陳 禺 胡慧芳

（1 .福州市馬尾區(qū)人民政府，福建福州，350015；2 .福州大學(xué)，福建福州，350108）

一、引言

黨的十九屆四中全會指出，自由貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)是推進(jìn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑之一。自貿(mào)試驗區(qū)的設(shè)置和運行，其關(guān)鍵活力和自由源于政府本身的職能以及權(quán)力的轉(zhuǎn)變。[1]福建自貿(mào)試驗區(qū)自2015年掛牌成立以來，在政府職能轉(zhuǎn)變方面取得斐然成績，但在具體建設(shè)過程中仍存在政府各部門之間條塊分割、邊界混淆、部門保護(hù)以及三個片區(qū)之間單兵推進(jìn)、各自為戰(zhàn)、重復(fù)建設(shè)等碎片化問題，導(dǎo)致三片區(qū)難以協(xié)同推進(jìn)，整體效益提升受限，系統(tǒng)集成發(fā)展受阻。因此，構(gòu)建協(xié)作性公共管理機制成為福建自貿(mào)試驗區(qū)深化改革開放過程中亟需解決的問題。

協(xié)作性公共管理描述了在多組織安排中的促進(jìn)和運行過程，解決單個組織不能解決或者不易解決的跨界問題。其本質(zhì)是通過多元主體協(xié)作互補、共享資源與權(quán)力，謀求整體公共利益的提升。[2][3]目前，國內(nèi)關(guān)于區(qū)域協(xié)作性公共管理的研究較少，主要研究國際層面的區(qū)域協(xié)作。[4][5]部分學(xué)者對福建自貿(mào)試驗區(qū)三大片區(qū)的協(xié)同發(fā)展機制[6][7]進(jìn)行了探討，但尚未應(yīng)用協(xié)作性管理理論對福建自貿(mào)試驗區(qū)協(xié)同發(fā)展問題進(jìn)行深刻剖析。因此，本文基于協(xié)作性公共管理理論，應(yīng)用組織結(jié)構(gòu)——領(lǐng)導(dǎo)能力——共同制定規(guī)則——價值追求的分析框架，剖析福建自貿(mào)試驗區(qū)協(xié)作性公共管理機制構(gòu)建的驅(qū)動因素；結(jié)合福建自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展實際，提出建立其跨區(qū)域、跨部門、跨領(lǐng)域的協(xié)作性公共管理機制治理機制的實現(xiàn)路徑，旨在提升自貿(mào)試驗區(qū)政府治理能力水平，推動福州片區(qū)、廈門片區(qū)和平潭片區(qū)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展。

二、福建自貿(mào)試驗區(qū)協(xié)作性公共管理機制構(gòu)建的驅(qū)動因素

驅(qū)動因素是協(xié)作性公共管理協(xié)同機制建立和發(fā)展的催化劑，同時也是影響其發(fā)展速率的重要媒介。福建自貿(mào)試驗區(qū)協(xié)作性公共管理機制構(gòu)建的主要驅(qū)動因素為組織結(jié)構(gòu)更新、領(lǐng)導(dǎo)能力重建、共同制定規(guī)定、價值追求調(diào)適。

