（廣東南國(guó)德賽律師事務(wù)所，廣東 廣州，510000）

一、前言

黨的十九大的勝利召開，標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，全面推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和法治國(guó)家的建設(shè)，離不開立法聽證制度的完善。然而立法聽證制度作為一個(gè)“舶來(lái)品”，國(guó)內(nèi)的有關(guān)理論仍顯不足，傳統(tǒng)聽證理論重心集中在了“聽”而沒(méi)有重視“證”，使得聽證制度往往流于形式，而沒(méi)有對(duì)立法決策起到應(yīng)有的約束力，與座談會(huì)相去無(wú)幾。立法聽證是協(xié)商民主在立法上的重要體現(xiàn)，理應(yīng)是具有約束力的商談，而且是辯論式的商談，由此最終才能夠達(dá)成一個(gè)各方共識(shí)，使其得以將國(guó)家權(quán)力與個(gè)人權(quán)利有機(jī)結(jié)合，做到立法為民。

立法聽證制度最早源于英國(guó)的“自然公正”原則，后來(lái)為美國(guó)所借鑒，進(jìn)一步發(fā)展成為“正當(dāng)法律程序”，正式從司法審判中擴(kuò)展到立法及行政當(dāng)中。在美國(guó)聯(lián)邦議會(huì)，盡管法律沒(méi)有明文規(guī)定所有的法案必須經(jīng)過(guò)聽證程序，然而在實(shí)踐中沒(méi)有經(jīng)過(guò)聽證的法案僅僅是例外情況，而且將面臨來(lái)自各方的質(zhì)疑。我國(guó)于上世紀(jì)90年代引進(jìn)了聽證制度，并于2000年通過(guò)《立法法》，正式將聽證作為立法的一項(xiàng)重要程序制度，標(biāo)志著我國(guó)開啟了科學(xué)立法、民主立法的新紀(jì)元。

盡管我國(guó)確立了聽證制度，然而該制度在我國(guó)僅有十來(lái)年的歷史，尤其是立法聽證更屬于新生事物。地方立法機(jī)關(guān)雖然制定了相關(guān)的程序性規(guī)則，但各地有所差異，不斷涌現(xiàn)的漏洞和不規(guī)范的操作，如聽證依據(jù)不明確，聽證規(guī)則不規(guī)范，社會(huì)公眾參與度和透明度不高，辯論原則未能充分體現(xiàn)，聽證結(jié)果的效力不強(qiáng)等，皆表明了我國(guó)目前的立法聽證實(shí)踐急需一套完整統(tǒng)一、科學(xué)民主、細(xì)致可操作的立法聽證規(guī)則，使得立法聽證主體有法可循。本文通過(guò)文獻(xiàn)研究法、比較研究法等，探索分析我國(guó)立法聽證的現(xiàn)狀及問(wèn)題，以期對(duì)我國(guó)立法聽證制度的完善提出一些對(duì)策及建議。

二、立法聽證制度之概念與法理

（一） 立法聽證制度的概念

聽證，來(lái)源于西方的詞匯“Hearing”，國(guó)內(nèi)外對(duì)此有不同的定義。美國(guó)《布萊克法律詞典》把聽證解釋為用于立法和行政機(jī)構(gòu)的裁定性或調(diào)查性的方式?！度毡粳F(xiàn)代行政法》則將聽證定義為一種在行政機(jī)關(guān)作出對(duì)相對(duì)人利益有影響的決定時(shí)給予相對(duì)人申訴機(jī)會(huì)的程序。國(guó)內(nèi)學(xué)者楊惠基教授則認(rèn)為聽證包含廣義的聽證和狹義的聽證。廣義的聽證是指在國(guó)家機(jī)關(guān)作出決定之前，給利害關(guān)系人對(duì)特定事項(xiàng)發(fā)表意見進(jìn)行質(zhì)證辯駁機(jī)會(huì)的程序。狹義的聽證則僅指行政機(jī)關(guān)舉行的聽證會(huì)。①王昌濤.我國(guó)立法聽證制度的現(xiàn)狀分析及完善建議[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2014：4-5.

聽證制度最先應(yīng)用于司法審判領(lǐng)域，隨著民主意識(shí)的不斷提高，聽證的內(nèi)容形式和程序越來(lái)越適應(yīng)社會(huì)化發(fā)展的趨勢(shì)，逐漸從司法領(lǐng)域擴(kuò)展到立法領(lǐng)域。立法活動(dòng)對(duì)聽證制度的吸收，形成了現(xiàn)在的立法聽證制度。根據(jù)各國(guó)對(duì)立法聽證制度的運(yùn)用，證明了該制度確實(shí)有利于立法民主，有利于聽證參加人多渠道獲取信息和聽證陳述人表達(dá)自身利益訴求。

立法聽證作為聽證的形式之一，與立法活動(dòng)息息相關(guān)。本文的立法活動(dòng)僅指各級(jí)地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的立法活動(dòng)。因此，立法聽證制度是指立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行涉及到公眾權(quán)益的立法時(shí)，讓利害關(guān)系人通過(guò)公開民主的辯論式商談來(lái)合理表達(dá)自身利益訴求，從而參與立法決策的一種法律制度。

（二）立法聽證制度的法理基礎(chǔ)

