鄭娟，鄭志強(qiáng)

（1.江西師范大學(xué) 政法學(xué)院，江西 南昌 330022；2.集美大學(xué) 體育學(xué)院，福建 廈門(mén) 361021）

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，公眾體育需求日益呈現(xiàn)多樣化和個(gè)性化特征，大型體育場(chǎng)館因容量規(guī)模大、裝備設(shè)施先進(jìn)，在提供多樣化公共體育服務(wù)方面具有獨(dú)特功能優(yōu)勢(shì)，國(guó)家體育總局等8部門(mén)曾聯(lián)合發(fā)文要求“以體制機(jī)制創(chuàng)新為重點(diǎn)，著力提升大型體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理能力和公共服務(wù)水平”，《體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》中也明確指出要推進(jìn)公共體育設(shè)施開(kāi)放以完善全民健身公共服務(wù)體系。然而，當(dāng)前我國(guó)大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量難以有效滿(mǎn)足公眾需求，一方面，受公共服務(wù)市場(chǎng)化影響，各地政府大力倡導(dǎo)大型體育場(chǎng)館市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，要求按照商業(yè)規(guī)則配置大型體育場(chǎng)館資源，導(dǎo)致部分場(chǎng)館過(guò)度追求經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收、服務(wù)價(jià)格高且非體育本體服務(wù)較多，嚴(yán)重侵占場(chǎng)館公益價(jià)值；另一方面，眾多大型體育場(chǎng)館僅依靠政府財(cái)政補(bǔ)助面向公眾提供免費(fèi)和低收費(fèi)的戶(hù)外體育場(chǎng)地設(shè)施開(kāi)放，而諸如國(guó)民體質(zhì)測(cè)試、體育健身技能指導(dǎo)以及大型體育賽事和文藝演出等公共服務(wù)供給不足，如2015年江西省 79%的大型體育場(chǎng)館年舉辦大型公益賽事活動(dòng)次數(shù)在20次以下。那么，如何提升大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)供給水平以回應(yīng)公眾需求呢？

20世紀(jì)90年代之后，一些實(shí)證研究表明體育設(shè)施服務(wù)市場(chǎng)化改革難言成功，Erie[1]、Hurk[2]認(rèn)為公共服務(wù)市場(chǎng)化有可能存在公共資源被用于私人目標(biāo)以及來(lái)自技術(shù)復(fù)雜性的干擾。此時(shí)，協(xié)作治理以一種區(qū)別于傳統(tǒng)政府中心主義和新公共管理市場(chǎng)化模式的新興范式受到關(guān)注，相關(guān)研究認(rèn)為“由一個(gè)或多個(gè)政府部門(mén)及非政府的利益相關(guān)主體共同參與的治理安排”[3]有助于“解決單一組織不能解決或不易解決的棘手問(wèn)題和邊界性議題”[4]。Long[5]、Cabral[6]更為細(xì)致地分析了大型體育場(chǎng)館公私協(xié)作下政府協(xié)調(diào)和激勵(lì)的重要性，Reis[7]強(qiáng)調(diào)協(xié)作治理對(duì)時(shí)間安排、成本和多樣化回應(yīng)有著良好價(jià)值。國(guó)內(nèi)學(xué)者在面對(duì)我國(guó)大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)配置困境時(shí)，多從體制機(jī)制改革層面展開(kāi)，屈勝?lài)?guó)等[8]倡導(dǎo)由政府與企業(yè)聯(lián)合投資、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理大型體育場(chǎng)館的公私合作伙伴關(guān)系的運(yùn)用。陳元欣等[9]主張推進(jìn)大型體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)化改革，核心就是通過(guò)政府與市場(chǎng)合作提升公共服務(wù)水平。王釗[10]提出體育場(chǎng)館公共服務(wù)生產(chǎn)主體和提供主體應(yīng)建立契約關(guān)系，利用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式克服供給不足。高曉波等[11]認(rèn)為應(yīng)從提升政府部門(mén)責(zé)任意識(shí)、優(yōu)化經(jīng)營(yíng)主體供給方案以及建立由社會(huì)第三方組織、社會(huì)媒體和公眾共同構(gòu)成的社會(huì)監(jiān)督體系等來(lái)提升大型體育場(chǎng)館服務(wù)的綜合效益。

