張惠琛

（福建省福州市教育會計核算中心，福建 福州 350000）

一、中小學內(nèi)部控制存在問題分析

（一）中小學普遍欠缺一套適合本校運行的有效的內(nèi)部控制體系

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，各種體制改革正在如火如荼地進行，以部門預算、采購預算為主要內(nèi)容的財政管理體制改革的不斷深入，給學校的管理工作、會計工作提出新的更高的要求。其次，隨著我國整體對于教育的愈發(fā)重視，投入到中小學的教育經(jīng)費是在逐年增長的，中小學校如何科學有效的管理和使用教育經(jīng)費，發(fā)揮財政資金使用的最大效益，以確保財政教育經(jīng)費合理進行學校教學設施的購置、學校的基礎(chǔ)建設，防范資金的浪費和低效，要實現(xiàn)這些目標的有效途徑之一即為加強內(nèi)部控制。其三，學校的管理比較獨特，其管理的重點是教育教學工作，往往忽略了內(nèi)部控制建設，因此中小學在內(nèi)部控制上存在比較多的問題，本文通過對中小學內(nèi)部控制的現(xiàn)狀的討論，總結(jié)其暴露的問題，并提出切實可行的合理化建議，以期能夠給中小學校管理工作提供啟示與思考。

中小學內(nèi)部控制是為了使學校的各項經(jīng)濟活動都能在各種法律法規(guī)的約束下進行，保護學校的各種資產(chǎn)不閑置、不流失并保持高效使用狀態(tài)，在遵循各種財務制度規(guī)定下做好財務工作，為學校創(chuàng)建健康良性的運行環(huán)境，要求學校建立的一系列相互制約、相互聯(lián)系、嚴密完整的規(guī)范化、系統(tǒng)化的制度體系，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控以防范舞弊、預防腐敗，以達到提高學校辦學效率的最終目的。

目前中小學校內(nèi)部控制制度建設比較薄弱，內(nèi)部控制制度存在較多的不足和缺陷。中小學校重教學輕財務的現(xiàn)象普遍存在，學校各項工作圍繞教育教學活動展開，學校的領(lǐng)導沒有意識到內(nèi)部控制建設對單位管理與發(fā)展的作用，沒有建立起一套規(guī)范化、系統(tǒng)化內(nèi)部控制制度體系，學校的經(jīng)濟業(yè)務活動缺乏制度的規(guī)范約束。近年來，很多學校在上級部門的要求下也建立了相應的內(nèi)部控制制度，但是他們制定出來的制度也僅僅流于形式，只是應付檢查，沒有真正讓制度落地，沒有在學校營造按章辦事的氛圍，各項業(yè)務活動進行過程還是存在繞開制度事實。

（二）現(xiàn)有中小學設置的內(nèi)部控制崗位缺乏有效牽制制衡

由于中小學校的特殊性，學校普遍存在重教學輕財務的狀況，很多中小學校的職能部門都依然是總務處、政教處等傳統(tǒng)的部門，學校的中心工作都是圍繞在教育教學方面，基本上都是以教師專業(yè)技術(shù)人員為主，學校不愿意配備編制來招聘行政后勤人員，大部分學校財務的后勤人員配備都比較薄弱，很多后勤崗位還是教師來兼任或者是臨聘人員，這些人業(yè)務水平參差不齊。學校不愿意配備編制來招聘行政后勤人員，這些狀況的存在，致使目前很多中小學校內(nèi)部控制崗位設置不科學、不規(guī)范，關(guān)鍵崗位的分配與安排不合理，沒有遵循不相容崗位相分離的原則。有些規(guī)模小的學校，學校工作人員少，有的學校一人都要兼任好幾個崗位的工作，采購沒有設置請購審批環(huán)節(jié)，資產(chǎn)管理由會計兼任，無法實現(xiàn)崗位間的制衡，不能形成應有的牽制和互相監(jiān)督。

