編者按：“三農(nóng)”問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。為了破解“三農(nóng)”困局，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》編輯部邀請(qǐng)權(quán)威專家對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行深度解讀。本次筆談共邀請(qǐng)5位專家，從宏觀到微觀、從歷史到現(xiàn)實(shí)、從頂層設(shè)計(jì)到基層實(shí)踐，全方位多角度大視野詮釋破解“三農(nóng)”問(wèn)題之方略。其中，羅必良聚焦農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策變遷，提出鄉(xiāng)村振興要迂回交易，激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，并預(yù)測(cè)“三農(nóng)”將對(duì)滿足人們多樣化的需求和人民對(duì)美好生活的向往作出更大更廣泛的回應(yīng)。黃祖輝、黃延信和向松祚三位專家將目光放在農(nóng)村。黃祖輝從政府、市場(chǎng)、行業(yè)三者協(xié)同的角度探討農(nóng)村改革發(fā)展，提出要建立政府有為、市場(chǎng)有效、行業(yè)有能的供給側(cè)治理結(jié)構(gòu)，重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的規(guī)范化發(fā)展而不是異化發(fā)展,堅(jiān)持“兩山”理念，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展。黃延信關(guān)注鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計(jì)，深入探討了農(nóng)村落后的制度原因，提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要靠體制機(jī)制創(chuàng)新。向松祚在對(duì)新中國(guó)“三農(nóng)”發(fā)展作出現(xiàn)實(shí)判斷的基礎(chǔ)上，提出落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要解決資金、人才、技術(shù)等要素向“三農(nóng)”傾斜；完善產(chǎn)權(quán)制度，以制度促發(fā)展；縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)差距三個(gè)核心問(wèn)題。李小云關(guān)注農(nóng)民問(wèn)題，通過(guò)在基層開展減貧實(shí)踐，總結(jié)中國(guó)減貧經(jīng)驗(yàn)，提出中國(guó)減貧要采取有利于窮人的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，發(fā)展中國(guó)家減貧必須考慮農(nóng)業(yè)，并且要用超常規(guī)手段打破結(jié)構(gòu)性貧困。

政策變遷視角下的“三農(nóng)”：中國(guó)高級(jí)化發(fā)展的重要力量

羅必良

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 國(guó)家農(nóng)業(yè)制度與發(fā)展研究院，廣東 廣州 510642)

一、解讀中央一號(hào)文件，聚焦“三農(nóng)”發(fā)展

關(guān)于農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，早在1982年第一個(gè)中央一號(hào)文件中就有重點(diǎn)描述。1978年，國(guó)家推進(jìn)農(nóng)村改革，1980—1981年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制迅速推廣，到1982年，中國(guó)90%以上的農(nóng)村都實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)，但是家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)在意識(shí)形態(tài)上的爭(zhēng)論依然存在。1982年的中央一號(hào)文件實(shí)際上是給人們吃了定心丸，也是回應(yīng)社會(huì)的關(guān)切，要實(shí)現(xiàn)這種大跨度改革，需要政治勇氣。它決定著未來(lái)改革開放，尤其是農(nóng)村改革開放的方向。

中央的一號(hào)文件并非年年都聚焦“三農(nóng)”問(wèn)題。細(xì)數(shù)改革開放以來(lái)的多份中央一號(hào)文件，其中以“三農(nóng)”為主題的一號(hào)文件共有22個(gè)。這22個(gè)文件也并非一直連續(xù)，中間有過(guò)中斷。20世紀(jì)80年代初，在農(nóng)村改革如火如荼推進(jìn)的大背景下，從1982年到1986年，中央連續(xù)5年發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的5個(gè)一號(hào)文件，對(duì)當(dāng)時(shí)的農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出具體部署。18年后，自2004年起，中央一號(hào)文件又連續(xù)17年聚焦“三農(nóng)”。2004年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》,該文件是改革開放以來(lái)中央的第6個(gè)關(guān)于“三農(nóng)”的一號(hào)文件,提出堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，給人留下非常深刻的印象。因?yàn)樵谥袊?guó)歷史上從來(lái)都是從農(nóng)民那里拿，第一次講多給農(nóng)民、少取農(nóng)民的。放活農(nóng)村，給農(nóng)民更多的空間，發(fā)揮更大的能動(dòng)性和主動(dòng)性。2006年中央一號(hào)文件《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，關(guān)注的是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村放在國(guó)家層面來(lái)討論。這種政策導(dǎo)向與中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)同步，使新農(nóng)村能夠進(jìn)入中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程之中，讓農(nóng)民享受現(xiàn)代化的成果。 2007年中央一號(hào)文件《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，提到農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。在中國(guó)小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀下，要使農(nóng)民能夠成為現(xiàn)代技術(shù)的有效接受主體，成為現(xiàn)代化要素的運(yùn)用主體，是有門檻的，也讓我們思考如何有效地把農(nóng)民組織起來(lái)，使政策落地有一個(gè)承接平臺(tái)。2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把“三農(nóng)”問(wèn)題上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。這個(gè)意義更為重大，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略談的是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?句話20個(gè)字，描繪了一幅鄉(xiāng)村發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。把生產(chǎn)問(wèn)題、生態(tài)問(wèn)題、宜居問(wèn)題、治理問(wèn)題，包括農(nóng)民的富裕問(wèn)題，全面概括進(jìn)來(lái)，這是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略安排。2019年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》提出，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，對(duì)標(biāo)全面建成小康社會(huì)“三農(nóng)”工作必須完成的硬任務(wù)。2020年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》，提出2020年是決勝脫貧攻堅(jiān)、全面建成小康社會(huì)之年，要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，對(duì)標(biāo)全面建成小康社會(huì)?？傮w來(lái)講，中央一號(hào)文件越來(lái)越切合實(shí)際，越來(lái)越注重歷史的承接性和不同政策之間的銜接性?？v觀這些中央一號(hào)文件，有兩個(gè)特點(diǎn)：一是視野越來(lái)越開闊，越來(lái)越把“三農(nóng)”放在宏觀層面，放到整個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)、中國(guó)夢(mèng)的維度來(lái)討論。二是對(duì)農(nóng)民權(quán)利的強(qiáng)化。賦權(quán)變得越來(lái)越重要，不僅賦權(quán)，而且還通過(guò)土地確權(quán)，讓農(nóng)民的權(quán)益變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)，變得更強(qiáng)大，更不可侵犯。對(duì)農(nóng)民的支持，不只是財(cái)政支持，更多的是激發(fā)農(nóng)民的內(nèi)在動(dòng)力、主動(dòng)性及創(chuàng)造力，讓農(nóng)民充滿自信和對(duì)未來(lái)的美好預(yù)期。

二、迂回交易，激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力

鄉(xiāng)村振興需要產(chǎn)業(yè)興旺，產(chǎn)業(yè)興旺需要資本啟動(dòng)。投資不能完全依賴政府，必須動(dòng)員民間的社會(huì)要素和資本投入，但農(nóng)村要有可投資的空間來(lái)吸引社會(huì)投資。如果資源能夠變成資產(chǎn)，就可以和社會(huì)資本對(duì)接形成資本匹配。這種資本匹配能夠解決農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益問(wèn)題。通過(guò)盤活“三塊地”，解決農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益，激活農(nóng)村的內(nèi)在動(dòng)力。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，是理論上的創(chuàng)新，國(guó)家政策也給予了充分肯定。比如，土地流轉(zhuǎn)看起來(lái)是交易，實(shí)際上是解決生產(chǎn)層面的問(wèn)題，誰(shuí)有能力、誰(shuí)愿意種地，誰(shuí)就去經(jīng)營(yíng)這塊地。土地確權(quán)后，農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易，租金怎樣定價(jià)？經(jīng)過(guò)大量研究發(fā)現(xiàn)定價(jià)具有兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是農(nóng)民看人要價(jià)，如果你有錢，租金就高。二是如果你是親戚或鄰居，要價(jià)低，可以不簽訂正式合同，要的時(shí)候你就把地還給我。沒(méi)有穩(wěn)定預(yù)期，土地經(jīng)營(yíng)者不會(huì)進(jìn)行長(zhǎng)期投資。加之農(nóng)民對(duì)土地有強(qiáng)烈的心理所有權(quán)以及人格化財(cái)產(chǎn)特征，這種財(cái)產(chǎn)進(jìn)行交易時(shí)，會(huì)表現(xiàn)出稟賦效應(yīng)，即易于產(chǎn)生過(guò)高的土地租金要價(jià)，這在東南亞國(guó)家小農(nóng)社會(huì)是個(gè)普遍現(xiàn)象。這種情況下，農(nóng)民的稟賦效應(yīng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)構(gòu)成極大障礙。過(guò)高的土地租金要價(jià)造成過(guò)高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，抑制農(nóng)業(yè)效率與效益的提升。有沒(méi)有辦法解決這個(gè)問(wèn)題？我們提出一個(gè)概念叫“迂回交易”。

中國(guó)的農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力之所以比較弱，一個(gè)非常重要的原因就是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本越來(lái)越高，其中包括快速增長(zhǎng)的土地租賃成本。如果采用股份合作，租金可以免掉。但是合作也有問(wèn)題，比如，會(huì)不會(huì)再現(xiàn)集體勞動(dòng)中的偷懶或搭便車問(wèn)題？另外，生產(chǎn)規(guī)模越大對(duì)農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)能力要求越高。所以，需要農(nóng)業(yè)企業(yè)家，沒(méi)有農(nóng)業(yè)企業(yè)家不可能把要素盤活，不能實(shí)現(xiàn)潛在收益，農(nóng)民合作也不可能形成合作剩余。農(nóng)民合作，包括要素合作、勞動(dòng)合作、土地合作，怎樣實(shí)現(xiàn)1+1>2？這就需要有能力的農(nóng)業(yè)企業(yè)家來(lái)做。所以，產(chǎn)權(quán)交易制度的結(jié)構(gòu)調(diào)整非常重要。以前講農(nóng)業(yè)合作組織，一直都忽略了一個(gè)重要問(wèn)題，即各種農(nóng)業(yè)合作組織更依賴于企業(yè)家能力。比如，四川崇州通過(guò)土地股份合作社推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?，通過(guò)培育農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人推進(jìn)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化，通過(guò)發(fā)展社會(huì)化服務(wù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)的組織化，形成了多元主體共同經(jīng)營(yíng)的“農(nóng)業(yè)共營(yíng)制”模式。其中，崇州構(gòu)建的土地股份合作社并不同于自主經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)合作社，是作為一種迂回交易方式出現(xiàn)的：一方面是農(nóng)地集中的交易機(jī)制；另一方面則是吸納企業(yè)家能力的交易平臺(tái)。這種方式既滿足了農(nóng)戶在位控制的主體權(quán)益，化解了稟賦效應(yīng)的約束，又規(guī)避了傳統(tǒng)合作社的內(nèi)部人控制問(wèn)題。由此可見，迂回交易要構(gòu)建三大平臺(tái)：一是土地的合作平臺(tái)，以此改善農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。二是能人經(jīng)營(yíng)的平臺(tái)，讓職業(yè)經(jīng)理人來(lái)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)。三是服務(wù)交易平臺(tái)，以分工交易的方式將現(xiàn)代生產(chǎn)要素引入農(nóng)業(yè)。三大交易平臺(tái)形成的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系能夠形成小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接的自我執(zhí)行機(jī)制。