1.自然公正原則

英國(guó)普通法中的“自然公正原則”是聽證制度誕生的搖籃。該原則是自然法的核心要義，主要包含兩個(gè)方面：（1） 任何個(gè)人或團(tuán)體都不得做自己案件的法官；（2） 任何個(gè)人或團(tuán)體在權(quán)力行使中可能對(duì)他人利益造成損失時(shí)，都應(yīng)當(dāng)給對(duì)方陳述申辯的機(jī)會(huì)。②朱杰.地方立法聽證制度研究[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2010：6-8.后一內(nèi)容被普遍認(rèn)為是聽證制度的法理基礎(chǔ)。該原則最初是應(yīng)用于司法審判領(lǐng)域，為被審判者提供自我辯護(hù)的權(quán)利，從而保證司法公正。在長(zhǎng)期的司法審判實(shí)踐中，法官通過(guò)各式各樣的判例進(jìn)一步發(fā)展了自然公正原則，從而使得該原則在實(shí)踐中擴(kuò)展到行政領(lǐng)域。

自然公正原則表現(xiàn)的是人類最為樸素真實(shí)的情感追求，表現(xiàn)的是人生而平等的自然權(quán)利。即使在不斷發(fā)展前進(jìn)的立法活動(dòng)中，自然公正原則以其理念符合公平正義而被放置在立法活動(dòng)原則的金字塔之上。

2.正當(dāng)法律程序原則

作為同屬于普通法系的美國(guó)，其法律體系在一定程度上有英國(guó)的影子，這在聽證制度上尤為明顯。美國(guó)將英國(guó)的自然公正原則吸收且發(fā)展得最為全面，形成了以此為淵源的“正當(dāng)法律程序原則”。

正當(dāng)法律程序原則在行政程序中包含最基本的三個(gè)方面：通知當(dāng)事人、舉行聽證會(huì)、聽取當(dāng)事人陳述和辯論。對(duì)行政機(jī)關(guān)人員而言，聽證制度不僅是本職要求，更是維護(hù)憲法法律權(quán)威的要求；對(duì)公民而言，是其享有憲法賦予的權(quán)利的體現(xiàn)。1946年，美國(guó)正式將聽證制度的范圍由司法領(lǐng)域和行政領(lǐng)域擴(kuò)大到立法領(lǐng)域。由此證明了正當(dāng)法律程序原則不要求固定形式的聽證只要求某種形式的聽證，是一個(gè)靈活多變的程序。只要該聽證程序符合正當(dāng)法律程序原則的核心要義，即當(dāng)事人有得到通知和辯護(hù)的權(quán)利，就可以被啟動(dòng)。而這兩種權(quán)利，也是區(qū)別公正程序和不公正程序的根本標(biāo)準(zhǔn)。

3.我國(guó)聽證制度所特有的法理基礎(chǔ)

不同于西方國(guó)家，我國(guó)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的封建專制社會(huì)，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治環(huán)境去孕育自然公正原則。聽證制度作為一個(gè)“舶來(lái)品”，在我國(guó)的歷史長(zhǎng)河中并沒(méi)有關(guān)于它的相關(guān)法律規(guī)定。但是1999年3月的憲法修正案明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！痹摲l表明了我國(guó)確立了法治原則，正式從“法制”邁向“法治”。③孫鎖.我國(guó)地方立法聽證制度研究[D].長(zhǎng)春：吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，2016：5-6.

依法治國(guó)要求的是政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)依照法律的相關(guān)規(guī)定來(lái)行事。而作為立法、行政和司法領(lǐng)域中程序正義的重要一環(huán)——聽證制度，若要扎根在這神州大地，必然需要法治原則作為理論基礎(chǔ)。法治原則要求的不僅僅是國(guó)家機(jī)關(guān)要依法辦事，還意味著公民合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)，且在其權(quán)益面臨有關(guān)機(jī)關(guān)的侵害或有可能受到侵害時(shí)，公民可依照有關(guān)法律程序進(jìn)行救濟(jì)。我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義制度，法治的重要性不言而喻。因此法治原則應(yīng)當(dāng)是我國(guó)聽證制度的最根本最顯著的原則。

我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)離不開憲法的確認(rèn)，我國(guó)憲法規(guī)定了人民民主原則。當(dāng)公民的合法權(quán)益受到侵害或已經(jīng)遭受有關(guān)機(jī)關(guān)的侵害時(shí)，公民理應(yīng)享有事先得到通知并且為自己陳述辯護(hù)的權(quán)利。因此我國(guó)聽證制度的法理基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)包含人民民主原則。憲法是國(guó)家根本大法，人民民主專政被寫入憲法即表明了國(guó)家重視并保障公民參與國(guó)家管理的決心，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主的本質(zhì)體現(xiàn)。無(wú)論是司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)還是立法機(jī)關(guān)，在作出不利于當(dāng)事人合法權(quán)益的決定前必須要通知并聽取當(dāng)事人的意見，而不能將當(dāng)事人拒之門外，閉門處斷。聽證制度的確立從法律上體現(xiàn)了為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、人民當(dāng)家作主的精神。因此，人民民主原則是我國(guó)聽證制度特有的且不可或缺的法理基礎(chǔ)。