可見(jiàn)，政府與市場(chǎng)等多元主體協(xié)作共治已成為國(guó)內(nèi)外大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)治理研究的理論趨向和實(shí)踐導(dǎo)向，并探究將其作為突破供給困境的解決之道，但現(xiàn)有研究大多默認(rèn)協(xié)作治理就是一種“善治”，更多從制度優(yōu)勢(shì)和協(xié)作方式層面進(jìn)行理論闡述，對(duì)于大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)協(xié)作治理的制度邏輯和因果機(jī)制并未充分關(guān)注。政府與市場(chǎng)等多元異質(zhì)性主體在大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)治理場(chǎng)域達(dá)成良性協(xié)作的關(guān)鍵要素是什么？它們?nèi)绾涡退芄卜?wù)水平？本研究試圖解析協(xié)作治理的本質(zhì)特征，從中識(shí)別影響協(xié)作效應(yīng)和治理水平的關(guān)鍵要素，進(jìn)而建構(gòu)大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)協(xié)作治理的解釋框架，并運(yùn)用案例研究對(duì)這一框架進(jìn)行實(shí)踐檢視，以期為克服我國(guó)大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)供給難題、有效回應(yīng)公眾多樣化體育需求、加快建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)提供理論支撐和實(shí)踐指導(dǎo)。

1 大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)協(xié)作治理的理論框架

協(xié)作治理不同于以“命令和控制”為特點(diǎn)的傳統(tǒng)科層治理，也有別于以“交易和競(jìng)爭(zhēng)”為基礎(chǔ)的市場(chǎng)行為，是“為了實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，使人們有建設(shè)性地參與跨公共部門(mén)、跨不同層級(jí)政府或跨公共、私人、公民團(tuán)體的結(jié)構(gòu)和過(guò)程”[12]，本質(zhì)特征是對(duì)政府、市場(chǎng)等多元治理主體協(xié)作秩序的一種結(jié)構(gòu)性和過(guò)程性描述。就結(jié)構(gòu)而言，協(xié)作治理是“一種具有滲透性的結(jié)構(gòu)，可以跨越組織功能和邊界而聯(lián)系起來(lái)的組織形式”[13]，力求通過(guò)“兩個(gè)或者多個(gè)組織對(duì)信息、資源、能力和活動(dòng)的鏈接”[14]以克服單一主體不能解決或不易解決的公共服務(wù)難題。就過(guò)程而言，協(xié)作治理是“利益相關(guān)主體為解決公共服務(wù)難題而協(xié)同工作并制定政策的過(guò)程”[15]，它以共識(shí)為導(dǎo)向，形成集體決策、促進(jìn)資源整合、協(xié)調(diào)各方一致行動(dòng)，產(chǎn)生協(xié)作優(yōu)勢(shì)。因而，本研究主張基于協(xié)作治理的“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”本質(zhì)特征，從主體結(jié)構(gòu)和行為過(guò)程兩個(gè)維度來(lái)尋找大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)協(xié)作治理的關(guān)鍵要素，進(jìn)而建構(gòu)理論框架。

1.1 主體結(jié)構(gòu)：權(quán)力關(guān)系和協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)

政府、市場(chǎng)或社會(huì)主體具有不同資源稟賦和專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，令多元治理主體參與進(jìn)來(lái)并形成聯(lián)動(dòng)性的關(guān)系結(jié)構(gòu)是協(xié)作治理成功的關(guān)鍵因素，主體結(jié)構(gòu)就是對(duì)多元治理主體的關(guān)系模式和組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理安排。協(xié)作治理以“合作網(wǎng)絡(luò)”為基本結(jié)構(gòu)形態(tài)，它不同于科層結(jié)構(gòu)中的等級(jí)鏈條，也異于市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的個(gè)體性和競(jìng)爭(zhēng)性，它是由若干相互依賴(lài)的主體共同構(gòu)成，并通過(guò)主體之間的相互作用表現(xiàn)出聯(lián)動(dòng)性結(jié)構(gòu)特征。從結(jié)構(gòu)邏輯上看，合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)不是基于權(quán)威主體之上，而是多主體通過(guò)相互作用的關(guān)系鏈接而成，主體之間平等、協(xié)調(diào)、互動(dòng)，不存在權(quán)力的分層和控制。同時(shí)，多元化異質(zhì)性主體在合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中所具有的影響力并不完全相同，聚集度高，處于核心位置的主體，影響力往往會(huì)大于其他位置的主體，這就決定了協(xié)作治理需要依托這一核心主體集聚多元主體的資源和行為，推動(dòng)資源整合和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，產(chǎn)生協(xié)作效應(yīng)。合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)為建構(gòu)大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)協(xié)作治理主體結(jié)構(gòu)提供范式，具體運(yùn)用“權(quán)力關(guān)系”和“協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)”兩大要素予以表征。