三、“三農(nóng)”的貢獻(xiàn)

中國(guó)無(wú)論是在新民主主義革命時(shí)期，社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，還是改革開放時(shí)期，“三農(nóng)”都作出了巨大的貢獻(xiàn)。

第一個(gè)貢獻(xiàn)是支援國(guó)家工業(yè)化發(fā)展。新中國(guó)成立之初，在一窮二白的落后狀態(tài)下，建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代化、工業(yè)化的強(qiáng)國(guó)面臨非常大的挑戰(zhàn)。任何一個(gè)國(guó)家要想發(fā)展工業(yè)，必須有原始的資本積累。中國(guó)是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，是個(gè)農(nóng)民大國(guó)，只有依靠他們，才可能成就一個(gè)工業(yè)化強(qiáng)國(guó)，但不能采用剝奪的方式。這就意味著我們要在制度和機(jī)制的設(shè)計(jì)上想辦法，既要保證國(guó)家的穩(wěn)定，保障農(nóng)民的生存；又要使國(guó)家的工業(yè)化能夠迅速積累資源。所以，新中國(guó)成立初期，實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，通過(guò)土地的集體化，在集體化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的合作化，再走向公社化。合作化的初期，農(nóng)民自愿入股，把自己的土地、生產(chǎn)資料集中，形成小范圍、小規(guī)模的從個(gè)體農(nóng)民走向合作的一種組織形式，當(dāng)時(shí)獲得良好效果。這個(gè)過(guò)程中，有一個(gè)很重要的問(wèn)題，初級(jí)社僅僅解決了生產(chǎn)力問(wèn)題，并不能有效地把農(nóng)業(yè)形成的積累轉(zhuǎn)化為工業(yè)投資。所以，我們馬上采用一種方式——計(jì)劃種植，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，使國(guó)家需要的大宗農(nóng)產(chǎn)品能夠迅速集中，通過(guò)壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，保持國(guó)家的收購(gòu)價(jià)相對(duì)較低，把工業(yè)品以較高價(jià)格出售，獲得工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差。中國(guó)工業(yè)化的原始積累，70%左右是通過(guò)這種方式完成的。

第二個(gè)貢獻(xiàn)是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。20世紀(jì)70年代末期，中國(guó)的工業(yè)化發(fā)展已經(jīng)相對(duì)完整，中國(guó)要走向富強(qiáng)，必須解決“三農(nóng)”問(wèn)題。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。農(nóng)業(yè)不是一個(gè)容易進(jìn)行監(jiān)督的行業(yè)，因而會(huì)出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為，從合作的角度，就會(huì)形成集體行動(dòng)的困境。為了避免這個(gè)困境，家庭承包是最好的方式。交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制賦予了農(nóng)民剩余索取權(quán)。所以，短短幾年時(shí)間，中國(guó)就解決了農(nóng)民的吃飯問(wèn)題，這是個(gè)偉大的貢獻(xiàn)。但這不能僅僅局限于“三農(nóng)”內(nèi)部，其更為廣泛的貢獻(xiàn)是社會(huì)貢獻(xiàn)或外溢效應(yīng)，即對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、改革開放，起了極大的推動(dòng)作用。比如，由于家庭承包經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民解決了吃飯問(wèn)題，意味著不需要那么多人來(lái)種地，或者說(shuō)不需要種那么多的糧食，要種一些相對(duì)價(jià)格比較高的經(jīng)濟(jì)作物，因此，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)就發(fā)生了改變，農(nóng)業(yè)開始出現(xiàn)多種經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)品豐富之后加工業(yè)逐漸發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起。尤其是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力由隱性剩余轉(zhuǎn)化為顯性剩余，加之就業(yè)市場(chǎng)的管制放松，有效推進(jìn)了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，而且進(jìn)一步?jīng)_擊戶籍制度，不斷加速中國(guó)的改革開放和市場(chǎng)化進(jìn)程。因此，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有著廣泛的經(jīng)濟(jì)社會(huì)意義。

第二個(gè)貢獻(xiàn)與第一個(gè)貢獻(xiàn)一樣，都重要。前者解決了國(guó)家立足的問(wèn)題，后者則支持了國(guó)家的逐步變強(qiáng)。中國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體與“三農(nóng)”的貢獻(xiàn)緊密相關(guān)。中央一號(hào)文件曾提出三個(gè)非常重要的關(guān)鍵點(diǎn)：一是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化問(wèn)題。二是農(nóng)民的土地權(quán)益問(wèn)題。三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)融合發(fā)展問(wèn)題。這是非常重要的宏觀判斷，因?yàn)檫@三個(gè)維度將農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展地位提到了一個(gè)更高的層次。在這種背景下，中國(guó)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村將有可能會(huì)作出第三個(gè)貢獻(xiàn)。人們吃飽會(huì)干什么？人們的需求和視野被大大地提升，吃飽了以后還想吃好，吃好了想吃得安全，還要好看、好玩。那么以后的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品形態(tài)在滿足人們基本需求的同時(shí)會(huì)越來(lái)越滿足精神層面的發(fā)展需要。從這個(gè)方面來(lái)講，筆者預(yù)測(cè)，“三農(nóng)”作出的第三個(gè)貢獻(xiàn)就是推進(jìn)未來(lái)中國(guó)發(fā)展的高級(jí)化，對(duì)滿足人們多樣化的需求和人民對(duì)美好生活的向往作出更大更廣泛的回應(yīng)。這個(gè)趨勢(shì)剛剛開始，所以，可將其稱之為“2.5個(gè)貢獻(xiàn)”。我們對(duì)這一趨勢(shì)寄予期望，這是農(nóng)村的未來(lái)，農(nóng)民的未來(lái)，農(nóng)業(yè)的未來(lái)，也是國(guó)家的未來(lái)。

隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占份額下降是一個(gè)世界性的普遍規(guī)律。但份額的下降，絲毫不意味著農(nóng)業(yè)農(nóng)村地位的下降。一是農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全決定著人們的生活質(zhì)量，具有小比重、大問(wèn)題的特征。二是農(nóng)業(yè)的功能性拓展，使得農(nóng)業(yè)不斷成為外部性、生態(tài)性、福利性產(chǎn)業(yè)。三是農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食，越發(fā)成為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重要工具。糧食已經(jīng)不是單純的農(nóng)產(chǎn)品，而日益成為壟斷性經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品、金融與投機(jī)性產(chǎn)品、國(guó)際與地緣政治性產(chǎn)品，成為國(guó)家獲得國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的戰(zhàn)略性產(chǎn)品。因此，任何時(shí)候、任何情況下，都不能忽視農(nóng)業(yè)、輕視農(nóng)村、漠視農(nóng)民，都必須高度重視“三農(nóng)”的基礎(chǔ)性地位與戰(zhàn)略性意義。

農(nóng)村改革發(fā)展：重在政府、市場(chǎng)、行業(yè)的協(xié)同

黃祖輝

(浙江大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院，浙江 杭州 310058)

作者簡(jiǎn)介：黃祖輝(1952-)，男，上海人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究。E-mail：zhhuang@zju.edu.cn

一、建立政府有為、市場(chǎng)有效、行業(yè)有能的供給側(cè)治理結(jié)構(gòu)

中國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革與工業(yè)供給側(cè)改革的原因不太一樣。工業(yè)供給側(cè)改革的一個(gè)重要原因是貿(mào)易戰(zhàn)引致的出口市場(chǎng)受阻和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)難以消化，進(jìn)而引發(fā)供給過(guò)剩、產(chǎn)能過(guò)剩和庫(kù)存積壓。農(nóng)業(yè)也存在產(chǎn)能過(guò)剩和庫(kù)存積壓的情況，但原因并不完全是貿(mào)易戰(zhàn)所導(dǎo)致的出口受阻。事實(shí)上，中國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力本來(lái)就不強(qiáng)，包含兩個(gè)方面：一是大宗農(nóng)產(chǎn)品，在正常年份，價(jià)格比國(guó)際市場(chǎng)大概高1/3，因而沒(méi)有出口競(jìng)爭(zhēng)力。二是其他有價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)品，如畜禽、養(yǎng)殖和蔬菜等勞動(dòng)密集型產(chǎn)品，往往是質(zhì)量不過(guò)關(guān)，因而也難以進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)。

為什么要改革農(nóng)業(yè)供給側(cè)？關(guān)鍵是要建立適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和有效供給的供給側(cè)。首先是糧食供給。確保糧食安全是國(guó)家一個(gè)大戰(zhàn)略。糧食總量保持每年有所增長(zhǎng)，既是考慮到國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)的需求，又是考慮到糧食安全的需要，也是“把飯碗端在自己手里”的需要。但是，對(duì)于農(nóng)民而言，由于普遍的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，糧食生產(chǎn)效益并不高，要保持這樣的糧食戰(zhàn)略目標(biāo)，就需要有大量的政策補(bǔ)貼和庫(kù)存，這給國(guó)家財(cái)政造成很大的負(fù)擔(dān)。如何使中國(guó)的糧食安全戰(zhàn)略更有效，需要通過(guò)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革找到出路，比如，通過(guò)實(shí)施多種類型的糧食規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高種糧效益，或者實(shí)行價(jià)補(bǔ)分離，讓市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)供求，都是可取的方向。至于其他類型農(nóng)產(chǎn)品的供給問(wèn)題，主要還是數(shù)量擴(kuò)大太多，不能很好滿足細(xì)分化的消費(fèi)市場(chǎng)需求，需要有一個(gè)從量到質(zhì)的轉(zhuǎn)換。中國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的緊迫性還在于大量農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響，主要是進(jìn)口替代的影響，如果不進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不僅會(huì)加劇農(nóng)業(yè)的過(guò)剩問(wèn)題，而且農(nóng)民的就業(yè)和增收都會(huì)受到很大沖擊。要解決這些問(wèn)題，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必須實(shí)現(xiàn)“三個(gè)激活”。

第一，激活市場(chǎng)。要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。發(fā)揮市場(chǎng)作用并不是不重視政府作用，而是政府要轉(zhuǎn)變一些職能，政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面應(yīng)主要起引導(dǎo)作用，包括規(guī)劃引導(dǎo)，即進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)；投入引導(dǎo)，即“四兩撥千斤”；示范引導(dǎo)，即建立示范點(diǎn)，推廣示范經(jīng)驗(yàn)。

第二，激活行業(yè)組織。比如，在一些歐洲國(guó)家，牛奶價(jià)格上漲，農(nóng)民要想多養(yǎng)奶?？峙虏恍?，不是政府在管控，而是行業(yè)組織在管控。因?yàn)樾袠I(yè)組織最清楚本行業(yè)的市場(chǎng)供求狀況，并且行業(yè)組織能跨越區(qū)域，進(jìn)而克服政府的行政壁壘制約，同時(shí)，行業(yè)調(diào)控還能克服市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中同業(yè)內(nèi)部的惡性競(jìng)爭(zhēng)。然而，發(fā)揮行業(yè)組織的作用仍需要政府轉(zhuǎn)變職能，要將政府的一些職能交給市場(chǎng)和行業(yè)，以形成政府、市場(chǎng)、行業(yè)“三位一體”的供給側(cè)治理結(jié)構(gòu)。