（三） 立法聽證制度的意義

一個(gè)健全的法律若用專橫武斷的程序去執(zhí)行則會(huì)產(chǎn)生不良效果，而一個(gè)瑕疵的法律若用健全的程序去執(zhí)行則可以削弱法律的不良效果。立法權(quán)作為現(xiàn)代法治國(guó)家最根本的權(quán)力，是一切權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的基礎(chǔ)，深刻而廣泛地影響著人們的生產(chǎn)活動(dòng)和生活方式。立法聽證制度的建立有助于捍衛(wèi)當(dāng)事人的切身利益。作為一個(gè)科學(xué)、民主的程序性規(guī)則，立法聽證制度以其程序正義去保障實(shí)質(zhì)正義，一定程度上避免了主觀臆斷給當(dāng)事人甚至社會(huì)帶來(lái)不良影響。通過(guò)立法聽證這一形式，公民和相關(guān)利益團(tuán)體能夠平等地參與到立法活動(dòng)中來(lái)，通過(guò)公開民主的辯論式商談來(lái)合理表達(dá)自身利益訴求。這不僅符合依法治國(guó)的理念，還在一定程度上提高了公民的民主意識(shí)和參與國(guó)家管理的熱情，促進(jìn)立法走向科學(xué)化和民主化，從而實(shí)現(xiàn)立法質(zhì)的飛躍和提高立法成果的可接納性。

三、國(guó)外立法聽證制度分析

隨著全球化發(fā)展的不斷深入，民主、公平和正義的理念深刻地影響著我國(guó)法治建設(shè)和人民對(duì)立法活動(dòng)的要求。聽證制度作為一個(gè)在我國(guó)呱呱墜地的“新生嬰兒”，迫切需要汲取養(yǎng)分茁壯成長(zhǎng)。古語(yǔ)云：“他山之石，可以攻玉?！眹?guó)外立法聽證制度發(fā)展得較早且日漸完善，我國(guó)在探索立法聽證制度時(shí)可以借鑒國(guó)外立法聽證制度的有益經(jīng)驗(yàn)。因此，筆者將以美國(guó)和德國(guó)為例進(jìn)行分析。

（一） 美國(guó)的立法聽證制度

作為當(dāng)今立法聽證制度發(fā)展得較為完善的國(guó)家，美國(guó)在立法聽證適用范圍上有著較為明確的規(guī)定。如公法領(lǐng)域上，有關(guān)青少年犯罪、交通安全、環(huán)境保護(hù)等法案；私法領(lǐng)域上，有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)關(guān)系、消費(fèi)者權(quán)益等法案；有關(guān)科技問(wèn)題的法案如克隆人、電子商務(wù)等都是立法聽證制度的適用范圍。具體而言，美國(guó)立法聽證的程序大致有以下環(huán)節(jié)：

1.事先通知當(dāng)事人并公告社會(huì)。立法作為國(guó)家管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)活動(dòng)，涉及方方面面。保障當(dāng)事人提前知道立法聽證的有關(guān)信息，使得當(dāng)事人可以提前做好陳述辯論的準(zhǔn)備，更好地表達(dá)自身利益訴求，是公平正義的體現(xiàn)。對(duì)于社會(huì)廣大公眾而言，提前公告不僅可以燃起公眾參與立法活動(dòng)的熱情，還能對(duì)立法活動(dòng)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，保證立法程序科學(xué)、民主與透明。美國(guó)的立法機(jī)構(gòu)會(huì)盡其所能利用各種平臺(tái)向特定人員和社會(huì)公眾發(fā)布關(guān)于聽證的信息。

2.聽證舉行。美國(guó)法律規(guī)定，委員會(huì)主席需要在聽證會(huì)上介紹目的、內(nèi)容和爭(zhēng)議點(diǎn)，然后介紹與會(huì)者，并組織宣誓儀式。正如美國(guó)的當(dāng)事人主義審判模式，其聽證會(huì)也經(jīng)常是對(duì)抗式的。為了使聽證會(huì)參加人員能夠充分表達(dá)意見，不僅是聽證人的發(fā)言時(shí)間，連委員會(huì)委員的提問(wèn)時(shí)間也被嚴(yán)格限制。這就要求參加人員必須在會(huì)前即做好相關(guān)準(zhǔn)備，并在會(huì)中簡(jiǎn)明扼要一語(yǔ)中的地陳述、詢問(wèn)或辯駁。同時(shí)聽證主持人也會(huì)加強(qiáng)引導(dǎo)，讓聽證參加人充分展開辯駁。辯駁越充分激烈，越有利于法案的公正民主，就更容易被大眾所接受和遵守。值得欣賞的是，聽證會(huì)的完整過(guò)程一般會(huì)讓新聞媒體參與，并允許公開，除非涉及到國(guó)家安全等內(nèi)容。

3.聽證筆錄與聽證報(bào)告。美國(guó)的聽證機(jī)構(gòu)對(duì)聽證筆錄和報(bào)告十分重視。不僅筆錄和報(bào)告都由專人依照法定格式制作，而且會(huì)為其立卷宗并歸檔備案，作為法案制定或修改的重要依據(jù)。法案通過(guò)后，聽證筆錄和報(bào)告會(huì)向社會(huì)公開，供國(guó)家機(jī)關(guān)、司法人員、律師等查閱，使得他們能夠更好地運(yùn)用法律。④羅長(zhǎng)青.聽證制度在我國(guó)地方立法中的本土化狀況[D].上海：華東政法學(xué)院，2003：28-30.

