陳怡

（上海市住宅建設(shè)發(fā)展中心（上海市住宅修繕工程質(zhì)量事務(wù)中心），上海 200003）

黨的十九大明確將全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理作為重點(diǎn)工作部署，為行政事業(yè)單位開展預(yù)算績(jī)效管理工作提供指引，充分體現(xiàn)了推進(jìn)改革開放再出發(fā)的內(nèi)在精神。預(yù)算績(jī)效管理的核心是強(qiáng)調(diào)支出管理中的目標(biāo)與結(jié)果以及與其結(jié)果有效性之間的關(guān)系，開創(chuàng)了一種新型的、面向結(jié)果的管理方式與理念，以提高財(cái)政資金使用效益為重點(diǎn)，為行政事業(yè)單位提供了先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)管理方式。全面預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施，極大提升了行政事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)管理效率，以預(yù)算為對(duì)象開展績(jī)效管理活動(dòng)，將績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效跟蹤監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用管理分別納入預(yù)算編制、審核、執(zhí)行監(jiān)督、考核的全過程，與傳統(tǒng)預(yù)算相比，更具科學(xué)性。

一、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的必要性

以2019年上半年的財(cái)政數(shù)據(jù)為例，1-6月全國(guó)一般公共預(yù)算收入累計(jì)為107846億元，同比增長(zhǎng)3.4%，全國(guó)一般公共預(yù)算支出為123538億元，同比增長(zhǎng)10.7%，財(cái)政收支矛盾日益突出，“增收、減支、提效”已經(jīng)成為主旋律。加快建成全面預(yù)算績(jī)效管理新體系，充分發(fā)揮財(cái)政在推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)中的職能作用。而上海作為在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)域中的先行者，更提出了將在2021年底，在全市范圍內(nèi)形成“預(yù)算決策有評(píng)估、預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理新機(jī)制。

二、行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理中存在的問題及困難

現(xiàn)階段全面預(yù)算績(jī)效管理工作已經(jīng)在行政事業(yè)單位開始實(shí)施，形成了不少好的經(jīng)驗(yàn)及辦法，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和事業(yè)單位分類改革的進(jìn)行，從實(shí)踐效果來看，運(yùn)行效果并不理想，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理缺乏科學(xué)的認(rèn)識(shí)

目前，我國(guó)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理還處于一個(gè)不斷探索階段，各方面配套條件尚不成熟，單位預(yù)算管理人員專業(yè)性不強(qiáng)，缺乏完整的預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，將預(yù)算管理和績(jī)效管理的概念割裂，并沒有形成一個(gè)完整的聯(lián)合體。大多數(shù)行政事業(yè)單位在預(yù)算管理過程中，更多的是停留在簡(jiǎn)單的計(jì)算、調(diào)整、審核等過程，尚未適應(yīng)預(yù)算績(jī)效考核管理方式帶來的改變，嚴(yán)重受到傳統(tǒng)觀念制約，沒有明確預(yù)算績(jī)效管理中將制定預(yù)算、制定績(jī)效目標(biāo)與考核等融為一體的管理意義與目的。

（二）績(jī)效目標(biāo)設(shè)定難以細(xì)化與量化、績(jī)效評(píng)價(jià)可操作性難度較大

現(xiàn)階段，財(cái)政部等部門雖先后出臺(tái)了相關(guān)政策文件來明確規(guī)范預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但不同級(jí)別、不同類別乃至不同地區(qū)的行政事業(yè)單位都具有各自不同的特點(diǎn)，現(xiàn)行的指標(biāo)體系并不具備針對(duì)性，無法滿足不同行業(yè)中單位的個(gè)性化需求。而各個(gè)地區(qū)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)也缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，有些地區(qū)側(cè)重事前控制，有些地區(qū)更偏向事后評(píng)價(jià)，常常出現(xiàn)各自為政的情況。這些評(píng)價(jià)指標(biāo)中以定性指標(biāo)居多，定量指標(biāo)偏少，有些單位為了減輕工作量，將可以通過大數(shù)據(jù)分析得出的定量指標(biāo)人為地轉(zhuǎn)化為定性指標(biāo)，從而影響了績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性與全面性。

