方雪默，陳元欣，2

（1.華中師范大學(xué) 體育學(xué)院，湖北 武漢 430079；2.華中師范大學(xué) 國家體育產(chǎn)業(yè)研究基地，湖北 武漢 430079）

經(jīng)營權(quán)改革是當前公共體育場館(以下簡稱場館)發(fā)展的重要議題。2016年國家發(fā)改委等24部委聯(lián)合出臺的《關(guān)于促進消費帶動轉(zhuǎn)型升級的行動方案》中提出對行政機關(guān)和事業(yè)單位所屬的場館，通過引入社會資本和現(xiàn)代公司化運營機制等，推廣“所有權(quán)屬于國有，經(jīng)營權(quán)屬于公司”的分離改革模式。經(jīng)營權(quán)改革通過引入市場機制，對于破解場館運營體制機制障礙、提高場館運營管理水平、提升場館公共體育服務(wù)能力至關(guān)重要。但經(jīng)營權(quán)改革的效果存在爭議。從理論研究及實踐經(jīng)驗來看，場館經(jīng)營權(quán)改革能夠達到減輕財政壓力、提高運營效率、避免國有資產(chǎn)流失等效果。但由于存在著不同程度的運營商掠奪性經(jīng)營[1]、政府碎片化監(jiān)管[2]、績效評價體系不完善[3]等現(xiàn)象，部分場館經(jīng)營權(quán)改革效果并不理想，甚至偏離公共利益，出現(xiàn)公共體育服務(wù)質(zhì)量和群眾滿意度明顯下滑的情況。也有學(xué)者從場館業(yè)主方與運營方合作治理機制角度分析，認為經(jīng)營權(quán)改革背景下合作行為存在不完全契約的特征[4]，場館經(jīng)營權(quán)改革在招投標制度[5]、委托管理激勵機制[6]、服務(wù)合同條款[7]等方面還存在著設(shè)計漏洞甚至制度缺失，以至于對場館運營商的公共服務(wù)行為難以實現(xiàn)有效激勵，對服務(wù)違約、公共資源侵占等行為難以實現(xiàn)有效約束，嚴重阻礙經(jīng)營權(quán)改革的進一步推進。

提高公共體育服務(wù)水平是場館經(jīng)營權(quán)改革最終目的也是改革初衷。目前大多數(shù)場館經(jīng)營權(quán)改革研究集中于探討改革過程的模式設(shè)計及治理機制優(yōu)化，對于改革后場館公共體育服務(wù)的本源問題缺乏充分討論。對此，本研究就場館經(jīng)營權(quán)改革后公共體育服務(wù)問題及形成原因進行分析，并提出相關(guān)對策。

1 場館經(jīng)營權(quán)改革的影響

1.1 場館經(jīng)營權(quán)改革的積極影響

第一，有利于提高場館運營管理效益。通過引入市場機制，破除事業(yè)單位體制機制障礙，提高運營管理能力及公共服務(wù)水平，同時降低政府財政負擔(dān)[8]。例如，鎮(zhèn)江體育會展中心經(jīng)營權(quán)改革后，創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容供給與營銷模式，2016—2018年累計舉辦體育活動406場次，參與人次超580萬。黃龍體育中心改革后，2016年舉辦大型賽事活動132場次，全年接待健身人數(shù)241.5萬人次，2017年運營收入達1.81億元，較改革前2013年6200萬元呈現(xiàn)出成倍增長態(tài)勢，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。

第二，有利于市場主體的培育。政府通過資金引導(dǎo)、政策扶持、監(jiān)管服務(wù)，鼓勵社會力量參與場館運營和服務(wù)供給，逐步培育形成一批專業(yè)化的場館運營機構(gòu)。例如，黃龍體育中心通過成立黃龍公司，開展實體化經(jīng)營，并成立多家體育類子公司，發(fā)展本體產(chǎn)業(yè)及延伸產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)鏈完整、門類齊全的體育產(chǎn)業(yè)公司；同時，通過與紹興奧體中心、德清體育中心、舟山體育中心等合作運營，建立省級體育場館聯(lián)盟，實現(xiàn)規(guī)?；?、專業(yè)化運營。此外，五臺山體育中心、棲霞區(qū)全民健身中心、寶山體育中心等都在經(jīng)營權(quán)改革過程中形成科學(xué)的管理經(jīng)驗與運營模式，培育成熟場館管理團隊，成功實現(xiàn)管理輸出、品牌輸出。

第三，有利于政府職能轉(zhuǎn)型。場館的經(jīng)營權(quán)改革改變公共服務(wù)的供給模式，倒逼政府職能轉(zhuǎn)型，政府的管理方式從行政手段為主向經(jīng)濟、法律手段及必要的行政手段相結(jié)合轉(zhuǎn)變。例如，地方政府對于改革后的鎮(zhèn)江市體育會展中心，進行監(jiān)管機制調(diào)整，從原來的市體育局直接進行行業(yè)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷w育產(chǎn)業(yè)公司進行績效考核和間接管理，考核指標由體育局會同國資委制定，同時，市國資委向鎮(zhèn)江體育產(chǎn)業(yè)公司派駐監(jiān)事會，加快法人治理體系建設(shè)。