（一）激活：組織結(jié)構(gòu)更新

福建自貿(mào)試驗區(qū)組織運作方式圍繞功能分工展開，三大片區(qū)存在組織“壁壘”，無法解決超越組織界限的復(fù)雜問題?，F(xiàn)有組織運行方式難以適配大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、服務(wù)群族需求升級等外部沖擊，加劇自貿(mào)試驗區(qū)管理碎片化問題，使部際和部門之間協(xié)作陷入困境，增加組織協(xié)調(diào)成本和問責(zé)難度。而協(xié)作性公共管理的組織結(jié)構(gòu)，囊括縱向?qū)蛹壓蜋M向功能以及橫向功能之間的發(fā)展，其倡導(dǎo)組織結(jié)構(gòu)從功能性向跨界性、協(xié)作性和整合性轉(zhuǎn)變，能夠有效的克服傳統(tǒng)組織運作的弊端。相較傳統(tǒng)架構(gòu)，協(xié)作性公共管理的組織結(jié)構(gòu)具有更大彈性，其發(fā)展是一個螺旋式上升的動態(tài)過程，需要因時因地不斷調(diào)整，以提高整個運作系統(tǒng)的適配度。更新福建自貿(mào)試驗區(qū)現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)，激活組織，消除傳統(tǒng)等級官僚機制的不利影響，是協(xié)作性公共管理機制建立和發(fā)展的提速器。隨著對外開放程度的提高和經(jīng)濟全球化的發(fā)展，福建自貿(mào)試驗區(qū)的組織結(jié)構(gòu)更需要升級成一種開放和合作的組織結(jié)構(gòu)，而協(xié)作性公共管理的組織 結(jié)構(gòu)恰好匹配了自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展趨勢和發(fā)展需求。

（二）定位：領(lǐng)導(dǎo)能力重建

領(lǐng)導(dǎo)能力是協(xié)作性公共管理機制建立和發(fā)展的重要驅(qū)動因素。協(xié)作過程注重平等和公共價值的實現(xiàn)，強調(diào)三大片區(qū)參與，共創(chuàng)共享，這對于達(dá)到預(yù)期管理績效有重要作用。在協(xié)作過程中，福建自貿(mào)試驗區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組需發(fā)揮更加重要的引領(lǐng)作用。一是要擔(dān)當(dāng)起相應(yīng)的責(zé)任，能夠快速識別環(huán)境的不確定性，對不確定性保持敏感，帶領(lǐng)三大片區(qū)突破不確定的受限。二是要能夠激發(fā)三大片區(qū)的協(xié)作意愿，激發(fā)他們改革開放的潛力，共同實現(xiàn)協(xié)作目標(biāo)。因此，協(xié)作性公共管理要求福建自貿(mào)試驗區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和三大片區(qū)管委會應(yīng)當(dāng)擁有不同于傳統(tǒng)科層制管理者的管理能力和工作方法，即從傳統(tǒng)型領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)化為催化型領(lǐng)導(dǎo)。催化型領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當(dāng)迅速轉(zhuǎn)變身份角色，處于權(quán)力上層的，應(yīng)克服高高在上的姿態(tài)，處于權(quán)力下層的，應(yīng)克服畏手畏腳的姿態(tài)，促進(jìn)福建自貿(mào)試驗區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和三大片區(qū)、三大片區(qū)管委會和片區(qū)職能部門達(dá)成一致意見。應(yīng)當(dāng)包容與支持三大片區(qū)不斷探索、不斷嘗試，以保障不斷創(chuàng)新，獲取主動從而迎接各種挑戰(zhàn)。應(yīng)當(dāng)為明確三大片區(qū)的各自身份和分工，要求每個片區(qū)能夠用系統(tǒng)思維和整體意識來對待自己的分工，用配合其他片區(qū)、達(dá)成整體績效作為自己的工作準(zhǔn) 則，在福建自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)過程中奉獻(xiàn)應(yīng)有的力量。