“權(quán)力關(guān)系”是指政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多樣化治理主體在合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的權(quán)力共享程度和權(quán)責(zé)配置關(guān)系，協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)的權(quán)力共享程度越廣泛、權(quán)責(zé)配置關(guān)系越清晰，意味著多元異質(zhì)性主體能夠廣泛參與且高度協(xié)調(diào)，從而有助于充分激發(fā)彼此的資源優(yōu)勢(shì)，共同促進(jìn)大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)綜合效益提升。我國(guó)大型體育場(chǎng)館大多由國(guó)家財(cái)政投資建設(shè)，政府主管部門(mén)依據(jù)公眾需求發(fā)揮大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)功能是自身職能的必然要求，但是，這并不排除市場(chǎng)主體或社會(huì)主體的生產(chǎn)介入。政府應(yīng)修正以往大型體育場(chǎng)館“政府-事業(yè)單位”等級(jí)制的公共服務(wù)治理模式，通過(guò)公私合作、政府購(gòu)買(mǎi)、合同外包等權(quán)力共享機(jī)制吸納更具有管理和技術(shù)優(yōu)勢(shì)的體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)企業(yè)、體育社會(huì)組織的力量，形成協(xié)作性的集體行動(dòng)體系。政府主管部門(mén)主要起到大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)安排者作用，負(fù)責(zé)服務(wù)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的制度供給，并提供資金、政策等方面的資源支持。體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)企業(yè)或體育社會(huì)組織應(yīng)發(fā)揮自身專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，盡可能高效生產(chǎn)和提供符合公眾需求的多樣化體育場(chǎng)館服務(wù)。

協(xié)作治理強(qiáng)調(diào)多元治理主體之間的權(quán)力共享，但并不意味著“無(wú)領(lǐng)導(dǎo)”，合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中同樣存在一些集聚度高、處于中心位置的節(jié)點(diǎn)（主體），它們有著權(quán)威、對(duì)協(xié)作的長(zhǎng)期承諾和管理技巧，能夠孕育協(xié)作意愿，推動(dòng)整合和協(xié)調(diào)，強(qiáng)化協(xié)作的穩(wěn)定性和影響力，這就是在協(xié)作治理結(jié)構(gòu)中起著集聚和協(xié)調(diào)作用的“協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)”。大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)利益相關(guān)主體涉及政府主管部門(mén)、體育場(chǎng)館事業(yè)單位、體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)企業(yè)、體育社會(huì)組織和公民等，它們有著不同的利益偏好和資源稟賦，如果要使多元異質(zhì)性主體聚集起來(lái)并產(chǎn)生協(xié)作優(yōu)勢(shì)，必須具有能夠扮演“中間人”和“調(diào)停人”的協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)大型體育場(chǎng)館政府主管部門(mén)本身負(fù)有提供公共體育服務(wù)的主導(dǎo)地位，而且具有利用科層組織優(yōu)勢(shì)將多元主體聚集在一起開(kāi)展對(duì)話和探索協(xié)作的權(quán)威性，因而政府部門(mén)理應(yīng)成為“協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)”，從建立共識(shí)、引導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理等方面履行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任以克服協(xié)作惰性。一是要通過(guò)闡釋和溝通與多元主體達(dá)成共識(shí)，使其明確大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)不僅能夠?qū)崿F(xiàn)公共價(jià)值的創(chuàng)造，同樣能夠帶來(lái)更大消費(fèi)市場(chǎng)以實(shí)現(xiàn)自身利益；二是要建構(gòu)對(duì)話機(jī)制及時(shí)協(xié)調(diào)和化解主體之間的利益沖突，充分調(diào)動(dòng)多元主體的協(xié)作意愿和能力；三是政府要善用自身公共權(quán)威約束多元主體的機(jī)會(huì)主義行為，明文規(guī)定大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)主體權(quán)責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)要求、評(píng)價(jià)規(guī)范等，并建立有效的監(jiān)督、問(wèn)責(zé)體系。