第三，激活主體和要素。關(guān)鍵是使經(jīng)營(yíng)主體成為市場(chǎng)主體，生產(chǎn)要素成為市場(chǎng)要素，這是市場(chǎng)作用能否有效發(fā)揮的前提，是建構(gòu)政府、市場(chǎng)、行業(yè)“三位一體”供給側(cè)治理結(jié)構(gòu)的重要基石。為此，要理順主體和要素與政府、市場(chǎng)、行業(yè)的關(guān)系，當(dāng)前特別要重視市場(chǎng)化取向的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和經(jīng)營(yíng)機(jī)制的激活，農(nóng)村土地和金融制度的市場(chǎng)化改革。

實(shí)踐中，地方政府在建構(gòu)政府、市場(chǎng)、行業(yè)“三位一體”的供給側(cè)治理結(jié)構(gòu)方面是有局限性的，因?yàn)檫@種建構(gòu)涉及政府職能轉(zhuǎn)換，行業(yè)組織賦權(quán)，市場(chǎng)主體培育和產(chǎn)權(quán)制度改革等方方面面，是個(gè)相對(duì)復(fù)雜的系統(tǒng)性配套工程，必須通過(guò)頂層設(shè)計(jì)的改革推動(dòng)才行。也就是說(shuō)，政府要轉(zhuǎn)變職能，必須要以承接政府相關(guān)職能的行業(yè)組織和市場(chǎng)制度的同步完善和建構(gòu)為前提。類似改革不是地方政府的權(quán)限所能做到的，需要像政府機(jī)構(gòu)合并改革那樣的頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)配套，并且自上而下的推進(jìn)才能奏效。

總而言之，通過(guò)“三個(gè)激活”，建構(gòu)“三位一體”的供給側(cè)治理結(jié)構(gòu)，最終目的是要建立“政府有為、市場(chǎng)有效、行業(yè)有能”的“三位一體”的供給側(cè)治理結(jié)構(gòu)。其中，有為政府的定義尤為關(guān)鍵，它不僅能克服市場(chǎng)和行業(yè)組織的自身局限，而且也能充分發(fā)揮市場(chǎng)和行業(yè)組織的作用。換句話講，如果市場(chǎng)和行業(yè)組織的作用沒(méi)有得到很好的發(fā)揮，應(yīng)該看成是政府的無(wú)為，解決的思路并不是政府代替市場(chǎng)和行業(yè)組織，而是要通過(guò)政府相關(guān)職能的轉(zhuǎn)換，向市場(chǎng)和行業(yè)組織賦權(quán)。

二、重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的規(guī)范化發(fā)展

合作經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的重要組織形式。國(guó)外農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織是與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合基礎(chǔ)上形成和發(fā)展的。在中國(guó)則不完全一樣，中國(guó)的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織有兩種基本類型：一類是2007年國(guó)家立法的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，它是以產(chǎn)品作為載體的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，比如，西瓜專業(yè)合作社、蔬菜專業(yè)合作等，這類合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)。另一類是農(nóng)村社區(qū)集體合作經(jīng)濟(jì)組織，也稱作村集體合作經(jīng)濟(jì)組織，在確權(quán)頒證改革后，則稱作農(nóng)村集體股份合作經(jīng)濟(jì)組織。這類合作經(jīng)濟(jì)組織的形成與發(fā)展不完全是與產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切關(guān)聯(lián)的。農(nóng)村集體合作經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)并不一樣。首先，農(nóng)村社區(qū)集體合作經(jīng)濟(jì)組織的合作是社區(qū)性質(zhì)的，是以村為單位的一種組織形式，而農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織則不受村社區(qū)邊界的約束，可以做得很大，跨省都可以。其次，農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的功能是多樣的，它不僅有經(jīng)濟(jì)功能，而且還有社區(qū)公共治理等社會(huì)功能，而農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的功能主要是經(jīng)濟(jì)功能。當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)民既是專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的社員，又是村集體合作經(jīng)濟(jì)組織的成員，如何處理好“一主兩仆”的關(guān)系，或者說(shuō)處理好農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和村社區(qū)集體合作經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民主體的關(guān)系，一定程度上也關(guān)系到政府、市場(chǎng)、行業(yè)職能在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的理順和有效治理體系的建構(gòu)，是值得進(jìn)一步深入研究的一個(gè)課題。

要重視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中產(chǎn)業(yè)組織的重要性，防止政府過(guò)度干預(yù)而產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)組織異化現(xiàn)象。組織既是市場(chǎng)主體，又是制度安排，如果組織異化了，那它就不是市場(chǎng)主體，它的行為就會(huì)扭曲，就會(huì)偏離市場(chǎng)取向，同時(shí)，作為制度的組織就會(huì)失靈，就會(huì)背離組織制度特征。因此，組織如果異化了，不僅主體行為會(huì)扭曲，組織制度會(huì)失靈，而且會(huì)導(dǎo)致組織與市場(chǎng)的紊亂和不同主體的分化。通俗地講，異化的組織是名不副實(shí)的組織，是靠“掛羊頭賣狗肉”獲利的組織。這樣的組織一旦普遍異化，行為主體的逆向選擇就會(huì)盛行。這就像農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給一樣，如果提供優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)者總是不如以次充好、以假亂真的經(jīng)營(yíng)者掙錢，前者就會(huì)向后者學(xué)習(xí)，最終形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的局面。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的異化不僅體現(xiàn)在合作社上，也體現(xiàn)在家庭農(nóng)場(chǎng)上，它們的共同特點(diǎn)都是背離農(nóng)業(yè)合作制和農(nóng)業(yè)家庭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制的基本原則，但是卻仍能得到政府的各種支持，進(jìn)而獲得比其他非異化組織更為有利的發(fā)展條件。中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的異化原因：一是與組織規(guī)制滯后有關(guān)。二是與政府對(duì)農(nóng)業(yè)的過(guò)度干預(yù)有關(guān)。比如，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育及其政策傾斜中，政府為了體現(xiàn)政績(jī)，往往追求數(shù)量，忽視質(zhì)量。對(duì)于合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展，重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，忽視產(chǎn)業(yè)組織基本特征的科學(xué)鑒別，以致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中普遍迎合政府，而不是著眼于市場(chǎng)，只要能獲得政府支持，就不屑市場(chǎng)。因此，規(guī)范組織注冊(cè)登記，把握合作制和家庭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制的本質(zhì)屬性，制定科學(xué)的產(chǎn)業(yè)主體與組織的培育政策，對(duì)于有效激活市場(chǎng)和主體的意義十分重大。

在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的發(fā)展中，除了要促進(jìn)合作組織的規(guī)范化發(fā)展和聯(lián)合發(fā)展外，“農(nóng)合聯(lián)”的發(fā)展，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作、供銷合作和信用合作的聯(lián)合發(fā)展，是近些年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展的一種新態(tài)勢(shì)。“農(nóng)合聯(lián)”主要有兩種類型：一是由政府主導(dǎo)建構(gòu)的農(nóng)合聯(lián)組織體系，主要包括省、縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)體系。這種農(nóng)合聯(lián)組織大多依托供銷社來(lái)運(yùn)行，是一種政府推動(dòng)型的農(nóng)合聯(lián)組織。二是市場(chǎng)導(dǎo)向的農(nóng)合聯(lián)組織，或者說(shuō)是由產(chǎn)業(yè)發(fā)展驅(qū)動(dòng)的農(nóng)合聯(lián)組織。產(chǎn)業(yè)是農(nóng)合聯(lián)組織發(fā)展的基礎(chǔ)，只要產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，經(jīng)營(yíng)者自然會(huì)對(duì)“農(nóng)合聯(lián)”組織有需求，而“農(nóng)合聯(lián)”組織的發(fā)展又會(huì)進(jìn)一步帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，兩者形成良性循環(huán)。在實(shí)踐中，還存在上述兩種形式相結(jié)合的“農(nóng)合聯(lián)”組織，即政府推動(dòng)與市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)相結(jié)合的“農(nóng)合聯(lián)”組織，它既能發(fā)揮政府推動(dòng)的效率，又能發(fā)揮市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的活力，并且能突破區(qū)域行政邊界，在更大空間范圍配置資源和發(fā)展，這樣的“農(nóng)合聯(lián)”組織往往具有更強(qiáng)的生命力和競(jìng)爭(zhēng)力。

三、堅(jiān)持“兩山”理念，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展

中國(guó)鄉(xiāng)村旅游業(yè)之所以發(fā)展迅猛，主要有三大原因：一是市場(chǎng)有需求。二是鄉(xiāng)村有資源條件。三是各級(jí)政府的支持。鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展成效顯著，不僅大大滿足了居民休閑旅游的需要，而且為農(nóng)民增加了就業(yè)機(jī)會(huì)和增收渠道。但總體而言，現(xiàn)階段中國(guó)鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展存在同質(zhì)性的低水平過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，需要給予關(guān)注。

第一，鄉(xiāng)村旅游業(yè)的健康發(fā)展要以習(xí)近平總書記的“兩山”理念為靈魂。也就是說(shuō)，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，打造生態(tài)宜居鄉(xiāng)村，目的不僅是搞好環(huán)境，美化鄉(xiāng)村，而是要實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的和諧統(tǒng)一，使美麗鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槊利惤?jīng)濟(jì)。關(guān)鍵是做好轉(zhuǎn)化，也就是要將鄉(xiāng)村資源生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，而鄉(xiāng)村旅游業(yè)是一個(gè)很好的轉(zhuǎn)換器和轉(zhuǎn)化抓手。