第四，有利于加快公共體育服務(wù)體系建設(shè)。政府通過補貼、購買服務(wù)等方式保障場館公共體育服務(wù)供給，必須對公共體育服務(wù)體系進行完善，對服務(wù)項目、定價、質(zhì)量等都需做出具體的要求。例如，洪山區(qū)文體中心、漢江灣體育公園、大冶市體育公園、天門市體育中心、海安縣體育中心等，采取委托經(jīng)營、以政府購買服務(wù)的模式，將公共體育服務(wù)的價格、免低開放時間、特殊人群優(yōu)惠、業(yè)余訓(xùn)練以及公益性賽事活動等，在招投標文件及委托合同當中進行明確，并通過價格管制、績效考核、滿意度調(diào)查等形式實現(xiàn)服務(wù)效果監(jiān)管。

第五，有利于國有資產(chǎn)的保護。經(jīng)營權(quán)改革有利于理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，防止國有資產(chǎn)管理過程中“所有者缺位”和“內(nèi)部人控制”問題的出現(xiàn)，建立國有資產(chǎn)管理的新體制，避免國有資產(chǎn)的流失。例如，武漢體育中心、重慶市涪陵體育場以及江蘇省的絕大多數(shù)場館，都通過組建、改制或引入國有企業(yè)，實現(xiàn)企業(yè)化運營，國資委通過持有股權(quán)，履行出資人和監(jiān)管職責(zé)。同時，大多數(shù)委托管理模式的場館運營企業(yè)需要支付國有資產(chǎn)使用費。黃龍體育中心將可經(jīng)營性資產(chǎn)交給黃龍公司運營，規(guī)定黃龍公司需確保體育中心收益在2014年經(jīng)第三方審計的收入額基礎(chǔ)上，每年遞增5%，2017年將上繳黃龍體育中心6 405萬元，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

1.2 場館經(jīng)營權(quán)改革的不利影響

第一，存在過度市場化風(fēng)險。由于改革過程中體制機制不健全，企業(yè)在運營過程中容易忽視場館的公益屬性和承擔(dān)公共體育服務(wù)的職責(zé)，盲目將場館推向市場，不少場館通過大量舉辦演唱會、展銷會實現(xiàn)經(jīng)營創(chuàng)收，甚至存在將有限的場地設(shè)施僅供營利性培訓(xùn)機構(gòu)使用的現(xiàn)象，導(dǎo)致場館公共體育服務(wù)供給嚴重不足、質(zhì)量低下，損害群眾的切身利益。

第二，存在政府法律風(fēng)險。經(jīng)營權(quán)改革的價值在于利用靈活的市場資源配置手段盤活場館資源，但企業(yè)在運營過程中擴大場館的經(jīng)營范圍可能存在用地性質(zhì)更改而給政府帶來一些法律風(fēng)險；運營方也有可能利用政府方對運營細節(jié)的不熟悉、不專業(yè)而要求政府承擔(dān)融資擔(dān)保或要求政府巨額補貼，以此造成政府方的財政風(fēng)險。

第三，存在人事管理風(fēng)險。部分場館機構(gòu)改革主動性不強，改革的阻力和難度相對較大，人員安置成本較高，并留下諸多隱患。例如五臺山體育中心在改革過程中被迫采取“事轉(zhuǎn)企”模式，“一刀切”改革不僅將原有的體育中心無形資產(chǎn)全部歸零，同時人力資本大幅下降，一批經(jīng)驗豐富的員工被迫退休，員工的歸屬感和主人翁意識也不復(fù)存在。

第四，存在難以持續(xù)經(jīng)營風(fēng)險。政府對運營商的服務(wù)質(zhì)量有監(jiān)督、指導(dǎo)義務(wù)，對服務(wù)質(zhì)量不佳的運營商有更換、清退的權(quán)力。目前，專業(yè)化市場主體缺乏，政府與企業(yè)之間產(chǎn)生的分歧常以政府單方面改變運營協(xié)議甚至更換運營商來解決，使企業(yè)難以持續(xù)經(jīng)營。例如，某委托運營場館在未通知現(xiàn)有運營方的前提下，直接對外公開招標新的運營商，并要求原運營商進行清算和資產(chǎn)移交，導(dǎo)致運營團隊面臨突然解散及失業(yè)。在“退租還體”背景下，應(yīng)妥善處理與運營商之間關(guān)系，保護運營商合法利益的同時順利實現(xiàn)清退。