（三）動員：共同制定規(guī)則

公共管理組織依賴外部環(huán)境獲取資源，包括資金、設(shè)備和信息，還包括了規(guī)則和社會期望，如公共管理責(zé)任、文化等，這些都決定了公共管理組織應(yīng)該如何運作。利益相關(guān)者理論表明當(dāng)公共管理組織考慮到影響組織目標(biāo)和行動，或者被組織目標(biāo)和行動影響的個體、團隊或其他實體的需求時，它的管理會變得更加有效。公共事務(wù)的復(fù)雜性與資源的非對稱性也強調(diào)各個利益相關(guān)主體之間要協(xié)調(diào)配合，共享資源。因此，協(xié)作性公共管理需要動員三個片區(qū)共同參與，在投資貿(mào)易便利化、金融創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個領(lǐng)域內(nèi)的共同協(xié)作，建立長期合作伙伴關(guān)系，形成自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)部多元分工，自貿(mào)試驗區(qū)組織內(nèi)部和外部多向互動的超鏈接關(guān)系網(wǎng)。因三大片區(qū)看到問題的不同層次、不同角度，往往能夠突破已有局限視角，建設(shè)性地利用各自的優(yōu)勢和差異來尋求解決方法。協(xié)作性公共管理要求推動三大片區(qū)集會協(xié)商，鼓勵多重性的策略與選擇，促進(jìn)各片區(qū)對共同事業(yè)的承諾，建立并培養(yǎng)有效的工作團隊，共同制定協(xié)作規(guī)則，以更好地解決單一片區(qū)所不能解決的難題，并獲得直接參與協(xié)作活動的內(nèi)部人員和外部主要活動者的支持。

（四）綜合：價值追求調(diào)適

協(xié)作性公共管理是不斷調(diào)適的動態(tài)過程，強調(diào)福建自貿(mào)試驗區(qū)的全局利益和整體利益，強調(diào)三大片區(qū)之間無差別的信任、合作，相互理解、相互配合及相互促進(jìn)，三大片區(qū)在完成各自任務(wù)與職責(zé)后，能夠積極主動與其他片區(qū)相互協(xié)作，互為補充，從而共同解決復(fù)雜問題。其績效產(chǎn)生的基礎(chǔ)是相互之間共同的依賴性，相互之間存在的共同的深化改革開放理念。這種深化改革開放共識約束是前提條件，自貿(mào)區(qū)建設(shè)績效實現(xiàn)最重要的是深化改革開放共識的形成，以保證行動的有效性。協(xié)作性公共管理無法達(dá)到滿足每個片區(qū)的發(fā)展需求，在這種情況下，如果協(xié)作性公共管理整體價值取向未達(dá)到一致，就可能會導(dǎo)致三大片區(qū)的工作動力和工作積極性不足，公共管理工作難以繼續(xù)。因此，在福建自貿(mào)試驗區(qū)管理中，福建自貿(mào)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和三大片區(qū)管委會之間、三大片區(qū)管委會與各片區(qū)職能部門之間，應(yīng)當(dāng)通過共識導(dǎo)向協(xié)商的方式，達(dá)成集體決策，促進(jìn)所有協(xié)作參與者有目的的互動，包括促進(jìn)協(xié)作關(guān)系的形成、構(gòu)建信任機制和促進(jìn)信息交換，形成協(xié)作價值網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)共同公共價值目標(biāo)。

三、福建自貿(mào)試驗區(qū)協(xié)作性公共管理機制的構(gòu)建路徑

福建自貿(mào)試驗區(qū)是制度創(chuàng)新的高地，在區(qū)內(nèi)探索并構(gòu)筑協(xié)作性公共管理機制是推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展的重要實踐和制度創(chuàng)新探索。按照目前福建自貿(mào)試驗區(qū)的體制和政策，推進(jìn)協(xié)作性公共管理機制建設(shè)，需要多方面的重大突破。