1.2 行為過(guò)程：共同目標(biāo)和協(xié)調(diào)機(jī)制

協(xié)作秩序能否建立及有效運(yùn)作除來(lái)自主體結(jié)構(gòu)的互動(dòng)性和協(xié)調(diào)性之外，還取決于各參與方的協(xié)作行為，只有當(dāng)各參與方在協(xié)作進(jìn)程中始終以采取協(xié)作行為作為自己的策略選擇，協(xié)作治理才有可能持續(xù)推進(jìn)。在既往協(xié)作治理的框架設(shè)定中，協(xié)作過(guò)程主要集中在協(xié)作各方不同階段所采取行為策略的線性描述，一般包括議題設(shè)定、溝通談判、建立領(lǐng)導(dǎo)力、達(dá)成共識(shí)、投入資源、執(zhí)行承諾、取得成果、評(píng)估與問(wèn)責(zé)等，協(xié)作治理行為過(guò)程即是由一系列前后相承的協(xié)作行為所組成。協(xié)同學(xué)理論認(rèn)為，目標(biāo)、資源、利益、信息、制度等“序參量”決定著系統(tǒng)的演化方向[16]，對(duì)大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)協(xié)作治理而言，粗略地將影響和支配各參與方協(xié)作行為選擇的主要“序參量”歸為目標(biāo)的一致性程度以及基于目標(biāo)促進(jìn)協(xié)作行為的協(xié)調(diào)機(jī)制。有鑒于此，多元主體一系列協(xié)作行為是大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)協(xié)作治理行為過(guò)程的基本構(gòu)成，共同目標(biāo)和協(xié)調(diào)機(jī)制則是促進(jìn)和維續(xù)協(xié)作行為的關(guān)鍵因素。

共同目標(biāo)是指多元治理主體對(duì)大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)協(xié)作治理使命和愿景的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，Ansell和Gash認(rèn)為達(dá)成共識(shí)是協(xié)作過(guò)程的首要環(huán)節(jié)，各參與方必須就目標(biāo)達(dá)成共識(shí)，擁有共同的協(xié)作愿景和使命，才有可能實(shí)施相應(yīng)的協(xié)作行為，共同目標(biāo)是異質(zhì)性多元主體有機(jī)協(xié)作的主要序參量。我國(guó)大型體育場(chǎng)館多是由國(guó)家財(cái)政投資建成的大型公共體育設(shè)施，公益性是其根本屬性，提供公共體育服務(wù)、增進(jìn)公共體育價(jià)值是其核心使命。但是，治理網(wǎng)絡(luò)中的政府主管部門(mén)、體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)企業(yè)、體育社會(huì)組織等有著不同的利益訴求，致使大型體育場(chǎng)館在公共價(jià)值和商業(yè)價(jià)值之間經(jīng)常性地出現(xiàn)沖突，這就要求能夠在協(xié)商、談判的基礎(chǔ)之上，就各參與方的利益訴求達(dá)成契合，最終形成一種基于共同利益的協(xié)作行動(dòng)目標(biāo)。

協(xié)調(diào)機(jī)制是為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，對(duì)協(xié)作進(jìn)程中影響行動(dòng)主體協(xié)作行為的相關(guān)因素進(jìn)行調(diào)節(jié)的手段和方式。在大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)協(xié)作治理進(jìn)程中，對(duì)協(xié)作行為具有關(guān)鍵影響的因素主要有資源、利益、信息和制度等，協(xié)調(diào)機(jī)制根據(jù)這些因素可以確立為資源整合、利益分配、信息溝通和制度控制。資源整合是指根據(jù)特定情境創(chuàng)建公私合作、政府購(gòu)買(mǎi)、特許經(jīng)營(yíng)、合同外包等適宜的協(xié)作治理模式，完成政府、體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)企業(yè)、體育社會(huì)組織等跨領(lǐng)域主體之間在政策、資金、技術(shù)、人才等資源上的整合和共享；利益分配是指確立合理的利益補(bǔ)償辦法和利益分配比例使得多元參與主體能夠從協(xié)作行動(dòng)中實(shí)現(xiàn)自身利益；信息溝通是指建構(gòu)順暢的信息溝通網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)多元主體之間的對(duì)話、協(xié)商、談判和溝通，包括會(huì)議、論壇、座談等傳統(tǒng)交流形式以及互聯(lián)網(wǎng)、自媒體等新興信息共享平臺(tái)；制度控制指的是政府應(yīng)該建立壓力性的權(quán)威制度來(lái)控制參與主體的協(xié)作行為，如通過(guò)績(jī)效評(píng)估和問(wèn)責(zé)機(jī)制對(duì)參與方的行為過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行考評(píng)、獎(jiǎng)懲和問(wèn)責(zé)。有效、完善的協(xié)調(diào)機(jī)制是促進(jìn)各參與方一致行動(dòng)的有力保障，有利于降低協(xié)作進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，最終提升大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)遞送效率和質(zhì)量。