第五，存在服務(wù)供給壟斷風(fēng)險。由于場館經(jīng)營權(quán)招投標過程的競爭不充分，運營商的積極性難以被調(diào)動，影響服務(wù)質(zhì)量。在對比分析部分場館委托運營合同細則時發(fā)現(xiàn)，經(jīng)營權(quán)授予年限過長是普遍現(xiàn)象，超出財政部門規(guī)定的 8年期限，部分年限甚至超過 20年[6]，形成運營商事實上的壟斷地位，這對于場館業(yè)主方和市場來說都是隱患。

2 經(jīng)營權(quán)改革后公共體育服務(wù)供給現(xiàn)存問題

2.1 場館服務(wù)收費過高，惠民效果不明顯

地方政府一般通過合同約定，要求場館運營商明確公益性開放時段及收費標準。此外，2014年起國家利用中央財政補助資金推動大型體育場館免費、低收費開放，對享受補助的場館提出公益性開放時長以及特殊人群優(yōu)惠等要求。雖然免費、低收費時段對比市場上同檔次的民營性質(zhì)場館具有價格優(yōu)勢，但在其他時段，部分場館的市場價收費過高，遠超周邊居民所能承受的范圍，且票價無彈性，難以體現(xiàn)惠民效果。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，武漢市部分體育場館的羽毛球場地市場價收費高達 120元/小時，遠高于武漢市25～60元/小時的整體平均水平，市民表示難以承受。深圳市政府在對 2015—2017年全市體育場館的建設(shè)管理情況進行審計后發(fā)現(xiàn)，有4家體育中心游泳館定價在40～50元/位，遠高于廣州市 20～35元/位的平均水平，其中兩家未按規(guī)定設(shè)置學(xué)生、兒童和軍人優(yōu)惠票價，且冬季票價無優(yōu)惠[9]。經(jīng)營權(quán)改革后，場館運營方通過抬高市場價平衡公益性開放讓利的情況屢見不鮮，價格惠民政策顯得綿薄無力。而市場價時段過高的收費，擾亂了群眾正常的消費偏好，造成免低開放時段的擁擠而市場價時段的空閑，影響了群眾的服務(wù)體驗。

2.2 場館服務(wù)時間不合理，被占用情況嚴重

場館開放時間較短，尤其是惠民開放時間與群眾閑暇時間不一致等問題影響公共體育服務(wù)的有效供給。調(diào)查顯示，“時間少和場地不足”是居民不參加體育鍛煉的主要原因[6]。國家對大型場館免低開放政策只設(shè)置全年開放天數(shù)、每天開放時長等原則性要求，沒有考慮到群眾實際的閑暇時間段，而運營商鉆制度漏洞，設(shè)置的免低開放時段存在著大量的“垃圾時間”。部分場館名義上全天開放并設(shè)有惠民時段，實際上與公眾的工作、學(xué)習(xí)、午休時間重合，足籃排等團體項目更是難以開展。眾多熱愛運動的上班族基本錯過了場館的免低開放時段，而“熱門時段”設(shè)置了高昂的市場價，或者不開放，由此產(chǎn)生的抱怨頗多[10]。另外，運營商還通過各種手段占用有限的開放時間。通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些運營商將免費時段之外的時間都提供給聯(lián)營合作機構(gòu)辦培訓(xùn)班、健身課以實現(xiàn)創(chuàng)收，有的甚至直接占用有限的惠民時段。這些場館名義上是對外開放，但實際上，由于這些有償培訓(xùn)項目的占用，大多數(shù)群眾無法享受公共體育服務(wù)。

2.3 場館保障條件較差，嚴重影響健身體驗

通過對某全民健身中心的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，室外健身場地滿意度明顯低于室內(nèi)健身場地。群眾對于場館的滿意度不足主要來自于場地衛(wèi)生、維修、保障服務(wù)的不足。室外場地的衛(wèi)生條件較差，大量陳舊、損毀的健身設(shè)施未進行更新和維修，室內(nèi)及室外夜間燈光開放不足，某些室內(nèi)運動空間極為擁擠，室外的草皮、籃筐、座椅等設(shè)施設(shè)備質(zhì)量不合格，嚴重影響健身體驗，也增加運動傷害風(fēng)險。不少游泳場所在委托企業(yè)運營后出現(xiàn)了水質(zhì)衛(wèi)生指標不合格等問題。此外，一些群眾也提出對配套設(shè)施不滿，大量的健身人群導(dǎo)致配套飲用水、更衣室、淋浴間、儲物空間等嚴重不足。部分運營商對于不同時段的配套服務(wù)區(qū)別對待，健身群眾在免低開放時段無法享受市場價時段的淋浴設(shè)施、更衣室、商品售賣、空調(diào)開放等服務(wù)條件，收費設(shè)置過高導(dǎo)致群眾難以承受，引起眾多不滿。