（一）完善扁平式行政管理模式

扁平式行政管理模式是協(xié)作性公共管理機制實現(xiàn)的具體路徑。一是依托福建省政府現(xiàn)有行政組織管理模式建立扁平化管理體系。福建省自貿(mào)試驗區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組由省委書記擔(dān)任組長，省委副書記、省長擔(dān)任第一副組長，常務(wù)副省長和副省長擔(dān)任副組長，省委、省政府多個部門、海關(guān)質(zhì)檢等中央駐閩部門、福州市市長、廈門市市長、平潭綜合實驗區(qū)黨工委書記等組成小組成員。從縱向上而言，對上負(fù)責(zé)與國務(wù)院和各職能部門溝通協(xié)調(diào)，積極爭取國家政策支持和國家相關(guān)部委的授權(quán)，擴大自貿(mào)試驗區(qū)的自主管理權(quán)限；對下協(xié)調(diào)三個片區(qū)與省委省政府各部門的關(guān)系，均衡三大片區(qū)的管理幅度，協(xié)商制定統(tǒng)一政策，整合資源。二是各片區(qū)管委會與地方政府試點合署辦公新模式。借鑒上海自貿(mào)試驗區(qū)管委會與浦東新區(qū)人民政府“合署辦公”舉措，結(jié)合福建自貿(mào)試驗區(qū)條塊結(jié)合的特殊情況，因地制宜，實行合署辦公，加強橫向合作，推動區(qū)內(nèi)事項專門研究、合作專人推進(jìn)、進(jìn)度跟蹤落實。此外，扁平化行政管理體系的革新應(yīng)遵循求同存異中共同前進(jìn)的原則以提高協(xié)作效能。

（二）建立多層級的聯(lián)席會議機制

協(xié)作性公共管理機制建立的核心是將不同參與主體集聚到一起，有序進(jìn)行協(xié)商并做出決策以實現(xiàn)共同目標(biāo)。根據(jù)協(xié)作性公共管理的治理理論，官僚組織系統(tǒng)的權(quán)責(zé)劃分以及行政區(qū)域的分隔，無法解決跨界問題，地區(qū)或部門之間的協(xié)作需要表達(dá)訴求和協(xié)商互動的平臺。為此，設(shè)立多層級的聯(lián)席會議機制作為溝通協(xié)作平臺是協(xié)作性公共管理機制建立的關(guān)鍵所在。一是構(gòu)建跨區(qū)域的市長聯(lián)席會議制度。探討協(xié)商廈門、福州、平潭三個片區(qū)的協(xié)作發(fā)展問題、自貿(mào)試驗區(qū)與非自貿(mào)試驗區(qū)的協(xié)作發(fā)展問題以及各片區(qū)發(fā)展的利益訴求、解決方案等，進(jìn)而加強行政資源整合力度，制訂圍繞三大片區(qū)協(xié)同發(fā)展的一攬子合作協(xié)議，推動形成區(qū)域間政府合作長效機制，打通“堵點”，消除“痛點”，力促由“單兵推進(jìn)”向“協(xié)同作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變，產(chǎn)生1+1+1＞3的綜合效應(yīng)。二是建立廳際聯(lián)席會議制度。聯(lián)合省商務(wù)廳、省發(fā)改委、省國土資源廳、省建設(shè)廳、省環(huán)保廳、省金融工作辦公室以及市場監(jiān)督管理等部門通過聯(lián)席會議制度，增進(jìn)溝通協(xié)調(diào)，加強福建自貿(mào)試驗區(qū)政策銜接和工作對接，避免政策打架和互相掣肘。三是建立政府與社會組織的聯(lián)席會議制度。通過聯(lián)席會議定期聽取行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織的發(fā)展訴求、建議以及觀點等，增強政府與商會等社會組織的互動性，提高其話語權(quán)和參與感，共謀自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展實踐路徑。

（三）構(gòu)筑主體多元化的參與機制

多元主體參與超越了組織邊界，通過多元化主體協(xié)商合作解決跨界問題是協(xié)作性管理的主要特征。隨著自貿(mào)試驗區(qū)的深入發(fā)展，越來越多的管理問題需要政府、企業(yè)與其他社會組織合作共同解決。以各主體平等參與為原則，構(gòu)建福建自貿(mào)試驗區(qū)治理主體多元化的參與機制，形成協(xié)商治理、多元共治的治理格局，不斷引導(dǎo)企業(yè)、高校和其他社會力量參與自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)，表達(dá)利益訴求。第一，建立有效激勵機制。在自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的重大問題決策上，政府要創(chuàng)造條件鼓勵各類社會組織、公眾參與自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展建設(shè)，充分發(fā)揮民間智囊的參謀咨詢作用，提高其參與能力和協(xié)作能力，進(jìn)而增強決策的科學(xué)性和有效性。第二，著力開展產(chǎn)學(xué)研合作。以項目銜接高校人才資源，加強自貿(mào)試驗區(qū)與高校合作，聚合高端人才，培育自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)專才。第三，構(gòu)建全方位寬領(lǐng)域的多元監(jiān)督機制。最大限度地調(diào)動和發(fā)揮商會、行業(yè)協(xié)會、社會組織、媒體、社會輿論的監(jiān)督作用，提高社會組織的參與度。第四，進(jìn)一步簡政放權(quán)，公開透明行政。減少政府烙印，充分發(fā)揮市場的決定性作用，減少行政干預(yù)，不斷推動行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明方式轉(zhuǎn)變，為社會參與自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)提供廣闊空間。

