì)更趨于宏觀性和原則性，《環(huán)境保護(hù)稅法》全文也只有二十多條，許多條文的規(guī)定都比較籠統(tǒng)，需要進(jìn)一步細(xì)化解釋。但從稅收制度的整體上看，還是比較完善的，包含了計(jì)稅依據(jù)、應(yīng)納稅額、稅收減免、征收管理等基本內(nèi)容，在應(yīng)稅污染物中也將造成環(huán)境污染的污染物進(jìn)行了較為全面的覆蓋。如把污染氣體、固體廢棄物、有害物質(zhì)、噪音的排放和產(chǎn)生等劃分為對(duì)環(huán)境造成污染的主要區(qū)塊，再通過(guò)《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》、《應(yīng)稅污染物和當(dāng)量值表》等相關(guān)規(guī)定對(duì)各區(qū)塊中的有害物質(zhì)進(jìn)行分類計(jì)稅，這些都對(duì)我國(guó)環(huán)境稅的征收管理起到了重要的保障作用。

亦如前文所述，在目前的征管實(shí)踐中，相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策雖然仍有局限，但確實(shí)也在一定程度上促進(jìn)了環(huán)境稅的順利實(shí)施。為了更好地發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的重要功能，完善環(huán)境稅的征收管理工作，應(yīng)當(dāng)對(duì)稅收優(yōu)惠政策的運(yùn)行建立起一個(gè)實(shí)效評(píng)估機(jī)制。在一些環(huán)境稅征收較早的發(fā)達(dá)國(guó)家，都有一個(gè)比較健全的稅收優(yōu)惠政策實(shí)施的評(píng)估體系，主要根據(jù)政策制定的初衷和預(yù)期效果作為評(píng)估依據(jù)。每一項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策制定的背后都意味著大量國(guó)家資源的投入，確保這些公共資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置以及不被非法侵占和浪費(fèi)，是實(shí)施稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)和保障。雖然與排污費(fèi)相比，環(huán)境稅的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是穩(wěn)定性，但是在稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施上，還是以波段式的靈活方式更為恰當(dāng)。如美國(guó)對(duì)于環(huán)境稅的優(yōu)惠政策的實(shí)施周期設(shè)置很短，有的只實(shí)施一年就要通過(guò)與政策制定的預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比以做出相應(yīng)調(diào)整，就算延長(zhǎng)優(yōu)惠政策的實(shí)施時(shí)間也會(huì)搭配較為嚴(yán)密的退坡機(jī)制，這樣就對(duì)稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整留有很大的余地和空間，有利于發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的積極作用。

我國(guó)在環(huán)境稅的征管實(shí)踐中，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況建立起稅收優(yōu)惠政策的評(píng)估機(jī)制，及時(shí)反饋優(yōu)惠政策的實(shí)際運(yùn)行效果，進(jìn)而不斷調(diào)整與完善。在制定相關(guān)稅收優(yōu)惠政策之初，對(duì)政策目標(biāo)進(jìn)行合理的預(yù)期判斷，同時(shí)擴(kuò)大政策實(shí)施的相關(guān)信息來(lái)源，以此作為重要依據(jù)進(jìn)行客觀評(píng)估。在稅收優(yōu)惠政策實(shí)施一段時(shí)間之后，就要評(píng)估該優(yōu)惠政策是否按預(yù)期目標(biāo)發(fā)揮了作用。如果確認(rèn)已經(jīng)達(dá)到了預(yù)期目的，就可以繼續(xù)實(shí)施，或者根據(jù)具體的影響因素做出相應(yīng)的調(diào)整。反之，如果經(jīng)過(guò)評(píng)估發(fā)現(xiàn)未能達(dá)到預(yù)期目的，就要查找其中的具體原因，可以解決的就把問(wèn)題解決后繼續(xù)推行；如果以目前的條件難以解決問(wèn)題，無(wú)法使稅收優(yōu)惠政策發(fā)揮應(yīng)有的作用，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)叫停，轉(zhuǎn)而以其它方式來(lái)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。