總的來(lái)說(shuō)，大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)協(xié)作治理是一項(xiàng)致力于提升公共服務(wù)水平和回應(yīng)能力的結(jié)構(gòu)性和過(guò)程性制度安排，主體結(jié)構(gòu)和行為過(guò)程是協(xié)作治理框架的本質(zhì)構(gòu)成，具體可拆解為權(quán)力關(guān)系、協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)、共同目標(biāo)和協(xié)調(diào)機(jī)制等4項(xiàng)關(guān)鍵要素。開(kāi)放清晰的權(quán)力關(guān)系、合理的協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)、一致的行動(dòng)目標(biāo)和有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，意味著協(xié)作治理能夠有效釋放制度優(yōu)勢(shì)，從而提升大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)能力和水平。反之，多元主體之間權(quán)力關(guān)系封閉失衡、協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)缺位或越位、行動(dòng)目標(biāo)各執(zhí)一端、協(xié)作機(jī)制殘缺無(wú)力，就會(huì)使得協(xié)作治理成本過(guò)高、機(jī)會(huì)主義行為叢生，也就難以取得預(yù)期效果。

2 實(shí)踐檢視

2.1 案例選擇

出于案例研究的典型性和多樣性，本研究所選案例為國(guó)內(nèi)極具有典型意義但治理效果截然不同的大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)協(xié)作治理項(xiàng)目，即S體育中心和B體育場(chǎng)。S體育中心位于廣東省S市，總建筑面積29萬(wàn)平方米，總投資約45億元人民幣，是當(dāng)?shù)匕l(fā)展體育產(chǎn)業(yè)、推廣全民健身的地標(biāo)性場(chǎng)館，政府主管部門(mén)于2013年采用特許經(jīng)營(yíng)模式，將體育中心一場(chǎng)兩館及周邊商業(yè)配套長(zhǎng)達(dá) 40年的運(yùn)營(yíng)管理權(quán)委托給具有專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)技術(shù)的J企業(yè)，創(chuàng)造性的采用政府主體和企業(yè)主體協(xié)作治理的方式來(lái)緩解運(yùn)營(yíng)成本困境并取得成功，2015年入選國(guó)家發(fā)改委公私合作典型示范案例。B體育場(chǎng)位于中國(guó)北部B市，建筑面積25.8萬(wàn)平方米，總造價(jià)約為35億元，該項(xiàng)目是我國(guó)首次采取公私合作模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)的大型公共體育設(shè)施，當(dāng)?shù)卣鲑Y58%，私方企業(yè)出資 42%，私方企業(yè)擁有 30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，但特許經(jīng)營(yíng)1年后，當(dāng)?shù)卣磳?duì)其進(jìn)行股份制改造，將自身出資改為股權(quán)，重新主導(dǎo)場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)，宣告了公私合作模式在該項(xiàng)目應(yīng)用失敗。

2.2 案例比較分析

1)權(quán)力關(guān)系共享性。

共享性的權(quán)力關(guān)系意味著能夠有效汲取多元治理主體的資源優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)生協(xié)作效應(yīng)。S體育中心項(xiàng)目主要涉及S市政府與J企業(yè)兩大核心治理主體，雙方之間具有較強(qiáng)的權(quán)力共享關(guān)系，一是S政府積極動(dòng)員和吸納具有專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)主體參與，它專(zhuān)門(mén)成立選聘工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并參照國(guó)內(nèi)外大型體育場(chǎng)館經(jīng)驗(yàn)編制了運(yùn)營(yíng)商選聘條件及選聘工作流程，積極動(dòng)員國(guó)內(nèi)外多家知名運(yùn)營(yíng)商參與體育中心總運(yùn)營(yíng)商的選聘，二是J企業(yè)采取總運(yùn)營(yíng)商與專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)共同運(yùn)營(yíng)的模式，諸如與體育場(chǎng)館專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)簽訂各項(xiàng)運(yùn)營(yíng)協(xié)議，與常駐球隊(duì)和賽事機(jī)構(gòu)簽訂場(chǎng)館租賃協(xié)議等，積極整合各專(zhuān)業(yè)公司的資源和管理優(yōu)勢(shì)來(lái)共同提升S體育中心的運(yùn)營(yíng)管理水平和公共服務(wù)能力。