第二，鄉(xiāng)村旅游業(yè)的健康發(fā)展一定要建立在相關(guān)依托的基礎(chǔ)之上。除了道路交通、通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)服務(wù)業(yè)的支撐外，主要考慮五種類型的發(fā)展依托：一是依托大城市。通常大城市周邊的鄉(xiāng)村旅游業(yè)總是能發(fā)展的，因?yàn)樗谐鞘幸绯鲂?yīng)，市場(chǎng)容量大，能夠給鄉(xiāng)村旅游業(yè)帶來(lái)大量客源。二是依托大景點(diǎn)。有名的風(fēng)景名勝區(qū)周邊也能發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。但目前鄉(xiāng)村著名景點(diǎn)附近發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)還存在管理體制方面的問(wèn)題，即景點(diǎn)的管轄權(quán)往往不屬于地方，而是歸屬省市的旅游管理部門，比如，文化旅游局等，這就會(huì)帶來(lái)上下不協(xié)調(diào)、資源難整合等問(wèn)題，解決這一問(wèn)題的思路是景點(diǎn)管理權(quán)限的地方化。三是依托大產(chǎn)業(yè)。主要是依托特色農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，也就是做農(nóng)業(yè)的縱向融合和多功能發(fā)展，做“農(nóng)業(yè)+休閑旅游”，這樣的鄉(xiāng)村旅游業(yè)有產(chǎn)業(yè)作支撐，也是有生命力的。四是依托獨(dú)特的自然生態(tài)。不僅綠水青山，而且冰天雪地、海浪沙灘、戈壁沙漠以及宜人的季節(jié)性氣候，都可以成為鄉(xiāng)村旅游業(yè)的依托。五是依托獨(dú)特的人文生態(tài)。事實(shí)上，在現(xiàn)代社會(huì)，不僅良好的自然生態(tài)，而且獨(dú)特的人文生態(tài)也是“金山銀山”，都有很好的市場(chǎng)需求。比如，浙江省目前正在傾力打造的“詩(shī)畫浙江”，就是將優(yōu)美的自然生態(tài)和悠久的人文生態(tài)融為一體，在這樣的自然與人文環(huán)境中，鄉(xiāng)村旅游業(yè)自然會(huì)得到差異化、特色化和高質(zhì)量的發(fā)展。簡(jiǎn)言之，上述五種類型的依托，如果都具備，那是最理想的狀態(tài)，反之，至少要有一種依托，否則，就要謹(jǐn)慎發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和休閑產(chǎn)業(yè)。鄉(xiāng)村旅游業(yè)從空間看，具有分散點(diǎn)狀化和同質(zhì)化的特點(diǎn)，需要統(tǒng)一規(guī)劃和布局，避免同質(zhì)化過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)科學(xué)規(guī)劃，可以統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施，合理配置公共服務(wù)，并且做到點(diǎn)狀集成，串珠成鏈，特色互補(bǔ)，使鄉(xiāng)村旅游和休閑產(chǎn)業(yè)在空間上不再是小而散和趨同化，而是各具特色、有機(jī)集成的業(yè)態(tài)。除了規(guī)劃以外，鄉(xiāng)村旅游和休閑業(yè)態(tài)的發(fā)展還需要有產(chǎn)業(yè)組織與體制機(jī)制的創(chuàng)新，比如，通過(guò)股份制、合作制或者聯(lián)盟制的形式整合分散的資源要素和經(jīng)營(yíng)主體，處理好相關(guān)主體的利益關(guān)系，既實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，又實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展。

構(gòu)建鄉(xiāng)村振興的思路框架和政策體系

黃延信

(中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司，北京 100125)

作者簡(jiǎn)介：黃延信(1958-)，男，山東單縣人，中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，博士，主要從事鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度等研究。E-mail:hyx575757@163.com

2018年，黨中央提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略(《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》)，并將這項(xiàng)戰(zhàn)略寫入黨章。這一舉措既體現(xiàn)了黨中央對(duì)“三農(nóng)”工作的重視，即“優(yōu)先發(fā)展三農(nóng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題”，也反映了億萬(wàn)農(nóng)民的殷切期盼。2019年10月31日，十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)進(jìn)一步要求，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。實(shí)際上，改革開放以來(lái)，農(nóng)業(yè)有了較大發(fā)展，農(nóng)民生活有了很大改善，由吃不飽到吃飽，從沒(méi)錢花到有錢花，但這與農(nóng)民對(duì)美好生活的向往和期盼還有很大差距。尤其在農(nóng)業(yè)制度和農(nóng)民收入方面差距更大。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，符合中國(guó)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，有助于改善當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重大意義。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵與發(fā)展

2018年的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與2006年新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目相比，具有內(nèi)容更豐富、要求更高、難度更大的特點(diǎn)。2006年，十六屆五中全會(huì)提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將“生產(chǎn)發(fā)展”改為“產(chǎn)業(yè)興旺”，要求三大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提高效率，有競(jìng)爭(zhēng)力，這并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的任務(wù)提出，而是對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的一個(gè)重大調(diào)整?！按迦菡麧崱备臑椤吧鷳B(tài)宜居”，強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明思想，這是一個(gè)更高的要求；“管理民主”改為“治理有效”，農(nóng)村治理不再只局限于民主管理、民主監(jiān)督，更重要的是農(nóng)村社區(qū)管理采取怎樣的制度架構(gòu)，以及怎樣提高領(lǐng)導(dǎo)的治理能力?，F(xiàn)在的農(nóng)村治理架構(gòu)有黨支部、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作社和集體經(jīng)濟(jì)組織等，這就存在一個(gè)問(wèn)題，如果村民人數(shù)過(guò)少，是否需要如此多的管理部門？農(nóng)村應(yīng)該如何進(jìn)行村民治理？這其中涉及社區(qū)治理、經(jīng)濟(jì)組織治理和地方政府治理水平等問(wèn)題?！爸卫碛行А钡奶岢雠c十八屆三中全會(huì)提出的改革目標(biāo)——提高國(guó)家治理能力、治理體系的現(xiàn)代化相符?！吧顚捲！弊?yōu)椤吧罡辉！?，鄉(xiāng)村振興要求不僅僅滿足農(nóng)民當(dāng)前生活的需要，還要求其收入要達(dá)到更高的水平，有更多的結(jié)余和資金，享受教育和文化生活需要，這是一個(gè)很高的要求。唯一不變的是鄉(xiāng)風(fēng)文明，但這也是最困難的目標(biāo)。十年樹木，百年樹人，文明程度的提高是一個(gè)漫長(zhǎng)且艱難的過(guò)程。

中央為什么提出鄉(xiāng)村振興？就是農(nóng)村落后，影響了中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。主要問(wèn)題之一是城鄉(xiāng)發(fā)展中城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距大。2016年，城市每千人衛(wèi)生技術(shù)人員為7.85，農(nóng)村為4；城市醫(yī)療衛(wèi)生床位每千人是8.4，農(nóng)村是3.9。農(nóng)村各項(xiàng)公共服務(wù)水平均低于城市。不僅是醫(yī)療，在供水、供電、供氣、道路等方面城鄉(xiāng)差距也很大，有些農(nóng)村建設(shè)沒(méi)有落到實(shí)處，甚至降低了農(nóng)民生活質(zhì)量。比如，有些路只修到村口，村里只有自來(lái)水管道，沒(méi)有自來(lái)水流入等，這就沒(méi)有真正做到村村通。在城鄉(xiāng)教育方面，城市小學(xué)教學(xué)設(shè)施較完善，有操場(chǎng)、食堂、宿舍，而農(nóng)村學(xué)校設(shè)施不夠完備，與城市差距很大。在農(nóng)民收入方面，雖然近幾年農(nóng)民收入有了大幅提高，增長(zhǎng)幅度略高于城市，城鄉(xiāng)收入比有縮小趨勢(shì)，但實(shí)際上城鄉(xiāng)收入差距仍然很大并且收入差距絕對(duì)數(shù)在逐年增長(zhǎng)，大約每年增長(zhǎng)1 000多元，其收入差距增長(zhǎng)數(shù)額每年多200元。同時(shí)全國(guó)平均收入水平背后隱藏著農(nóng)民收入增長(zhǎng)的巨大不平衡，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，按照五等分分?jǐn)?shù)中國(guó)65%農(nóng)民收入達(dá)不到全國(guó)平均水平，十等分分?jǐn)?shù)超過(guò)70%達(dá)不到全國(guó)平均水平，全國(guó)31個(gè)省份有19個(gè)省份農(nóng)民收入達(dá)不到平均水平。

鄉(xiāng)村振興建設(shè)有目標(biāo)、有時(shí)間軸、有路線圖，有三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)需要特別注意：一是到2020年鄉(xiāng)村振興取得重大進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成，即城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)一步提高，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制初步建立。很多人會(huì)忽略時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在要求建立制度階段急于建設(shè)實(shí)施，不總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，造成資源浪費(fèi)。二是到2035年鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。在有基本制度框架的情況下，再用15年時(shí)間實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。具體要求是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)差距，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制更加完善。三是到2050年鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。

二、農(nóng)村落后的制度原因探究

農(nóng)村落后、農(nóng)業(yè)不發(fā)展，農(nóng)民生活貧困不是農(nóng)村不能發(fā)展而是制度導(dǎo)致的，關(guān)鍵就是農(nóng)村市場(chǎng)化程度不夠，城鄉(xiāng)分割、要素不能雙向流動(dòng)，各種要素單向流入城市，農(nóng)村只有流出，沒(méi)有流入。

第一，土地。土地是財(cái)富之母。改革開放以來(lái)，農(nóng)村土地浪費(fèi)嚴(yán)重，城市建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大、基建、產(chǎn)業(yè)開發(fā)大多使用農(nóng)村土地。關(guān)鍵是在這一過(guò)程中，由于國(guó)家規(guī)定建設(shè)用地都要使用國(guó)有土地這一特殊的土地制度，建設(shè)就會(huì)征用大量耕地，且價(jià)格很低，從最初的幾千元到現(xiàn)在的幾萬(wàn)元。但在供給方面，國(guó)家壟斷土地市場(chǎng)，實(shí)施招拍掛制度，政府給出基準(zhǔn)價(jià)，需求方價(jià)格跟隨，在這一過(guò)程中出現(xiàn)了巨大的價(jià)格差異，即土地出讓金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，土地出讓金數(shù)量在1998—2000年是500億元，2001年為1 200億元，2017年超過(guò)5.2萬(wàn)億元，2018年前八個(gè)月為3.7萬(wàn)億元。大體上，1998—2018年總數(shù)為40萬(wàn)億元。經(jīng)營(yíng)城市很大程度上可以說(shuō)是經(jīng)營(yíng)農(nóng)民的土地，沒(méi)有農(nóng)民的土地，就沒(méi)有城市建設(shè)，通過(guò)特殊的土地制度，農(nóng)民在為國(guó)家建設(shè)貢獻(xiàn)土地的同時(shí)，還作出巨大“陪嫁”，即土地出讓金。

第二，勞動(dòng)力。勞動(dòng)力是財(cái)富創(chuàng)造者，哪個(gè)地方經(jīng)濟(jì)有活力，哪個(gè)地方就有人口凈流入。中國(guó)的人口流動(dòng)模式是從農(nóng)村單向流入城市，20世紀(jì)90年代初，大量農(nóng)民工開始進(jìn)入城市。初步估算，從2000年開始，平均每年超過(guò)兩億農(nóng)民工進(jìn)入城市，2018年為2.87億。大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力進(jìn)入城市打工，一方面提高了自身收入，從另一方面來(lái)講，更多的是為城市創(chuàng)造財(cái)富。城市工業(yè)、企業(yè)和建筑業(yè)等各方面建設(shè)都有大量的農(nóng)民工參與其中，沒(méi)有農(nóng)民工，就不可能有城市的今天，也不可能產(chǎn)生這么多的財(cái)富和產(chǎn)品。2000年以來(lái)，平均每年兩億農(nóng)民工，如果平均每人為城市創(chuàng)造5萬(wàn)元財(cái)富，一年就是10萬(wàn)億元。東北經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期緩慢增長(zhǎng)的很大原因就在于人口流出，北京、上海、深圳和廣州都是人口凈流入省份，流入的人口越多，高素質(zhì)人才的流入越多，為城市創(chuàng)造的財(cái)富就越多。反觀農(nóng)村，由于沒(méi)有就業(yè)機(jī)會(huì)，大量農(nóng)村人口流出，阻礙了農(nóng)村的發(fā)展。