（三）中小學內(nèi)部控制運行過程缺乏有效的監(jiān)督機制

很多學校當前的狀況是，學校在上級主管部門督促下建立起來的各項規(guī)章制度沒有有效的執(zhí)行，學校各項工作實際運行過程沒有按規(guī)范的程序操作，再有目前中小學校受制于人員編制約束，沒有設立獨立的內(nèi)部審計部門或?qū)Ｂ毜膬?nèi)審崗位，制度是否執(zhí)行沒有相關(guān)的監(jiān)督約束機制，學校各項的制度沒有落地。

內(nèi)部控制管理工作沒有被主管教育局納入考核范圍，對領(lǐng)導的經(jīng)濟責任審計也未涉及內(nèi)部控制審計，內(nèi)部控制會使管理層的權(quán)利受牽制，還有些領(lǐng)導認為內(nèi)部控制辦事難、效率低，這些因素都會導致管理層不會積極主動地去學習和倡導內(nèi)部控制，建立有效的監(jiān)督機制來推動內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行。

二、關(guān)于加強中小學內(nèi)部控制的建議

（一）建設科學規(guī)范的制度體系

中小學應該建立一套科學規(guī)范又能相互牽制的內(nèi)部控制體系，學校應當建立健全議事決策機制。對重大經(jīng)濟事項的內(nèi)部決策應當由學校領(lǐng)導班子集體研究決定，任何人都不能隨便改變集體決策。日常的經(jīng)濟事務，由有關(guān)各部門在各自的職責權(quán)限范圍內(nèi)，大家各司其職按規(guī)定流程運作。

內(nèi)部控制是全面的過程控制，涵蓋學校所有的業(yè)務活動，學校應該在校長的帶領(lǐng)下，梳理學校經(jīng)濟業(yè)務流程。每年的部門預算編制工作、日常的購買各種零星辦公用品、教學設備的采購、資產(chǎn)的管理、建設項目的管理以及學校的學費收入，這些都是學校常規(guī)的經(jīng)濟業(yè)務，對于這些業(yè)務流程的每一個環(huán)節(jié)都應該進行綜合分析，識別業(yè)務流程中存在的風險，對每一項業(yè)務針對性地制定相應的內(nèi)部控制制度，在事前、事中、事后對學校各項經(jīng)濟業(yè)務進行制度的規(guī)范，讓各項業(yè)務的執(zhí)行有規(guī)范化的制度約束，各部門各項業(yè)務的執(zhí)行有規(guī)可依，有章可循。

學校各項支出應該符合有關(guān)財務制度的統(tǒng)一規(guī)定，并嚴格按學校預算方案執(zhí)行，強化學校的預算約束。學校的各項支出嚴格按照期初的預算進行控制，杜絕無預算或超預算項目支出，特殊情況的預算調(diào)整按規(guī)定做好事前的審批。

針對業(yè)務流程中可能存在的風險，制定相對應的措施，對于可能存在重大風險的重大經(jīng)濟事項學校應該給予特別關(guān)注，對流程的每一個環(huán)節(jié)都應該明確決策機制和監(jiān)督機制。大型教學設備的購置中，有的專項性比較強的，除了嚴格執(zhí)行學校行政會議集體研究，還應該聘請專家論證和技術(shù)咨詢指導，盡可能規(guī)避風險。建設項目在立項、工程招投標、工程建設以及工程驗收環(huán)節(jié)都應該制定相應的制度規(guī)范，接受多方的監(jiān)督，把風險隱患控制到最小狀態(tài)，保證學校基建工作在合法合規(guī)前提下，最大限度發(fā)揮資金使用效益，做好學?；üぷ?。

（二）科學設置內(nèi)部控制崗位

內(nèi)控制度建設的關(guān)鍵是崗位職能的劃分與崗位職責的建立，對于內(nèi)部控制的關(guān)鍵崗位要保證分工明確，定崗定責，鑒于大部分學校財務等后勤人員配備都比較薄弱，無法實現(xiàn)每個崗位都配備專職的工作人員，所以目前的中小學校，特別規(guī)模小的學校應該根據(jù)學校自身的實際情況，考慮崗位的特殊性與非兼容性做到適度分離，設置適合本單位運行內(nèi)部控制的職能崗位，形成制約機制，相互監(jiān)督。