（三）績(jī)效管理執(zhí)行力不強(qiáng)，難以和預(yù)算有機(jī)結(jié)合

我國(guó)現(xiàn)行的績(jī)效管理仍處在以事后評(píng)價(jià)為主的階段，缺少對(duì)于項(xiàng)目執(zhí)行全過程的介入與評(píng)價(jià)。財(cái)務(wù)預(yù)算管理與業(yè)務(wù)管理的配合度不夠，難以形成合力，造成財(cái)務(wù)部門在項(xiàng)目的事前介入與過程跟蹤中的控制力度不夠。項(xiàng)目管理未能在財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上及時(shí)系統(tǒng)地反映績(jī)效目標(biāo)的運(yùn)行情況和實(shí)現(xiàn)情況，而預(yù)算管理也未能在執(zhí)行過程中發(fā)揮統(tǒng)籌、監(jiān)督、控制的作用對(duì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)度及完成情況進(jìn)行及時(shí)的糾偏。

（四）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的公開力度不夠

目前，我國(guó)已經(jīng)逐漸地向社會(huì)公眾公開預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)信息，但總體來說，滯后性較強(qiáng)，透明度也較低。大部分省級(jí)政府只將1/3的財(cái)政信息對(duì)外公示，無論從公開的范圍、公開的渠道以及公開的信息量來說，都還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。同時(shí)，預(yù)算信息的低透明度也會(huì)導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)由于缺乏外界的監(jiān)督，出現(xiàn)實(shí)施不到位的現(xiàn)象，對(duì)于績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)造成阻礙。

三、從績(jī)效角度提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平的措施

將績(jī)效引入財(cái)務(wù)預(yù)算管理的全過程，形成“用錢必考核，花錢必問責(zé)”的新常態(tài)，建立一個(gè)健康有序的運(yùn)行機(jī)制，通過績(jī)效考核推動(dòng)預(yù)算管理工作的開展，有利于提高預(yù)算管理執(zhí)行效率，優(yōu)化行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)管理結(jié)構(gòu)，從根本上發(fā)揮財(cái)政資金的指引作用。具體來說，可以從以下方面加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理：

（一）加大宣傳引導(dǎo)，樹立全員預(yù)算績(jī)效管理的理念

預(yù)算績(jī)效管理是當(dāng)前各級(jí)政府財(cái)政管理工作關(guān)注的重點(diǎn)，各級(jí)財(cái)政及財(cái)務(wù)部門應(yīng)通過各種渠道，如業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專題報(bào)告、信息公開等方式，擴(kuò)大預(yù)算績(jī)效的影響力，將預(yù)算績(jī)效的概念深植于每位員工的心中，讓每位員工從根本上重視績(jī)效考核。強(qiáng)調(diào)預(yù)算績(jī)效是“一把手”工作，努力轉(zhuǎn)變行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層的思想，明確預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)現(xiàn)需要多方的支持與參與。而這個(gè)實(shí)現(xiàn)的過程只有通過全員參與，資源才能在每一個(gè)環(huán)節(jié)被合理分配，資金的使用效益才能最大化。從當(dāng)前預(yù)算管理機(jī)構(gòu)來看，大多數(shù)行政事業(yè)單位都將財(cái)務(wù)部門列為預(yù)算管理職能部門，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效對(duì)財(cái)務(wù)人員的工作水平提出了更高的要求，為充分發(fā)揮財(cái)務(wù)人員專長(zhǎng)，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員應(yīng)不斷加強(qiáng)自身專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，更多地了解單位的每項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，為新時(shí)期下預(yù)算績(jī)效管理工作提供助力。

（二）引入成本概念，量化績(jī)效指標(biāo)，設(shè)定科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)方法

應(yīng)打破傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式，為不同地區(qū)、不同類型的行政事業(yè)單位量身定做不同的績(jī)效指標(biāo)體系，增強(qiáng)指標(biāo)的針對(duì)性，管理的科學(xué)性與合理性。例如，以筆者所在的工作單位為例，本單位系上海市住建委房管局下屬的事業(yè)單位，主要負(fù)責(zé)上海市保障性住房大型居住社區(qū)的建設(shè)與協(xié)調(diào)推進(jìn)工作，筆者總結(jié)了以下幾個(gè)方面可選做績(jī)效指標(biāo)中的定量指標(biāo)。其中包括：大居土地款差價(jià)收取的進(jìn)度、保障性住房公建及內(nèi)外市政配套項(xiàng)目建設(shè)完成率、裝配式建設(shè)方式及BIM技術(shù)在新建保障房中的使用率、大居征收安置房源價(jià)格評(píng)估完成情況等，這些都可以用作數(shù)據(jù)支撐反應(yīng)績(jī)效目標(biāo)的完成情況。行政事業(yè)單位應(yīng)加大研究力度，盡快分析建立符合本部門、本行業(yè)特點(diǎn)的績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系，滿足新形勢(shì)下預(yù)算績(jī)效管理的要求。