第三，資金。資金也是單向流向城市。資金是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的血脈。四大國(guó)有銀行改革后，經(jīng)過(guò)商業(yè)化改造，規(guī)定縣級(jí)以下不設(shè)分支機(jī)構(gòu)，后來(lái)設(shè)置的縣級(jí)以下機(jī)構(gòu)只吸收存款，不發(fā)放貸款，并將放貸權(quán)力收到地市級(jí)支行。這樣就沒(méi)有專門的機(jī)構(gòu)為農(nóng)業(yè)服務(wù)，其資金只為大的工程建設(shè)服務(wù)，造成農(nóng)村資金流出?，F(xiàn)在又出了一個(gè)“妖怪”——郵政儲(chǔ)蓄銀行，只儲(chǔ)不貸，成為農(nóng)村最大的“抽水機(jī)”。21世紀(jì)初，筆者在河南新興、信陽(yáng)等糧食大市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，平均每個(gè)縣郵政儲(chǔ)蓄銀行1年抽走10億元，2016年國(guó)家級(jí)貧困縣重慶石柱縣數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年郵政儲(chǔ)蓄銀行抽走超過(guò)17億元，其根源是特殊的金融制度，有大量農(nóng)村資金通過(guò)金融渠道流向城市。農(nóng)村落后還有一個(gè)原因就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，通過(guò)公共產(chǎn)品價(jià)格剪刀差為城市作貢獻(xiàn)，1989年貢獻(xiàn)大約8.9萬(wàn)億元。正因如此，需要深刻理解中央提出要在2020年形成制度框架和政策體系的重要性。

2018年兩會(huì)期間，習(xí)近平總書記講了鄉(xiāng)村振興，2019年兩會(huì)期間，習(xí)近平總書記又提到鄉(xiāng)村振興，總書記的思想是一致的和連貫的。習(xí)近平總書記指出：“黨的十九大實(shí)施鄉(xiāng)村振興重大戰(zhàn)略部署，鄉(xiāng)村振興內(nèi)容是產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興的全面振興，總目標(biāo)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，總方針是堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，總要求是產(chǎn)業(yè)興旺、治理有效、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、生活富裕”。值得注意的是，政策體系是建立建設(shè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的制度保障。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是一個(gè)很高的要求，如果還是原來(lái)的體制，那就實(shí)現(xiàn)不了鄉(xiāng)村振興。習(xí)近平總書記提出要用好深化改革的方法，推動(dòng)人才、土地、資本等要素在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)和平等交換，激活鄉(xiāng)村振興內(nèi)部機(jī)制。所以，制度改革至關(guān)重要。

三、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的體制機(jī)制創(chuàng)新

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并寫入黨章，2018年中央一號(hào)文件對(duì)鄉(xiāng)村振興作出整體部署，2018年5月，中央政治局會(huì)議審議通過(guò)《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，2018年7月，召開全國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)會(huì)議，提出要抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，特別指出要?jiǎng)?chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。那么，怎樣進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新？

第一，完善城鄉(xiāng)保護(hù)制度，促進(jìn)要素市場(chǎng)化配置。2018年中央一號(hào)文件指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，制度創(chuàng)新必須包含其中。制度創(chuàng)新的重點(diǎn)是完善城鄉(xiāng)保護(hù)制度，促進(jìn)要素市場(chǎng)化配置，激活要素、激活市場(chǎng)、激活主體。米塞斯指出，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是在社會(huì)分工的條件下，人與人通過(guò)交換實(shí)現(xiàn)合作的方式。任何人的衣食住行都不是自給自足的，都是通過(guò)交換得到的，通過(guò)交換將資源進(jìn)行合理配置。如果市場(chǎng)不起作用，就會(huì)出現(xiàn)資源錯(cuò)配和產(chǎn)能過(guò)剩。交換過(guò)程對(duì)交易雙方都是有利的，且每一方都想盡可能得到對(duì)方更多的資源，農(nóng)民為了得到更多自己所需的資源就會(huì)多創(chuàng)造財(cái)富，這是一種內(nèi)在的激勵(lì)機(jī)制，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的好處。經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地方都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活躍的地方，比如，深圳、浙江。東北和西北經(jīng)濟(jì)落后不是缺少自然資源，很大原因是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不活躍，決定因素是制度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)鄉(xiāng)村振興也至關(guān)重要。一二三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)融合需要工商業(yè)資本，只有通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，通過(guò)交換才能使工商業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合。

第二，通過(guò)交換，促進(jìn)農(nóng)民增收。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看農(nóng)民增收問(wèn)題：小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)，農(nóng)民富裕不富裕關(guān)鍵看收入水平高低。農(nóng)民怎樣才能增收？那就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與交換。一是農(nóng)產(chǎn)品交換，農(nóng)民將農(nóng)產(chǎn)品賣給城市居民，獲得收入，收入高低取決于農(nóng)產(chǎn)品剩余和價(jià)格。二是勞務(wù)交換。農(nóng)民工進(jìn)入城市務(wù)工，為城市工業(yè)企業(yè)和家庭提供勞務(wù)獲得收入，且農(nóng)民工務(wù)工工資占全國(guó)農(nóng)民收入一半以上，是農(nóng)民增收的主要來(lái)源。三是財(cái)產(chǎn)交換。農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)就是不動(dòng)產(chǎn)——房子和土地。但是因?yàn)橹贫炔坏轿?、產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、產(chǎn)權(quán)不完整、保護(hù)不到位，農(nóng)民的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)很困難，且價(jià)格得不到體現(xiàn)，成為一種沉睡資產(chǎn)。所以，中央提出完善產(chǎn)權(quán)制度和市場(chǎng)配置切中要害，沒(méi)有產(chǎn)權(quán)就談不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石。產(chǎn)權(quán)意味著財(cái)產(chǎn)所有者享受財(cái)產(chǎn)使用產(chǎn)生的收益，也要承擔(dān)財(cái)產(chǎn)使用的風(fēng)險(xiǎn)。但我們現(xiàn)在兩方面都做不到：一方面，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不清晰，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)不能進(jìn)入市場(chǎng)，不能產(chǎn)生收益。另一方面，受集體經(jīng)濟(jì)思想的影響，即集體經(jīng)濟(jì)不能虧損，農(nóng)民不能破產(chǎn)，不能承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)權(quán)制度改革迫在眉睫，要將無(wú)主的改為有主的；把歸屬不清晰的變?yōu)闅w屬清晰的，集體產(chǎn)權(quán)還不夠清晰，需進(jìn)一步確權(quán)量化到戶到人；把不合法的變?yōu)楹戏ǖ?，將農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行登記，通過(guò)確權(quán)、賦權(quán)進(jìn)行合法化，將沉睡的資產(chǎn)變?yōu)榛钴S的資產(chǎn)，促使其進(jìn)入市場(chǎng)。農(nóng)民宅基地進(jìn)行確權(quán)，按照《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的規(guī)定，建立統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度，國(guó)家制定了相關(guān)法律，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)計(jì)登記暫行條例》、國(guó)土資源部出臺(tái)相關(guān)細(xì)則并已經(jīng)實(shí)施。但是大部分農(nóng)民并不知道可以進(jìn)行財(cái)產(chǎn)登記，不登記就是非法財(cái)產(chǎn)，不能進(jìn)入市場(chǎng)。由于財(cái)產(chǎn)制度不同，造成農(nóng)村與城市房產(chǎn)價(jià)格不同，農(nóng)村房產(chǎn)不能進(jìn)入市場(chǎng)，處于貶值狀態(tài)。

第三，打破城鄉(xiāng)分割的體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。有人提出農(nóng)民的房子城市居民不能購(gòu)買。這就產(chǎn)生一個(gè)悖論：市場(chǎng)產(chǎn)品本來(lái)就是出高價(jià)者得，現(xiàn)在卻限制買賣對(duì)象，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不符。城市是年輕人流向的地方，而老年人希望回到農(nóng)村，年輕人離開農(nóng)村進(jìn)入城市，城里的老年人卻回不到農(nóng)村，這樣循環(huán)形成空心村，何談鄉(xiāng)村振興？我們要注意：通過(guò)限制農(nóng)民權(quán)利來(lái)維護(hù)農(nóng)民利益，在起點(diǎn)上、邏輯上都不成立。如果限制房地產(chǎn)的城鄉(xiāng)流動(dòng)，為何不限制農(nóng)產(chǎn)品的城鄉(xiāng)流動(dòng)，顯然這種限制不合理，與現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相悖。習(xí)近平總書記在2016年中央黨校省部級(jí)干部進(jìn)修班上講馬克思的兩大部類交換理論，提出城鄉(xiāng)交換、工農(nóng)交換、生產(chǎn)資料交換、生產(chǎn)資料和生活資料交換是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展動(dòng)力的來(lái)源，我們要堅(jiān)決打破城鄉(xiāng)分割的二元體制，通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)解決城鄉(xiāng)二元體制。制度框架建立則鄉(xiāng)村振興指日可待，如果沒(méi)有制度框架只是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部循環(huán)，則會(huì)像過(guò)去的新農(nóng)村建設(shè)一樣不會(huì)產(chǎn)生多少改變。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要落實(shí)三個(gè)核心問(wèn)題

向松祚

(中國(guó)人民大學(xué) 國(guó)際貨幣研究所，北京 100872)

作者簡(jiǎn)介：向松祚(1965-)，男，湖北秭歸人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事宏觀經(jīng)濟(jì)和貨幣理論研究。E-mail：xsz19752005@sina.com

一、新中國(guó)“三農(nóng)”發(fā)展的現(xiàn)實(shí)判斷

新中國(guó)成立初期的社會(huì)主義改造是從農(nóng)村開始的，鄧小平同志領(lǐng)導(dǎo)的改革開放，最初也是從農(nóng)村開始的。1978年11月，安徽鳳陽(yáng)小崗村18戶農(nóng)民冒著極大的風(fēng)險(xiǎn)，在契約上按下血手印，悄悄開始分田單干、包產(chǎn)到戶，成為農(nóng)村改革的突破口，后來(lái)以鄧小平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體承認(rèn)了這種改革，并且通過(guò)政策向全國(guó)推廣。改革開放后，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要形式是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。經(jīng)過(guò)四十多年的發(fā)展，中國(guó)“三農(nóng)”呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

(一)中國(guó)“三農(nóng)”長(zhǎng)期處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最薄弱環(huán)節(jié)