4.聽證后事務(wù)。美國(guó)聽證機(jī)構(gòu)除了會(huì)歸納聽證意見外，還會(huì)將完整的聽證意見文本公開發(fā)行，從而接受來(lái)自社會(huì)的監(jiān)督。

（二） 德國(guó)的立法聽證制度

德國(guó)的聽證制度也是一項(xiàng)移植制度，相比于英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家，1970年后聽證制度才在德國(guó)的土地上生根發(fā)芽。然而，不同于有些國(guó)家的國(guó)家機(jī)關(guān)在聽證制度上發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用，德國(guó)的社團(tuán)能夠?qū)β犠C制度起到關(guān)鍵和引領(lǐng)作用。

在德國(guó)，只有聯(lián)邦和州一級(jí)的議會(huì)擁有立法權(quán)，所以只有聯(lián)邦議會(huì)和州議會(huì)能夠舉行法案聽證會(huì)。城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村等地方議會(huì)只可以對(duì)地方議會(huì)所管轄的事項(xiàng)進(jìn)行聽證。⑤于偉偉.地方立法聽證制度的構(gòu)建研究[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2013：8-9.聽證舉行前，委員會(huì)會(huì)將法案的大綱或爭(zhēng)議點(diǎn)提前以書面形式告知與會(huì)者，而與會(huì)者不僅要看這些大綱或爭(zhēng)議點(diǎn)，還需要根據(jù)這些有針對(duì)性地寫一份書面報(bào)告給委員會(huì)。在聽證過(guò)程中，代表不同利益的社會(huì)團(tuán)體擔(dān)任著重要的角色。盡管法律上并沒(méi)有賦予社團(tuán)被邀請(qǐng)參加聽證的法定權(quán)利也沒(méi)有接受邀請(qǐng)的法定義務(wù)，這些利益社團(tuán)會(huì)努力與政府官員和議會(huì)議員建立并保持聯(lián)系，努力使他們對(duì)自己的訴求產(chǎn)生共鳴。不同于公民親自參與聽證會(huì)的方式，利益社團(tuán)會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)演說(shuō)家去參加聽證會(huì)，并在聽證會(huì)前出版自己觀點(diǎn)的刊物，甚至安排發(fā)布會(huì)或招待會(huì)來(lái)達(dá)到自己的目標(biāo)。有點(diǎn)遺憾的是，專家和社團(tuán)并不是平等地被邀請(qǐng)參加聽證會(huì)的，而是由制定法案的政府部門和聯(lián)邦議會(huì)的議會(huì)黨團(tuán)決定，這就使得在安排與會(huì)人員時(shí)可能出現(xiàn)選擇大多數(shù)支持政府部門或議會(huì)黨團(tuán)的觀點(diǎn)的專家和社團(tuán)。德國(guó)的聽證會(huì)公開進(jìn)行但審議保密。專家和社團(tuán)代表的力量極大，他們?nèi)粢獙?duì)某法案提出根本性修改，則該法案往往面臨著暫停或大改。聽證會(huì)結(jié)束后，委員會(huì)需要對(duì)聽證會(huì)進(jìn)行總結(jié)并形成報(bào)告，對(duì)是否采納提出意見并交由全體會(huì)議審議。

相比于英國(guó)和美國(guó)聽證會(huì)參與人的“單槍匹馬”，德國(guó)利益社團(tuán)的出現(xiàn)極大地制衡了政府部門和議會(huì)議員的權(quán)力。聽證的核心在于利益主體的制衡，所以利益社團(tuán)的出現(xiàn)能夠很好地發(fā)揮立法聽證的作用。然而德國(guó)的利益社團(tuán)仍有不足，因?yàn)槠浔举|(zhì)上還是一種資本主義的利益集團(tuán)，而不是某個(gè)群體利益的真正代表。要想通過(guò)組織的力量去維護(hù)自身合法權(quán)益，根本上還需要社會(huì)制度上的變革。

四、我國(guó)立法聽證制度的發(fā)展與困境

（一） 我國(guó)立法聽證制度的發(fā)展

改革開放以來(lái)，我國(guó)為與世界接軌，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面進(jìn)行了深刻改革。我國(guó)立足于國(guó)情這一基本點(diǎn)，引進(jìn)了大量國(guó)外先進(jìn)的法律制度，而聽證制度正是在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的漩渦中，應(yīng)法治建設(shè)和社會(huì)變革要求而移植過(guò)來(lái)的一項(xiàng)制度。