2.4 場館服務(wù)內(nèi)容單一，對公眾需求回應(yīng)度低

健身指導(dǎo)、賽事活動等服務(wù)內(nèi)容短缺，對科學(xué)健身、健康餐飲的指導(dǎo)存在空白。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，群眾對于增加專業(yè)教練、增加培訓(xùn)課程有著很大的期望。部分運營商在場館運動項目的設(shè)置方面，缺乏市場敏感性。不少群眾希望增設(shè)瑜伽、有氧健身等新興健身項目，但并獲得未及時回應(yīng)。目前國人的健身知識相對匱乏，大部分群眾并未受到專業(yè)的健身指導(dǎo)。百度大數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，用戶對健身方法指導(dǎo)、教學(xué)視頻、移動App等線上求知類需求占全部健身需求檢索量的62.63%，運動用品和食品關(guān)注度越來越高，運動健身餐飲關(guān)注度增速最快[11]，體現(xiàn)群眾對健身指導(dǎo)的需求。百度在對網(wǎng)民的場館場地的檢索意圖數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)，跑步、廣場舞等更多依賴廣場、公園、步道等公共休閑場地檢索意圖較弱，但對游泳、現(xiàn)代健身等對專業(yè)場館要求較高的運動檢索意圖較高，在一定程度上反映體育場館供給的公共體育服務(wù)與群眾越來越高的健身需求存在差距。

2.5 場館服務(wù)可獲取性低，影響群眾健身積極性

一些場館未履行信息公開義務(wù)，影響群眾獲取場館服務(wù)的有效性。國家體育總局、財政部在《關(guān)于推進大型體育場館免費低收費開放的通知》中，對場館提出“建立開放服務(wù)公示制度”要求，在顯著位置需向公眾公示免低開放服務(wù)項目、內(nèi)容、時間及收費標準等。但部分場館在被占用時，并未按要求提前告知，在一些室內(nèi)場地需要長期閉館維修、整頓時，也未告知何時恢復(fù)營業(yè)，影響群眾合理安排健身時間?！端拇ㄈ請蟆氛{(diào)查發(fā)現(xiàn)，多達80%的受訪者表示并不知道免低開放政策，而“政策宣傳不到位”是主因[12]。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分場館對場地承載人數(shù)、服務(wù)需求量等缺乏科學(xué)考量，互聯(lián)網(wǎng)場地預(yù)定和信息發(fā)布功能形同虛設(shè)，群眾需要通過現(xiàn)場“搶座”“占座”方式獲得服務(wù)，場地使用過程沖突嚴重。

部分場館運營商通過銷售會員卡的形式，對健身群眾進行會籍管理。但在會員卡的管理過程中出現(xiàn)閉館隨意、操課質(zhì)量下降、培訓(xùn)內(nèi)容單一等問題。甚至部分企業(yè)在臨近委托合同到期時，通過促銷方式大量銷售會員卡，給消費者帶來較大經(jīng)濟風(fēng)險。

3 經(jīng)營權(quán)改革后公共體育服務(wù)問題的主要原因分析

3.1 對公益性開放存在認識誤區(qū)

第一，政府為保障公共體育服務(wù)的普惠性，對經(jīng)營權(quán)改革后的場館延續(xù)低價或免費開放的要求。在我國人均體育場地面積偏低的情況下，免低開放帶來場館客流量的顯著提升，也帶來了部分場館的嚴重擁擠以及場地設(shè)施的加速損耗，影響了健身體驗和服務(wù)滿意度。同時，政府對于公共體育服務(wù)定價和內(nèi)容監(jiān)管不足，導(dǎo)致免低服務(wù)部分質(zhì)量不高而公眾不愿付費、付費服務(wù)價格過高而公眾難以消費等問題。將公益與免費簡單劃等號，實質(zhì)是政府將經(jīng)營權(quán)改革視為逃避服務(wù)責(zé)任的機會。

第二，免費開放增加運營企業(yè)負擔(dān)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)“公共體育服務(wù)的成本較高且補貼不足”成為場館運營商最大的擔(dān)心。部分企業(yè)只能通過犧牲服務(wù)環(huán)境、抬高收費項目價格、減少服務(wù)人員彌補免低開放成本，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降。同時，嚴重偏離市場規(guī)律的定價機制破壞公平競爭環(huán)境，導(dǎo)致其他民營健身場所難以為繼。

第三，免費開放讓公眾難以形成體育消費習(xí)慣。傳統(tǒng)觀念認為公共體育場館是國家事業(yè)單位，公共體育服務(wù)作為社會福利產(chǎn)品，應(yīng)該免費提供。市場從未主動培養(yǎng)公眾的付費習(xí)慣，甚至培養(yǎng)消費者“免費”消費習(xí)慣，并要求企業(yè)持續(xù)提供“免費”服務(wù)。這種倒逼機制下企業(yè)難以獲得有效激勵，難以實現(xiàn)服務(wù)創(chuàng)新與質(zhì)量提升。