B體育場(chǎng)利用公私合作模式吸納私人資本方Z企業(yè)的參與，并賦予其30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，從表面上看，B市政府與Z企業(yè)實(shí)現(xiàn)了權(quán)力共享，但事實(shí)上，Z企業(yè)僅在資金和工程建設(shè)上具有優(yōu)勢(shì)，并不具備場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)方面的專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，兩者之間并沒(méi)有較好地實(shí)現(xiàn)資源整合，而后在尋求與專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)公司的戰(zhàn)略合作上，又額外增加了運(yùn)營(yíng)成本。而且，B市政府為了捍衛(wèi)B體育場(chǎng)的政治意義和公益價(jià)值，在場(chǎng)館規(guī)劃?rùn)?quán)和運(yùn)營(yíng)權(quán)上經(jīng)常加以限制，比如要求取消可閉合頂蓋設(shè)計(jì)、減少車(chē)位數(shù)和商業(yè)設(shè)施，有專(zhuān)家說(shuō)：“企業(yè)想做一些事，但政府部門(mén)的限制比較多”，權(quán)責(zé)劃分并不清晰。

2)協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)合理性。

協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)并非實(shí)施強(qiáng)迫和控制，而是通過(guò)對(duì)協(xié)作意愿的促進(jìn)、重要資源的投入和利益沖突的管理，增進(jìn)協(xié)作關(guān)系的穩(wěn)定性和有效性。S市政府具有權(quán)威性和號(hào)召力，通過(guò)制度安排、機(jī)構(gòu)整合和財(cái)政補(bǔ)償?shù)却胧┓e極發(fā)揮“協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)”作用，創(chuàng)新性確定采用“修建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)”模式作為構(gòu)建多元主體協(xié)作治理制度框架，進(jìn)而主動(dòng)打破政府部門(mén)之間職能分工慣性和利益本位思維，成立由文體旅游、發(fā)改、財(cái)政、公安、交通、城管等相關(guān)職能部門(mén)組成的運(yùn)營(yíng)協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)S體育中心相關(guān)協(xié)作事項(xiàng)，它還利用財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制以平衡體育中心的公益性和商業(yè)性沖突，規(guī)定運(yùn)營(yíng)初期5年對(duì)J企業(yè)運(yùn)營(yíng)“一場(chǎng)兩館”收支相抵之后產(chǎn)生的虧損進(jìn)行每年不超過(guò)3 000萬(wàn)元的財(cái)政補(bǔ)貼，另給予大型賽事及公益性活動(dòng)補(bǔ)貼 2 000萬(wàn)元。

B體育場(chǎng)案例中，B市政府雖然在項(xiàng)目初期通過(guò)土地、投資、稅收和市場(chǎng)等多方面政策優(yōu)惠有效促進(jìn)了社會(huì)資本方的參與，例如提供低價(jià)土地、不參與利潤(rùn)分紅等，這些也為項(xiàng)目融資的成功奠定了基礎(chǔ)。但在規(guī)劃和運(yùn)營(yíng)階段，B市政府經(jīng)常性處于“越位”和“缺位”狀態(tài)，并未有效地扮演好“協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)”角色，一方面因?qū)砷]合頂蓋、車(chē)位數(shù)、商業(yè)設(shè)施面積的行政規(guī)制，影響體育場(chǎng)商業(yè)運(yùn)營(yíng)，降低運(yùn)營(yíng)方的經(jīng)營(yíng)收益，另一方面，Z企業(yè)為回收運(yùn)營(yíng)成本，出現(xiàn)門(mén)票價(jià)格過(guò)高、豪華包廂、天價(jià)礦泉水等過(guò)度商業(yè)開(kāi)發(fā)行為，而 B政府又未采取任何補(bǔ)償措施協(xié)調(diào)這之間利益沖突，最終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。