改革開放以來(lái)42年，中國(guó)農(nóng)村基本解決了溫飽問(wèn)題。珠三角、長(zhǎng)三角地區(qū)的部分農(nóng)村甚至實(shí)現(xiàn)了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?，但這僅僅是一小部分，中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)還達(dá)不到這種狀態(tài)。目前“三農(nóng)”是什么情況呢？概括地說(shuō)，一是農(nóng)民窮，農(nóng)民仍然是整個(gè)中國(guó)社會(huì)收入最低的群體。二是農(nóng)業(yè)不穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)仍然是勞動(dòng)生產(chǎn)率最低的產(chǎn)業(yè)。三是農(nóng)村不宜居，農(nóng)村的生活生產(chǎn)環(huán)境仍然很差。從中國(guó)農(nóng)村改革的政策演變來(lái)看，自20世紀(jì)80年代初開始，22個(gè)中央一號(hào)文件都是關(guān)于“三農(nóng)”的，黨的十八大以來(lái)，黨中央又提出很多新要求，比如，鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧。特別是精準(zhǔn)扶貧政策取得了明顯成效，到2020年中國(guó)貧困人口要全部實(shí)現(xiàn)脫貧，這是巨大的成就。巨大成就需要承認(rèn)、需要肯定，但整體來(lái)看，過(guò)去七十多年，農(nóng)民仍然窮，農(nóng)業(yè)仍然弱，農(nóng)村仍然不發(fā)達(dá)，“三農(nóng)”仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最薄弱的環(huán)節(jié)，這是一個(gè)基于現(xiàn)實(shí)的判斷。

(二)中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差距大

雖然近幾年中國(guó)在精準(zhǔn)扶貧、減少貧困方面成績(jī)顯著,但農(nóng)村與城市之間的發(fā)展差距仍然巨大。

第一，城鄉(xiāng)收入差距較大。改革開放后，雖然中國(guó)城鄉(xiāng)居民可支配收入逐年增長(zhǎng)，但是2010年以前，城鎮(zhèn)居民可支配收入增長(zhǎng)較快，農(nóng)民收入的增長(zhǎng)速度低于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的增長(zhǎng)速度，城鄉(xiāng)收入差距逐年擴(kuò)大。2010年以后，農(nóng)村居民人均可支配收入增長(zhǎng)較快，城鄉(xiāng)居民的收入比呈現(xiàn)逐漸縮小的趨勢(shì)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，改革開放初期，城鄉(xiāng)居民人均收入比為2∶1，1995年為2.72∶1，2003年進(jìn)一步擴(kuò)大到為3.23∶1，2006年為 3.28∶1，2007年城鄉(xiāng)收入比繼續(xù)擴(kuò)大為3.33∶1，絕對(duì)差距達(dá)到9 646元。2008年城鄉(xiāng)收入比為3.31∶1，2009年城鄉(xiāng)收入比為3.33∶1，2010年城鄉(xiāng)收入比為3.23∶1，2011年為3.13∶1。2012年城鄉(xiāng)收入比為3.10∶1，2013年城鄉(xiāng)收入比為3.03∶1，較2012年微降。2014年城鄉(xiāng)收入比為2.92∶1，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的收入水平差距降至“3”倍以下。2015年，城鄉(xiāng)收入比為2.73∶1，比2009年的3.33∶1，減少了許多。2019年城鄉(xiāng)收入比為2.6∶1。雖然城鄉(xiāng)收入比先擴(kuò)大后縮小，但是，城鄉(xiāng)收入差距的絕對(duì)值依然很大，2019年全國(guó)城鎮(zhèn)居民可支配收入42 359元，全國(guó)農(nóng)村居民可支配收入16 021元，城鎮(zhèn)居民可支配收入比農(nóng)民可支配收入的兩倍還要多。

第二，城鄉(xiāng)生活環(huán)境差距巨大，農(nóng)村比城市落后太多。在中西部地區(qū)，這樣的感受會(huì)更強(qiáng)烈，有些房子外觀看上去不錯(cuò)，但室內(nèi)空蕩無(wú)物，僅有簡(jiǎn)單破舊的家具，污水直接排到地下，解手還得上茅房。農(nóng)村與城市不僅在物質(zhì)條件方面相距甚遠(yuǎn)，在精神文化方面更是不可同日而語(yǔ)，城市的文化生活非常豐富，圖書館、音樂(lè)廳、博物館很多，農(nóng)村連基本的鄉(xiāng)村娛樂(lè)都沒(méi)有。

第三，城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距巨大。城鎮(zhèn)居民的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)與農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)有很大的區(qū)別，前者體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)原則，而后者則突出個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任，以土地保障和家庭保障為主，農(nóng)村還處于養(yǎng)兒防老的階段。

第四，城鄉(xiāng)教育差距巨大。長(zhǎng)期以來(lái)，教育投入毫無(wú)例外地“以城市為中心”。中國(guó)的教育投入本來(lái)就少，始終徘徊在國(guó)民生產(chǎn)總值的4%之下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界各國(guó)5.1%的平均水平。而有限的投入在分配上又存在諸多不合理之處。2006 年，占全國(guó)總?cè)丝?0%以上的農(nóng)村只獲得全部教育投入的23%；全國(guó)小學(xué)具有?？埔陨蠈W(xué)歷教師，農(nóng)村占47.5%，比城市低31 個(gè)百分點(diǎn)；全國(guó)初中具有本科以上學(xué)歷的教師，在農(nóng)村是24.3%，比城市低38 個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)村學(xué)生在擁有獨(dú)立書桌、藏書、電子與網(wǎng)絡(luò)設(shè)備等家庭教育資源方面均不如城市學(xué)生。在父母參與教育和親子互動(dòng)上，農(nóng)村家長(zhǎng)更少陪伴孩子、更少參與到孩子的教育學(xué)習(xí)中。農(nóng)村學(xué)生中沒(méi)有上過(guò)課外輔導(dǎo)班或興趣班的學(xué)生比例高于城鎮(zhèn)學(xué)生三成。超過(guò)兩成的農(nóng)村學(xué)生認(rèn)為父母對(duì)自己的教育期望是高中及以下。

(三)中國(guó)農(nóng)業(yè)與發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)的差距仍然很大

從國(guó)際層面來(lái)看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)在最薄弱的環(huán)節(jié)是農(nóng)業(yè)，當(dāng)看到美國(guó)遏制中國(guó)打貿(mào)易戰(zhàn)，搞技術(shù)封鎖卡脖子，我們當(dāng)然感到巨大壓力，但我們不能只看到高科技產(chǎn)業(yè)，更要看到農(nóng)業(yè)的差距，美國(guó)、加拿大、澳大利亞的農(nóng)業(yè)都是真正的高科技農(nóng)業(yè)。美國(guó)的農(nóng)業(yè)是全世界勞動(dòng)生產(chǎn)率最高的，真正的第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)中的農(nóng)民只有300萬(wàn)人，不僅養(yǎng)活整個(gè)美國(guó)，還大量出口。中國(guó)現(xiàn)在有幾億農(nóng)民，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可能沒(méi)那么多，但是至少有一兩億。農(nóng)業(yè)人口眾多，農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)落后。

二、鄉(xiāng)村振興發(fā)展要落實(shí)三個(gè)核心問(wèn)題

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，在一些大中型城市周邊的農(nóng)村有很多已經(jīng)達(dá)到了小康水平，但在中國(guó)中西部地區(qū)和東北三省，鄉(xiāng)村振興發(fā)展最關(guān)鍵的資源仍然在持續(xù)外流，怎樣形成一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的發(fā)展機(jī)制，這是根本。

(一)資金、人才、技術(shù)等要素向“三農(nóng)”傾斜

第一，資金回流農(nóng)村。中國(guó)很多地區(qū)縣級(jí)以下都有存貸差，比如，這個(gè)地區(qū)有100億元存款，可能只有60億元，甚至50億元、40億元用在當(dāng)?shù)亍?015年，全國(guó)2.53億農(nóng)民工的工資性收益匯到家里以后，縣域經(jīng)濟(jì)能用到這筆錢的百分之多少呢?好的能到70%，壞的只有30%。那么，錢到哪里去了？貸款到城市去了。農(nóng)村如果沒(méi)有大量資金，沒(méi)有持續(xù)的商業(yè)化資金來(lái)扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，扶持農(nóng)村發(fā)展，那怎么能夠持續(xù)呢？這個(gè)問(wèn)題非常突出。沒(méi)有資金，產(chǎn)業(yè)得不到發(fā)展；產(chǎn)業(yè)得不到發(fā)展，解決不了就業(yè)，經(jīng)濟(jì)不活躍，人才也跑了。我們可以看到，大量人才外流，好的商業(yè)模式、好的技術(shù)也很難在農(nóng)村落地。當(dāng)前中國(guó)正處于“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市支持農(nóng)村建設(shè)”的關(guān)鍵時(shí)期,鄉(xiāng)村振興需要大量的資金，一邊是當(dāng)前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)金融需求的增長(zhǎng)，另一邊卻是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為追求做大做強(qiáng)而導(dǎo)致的“脫農(nóng)化”傾向，農(nóng)村金融供求矛盾正在加劇。什么叫“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”？得用實(shí)實(shí)在在的轉(zhuǎn)移支付，用實(shí)實(shí)在在的金融資源回流來(lái)反哺。

第二，人才回流農(nóng)村。改革開放以來(lái)，受戶籍制度的限制，農(nóng)村人口大幅流向城市。從小，農(nóng)村里的父母就教育自家孩子，好好讀書，長(zhǎng)大了一定要出人頭地，到大城市奮斗工作，在農(nóng)村人的眼里，到大城市，就是一個(gè)創(chuàng)造財(cái)富、創(chuàng)造機(jī)會(huì)的事情。農(nóng)村大學(xué)生返回農(nóng)村的微乎其微，農(nóng)村勞動(dòng)力更是加速向城市轉(zhuǎn)移。沒(méi)有人才的支撐，鄉(xiāng)村振興談何容易。

第三，技術(shù)支撐農(nóng)村。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、科技化、現(xiàn)代化，提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。中國(guó)的鄉(xiāng)村振興要走技術(shù)支撐農(nóng)村發(fā)展的道路，中國(guó)的農(nóng)業(yè)技術(shù)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還處于初級(jí)階段，這是中國(guó)真正的大問(wèn)題，美國(guó)、加拿大、澳大利亞甚至烏克蘭等國(guó)家的很多農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格比中國(guó)便宜很多。為什么？因?yàn)樗麄兂杀镜?、?guī)模經(jīng)營(yíng)，所以，鄉(xiāng)村要想振興必須靠科技來(lái)支撐。

(二)完善產(chǎn)權(quán)制度，以制度促發(fā)展

對(duì)農(nóng)村土地(包括宅基地、耕地)進(jìn)行確權(quán)、轉(zhuǎn)讓、保障權(quán)益，為農(nóng)民建立基本上接近城市居民的社會(huì)保障制度。

第一，切實(shí)做好土地確權(quán)。按照市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓、規(guī)?；?jīng)營(yíng)。農(nóng)民可以用宅基地做抵押，獲得銀行的貸款用做生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。土地承包權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓，比如，轉(zhuǎn)讓給公司，“公司+農(nóng)戶”模式把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，這些方法仍然行之有效。為什么宅基地如此重要，卻不敢放開，這里有一個(gè)深層次的矛盾。對(duì)很多農(nóng)民來(lái)講，宅基地或家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的耕地是一個(gè)保障，現(xiàn)在農(nóng)民沒(méi)有完全享受到社會(huì)保障，雖然近幾年農(nóng)村社會(huì)保障體系逐步建立，但仍然不能滿足農(nóng)民對(duì)未來(lái)保障的需求，所以，宅基地或承包地不能永久轉(zhuǎn)讓，萬(wàn)一有一天農(nóng)民在城市呆不下去了，或者沒(méi)有工作能力了，他起碼在農(nóng)村還有房子，還有耕地能夠養(yǎng)活自己，這是給農(nóng)民的一個(gè)潛在社會(huì)保障。