3.2 缺乏公眾需求表達和決策參與渠道

經(jīng)營權(quán)改革后，運營商對公眾需求缺乏有效感知，難以實現(xiàn)差異化服務(wù)，基本公共服務(wù)內(nèi)容未能擴展，非基本公共服務(wù)內(nèi)容難以創(chuàng)新。第一，企業(yè)對公共體育服務(wù)現(xiàn)狀、需求缺乏調(diào)研，公眾溝通渠道和需求反饋機制尚未有效建立，需求識別和預(yù)測能力差，供需匹配精準性欠缺，與公眾需求相去甚遠。第二，與政府購買服務(wù)的特點有關(guān)。政府購買公共體育服務(wù)雖然最終的服務(wù)對象是公眾，但政府作為直接付費者，擁有服務(wù)的監(jiān)督、定價、評價等權(quán)力。企業(yè)在對公眾的需求做出回應(yīng)時，先要通過政府，這就導(dǎo)致了對公眾的回應(yīng)效率降低。第三，在經(jīng)營權(quán)招投標締造的準市場中，需求始終是由政府或場館業(yè)主方建立和維護的，公共部門是服務(wù)購買者和始作俑者，容易導(dǎo)致對消費者需求的忽視[5]。第四，在經(jīng)營權(quán)改革后，雖然部分場館實行第三方評估機構(gòu)績效考核，但大多“形式重于實質(zhì)”，評估機構(gòu)缺乏獨立性和專業(yè)性，不重視公眾滿意度調(diào)查，沒起到服務(wù)反饋作用。

3.3 合同設(shè)計存在缺陷，合同管理能力有待提升

越來越多的場館通過委托管理形式實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)改革。委托管理雙方主要以簽訂合同的方式明確權(quán)責(zé)利，實質(zhì)是政府合同購買服務(wù)。在締約過程中，不嚴謹?shù)暮贤瑮l款設(shè)計，成為場館運營商降低服務(wù)質(zhì)量的“幫兇”。第一，合同中對場館公益性開放的條款不明確，部分合同僅對全年開放天數(shù)、對特殊人群優(yōu)惠開放等原則性要求作出規(guī)定，未體現(xiàn)地方特殊性和場館適用性，對運營商難以實現(xiàn)有效約束。第二，一些合同的違約條款不明確甚至沒有約定，部分合同將違約金與罰金混用，導(dǎo)致對損失賠償缺乏考慮，一旦發(fā)生違約，僅有懲罰而缺少對違約責(zé)任的承擔(dān)。第三，缺少對公共體育服務(wù)評價條款，導(dǎo)致政府補助的發(fā)放缺乏依據(jù)，也難以激勵運營商提高服務(wù)水平。

3.4 場館公共體育服務(wù)標準尚不完善

第一，由于我國公共體育服務(wù)體系尚未建立，政府購買公共體育服務(wù)尚處于探索期，公共體育服務(wù)存在法規(guī)體系不完善、社會力量供給能力不足、服務(wù)內(nèi)容和形式單一等問題。目前已出臺《大型體育場館基本公共服務(wù)規(guī)范》《大型體育場館運營管理綜合評價體系》等，在面對經(jīng)營權(quán)改革后的場館還存在一些適用性問題，如公益性開放內(nèi)容要求以及社會效益評價指標等方面設(shè)計存在缺陷。第二，對于未來經(jīng)營權(quán)改革的重點，中小型場館、全民健身中心或體育公園等便民性體育場地設(shè)施，難以適用大型場館服務(wù)標準，部分場館“簡單粗暴”地沿用大型場館的服務(wù)規(guī)范和評價體系時，對經(jīng)營收入比例和收入增長等提出了要求，產(chǎn)生場地設(shè)施侵占、過度經(jīng)營等狀況。第三，缺乏非基本公共體育服務(wù)的標準及指導(dǎo)意見。2017年國務(wù)院印發(fā)《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，公共體育場館開放是基本公共文化體育領(lǐng)域服務(wù)的十項要求之一，但非基本公共體育服務(wù)供給主體不明確，服務(wù)規(guī)范及評價標準也暫無文件支持，限制體育服務(wù)的提質(zhì)增效。

3.5 財政補助政策不合理，政府購買制度不完善

傳統(tǒng)財政補助政策在對經(jīng)營權(quán)改革后的場館難以適用，主要原因在于補助方式缺陷及考評機制設(shè)計不合理甚至缺失。例如，中央財政免低開放補助資金主要依據(jù)場館規(guī)模(即座位數(shù))發(fā)放。座位數(shù)的硬性要求對運營商對場館的功能改造及多元化利用造成了阻礙。國家體育總局在2018年提出補助辦法改革，要求在未來確定補助資金時，考慮場館接待人次、體育賽事和體育活動開展情況、體育培訓(xùn)開展情況、為群眾身邊的體育組織服務(wù)情況等績效因素[13]。這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)對場館服務(wù)效果的重視。但在目前國內(nèi)區(qū)域間體育資源配置不均衡的背景下，“唯績效論”可能會加重公共體育服務(wù)區(qū)域間非均等化程度，也加大了場館過度經(jīng)營的風(fēng)險。