3)行動(dòng)目標(biāo)一致性。

多元治理主體的行動(dòng)目標(biāo)能夠取得協(xié)調(diào)一致，它們的行為就會(huì)趨向協(xié)作，共同目標(biāo)是多元主體開(kāi)展協(xié)作行動(dòng)的起點(diǎn)。S市政府作為公共利益代理人，所追求目標(biāo)在于既能破解S體育中心的運(yùn)營(yíng)虧損難題，又能最大程度實(shí)現(xiàn)體育中心公益價(jià)值。J企業(yè)是一家以盈利為目的上市公司，其在體育場(chǎng)館配套商業(yè)開(kāi)發(fā)方面具有豐富經(jīng)驗(yàn)與人才儲(chǔ)備，入主體育中心運(yùn)營(yíng)管理權(quán)的目的在于獲得更實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益。為了實(shí)現(xiàn)利益平衡，雙方經(jīng)過(guò)2個(gè)多月的多輪談判，最終就體育中心運(yùn)營(yíng)規(guī)劃和目標(biāo)達(dá)成共識(shí)，要求通過(guò)“商業(yè)-場(chǎng)館-片區(qū)”聯(lián)動(dòng)模式，將體育中心打造為集高端體育賽事、大型文化演藝、國(guó)際級(jí)高端會(huì)展和全民健身公共服務(wù)為一體的綜合平臺(tái)。

B體育場(chǎng)建設(shè)之初就被賦予較強(qiáng)政治意義和公益價(jià)值，B市政府希望其在推進(jìn)城市現(xiàn)代化進(jìn)程、弘揚(yáng)體育精神、提升民眾生活質(zhì)量上起到積極影響，而承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理職責(zé)的Z企業(yè)則希望能夠依靠商業(yè)運(yùn)作獲取最大利潤(rùn)。在場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)中，B市政府與Z企業(yè)一直未能就B體育場(chǎng)的商業(yè)價(jià)值與公益價(jià)值定位達(dá)成共識(shí)，使得兩者沖突不斷，諸如企業(yè)冠名、觀眾座位椅冠名，甚至是門(mén)票定價(jià)都充滿(mǎn)爭(zhēng)議，這使得Z企業(yè)無(wú)法實(shí)現(xiàn)收益目標(biāo)，又因過(guò)度商業(yè)開(kāi)發(fā)行為影響B(tài)體育場(chǎng)的公共服務(wù)功能，引起公眾不滿(mǎn)。

4)協(xié)調(diào)機(jī)制完備性。

協(xié)調(diào)機(jī)制是保障協(xié)作行動(dòng)持續(xù)推進(jìn)的有力手段，涉及資源整合、利益分配、信息溝通和制度控制等。S體育中心具備較為健全的協(xié)作機(jī)制，及時(shí)、有效地促進(jìn)多方治理主體的資源整合和利益彌合。在資源整合方面，S市政府首先依托ROT框架引入實(shí)力雄厚、社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)的J企業(yè)作為總運(yùn)營(yíng)商，而后又由總運(yùn)營(yíng)商引入具有豐富場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)共同承擔(dān)運(yùn)營(yíng)職責(zé)，從而形成“政府-總運(yùn)營(yíng)商-專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)”的多元治理網(wǎng)絡(luò)。信息溝通上，S市政府在項(xiàng)目前期積極采用調(diào)研、會(huì)審、談判等形式選聘總運(yùn)營(yíng)商，諸如對(duì)北京、上海、天津等3個(gè)城市8個(gè)典型場(chǎng)館進(jìn)行考察調(diào)研，并召集7位具有豐富場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)知識(shí)的職業(yè)經(jīng)理人和專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行會(huì)審，J企業(yè)還專(zhuān)門(mén)創(chuàng)建S體育中心網(wǎng)站用于對(duì)外公布場(chǎng)館活動(dòng)、全民健身及商業(yè)合作等信息。在利益分配方面，S市政府為協(xié)調(diào)公共利益和商業(yè)利益沖突，運(yùn)營(yíng)初期實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制來(lái)緩解總運(yùn)營(yíng)商資金壓力和公共服務(wù)損失，并與J企業(yè)共同成立調(diào)蓄基金，即從運(yùn)營(yíng)商商業(yè)運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)中拿出一定比例放入調(diào)蓄基金，用于提升場(chǎng)館公共服務(wù)水平。在制度控制方面，S市政府專(zhuān)門(mén)建立運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核機(jī)制，每年由主管部門(mén)和第三方機(jī)構(gòu)對(duì)總運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行績(jī)效評(píng)估和公眾滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)，并將考核評(píng)估與獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。