（四）建立信息共享機制

協(xié)作性公共管理建立的核心基礎(chǔ)是資源共享，而信息是關(guān)鍵性資源，信息共享程度決定協(xié)作管理水平。因此，構(gòu)建以“多樣平臺+多類數(shù)據(jù)庫”為框架的信息共享機制，形成福州、廈門、平潭三大片區(qū)多層次寬領(lǐng)域的信息共享平臺，是實現(xiàn)協(xié)作性公共管理的關(guān)鍵所在。第一，打造信息共享平臺。建立區(qū)內(nèi)外相關(guān)企業(yè)信息平臺、公共資源信息服務(wù)平臺、產(chǎn)品與要素市場供求信息平臺、人力資源信息服務(wù)平臺、通關(guān)報檢信息服務(wù)平臺、物流信息服務(wù)平臺等信息共享平臺，將信息有效綜合、開發(fā)和利用，實現(xiàn)三大片區(qū)信息和知識等要素?zé)o障礙流通和共享。第二，打造信息共享監(jiān)管平臺。著力運用大數(shù)據(jù)、云計算等先進(jìn)信息技術(shù)，將分散在金融、海關(guān)、市場監(jiān)督管理局等監(jiān)管部門“碎片化”市場主體經(jīng)營信息高效聚合在統(tǒng)一平臺，公開發(fā)布。政府各職能部門依規(guī)使用，社會公眾依法查詢，減少監(jiān)管部門灰色地帶，實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管。第三，自建專項數(shù)據(jù)庫。成立專項數(shù)據(jù)庫籌建專家小組，依托現(xiàn)代化信息技術(shù)，整合各個統(tǒng)計口徑的數(shù)據(jù)，建立福建自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新舉措數(shù)據(jù)庫、福建自貿(mào)試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)庫和企業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)庫等，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共用 共享。

四、結(jié)語

福建自貿(mào)試驗區(qū)需要通過跨部門、跨區(qū)域和跨領(lǐng)域的協(xié)作加強改革系統(tǒng)集成，而“三跨”的協(xié)作涉及三個片區(qū)、多個政府部門、企業(yè)和社會眾多元素的有機整合，是一項復(fù)雜的動態(tài)的系統(tǒng)工程。加快建立協(xié)作性公共管理機制，重塑政府部門的縱向聯(lián)系，強化部門間的橫向溝通，是福建自貿(mào)試驗區(qū)深化改革開放的有力抓手。福建自貿(mào)試驗區(qū)要立足自身，在改革現(xiàn)有行政管理體制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建多個協(xié)作管理平臺，形成多方協(xié)作的公共管理機制，促進(jìn)多方溝通，推動三大片區(qū)有效聯(lián)動和整體協(xié)同發(fā)展。而協(xié)作性管理是動態(tài)調(diào)整的過程，不同發(fā)展階段會呈現(xiàn)不同的特征。因此，福建自貿(mào)試驗區(qū)在未來的建設(shè)中要不斷探索不同發(fā)展階段的協(xié)作管理機制，堅持問題導(dǎo)向，有針對性地采取措施，健康有序地推進(jìn)三大片區(qū)協(xié)同發(fā)展，提升治理能力的現(xiàn)代化水平。