政府補貼方式較為籠統(tǒng)，而政府購買對于服務(wù)的內(nèi)容、形式和質(zhì)量有著更為嚴格的規(guī)定，在經(jīng)營權(quán)改革過程中使用更為普遍，但還需要解決制度化問題。例如服務(wù)購買平臺建設(shè)、定價機制的設(shè)計、評估機構(gòu)的選擇等。目前，購買服務(wù)效果主要以政府主管部門評估、高校專家評估為主，獨立和客觀性受到質(zhì)疑。

3.6 政府監(jiān)管職能弱化甚至缺失

第一，價格監(jiān)管缺失。雖然《公共文化體育設(shè)施條例》規(guī)定，公共文化體育設(shè)施的收費項目和標準應(yīng)當經(jīng)縣級以上人民政府有關(guān)部門批準，但從2018年政府定價目錄查詢結(jié)果來看，只有江蘇、浙江、福建等7個省(區(qū))政府將公共體育服務(wù)定價列為政府指導(dǎo)價范圍，中央及其他24個省(市、區(qū))政府均已從政府定價目錄中刪除。我國大部分場館委托期限過長、經(jīng)營權(quán)市場競爭不充分，運營商對公共體育服務(wù)供給存在事實上的壟斷。缺少政府價格指導(dǎo)和調(diào)控，致使公共體育服務(wù)直接推向市場定價，收費居高不下。

第二，政府在一些制度無法完全覆蓋的領(lǐng)域“便利行事”，以應(yīng)對改革考核要求。例如優(yōu)先選擇國企、本土企業(yè)開展合作。由于各級體育行政部門同時為監(jiān)管機構(gòu)和事實上的所有者，存在利益趨同，難以對自身實施有效監(jiān)管。監(jiān)管主要以避免運營商在服務(wù)過程中出現(xiàn)重大過失為目標，對服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管消極應(yīng)付。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，60%以上場館主管部門對經(jīng)營權(quán)改革最大的擔(dān)心在于運營商可能產(chǎn)生的重大責(zé)任會給政府帶來的連帶行政責(zé)任。于是監(jiān)管成為變相的保護，甚至有意限制市場競爭。

第三，政府行政邏輯影響市場化運營運營商在參與供給公共體育服務(wù)過程中，受到傳統(tǒng)的價格控制、黑箱作業(yè)、被動執(zhí)行等行政邏輯影響，難以體現(xiàn)企業(yè)應(yīng)有的獨立性、專業(yè)性、績效導(dǎo)向性，而是被納入到政府運作邏輯當中，甚至“主動行政化”[14]。運營商對制度缺乏尊重和敬畏，而是不斷規(guī)避和利用制度。部分運營商利用財政補助條款漏洞，通過消極運營等方式造成虧損的假象，以“騙取”政府補助。

第四，政府監(jiān)管及服務(wù)能力有待加強。尤其是在公共體育服務(wù)需求確認、標準設(shè)計、定價、評估、支付等方面存在難度，傾向于“甩包”給運營商，導(dǎo)致運營商談判能力增強，凌駕于政府權(quán)力之上，出現(xiàn)規(guī)制俘虜和監(jiān)管失效[15]。另外，在改革初期，政府存在改革任務(wù)壓力。運營商利用政府這一弱點，在委托合同的基礎(chǔ)上，另行提出諸多條件。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些地方政府會在缺乏有效論證的情況下，草率答應(yīng)場館運營商的各種要求，包括不合理的改造和運營方案、過高的改造費用撥款、較低的運營管理服務(wù)費以及較長的運營服務(wù)期等，給政府自身帶來巨大的財務(wù)負擔(dān)和風(fēng)險。

3.7 專業(yè)場館運營主體較為缺乏

改革初期，大部分場館運營商不夠?qū)I(yè)，在履約和內(nèi)容創(chuàng)新方面都存在很大難度。第一，運營商經(jīng)營意識不足，將公共體育服務(wù)視為“負擔(dān)”。在調(diào)查中了解到，認為公共體育服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)有很大沖突的場館運營商不占少數(shù)。一些運營商缺乏創(chuàng)新服務(wù)意識、市場開拓能力和營銷管理技巧，即便是政府解決了公益性開放成本的“后顧之憂”，運營商也難以提供符合需求、公眾滿意的公共體育服務(wù)。第二，政府對民營企業(yè)參與場館運營設(shè)置了過于苛刻的管理條件，卻缺乏對企業(yè)的指導(dǎo)與服務(wù)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些場館運營的民營企業(yè)與國有企業(yè)相比，遇到的行政審批難、申報程序復(fù)雜、政策變更隨意等制度性阻礙更大。最終只有規(guī)模大、社會活動能力強的企業(yè)可以成功獲得運營機會，小型民企通常只能成為陪標或者分包合作的角色，合作慣性不利于市場主體的發(fā)育。