B體育場(chǎng)缺乏行之有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，B市政府雖然采用項(xiàng)目法人招標(biāo)方式引入了具有雄厚資金實(shí)力的Z企業(yè)，但是從融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)到賽后運(yùn)營(yíng)的整個(gè)生命周期內(nèi)，各參與方對(duì)彼此之間的利益沖突和爭(zhēng)議，諸如設(shè)計(jì)方案的調(diào)整、車(chē)位數(shù)的較少、商業(yè)設(shè)施面積的縮水、無(wú)形資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)等等，都沒(méi)有進(jìn)行充分、有效的溝通和協(xié)調(diào)。而且，各參與方缺乏科學(xué)合理的利益分配機(jī)制，B政府不參與分紅，Z企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)獲取全部收益，但政府的行政管制使其無(wú)法充分進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，現(xiàn)行的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和《清算法》又使得股東無(wú)法分紅，也不能按照股權(quán)進(jìn)行破產(chǎn)清算，漫長(zhǎng)的回報(bào)周期、高昂的運(yùn)營(yíng)成本和現(xiàn)行制度的羈絆令其承擔(dān)著巨大的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)調(diào)機(jī)制的不健全或許是導(dǎo)致該項(xiàng)目協(xié)作失敗的根本原因。

3 結(jié)論

(1)協(xié)作治理的本質(zhì)特征是對(duì)多元治理主體協(xié)作結(jié)構(gòu)和過(guò)程的刻畫(huà)，大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)協(xié)作治理理論框架可解構(gòu)為“主體結(jié)構(gòu)”和“行為過(guò)程”兩個(gè)維度。主體結(jié)構(gòu)旨在描述多元治理主體的鏈接關(guān)系和組織形式，具體包含權(quán)力關(guān)系和協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)兩項(xiàng)關(guān)鍵要素。行為過(guò)程是由前后相承的協(xié)作行為序列所組成，共同目標(biāo)和協(xié)調(diào)機(jī)制是促進(jìn)和維續(xù)協(xié)作行為的關(guān)鍵因素。

(2)權(quán)力關(guān)系、協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)、共同目標(biāo)和協(xié)調(diào)機(jī)制是大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)協(xié)作治理框架的關(guān)鍵要素，它們分別從結(jié)構(gòu)和過(guò)程維度決定協(xié)作治理成效。多元治理主體之間有著較為廣泛的權(quán)力共享關(guān)系、起著集聚和協(xié)調(diào)作用的協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)、商業(yè)利益和公共利益整合之上的共同目標(biāo)以及有效促進(jìn)資源整合、利益契合、信息溝通和權(quán)威控制的機(jī)制安排，就更利于汲取多元治理主體的資源優(yōu)勢(shì)，最終提升大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)水平和回應(yīng)能力。

(3) S體育中心和B體育場(chǎng)的比較分析例證大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)協(xié)作治理理論框架的合理性。S體育中心案例表明共享的權(quán)力關(guān)系、合理的協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)、一致的行動(dòng)目標(biāo)和完備的協(xié)調(diào)機(jī)制能夠產(chǎn)生協(xié)作優(yōu)勢(shì)，帶來(lái)大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)水平的提升，B體育場(chǎng)案例則表明失衡的權(quán)力關(guān)系、失范的協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)、分化的行動(dòng)目標(biāo)和殘缺的協(xié)調(diào)機(jī)制則難以實(shí)現(xiàn)協(xié)作治理的預(yù)期效果，也就無(wú)法克服大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)供給困境。

本研究所建構(gòu)的大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)協(xié)作治理理論框架主要從“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”協(xié)作治理本質(zhì)內(nèi)涵出發(fā)，雖然從最根本性上揭示了協(xié)作治理在大型體育場(chǎng)館公共服務(wù)治理領(lǐng)域的操作規(guī)范和運(yùn)行機(jī)理，也獲得了實(shí)踐操作層面的實(shí)例驗(yàn)證，但在系統(tǒng)性、穩(wěn)定性上存在不足，比如，哪些環(huán)境因素會(huì)對(duì)多元治理主體參與大型體育場(chǎng)館協(xié)作治理產(chǎn)生激勵(lì)和約束性？多元治理主體如何根據(jù)不同大型體育場(chǎng)館情境建構(gòu)差異化的治理結(jié)構(gòu)和行為模式？多元治理主體在協(xié)作治理過(guò)程中存在哪些可能的風(fēng)險(xiǎn)與阻礙？這些問(wèn)題對(duì)協(xié)作治理效應(yīng)同樣有著重要影響。而且，本研究主要通過(guò)兩個(gè)案例的差異比較進(jìn)行實(shí)證檢視，案例數(shù)量少且主要來(lái)自二手素材，從而降低研究可信度。這些不足都有待進(jìn)一步研究，未來(lái)需要在系統(tǒng)性研究和大樣本實(shí)證研究上加以完善。