鑒于學校后勤人員配備薄弱，大部分人員是教學工作人員，學?？梢酝ㄟ^聘請外部專家，組織全員進行關(guān)于內(nèi)部控制方面的培訓，學校教師除了鉆研教學業(yè)務外還可以探討學習內(nèi)控方面的知識，讓學校的教師都有接任內(nèi)部控制崗位的業(yè)務能力，以緩解學校后勤人員緊缺的問題。學?？梢苑e極探討崗位人員設置時，在實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離，不相容崗位相分離的前提下，科學設置“一人多崗”，如資產(chǎn)管理工作和會計工作、出納工作和會計工作、經(jīng)辦與審批、決策審批與執(zhí)行、執(zhí)行與監(jiān)督，這些不相容崗位，可以讓教學管理部門的人員分別來兼任，實施相應的分離措施。辦學規(guī)模小的學校，無法實現(xiàn)不相容崗位分離措施的，采取替代性控制措施，組織相關(guān)人員定期或不定期進行現(xiàn)金和其他資產(chǎn)盤點、抽查有關(guān)文檔，時時進行監(jiān)控防止滋生舞弊行為。

內(nèi)部控制工作是覆蓋學校所有業(yè)務工作，而且要求全員參與，學校應該做好宣傳工作，倡議全體教職員工除了做好教學工作外還要積極參與到經(jīng)濟及其他的管理活動中去，讓全體教職員工認識內(nèi)部控制工作對辦好學校教育工作的重要作用，樹立教學工作與內(nèi)部控制工作兩不誤意識，從而積極主動地去兼任內(nèi)部工作，在整個學校創(chuàng)建一個良好的環(huán)境基礎(chǔ)。

（三）完善內(nèi)部控制的監(jiān)督體系

學校建立起內(nèi)部控制制度也只是一個文件，如果制度沒有具體執(zhí)行只是一紙空文、只是形同虛設。我們要學校建立內(nèi)部控制制度絕不僅僅只是個形式，它最終的價值在執(zhí)行。

因此，學校制定各項控制制度后還應該督促相關(guān)人員認真去執(zhí)行，真正實現(xiàn)制度的價值。為此，學校應通過各種途徑對內(nèi)部控制的執(zhí)行進行有效的監(jiān)督，以確保制度執(zhí)行落實到位。

中小學校應強化內(nèi)部控制評價監(jiān)督機制。各個學校應該根據(jù)學校自身情況自主選擇符合本校情況的監(jiān)督管理機制。有條件的、具有一定辦學規(guī)模的學校，可以在學校設置內(nèi)部審計崗位，配置一個到兩個有專業(yè)基礎(chǔ)的人員，通過組織專項審計或定期審計監(jiān)督，對學校制度執(zhí)行進行跟蹤，對存在的問題及時進行追蹤問責，督促其總結(jié)、整改、修訂，把風險隱患控制在萌芽狀態(tài)。

同時學?？梢越柚鐣先肆εc物力資源，爭取審計監(jiān)察等部門支持，鼓勵社會第三方參與學校的內(nèi)部控制建設，及時的進行監(jiān)督和反饋，形成監(jiān)管合力，共同推動內(nèi)部控制建設和有效實施。這一途徑對于辦學規(guī)模小，沒有條件成立專職審計、監(jiān)督部門的學校尤為重要。規(guī)模小的學校依靠外部監(jiān)督力量，杜絕學校制度運行中不依制度辦事，繞開制度，制度成了擺設的現(xiàn)象。

主管教育局對學校的績效考核應該把內(nèi)部控制納入考核范圍，并加大考核分值的權(quán)重。教育局應該根據(jù)學校的辦學目標要求設計量化考核指標，于每學期末組織相關(guān)人員對學校內(nèi)部控制的建設和執(zhí)行情況綜合運用多種績效評價方法進行考核，用分值來評價學校的內(nèi)部控制工作，通過定期的考核結(jié)果的反饋要求學校找出差距和不足進行整改，以此推動內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行。校長的離任時除了經(jīng)濟責任審計，也應該同時進行內(nèi)部控制審計，督促校長重視學校內(nèi)部控制的工作。