1993年深圳在確定價(jià)格審議制度時(shí)率先引用了聽證程序，然而該項(xiàng)程序當(dāng)時(shí)并沒(méi)有法律依據(jù)。1996年3月， 《中華人民共和國(guó)行政處罰法》 的出臺(tái)正式將聽證制度移植到我國(guó)法律制度，標(biāo)志著我國(guó)在民主化進(jìn)程中邁進(jìn)了一大步，“聽證”一詞也由一個(gè)“摸不著”的學(xué)術(shù)用語(yǔ)變成了一個(gè)“用得上”的民主武器。⑥黃信瑜.從程序正義的視角看我國(guó)立法聽證制度的實(shí)踐［J］ .法學(xué)雜志，2008（04）：67-69.1999年廣東省人大常委會(huì)在制定《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)管理?xiàng)l例》時(shí)專門舉行的聽證會(huì)，是聽證制度在立法領(lǐng)域的首次應(yīng)用，帶動(dòng)了聽證制度的向前發(fā)展。2000年通過(guò)的《立法法》正式將聽證制度作為一項(xiàng)立法活動(dòng)的程序性規(guī)則加以確定，標(biāo)志著我國(guó)將聽證制度從行政領(lǐng)域擴(kuò)展到立法領(lǐng)域，為公民更好地參與國(guó)家立法活動(dòng)提供了法律依據(jù)。

（二） 我國(guó)立法聽證制度的實(shí)踐困境

隨著《立法法》的實(shí)施，聽證制度被越來(lái)越多的學(xué)者關(guān)注并研究，許多法律制度也引入了聽證程序，并對(duì)聽證內(nèi)容做了更為具體的描述。各地的立法聽證制度建設(shè)一時(shí)間出現(xiàn)了遍地開花的盛狀，然而我們要注意的是，我國(guó)聽證制度起步較晚，立法聽證制度在法律體系和具體制度的建設(shè)與執(zhí)行等方面還存在大量不足，只有找出癥結(jié)，再對(duì)癥下藥，才能使我國(guó)立法聽證“更上一層樓”。

1.地方立法聽證制度的法律依據(jù)不明、法律規(guī)則不規(guī)范

首先，缺乏明確的《立法法》依據(jù)是地方立法聽證的一大詬病。盡管《立法法》第三十六條和第六十七條分別規(guī)定了法律案和行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)聽取各方面意見，聽取意見可以采用聽證會(huì)等形式。但嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，《立法法》規(guī)范的是全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的立法行為，而地方人大及其常委會(huì)的立法聽證活動(dòng)則不是《立法法》的調(diào)整對(duì)象。“有法可依”是依法治國(guó)的前提，如果地方立法聽證沒(méi)有一個(gè)確定的上位法引領(lǐng)，缺乏統(tǒng)一立法聽證規(guī)則的地方人大及其常委會(huì)在進(jìn)行立法聽證實(shí)踐時(shí)就容易導(dǎo)致任意性。聽證任意性的增大將直接導(dǎo)致聽證制度流于形式，嚴(yán)重削弱聽證制度的效力，無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

其次，立法聽證的法律規(guī)則較為抽象，這一點(diǎn)也飽受批駁。無(wú)論是聽證范圍、聽證主體還是聽證的方式和程序上，都缺乏具體可行的規(guī)定。例如，制定了立法聽證程序的地方性法規(guī)幾乎都規(guī)定由立法主體舉行聽證會(huì)，但是具體由哪個(gè)工作部門負(fù)責(zé)聽證會(huì)的事宜則無(wú)進(jìn)一步規(guī)定，這不僅使得立法主體怠于舉行聽證會(huì)，還會(huì)使得想要參加聽證會(huì)的公眾難以行使他們的權(quán)利。在立法聽證主體的確定及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系上，也沒(méi)有相關(guān)的地方性法規(guī)對(duì)此加以認(rèn)定。盡管各地都強(qiáng)調(diào)要在立法聽證中使更多的利益主體參與到活動(dòng)中來(lái)，現(xiàn)實(shí)中真正參與的并且能做到自由陳述和辯駁的公民、法人或其他組織卻很少。有時(shí)被邀請(qǐng)參加的聽證陳述人甚至與立法機(jī)關(guān)存在著某種利益關(guān)系，由此嚴(yán)重影響了聽證陳述人所應(yīng)有的廣泛代表性和民主性。

盡管各個(gè)地方立法機(jī)關(guān)都可以因地制宜制定地方性法規(guī)聽證規(guī)則，但是不同版本的聽證規(guī)則難免缺乏統(tǒng)一的綱領(lǐng)性指導(dǎo)。在無(wú)秩序的空間中自由發(fā)揮往往導(dǎo)致更深度的無(wú)秩序，明確地方聽證制度的依據(jù)并細(xì)化聽證規(guī)則是構(gòu)建科學(xué)的立法聽證制度的必由之路。

2.立法聽證的公眾參與度與公開透明度不高

隨著我國(guó)改革開放的不斷深入，法治建設(shè)取得了顯著成就，公民的法治觀念和民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，但與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比我們?nèi)杂泻荛L(zhǎng)的路要走。

聽證程序能夠在西方國(guó)家充分發(fā)揮其作用，有一個(gè)很重要的原因就是公民有著極高的參與熱情。我國(guó)封建主義歷史漫長(zhǎng)，導(dǎo)致公民在一定程度上還沿襲著對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)持“不惹事”的固有觀念。立法聽證制度作為一個(gè)“舶來(lái)品”，我國(guó)對(duì)它的宣傳力度并不大，許多公眾都不知道“聽證”這一概念，而知道聽證的公眾卻經(jīng)常止步于前，視而不見聽而不聞。除了公民聽證參與意識(shí)的淡薄，立法機(jī)關(guān)在選擇聽證陳述人的規(guī)定上模棱兩可、漏洞百出也是使得公民參與度不高的重要原因。當(dāng)立法機(jī)關(guān)對(duì)立法聽證呈現(xiàn)出不重視的態(tài)度，對(duì)聽證參與人的選擇不公正、不廣泛時(shí)，公民對(duì)立法聽證制度的作用則會(huì)持懷疑態(tài)度，從而減退公民參與熱情和對(duì)立法聽證制度的信心。