第二，從法律法規(guī)上真正保障農(nóng)民土地權(quán)益。近些年，因?yàn)檎鞯貑?wèn)題造成了矛盾糾紛，如果征地資金真正給農(nóng)民，并建立很好的保障制度，農(nóng)民可以將耕地永久出讓，所以，對(duì)于農(nóng)民擁有的土地資源，一方面要保障權(quán)益，另一方面要在制度上規(guī)范，讓權(quán)益能夠流通、轉(zhuǎn)讓，能夠變成有效資源，不僅幫助農(nóng)民解決生活問(wèn)題，還能夠解決創(chuàng)業(yè)、就業(yè)和未來(lái)社會(huì)保障問(wèn)題。

第三，推進(jìn)農(nóng)村合作社的公司化發(fā)展。以色列有一種合作社，是全世界最成功的，叫“基布茲”，就是農(nóng)村合作社。它的合作非常緊密，其實(shí)已經(jīng)是一種公司的形式，每個(gè)人都是股東，同時(shí)有公司化管理，包括內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制安排、產(chǎn)權(quán)安排、分紅安排。大體上中國(guó)的合作社還沒(méi)有達(dá)到這樣的層面。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，合作社可以是松散的，比如，以個(gè)體經(jīng)營(yíng)為主體，在供銷、資金或技術(shù)等某些層面有合作，大家通過(guò)合作社能夠分享收益，但如果僅僅停留在這個(gè)層面，是實(shí)現(xiàn)不了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、科技化、現(xiàn)代化的，必須上升到一個(gè)更高層面，就是完全公司化。農(nóng)民既是股東，又是員工，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)變成產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)、大農(nóng)場(chǎng)，農(nóng)民既拿工資，又拿股息、分紅，才能夠形成產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)久發(fā)展，所以，目前中國(guó)的合作社還要再進(jìn)一步深入推進(jìn)。

(三)堅(jiān)決縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)差距

美好鄉(xiāng)村的圖景是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施與城市沒(méi)有差別，包括公路、供電、供水、下水道系統(tǒng)，還包括必要的娛樂(lè)設(shè)施、教育醫(yī)療服務(wù)等。一個(gè)基本方向是大多數(shù)農(nóng)民未來(lái)集中到小鎮(zhèn)上，不那么分散，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，太分散是不利于脫貧和發(fā)展的，這也是發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍模式。不一定都集中到大城市，大城市是根本無(wú)法承受的。主要集中在縣以下的小鎮(zhèn)，如果鎮(zhèn)一級(jí)公共服務(wù)設(shè)施都完善，那農(nóng)村是非常美麗、令人向往的。有很多人討論過(guò)，中國(guó)能不能下決心用20—30年時(shí)間，把村鎮(zhèn)一級(jí)的公共服務(wù)設(shè)施徹底解決。如果能夠做到，那中國(guó)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就算是實(shí)現(xiàn)了，因?yàn)橛幸粋€(gè)美好的環(huán)境后，人就能留下，人能留下，產(chǎn)業(yè)也就能夠穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。目前來(lái)看，通訊方面全覆蓋和用電方面大體上沒(méi)有太大問(wèn)題，但在最根本的公共服務(wù)設(shè)施方面，讓農(nóng)民的生活和城市的生活沒(méi)有差別，工作量巨大，必須加大解決力度。

中國(guó)減貧的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)：政府作用的有效發(fā)揮

李小云

(中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083)

作者簡(jiǎn)介：李小云(1961-)，男，陜西定邊人，教授，博士，主要從事“三農(nóng)”和國(guó)際發(fā)展問(wèn)題研究。E-mail：xiaoyun@cau.edu.cn

一、中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的兩個(gè)短板

2020年是實(shí)現(xiàn)全面小康的收官之年，實(shí)現(xiàn)全面小康在中華民族歷史上是一個(gè)非常偉大的目標(biāo)。要想實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須彌補(bǔ)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的兩個(gè)短板。

第一個(gè)短板是“三農(nóng)”問(wèn)題。在過(guò)去四十多年改革開放的過(guò)程中，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)有了很大的發(fā)展，尤其是經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。這種發(fā)展也伴生一個(gè)問(wèn)題，就是城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。雖然城鄉(xiāng)收入比在2008年之后小幅回落，呈倒U型發(fā)展，但是城鄉(xiāng)絕對(duì)收入差距逐年擴(kuò)大，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大最明顯的標(biāo)志就是“三農(nóng)”問(wèn)題的長(zhǎng)期存在。所以，在實(shí)現(xiàn)小康收官之年的第一個(gè)聚焦點(diǎn)是要利用現(xiàn)有的制度資源和財(cái)政資源以及市場(chǎng)資源來(lái)解決“三農(nóng)”問(wèn)題。

第二個(gè)短板是絕對(duì)貧困問(wèn)題。這是實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)短板中的短板。如果農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的問(wèn)題解決不了，同時(shí)還存在大量貧困人口，那這種小康肯定不是一個(gè)真正的小康。所以，在實(shí)現(xiàn)小康收官之年的第二個(gè)聚焦點(diǎn)就是通過(guò)脫貧攻堅(jiān)解決絕對(duì)貧困問(wèn)題。

中國(guó)要想高質(zhì)量地實(shí)現(xiàn)百年目標(biāo)，必須解決這兩個(gè)短板。

二、中國(guó)的減貧實(shí)踐：結(jié)構(gòu)性貧困的案例

什么是結(jié)構(gòu)性貧困呢？舉例來(lái)說(shuō)，在特別貧困、特別封閉的少數(shù)民族地區(qū)、山區(qū)的貧困群體，他們既沒(méi)有見過(guò)世面，也沒(méi)有經(jīng)過(guò)培訓(xùn)，有些是小學(xué)畢業(yè)，有些是初中畢業(yè)，缺乏現(xiàn)代技能，不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，沒(méi)有辦法融入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌道，所以，他們就被發(fā)展的列車甩在了后邊，落到了社會(huì)的底層，形成比較明顯的貧富差距，窮人就是窮人，富人就是富人，這就叫貧困的結(jié)構(gòu)化。結(jié)構(gòu)性貧困的存在，從政治上來(lái)講，既不符合社會(huì)主義的最基本原則，也不符合中國(guó)共產(chǎn)黨本身的初心和使命。從最基本的人道主義角度來(lái)講，任何一個(gè)國(guó)家不管是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，都在反貧困。從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)講，收入差距的擴(kuò)大會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。所以，必須解決由貧富差距擴(kuò)大造成的結(jié)構(gòu)性貧困問(wèn)題。

從2015年開始，筆者在云南省勐臘縣河邊村進(jìn)行了5年的扶貧實(shí)踐，這是一個(gè)非常典型的案例，河邊村的村民長(zhǎng)期處在貧困陷阱里。什么叫貧困陷阱？就是村民不可能通過(guò)自己的收入應(yīng)付他越來(lái)越多的剛性支出，孩子教育要支出，看病要錢，吃的用的都要錢，家家戶戶都有債務(wù)。這是因?yàn)榇迕駪卸鑶?？不是，他們非常勤快，每年砍甘蔗的時(shí)候都是半夜去山上割膠，早上、晚上都去割膠。但是勤勞并不必然給他們帶來(lái)富裕。這樣一個(gè)村莊，如果外界不能給他們提供一個(gè)能夠大幅度提高收入的機(jī)會(huì)，他們就永遠(yuǎn)在貧困陷阱里。要打破貧困陷阱，必須有大規(guī)模的外部支持，包括基礎(chǔ)設(shè)施投入、能力建設(shè)、生活環(huán)境改造等。在河邊村的實(shí)踐過(guò)程中，我們嘗試把公共資源的投入轉(zhuǎn)變成農(nóng)戶自己能夠產(chǎn)生收入的資產(chǎn)。所以，我們開發(fā)了瑤族媽媽的客房、會(huì)議經(jīng)濟(jì)、休閑經(jīng)濟(jì)等，把貧困村民帶入到產(chǎn)業(yè)體系中。這種產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)對(duì)接，他們的收入就大幅度提高。過(guò)去一戶農(nóng)民年收入只有一萬(wàn)元，現(xiàn)在戶均年收入大概四萬(wàn)元，甚至有的村民達(dá)到五六萬(wàn)元。

這個(gè)案例說(shuō)明，脫貧攻堅(jiān)如果不動(dòng)用外部力量并從組織上尋找突破口，貧困村民很難跳出貧困陷阱，很難走出結(jié)構(gòu)性貧困。

三、中國(guó)的減貧經(jīng)驗(yàn)：制度性因素的減貧作用

中國(guó)人口基數(shù)大，貧困人數(shù)多，所以，中國(guó)扶貧的最大貢獻(xiàn)就是中國(guó)的減貧是世界減貧的重要組成部分，中國(guó)對(duì)世界減貧作出了非常大的貢獻(xiàn)。一方面，中國(guó)的貧困人口快速下降，無(wú)論以中國(guó)官方貧困線還是世界銀行的貧困線標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，中國(guó)的減貧都取得了舉世矚目的成就。根據(jù)世界銀行的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，中國(guó)貧困發(fā)生率一直在快速下降，按照1.25美元的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)貧困發(fā)生率從1981年的84%下降到2010年的11.8%；按照1.90美元的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)貧困發(fā)生率從1981年的88.3%下降到2010年的11.2%；按照3.10美元的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)貧困發(fā)生率從1981年的99.1%下降到2010年的27.2%。另一方面，中國(guó)為世界減貧提供了非常豐富的經(jīng)驗(yàn)。