4 提高公共體育服務(wù)供給的對策

4.1 準確把握場館的公益屬性，科學(xué)制定公共體育服務(wù)價格

第一，企業(yè)應(yīng)積極看待公益性開放。實踐證明，通過公益性開放能夠帶來大量客流變現(xiàn)，并提高企業(yè)美譽度和影響力。場館運營商應(yīng)積極應(yīng)對，將其作為提高運營能力、進行市場營銷的有利機會。第二，政府應(yīng)正視企業(yè)的盈利屬性，尊重市場規(guī)律，對于公共體育服務(wù)應(yīng)加大政府購買和財政補助力度，保障企業(yè)持續(xù)經(jīng)營的權(quán)利。第三，政府應(yīng)通過價格管制，設(shè)計合理的利潤率，保障企業(yè)合法權(quán)益的同時，逐步培養(yǎng)群眾消費習(xí)慣。其中，合理的定價機制尤為關(guān)鍵。對于基本公共體育服務(wù)，可設(shè)置價格上限，并將所獲利潤持續(xù)投入到公共體育服務(wù)當中。非基本公共體育服務(wù)，可設(shè)置回報率，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新服務(wù)項目，通過擴充服務(wù)內(nèi)容來提高利潤。

4.2 對公眾需求進行有效感知，建立廣泛參與的合作治理機制

一方面，可借助信息技術(shù)手段，對公眾需求進行有效感知。基于物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)的場館服務(wù)平臺能夠?qū)崿F(xiàn)體育消費信息挖掘、分析，給公眾創(chuàng)造信息公開、資源共享、溝通反饋渠道的同時，也輔助政府科學(xué)決策，提高監(jiān)管效率。另一方面，應(yīng)建立公眾參與的決策、監(jiān)督、評價機制。我國正在經(jīng)歷行政管理向社會治理的轉(zhuǎn)型，本質(zhì)是建立多維參與型的治理結(jié)構(gòu)?？梢越梃b公共文化場館的事業(yè)單位改革經(jīng)驗，建立以理事會為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)，調(diào)動社會、社團、中介等社會力量，主動將場館行業(yè)專家、健身愛好者、體育民間社會團體等納入理事會，發(fā)揮咨詢、監(jiān)督、議事、決策的作用。

4.3 規(guī)范合同設(shè)計，保障公共體育服務(wù)契約化供給

在契約化管理中，第一，需要政府規(guī)范合同文本。通過廣泛征詢行業(yè)實踐與業(yè)界專家意見，細化權(quán)利和義務(wù)條款，減少分歧，提高信任，尤其是對基本公共體育服務(wù)內(nèi)容要求，應(yīng)作為底線條款仔細確定，便于運營商操作，也讓監(jiān)管有據(jù)可依。第二，通過聯(lián)席會議制度等形式加強利益相關(guān)者之間的信息溝通，協(xié)調(diào)合同關(guān)系，形成長期的合作聯(lián)盟關(guān)系。第三，完善合同執(zhí)行評估與反饋機制，不僅要重視合同執(zhí)行結(jié)果，也要強調(diào)合同執(zhí)行投入與過程，不僅要“論功行賞”，也要“論過行罰”。同時，可以通過收集典型的合同爭議案例，將出現(xiàn)的爭議問題及相關(guān)法律解釋、處理方案、利弊得失等，整理形成參考案例集，讓利益相關(guān)者都能從中獲得反思與借鑒。第四，在運營商供給公共體育服務(wù)出現(xiàn)問題時，政府應(yīng)當做好撤銷合同以及承擔(dān)相應(yīng)法律風(fēng)險的準備。

4.4 完善場館公共體育服務(wù)標準體系，提高服務(wù)質(zhì)量

第一，針對經(jīng)營權(quán)改革后出現(xiàn)的具體情況，現(xiàn)有的服務(wù)規(guī)范與評價體系應(yīng)進行修訂完善。例如，明確社會效益的評價指標，公益性開放應(yīng)符合居民健身習(xí)慣、消費特點設(shè)計開放時間、開放項目及收費標準，適當提高公眾滿意度的權(quán)重等。第二，盡快完善不同規(guī)模、不同類型場館的服務(wù)規(guī)范和評價體系，為運營商提供具體的操作指南。相較于大型場館，中小型場館的利用應(yīng)更靈活，更面向基層，更注重公益性開放，