立法聽證制度有一個(gè)基本原則就是公開，正如權(quán)力應(yīng)當(dāng)在陽(yáng)光下運(yùn)行，公開是立法聽證的基石。然而在我國(guó)的實(shí)踐中，關(guān)于聽證公開的規(guī)定并不完整，立法機(jī)關(guān)也沒(méi)有盡其所能為公民提供渠道去知曉聽證內(nèi)容和參與聽證程序。關(guān)于新聞媒體參與立法聽證方面也沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，使得新聞媒體不能充分發(fā)揮其作用擴(kuò)大立法聽證的社會(huì)知曉度和提高社會(huì)監(jiān)督能力。⑦杜鋼建，胡慶樂(lè).地方人大立法聽證程序的完善［J］ .法治湖南與區(qū)域治理研究，2012，10（05） ：205-218.即使公眾參與了立法聽證程序，有關(guān)聽證過(guò)程的內(nèi)容也往往不被公開，導(dǎo)致沒(méi)有參與立法聽證的公民不能夠及時(shí)了解聽證內(nèi)容。正因?yàn)檫@種種原因，立法聽證的隔膜一直不能被撕裂，使得公開透明度一直處于不高的位置。

3.立法聽證的辯論原則未能體現(xiàn)

正如前文所提到的，立法聽證制度是指立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行涉及到公眾權(quán)益的立法時(shí)，讓利害關(guān)系人通過(guò)公開民主的辯論式商談來(lái)合理表達(dá)自身利益訴求，從而參與到立法決策的一種法律制度。由此可知，辯論原則是立法聽證制度的其中一個(gè)基本原則，也是聽證會(huì)與座談會(huì)、論證會(huì)的本質(zhì)區(qū)別。

座談會(huì)是在生活中被廣泛適用的一種聽取民意的形式，然而在邀請(qǐng)參與人時(shí)不一定能使相互對(duì)抗的雙方都同時(shí)參加到座談會(huì)中。且參與座談會(huì)的人易與立法機(jī)關(guān)建立長(zhǎng)期的“友好”關(guān)系，使得能夠真心提出反對(duì)意見和批評(píng)意見的情況并不多見，難以代表廣大公眾或利益團(tuán)體的真實(shí)訴求。論證會(huì)則主要是針對(duì)草案內(nèi)容的科學(xué)性和可行性進(jìn)行的論證研究從而做出評(píng)估，參與人通常是某個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)人士，與草案的影響沒(méi)有直接的利害關(guān)系。這種片面從專業(yè)角度去分析的會(huì)議，盡管從理論上能夠?yàn)椴莅柑峁┛茖W(xué)依據(jù)，但是卻避免不了在實(shí)踐中給利害關(guān)系人的合法權(quán)益造成侵害，可能會(huì)導(dǎo)致草案合理性的降低。聽證會(huì)則是不同的利益主體親自參與到立法聽證表達(dá)自身合法權(quán)益訴求的參與立法決策的形式。他要求的是辯論式的商談，所以參與的人員極其廣泛，代表著不同的利益訴求。在辯論過(guò)程中，不同意見交替進(jìn)行，辯論得越激烈，矛盾就越突出，解決的方向就會(huì)越明確。作為一種抗辯式征求民意的形式，立法聽證顯然更加民主科學(xué)。

然而在實(shí)踐中，立法聽證會(huì)和立法座談會(huì)的效果大同小異。聽證人和聽證陳述人依次陳述己方觀點(diǎn)后，聽證主持人容易偏向聽證人而減少聽證陳述人的發(fā)言，導(dǎo)致辯論式的博弈未能充分體現(xiàn)，這就等于是立法機(jī)關(guān)對(duì)其地方性法規(guī)草案的再次申明。再者，個(gè)人的力量總是微小的，私權(quán)利很難抗衡立法機(jī)關(guān)的公權(quán)力。我國(guó)立法聽證制度中缺少利益團(tuán)體的參與，使得辯論的特性難以體現(xiàn)和發(fā)揮其應(yīng)有的作用。⑧王永剛，施風(fēng)蕾.我國(guó)利益團(tuán)體參與立法的法源空間［J］ .鹽城工學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005（02） ：19-22.