(一)采取有利于窮人的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式

改革開放以來(lái)，中國(guó)的減貧經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段，改革開放初期到20世紀(jì)80年代中期。這個(gè)時(shí)期所使用的貧困標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)民年收入100元，非常低，當(dāng)然那時(shí)整體生活水平也比較低。因?yàn)槟菚r(shí)大多數(shù)農(nóng)民還是以農(nóng)業(yè)為主，通過(guò)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的政策推進(jìn)，農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展起來(lái)，農(nóng)民收入顯著提高。1978—1985年，農(nóng)業(yè)年均增長(zhǎng)7%，這是歷史上最高的，我們叫超常規(guī)增長(zhǎng)階段。此時(shí)，農(nóng)民收入增長(zhǎng)接近年均增長(zhǎng)17%，是超常規(guī)增長(zhǎng)。這兩個(gè)超常規(guī)增長(zhǎng)導(dǎo)致按當(dāng)時(shí)貧困線計(jì)算的貧困人口大幅度下降。7年時(shí)間，貧困人口從25 000萬(wàn)下降到12 500萬(wàn)下降了50%。第二階段，1985年以后，農(nóng)業(yè)進(jìn)入常規(guī)增長(zhǎng)階段，增長(zhǎng)率下降到3%、4%甚至2%。這時(shí)農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中獲得的收入增長(zhǎng)也開始下降。原來(lái)支撐扶貧的第一個(gè)動(dòng)力逐漸減弱。按照國(guó)際比較，對(duì)比其他發(fā)展中國(guó)家，特別是非洲，如果沒(méi)有其他動(dòng)力來(lái)代替，可能扶貧就不會(huì)再持續(xù)了。但是我們采取了農(nóng)村工業(yè)化，在20世紀(jì)80年代中期以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，很多農(nóng)民依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有了大量的收入來(lái)源。所以，從1985年到20世紀(jì)90年代初期，農(nóng)民的非農(nóng)收入極大增長(zhǎng)。第二階段的農(nóng)村工業(yè)化，成為支撐中國(guó)減貧的第二個(gè)動(dòng)力。第三階段，20世紀(jì)90年代以后，中國(guó)開始實(shí)施城市化發(fā)展戰(zhàn)略。城市化和工業(yè)化齊頭并進(jìn)。大量的人口向城市轉(zhuǎn)移，表現(xiàn)最突出的就是過(guò)年時(shí)的回鄉(xiāng)潮，火車站里擠滿了農(nóng)民工。他們?cè)黾拥氖杖霂У睫r(nóng)村，農(nóng)民收入提高。所以，第三階段大規(guī)模的工業(yè)化和城市化又推動(dòng)了中國(guó)的減貧。

在20世紀(jì)末期，中國(guó)經(jīng)歷的從農(nóng)業(yè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)再到工業(yè)化和城市化不同的階段，核心是農(nóng)民收入的增加，農(nóng)民收入增加在不同階段具有不同的來(lái)源。整個(gè)過(guò)程就是中國(guó)減貧的一個(gè)偉大敘事，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)帶動(dòng)了貧困的減少。要想實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和減貧同步發(fā)生，那么經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式必須是益貧式的，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必須是有利于窮人的，這非常重要。在改革開放初期，大家都在一個(gè)水平上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)大家都發(fā)展。中國(guó)的減貧經(jīng)驗(yàn)就是采取一個(gè)有利于窮人的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)了窮人的收益，這是一個(gè)核心的經(jīng)驗(yàn)。從某種意義上講，21世紀(jì)之前，中國(guó)農(nóng)村貧困率大幅下降，主要來(lái)源于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。那么多的農(nóng)民走出農(nóng)村，在城市就業(yè)，在城市取得收入，這是我們巨大的成就。但是到了21世紀(jì)，在城鄉(xiāng)之間，不同群體之間，窮人和富人之間絕對(duì)收入差距越來(lái)越大。這時(shí)，不是所有人都能夠在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中獲益，制度性的減貧舉措愈發(fā)重要。

(二)發(fā)展中國(guó)家減貧必須考慮農(nóng)業(yè)

對(duì)于一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，特別是以農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展中國(guó)家，減少貧困的第一步要考慮農(nóng)業(yè)，不能忽視農(nóng)業(yè)。世界銀行發(fā)布的報(bào)告《收獲繁榮：農(nóng)業(yè)技術(shù)與生產(chǎn)率增長(zhǎng)》指出，世界80%的極端貧困人口生活在農(nóng)村，大多數(shù)依靠務(wù)農(nóng)維生。因此，減貧需要把重點(diǎn)放在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率上，這樣做的減貧效應(yīng)超過(guò)任何部門，約相當(dāng)于制造業(yè)的兩倍。亞太經(jīng)濟(jì)合作組織最新研究也認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家應(yīng)采取農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略投資政策，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，并從高糧價(jià)中獲益，以減少貧困。早在這些報(bào)告發(fā)布之前，中國(guó)政府就在減貧實(shí)踐中注重依靠農(nóng)業(yè)的發(fā)展，增加農(nóng)民收入，推動(dòng)減貧工作，減少貧困。在中國(guó)的減貧事業(yè)中，農(nóng)業(yè)一直扮演著重要的角色。中國(guó)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)之路，不僅為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)，而且為廣大發(fā)展中國(guó)家提供了經(jīng)驗(yàn)和范本，為發(fā)展中國(guó)家提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、消除饑餓和貧困提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，一度是貧困人口最多、減貧任務(wù)最艱巨的國(guó)家之一。改革開放四十多年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生翻天覆地的變化，一條關(guān)鍵經(jīng)驗(yàn)就是深化改革、轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力和發(fā)展活力。以改革的思維、路徑和辦法，解放和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，政府、科技和農(nóng)業(yè)部門齊心協(xié)力解決阻礙生產(chǎn)力、造成產(chǎn)量差距的問(wèn)題，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)量得以大幅增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的減貧效應(yīng)得到充分發(fā)揮，以農(nóng)業(yè)新科技研發(fā)、推廣、應(yīng)用為后盾，建立全國(guó)化肥數(shù)據(jù)庫(kù)、在全國(guó)范圍內(nèi)建立示范區(qū)和研究會(huì)以培訓(xùn)農(nóng)民、幫助農(nóng)民按照土壤和植物的營(yíng)養(yǎng)需求正確使用化肥，通過(guò)科技攻關(guān)、成果轉(zhuǎn)化、要素對(duì)接等一系列行動(dòng)，用“繡花”功夫發(fā)揮科技創(chuàng)新在精準(zhǔn)扶貧中的引領(lǐng)和支撐作用，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型促進(jìn)農(nóng)村人口脫貧。

(三)用超常規(guī)手段打破結(jié)構(gòu)性貧困

當(dāng)收入差距日益擴(kuò)大，已經(jīng)不可能再像20世紀(jì)80年代初期那樣，通過(guò)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和任何其他的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)措施來(lái)解決貧困問(wèn)題，與此同時(shí)，依托經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，依托農(nóng)業(yè)發(fā)展的減貧效率很低。這時(shí)必須依靠政府，依靠政府力量的介入調(diào)動(dòng)各類資源要素的能動(dòng)性，調(diào)節(jié)收入分配。筆者在云南的減貧案例說(shuō)明中國(guó)減貧的一個(gè)核心經(jīng)驗(yàn)，就是政府能夠發(fā)揮作用，中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)揮巨大的能動(dòng)性非常重要。比如，中國(guó)的貧困出現(xiàn)反復(fù)、脫貧成果鞏固難。雖然中國(guó)目前貧困人口不多，但是經(jīng)過(guò)改革開放四十多年，總有一部分人反反復(fù)復(fù)跌落到最底層，脫貧的難度之大超越想象。黨和政府在推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)踐中越來(lái)越認(rèn)識(shí)到，如果不采取超常規(guī)的措施，剩余的農(nóng)村絕對(duì)貧困人口是不可能與其他人同步實(shí)現(xiàn)小康的。如果在2012年、2013年不決斷出脫貧攻堅(jiān)這樣一個(gè)超常規(guī)的措施，不僅貧困問(wèn)題解決不了，也會(huì)影響實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)這個(gè)目標(biāo)的質(zhì)量。所以，脫貧攻堅(jiān)就像一場(chǎng)戰(zhàn)役，習(xí)近平總書記親自掛帥，各省的省委書記親自上陣，全社會(huì)動(dòng)員，是新中國(guó)成立以來(lái)規(guī)模、強(qiáng)度最大的一場(chǎng)民生運(yùn)動(dòng)，不斷地把原來(lái)的精準(zhǔn)扶貧工作通過(guò)超常規(guī)措施推向脫貧攻堅(jiān)，把精準(zhǔn)扶貧變成全黨全社會(huì)的脫貧攻堅(jiān)政治任務(wù)。

四、貧困治理將會(huì)是一場(chǎng)持久戰(zhàn)

脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)是到2020年全面消除農(nóng)村絕對(duì)貧困。按照中國(guó)每年1 000萬(wàn)人口的脫貧速度來(lái)看，到2020年全面消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的目標(biāo)是完全可以實(shí)現(xiàn)的。從某種程度上講，中國(guó)已經(jīng)取得了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利。所以，現(xiàn)在講脫貧攻堅(jiān)收官之年同時(shí)也是全面建成小康社會(huì)的收官之年。實(shí)際上，中國(guó)的脫貧工作沒(méi)有給全面建成小康社會(huì)的工作拖后腿，這是一個(gè)非常偉大的成就。但是農(nóng)村絕對(duì)貧困的消除，特別是現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下的消除，并不意味著貧困的終結(jié)。

中國(guó)年收入2 300元(2010年不變價(jià))的貧困標(biāo)準(zhǔn)，基本上與世界銀行的赤貧標(biāo)準(zhǔn)差不多。世界銀行的赤貧標(biāo)準(zhǔn)是1.90美元，中國(guó)是2 300元，再加上“兩不愁三保障”的福利，估算下來(lái)可能就是2.20、2.30美元左右，比1.90美元稍微高一點(diǎn)，但基本上還是赤貧標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)赤貧標(biāo)準(zhǔn)是世界銀行用來(lái)衡量低收入國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)人均GDP接近1萬(wàn)美元，已經(jīng)是中高收入國(guó)家，再增加2 000美元，就能達(dá)到12 000美元，進(jìn)入高收入國(guó)家行列。如果對(duì)標(biāo)中等收入國(guó)家的3.20美元貧困標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算，中國(guó)現(xiàn)在還應(yīng)該有幾千萬(wàn)貧困人口。按照中等收入國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，中國(guó)的貧困還沒(méi)有消失。

按照絕對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)是消除了貧困。比如，中國(guó)社會(huì)沒(méi)有挨餓的，全國(guó)人民都能穿得起衣服，但是這個(gè)社會(huì)里有差異，有窮人，有富人。如果貧富差距越來(lái)越大，說(shuō)明相對(duì)貧困的程度越來(lái)越深。從這個(gè)意義上講，貧困永遠(yuǎn)會(huì)存在。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是攻堅(jiān)絕對(duì)貧困的那部分群體，通過(guò)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的方式將這部分群體的絕對(duì)貧困問(wèn)題解決。但是，絕對(duì)貧困解決以后，相對(duì)貧困還存在，而且會(huì)永遠(yuǎn)存在。這就意味著一個(gè)社會(huì)扶貧的任務(wù)會(huì)長(zhǎng)期存在，意味著2020年以后，我們的扶貧工作要從脫貧攻堅(jiān)，轉(zhuǎn)向脫貧持久戰(zhàn)。脫貧持久戰(zhàn)不是按照脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)這樣一種做法來(lái)進(jìn)行，中央提出相對(duì)貧困時(shí)代長(zhǎng)效機(jī)制的建立問(wèn)題。長(zhǎng)效機(jī)制建立有兩個(gè)含義：一是要防止已經(jīng)脫貧的群體返貧。二是要考慮建立防止新的貧困發(fā)生的機(jī)制。這兩個(gè)問(wèn)題實(shí)際上與現(xiàn)在脫貧攻堅(jiān)直接針對(duì)的貧困群體的扶貧完全不同。所以，未來(lái)的扶貧工作將不再像脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)這樣是群眾性的、大規(guī)模的、高投入的，而是在具體工作中通過(guò)制度建設(shè)逐步推進(jìn)，目標(biāo)是縮小貧富差距。