現(xiàn)行的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法主要包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等，各單位在績(jī)效評(píng)價(jià)過程中隨著不同的時(shí)期、不同的階段采取不同的評(píng)價(jià)方法，也可以根據(jù)不同的評(píng)價(jià)對(duì)象，采用一種或多種方法結(jié)合運(yùn)用，確?？?jī)效評(píng)價(jià)的客觀公正、規(guī)范有效。

（三）加強(qiáng)績(jī)效管理執(zhí)行力度，形成“多位一體”的管理模式

為充分發(fā)揮預(yù)算管理指引作用，行政事業(yè)單位應(yīng)從本單位的實(shí)際情況出發(fā)，制定符合本單位實(shí)際情況的預(yù)算考核機(jī)制，將預(yù)算管理環(huán)節(jié)中的編制、審核、下達(dá)、執(zhí)行等環(huán)節(jié)和績(jī)效管理的分析、反饋、考核環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合，用績(jī)效考核工具推動(dòng)預(yù)算管理的優(yōu)化，提升預(yù)算管理效率。一是在加強(qiáng)績(jī)效管理執(zhí)行力方面，健全管理責(zé)任人考核制度，細(xì)化責(zé)任人職責(zé)，建立嚴(yán)格的考核機(jī)制，對(duì)責(zé)任人實(shí)行終身考核責(zé)任制。同時(shí)，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)職能，建立績(jī)效審計(jì)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，對(duì)審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的各種違規(guī)行為及時(shí)上報(bào)，將風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍內(nèi)。二是預(yù)算決策階段，應(yīng)提前介入決策環(huán)節(jié)，建立事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制，明確績(jī)效目標(biāo)，將考核目標(biāo)作為評(píng)估重要內(nèi)容，各單位在上報(bào)預(yù)算時(shí)應(yīng)結(jié)合目標(biāo)進(jìn)行上報(bào)，未通過評(píng)估或未按規(guī)定上報(bào)的，不得申請(qǐng)預(yù)算，限制資金使用。三是預(yù)算編制環(huán)節(jié)，嵌入績(jī)效考核目標(biāo)，從考核目標(biāo)出發(fā)，在編制預(yù)算時(shí)，對(duì)采購(gòu)、成本、費(fèi)用、收入等因素進(jìn)行分析，使其編制有充分的設(shè)立依據(jù)和規(guī)范的立項(xiàng)流程，有保障目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的制度和措施。四是在預(yù)算執(zhí)行過程中，實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，將執(zhí)行結(jié)果和績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行聯(lián)合分析，對(duì)偏離目標(biāo)、未達(dá)預(yù)期的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行糾偏或調(diào)整，分析存在問題的原因，及時(shí)上報(bào)單位管理層，確保預(yù)算和戰(zhàn)略目標(biāo)一致。

（四）提高信息透明度，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效數(shù)據(jù)公開

當(dāng)前，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的信息大多只能從政府門戶網(wǎng)站及財(cái)政部官網(wǎng)獲取，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開力度不夠。有些地方僅選擇性地公開績(jī)效項(xiàng)目金額、績(jī)效自評(píng)項(xiàng)目數(shù)和部分自評(píng)表，而有些地方僅公開績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為合格以上的項(xiàng)目，造成透明度的缺失。在這一點(diǎn)上，可以借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，開放網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，將所有的與預(yù)算績(jī)效項(xiàng)目相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)一公布在一個(gè)網(wǎng)站上，方便公眾查閱，提高信息使用率。而在公開內(nèi)容方面，更應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)，統(tǒng)一公開預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)信息的框架，規(guī)范公開的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，增大公開的覆蓋范圍，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)信息透明度的進(jìn)一步提升。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，預(yù)算績(jī)效考核對(duì)行政事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)管理起著非常重要的作用，是行政事業(yè)單位未來管理的重要工具，是提升自身服務(wù)能級(jí)的重要方法。對(duì)行政事業(yè)單位來說，如何建立完善科學(xué)規(guī)范、公開透明的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，將預(yù)算指引的作用充分發(fā)揮出來，并同時(shí)結(jié)合績(jī)效考核的激勵(lì)作用，是單位需要重點(diǎn)考慮的戰(zhàn)略管理方向，未來還將繼續(xù)深入探索，在管理過程中不斷改進(jìn)，切實(shí)提高預(yù)算管理水平。