4.聽證結(jié)果的效力不強(qiáng)

立法聽證會(huì)的過(guò)程固然重要，但是倘若不重視立法聽證會(huì)結(jié)束后對(duì)會(huì)議的總結(jié)，則容易使得立法聽證會(huì)功虧一簣。有的地方舉行聽證會(huì)后只簡(jiǎn)單整理筆錄，對(duì)筆錄所蘊(yùn)含的內(nèi)在聯(lián)系未能進(jìn)行深層次的剖析，使得立法機(jī)關(guān)看不見聽證會(huì)所反映的真實(shí)情況，該改的還是沒(méi)改，仍然一意孤行。⑨呂宏宇.地方人大立法聽證問(wèn)題研究[D].北京：中國(guó)政法大學(xué)，2010：28-32.流于形式的聽證會(huì)則易使公眾對(duì)其產(chǎn)生不信賴，從而減退了參與立法活動(dòng)的熱情，使得立法聽證制度仍然是紙面上的發(fā)揮不了民主、科學(xué)作用的“死制度”。

五、完善立法聽證的對(duì)策及建議

立法聽證制度一定程度上體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的民主程度。筆者認(rèn)為，中央和地方應(yīng)當(dāng)以積極的態(tài)度去完善立法聽證制度，全面精細(xì)地設(shè)計(jì)立法聽證法律體系和具體規(guī)則，通過(guò)程序正義保障實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)。為破除立法聽證實(shí)踐中出現(xiàn)的困境，筆者將從以下幾個(gè)方面提出一些對(duì)策及建議。

（一） 構(gòu)建統(tǒng)一的地方立法聽證法律體系

法律體系是反映一國(guó)法律制度的統(tǒng)一性和成熟程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，地方立法聽證制度的科學(xué)運(yùn)作離不開一個(gè)統(tǒng)一的立法聽證法律體系。筆者認(rèn)為，一個(gè)完整的立法聽證法律體系，是要在《憲法》的統(tǒng)領(lǐng)下，由一部基本法律對(duì)立法聽證制度作出統(tǒng)一的規(guī)定，以此作為立法聽證制度的法律依據(jù)。然后再由其他法律和行政法規(guī)對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的立法聽證活動(dòng)和國(guó)務(wù)院的立法聽證活動(dòng)作出進(jìn)一步規(guī)定。最后，再由各地方因地制宜，在不抵觸上位法的條件下，地方性法規(guī)和行政規(guī)章可以就具體立法聽證活動(dòng)的實(shí)施制定更為細(xì)致可行的規(guī)則。

實(shí)踐中，我國(guó)已有許多省市制定了地方性法規(guī)立法聽證規(guī)則，然而這些規(guī)則普遍由內(nèi)部管理章程制定，真正以地方性法規(guī)制定地方立法聽證規(guī)則的省市卻寥若晨星。筆者認(rèn)為，構(gòu)建全面統(tǒng)一的立法聽證法律體系可以讓地方立法聽證更加具有“底氣”和強(qiáng)制力。

首先，要想在基本法律中賦予地方立法聽證的法律依據(jù)，則需要修改《立法法》中有關(guān)立法聽證調(diào)整對(duì)象的規(guī)定，將地方舉行立法聽證會(huì)的義務(wù)納入到調(diào)整對(duì)象之中。這也是統(tǒng)一地方立法聽證制度的首要之舉。此外，現(xiàn)有的法規(guī)明顯不能滿足地方立法聽證規(guī)則的統(tǒng)一性和強(qiáng)制性，長(zhǎng)此以往，地方立法聽證規(guī)則仍然不能夠做到規(guī)范統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，可以在我國(guó)法治建設(shè)發(fā)展到一定階段的時(shí)候由全國(guó)人大常委會(huì)制定專門的《立法聽證法》。高位階的法律能夠更好地對(duì)立法聽證的范圍、主體、程序規(guī)則等作出統(tǒng)一的規(guī)定，以給下位法一個(gè)指導(dǎo)的作用，從而保證立法聽證活動(dòng)既統(tǒng)一又能因地制宜地發(fā)揮作用，解決地方立法聽證活動(dòng)的隨意性。

（二）建立和完善立法信息公開制度

立法信息公開是立法聽證的基本要求。公共政策是否制定得好取決于公眾是否及時(shí)地獲取了信息并且自由平等地參與到討論中來(lái)。立法信息公開程度是影響公眾是否愿意參與到立法活動(dòng)的一個(gè)重要因素，是判斷公眾對(duì)立法聽證是否有信心的重要指標(biāo)。立法信息公開應(yīng)含以下方面：一是公開征集立法項(xiàng)目。以往地方立法項(xiàng)目來(lái)源多是政府部門的建議，一定程度上不能反映切實(shí)的人民利益訴求。擴(kuò)大立法項(xiàng)目來(lái)源，有利于“集眾人之智慧”，探索適合地區(qū)發(fā)展的立法方向，真正做到立法為民。二是公開地方立法的內(nèi)容。這要求的不僅是提供法規(guī)草案給公眾，還要交代立法背景和立法目的等，使公眾能夠多角度去了解法規(guī)草案，在理解地方立法機(jī)關(guān)立法目的的同時(shí)也能提出相關(guān)意見。三是建立聽證會(huì)議公開制度。我國(guó)目前對(duì)立法聽證會(huì)的公開沒(méi)有強(qiáng)制要求，導(dǎo)致閉門塞聽的情況時(shí)有發(fā)生。公開聽證會(huì)內(nèi)容、時(shí)間、地點(diǎn)、過(guò)程和結(jié)果不僅有利于增強(qiáng)公眾對(duì)立法聽證制度的信任，還有助于立法聽證制度切實(shí)發(fā)揮其應(yīng)有的作用，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法。⑩顧愛平.公眾參與地方立法的困境與對(duì)策［J］ .江蘇社會(huì)科學(xué)，2017（06） ：106-114.