在經(jīng)營收支比例和收入增長等方面應(yīng)適當降低要求。基本公共體育服務(wù)作為場館運營企業(yè)的底線職責(zé)，政府應(yīng)通過完善合同條款、制定服務(wù)標準等方式保障均等化與標準化供給。第三，鼓勵運營商對非基本公共體育服務(wù)的多元化和品質(zhì)化供給。非基本公共體育服務(wù)作為基本公共體育服務(wù)基礎(chǔ)上更高層次的需求，可以入消費、進市場、變產(chǎn)業(yè)[16]，是運營商長期發(fā)展并實現(xiàn)盈利的重要內(nèi)容。鼓勵運營商將部分非基本服務(wù)轉(zhuǎn)為基本服務(wù)，擴大基本公共體育服務(wù)范圍，實現(xiàn)公共體育服務(wù)精準化供給。

4.5 優(yōu)化場館財政補助政策，健全政府購買服務(wù)制度

第一，建立科學(xué)的財政補貼評估機制。應(yīng)根據(jù)運營商在場館開放服務(wù)過程中公眾滿意度及服務(wù)效果來發(fā)放補助。不同區(qū)域應(yīng)設(shè)置不同的補貼、考核標準。對于改革初期效益欠佳的場館，加大財政補助力度依然有必要。第二，改變補貼的對象，從補貼供給方轉(zhuǎn)向補貼需求方。通過對公眾的直接價格補償能有效促進公眾體育消費積極性[1]。如江蘇、河南等地開始使用發(fā)放代金券、消費積分兌換等形式引導(dǎo)公眾到體育場館健身消費，通過鼓勵消費、加大需求來促進服務(wù)供給，激勵場館運營市場提供更具吸引力的體育服務(wù)內(nèi)容。第三，完善配套制度，保障政府購買的規(guī)范性、合法性。應(yīng)建立大數(shù)據(jù)信息平臺，使政府對場館服務(wù)采購、管理便利化，還能夠整合、分析數(shù)據(jù)信息，提高場館利用率。還應(yīng)合理定價，因地制宜地設(shè)計服務(wù)價格目錄，減少價格隨意性。采用專業(yè)、權(quán)威的第三方評估機構(gòu)開展服務(wù)效果評估，通過外部制衡機制實現(xiàn)評估的公平、獨立和客觀。

4.6 明確責(zé)任主體，加強政府監(jiān)管

經(jīng)營權(quán)改革后，供給公共體育服務(wù)的相關(guān)主體更為復(fù)雜，需要明確服務(wù)生產(chǎn)者和購買者的權(quán)責(zé)關(guān)系。政府職能轉(zhuǎn)型并不意味著政府監(jiān)管的弱化和缺失，作為公共體育服務(wù)的供給主體，在服務(wù)質(zhì)量保障和價格調(diào)節(jié)方面，政府責(zé)無旁貸。第一，政府應(yīng)強化問責(zé)機制，把公眾滿意度、投訴率與政府部門考核、干部政績掛鉤，實現(xiàn)政府責(zé)任回歸。建立以法律為手段的問責(zé)機制，通過制定法律、規(guī)范、標準實現(xiàn)監(jiān)管，既受法律保護又獲得多方認可。第二，提高信息公開力度，落實場館開放服務(wù)公示制度。場館運營商應(yīng)定期披露經(jīng)營狀況信息，有效解決信息不對稱問題，運營商也減少了調(diào)價的借口，定價更為透明、公正。第三，引入外部監(jiān)督力量，構(gòu)建公眾參與選擇和評估機制，提高公眾決策價值，降低政府規(guī)制俘虜風(fēng)險。還可以通過設(shè)立企業(yè)黑名單制度，依靠市場聲譽機制，激勵企業(yè)家負責(zé)任行為，提高服務(wù)質(zhì)量。

4.7 積極培育專業(yè)場館運營主體，營造良好市場競爭環(huán)境

第一，企業(yè)應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)營觀念，認識到與政府合作供給公共體育服務(wù)，有助于企業(yè)提高知名度和社會責(zé)任感，幫助企業(yè)提升專業(yè)化經(jīng)營服務(wù)水平，并為經(jīng)營性場館服務(wù)提供客源，企業(yè)經(jīng)營模式的改善、多種營銷方式的運營能夠?qū)崿F(xiàn)變現(xiàn)。第二，深入推進“放管服”改革，營造良好的營商環(huán)境。改變政府“事無巨細”的管理方式，從具體的業(yè)務(wù)管理向服務(wù)、監(jiān)管的職能轉(zhuǎn)型，主動培育市場主體，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。同時，應(yīng)充分尊重市場規(guī)律，創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。在場館經(jīng)營權(quán)改革過程中，應(yīng)積極引入締約前競爭機制，消除不同類型企業(yè)參與過程中的政策差異，保護公平競爭的權(quán)利。