（三） 擴(kuò)大公眾參與立法的主體

目前我國(guó)公眾參與立法主要還是“單打獨(dú)斗”的形式，這種形式雖然能夠廣泛地吸收不同意見，但是弊端也十分突出：雜散、重點(diǎn)不突出、提出意見影響力小等。相比之下，德國(guó)的不同利益社會(huì)團(tuán)體則能將這些弊端有效地解決。筆者認(rèn)為，在當(dāng)今人與人之間關(guān)系愈發(fā)緊密的時(shí)代，一味強(qiáng)調(diào)個(gè)體差異性不符合社會(huì)的發(fā)展潮流。形成一個(gè)個(gè)有著共同訴求的利益團(tuán)體發(fā)出有組織、有力量的聲音才是公眾參與能夠有效影響立法聽證的康莊大道。除此之外，利益團(tuán)體不僅能夠有效地集合個(gè)體的訴求，還能夠由此凝聚成超越自身訴求的公共意識(shí)。這時(shí)候，個(gè)人利益往往能夠升華成集體公共利益，為社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)更大的動(dòng)力。

我國(guó)目前尚沒(méi)有關(guān)于利益團(tuán)體參與立法聽證的法律法規(guī)，公眾在實(shí)踐中對(duì)利益團(tuán)體的正確認(rèn)識(shí)也十分缺乏。所以我們要加強(qiáng)利益團(tuán)體的宣傳并培育不同領(lǐng)域方向的利益團(tuán)體，鼓勵(lì)他們積極參與到立法活動(dòng)中去，在立法聽證中實(shí)現(xiàn)他們各自的職能。

（四） 創(chuàng)新立法聽證的方式

立法聽證的功能之一就是讓公眾獲取更多的立法信息和讓立法機(jī)關(guān)知曉更多的公眾意見。互聯(lián)網(wǎng)的興起，不僅可以大大降低民主成本，還能使不同的意見在遙遠(yuǎn)的距離中碰撞出火花。而立法聽證，完全可以借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，創(chuàng)新性地發(fā)展網(wǎng)上立法聽證。山東省和重慶市就曾率先在網(wǎng)上立法聽證中進(jìn)行了實(shí)踐。當(dāng)然，立法是一項(xiàng)嚴(yán)肅而莊重的活動(dòng)，實(shí)行網(wǎng)上立法聽證不代表網(wǎng)上隨意聽證。要根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況、法規(guī)草案內(nèi)容、參與人數(shù)等特點(diǎn)決定是否進(jìn)行網(wǎng)上立法聽證。如果認(rèn)為網(wǎng)上立法聽證在該項(xiàng)法規(guī)草案中是可行的，則進(jìn)一步從報(bào)名參與的人之中公平均衡地選出聽證陳述人，并要求其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將意見發(fā)到指定系統(tǒng)。條件允許的情況下，還可以使用網(wǎng)絡(luò)直播對(duì)立法聽證進(jìn)行線上辯論，從而廣泛吸收更多的公眾參與到聽證會(huì)中。另外，網(wǎng)上立法聽證可以更加迅速地反映人民的心聲，使立法主體更能直接感受到民意并利用大數(shù)據(jù)對(duì)民意進(jìn)行分類，從而找到法規(guī)草案的爭(zhēng)議點(diǎn)和解決方式。

（五）強(qiáng)化立法聽證中的辯論機(jī)制

辯論原則是立法聽證制度的基本原則之一，是聽證會(huì)區(qū)別于座談會(huì)和論證會(huì)的本質(zhì)特點(diǎn)。辯論機(jī)制就像是立法聽證這個(gè)生命機(jī)體的大腦，沒(méi)有大腦的行動(dòng)總是機(jī)械的，只有大腦被充分開發(fā)運(yùn)用起來(lái)，才能夠使得立法聽證充滿活力。任何立法都不缺乏辯論的因素，只有辯論才能夠在爭(zhēng)議中得到細(xì)致入微的分析，才能夠在矛盾中找到平衡點(diǎn)以進(jìn)行科學(xué)民主的立法。這樣才能取得立法的民意基礎(chǔ)，從而在法規(guī)出臺(tái)后得到公眾的真心承認(rèn)和自覺遵守。在立法聽證中應(yīng)當(dāng)對(duì)辯論機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容，如辯論的議題、順序、時(shí)間、效力等用法律法規(guī)等形式確定下來(lái)。立法辯論不是隨意的辯論，而是制度下的辯論，這樣的辯論才具有有序性，才能夠做到不同意見的代表主體在同等的擂臺(tái)上進(jìn)行公平的交鋒，才能實(shí)現(xiàn)理越辨越明，法越辨越合民心。

（六）確立立法聽證結(jié)果的效力

以往立法聽證制度總是一種“走過(guò)場(chǎng)”的形式化活動(dòng)，得不到公眾的支持也減弱了公眾對(duì)立法聽證制度的信任。出現(xiàn)這種情況的最根本原因就是聽證結(jié)果不被重視?！读⒎ǚā分须m然規(guī)定了立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取相關(guān)意見，但是沒(méi)有規(guī)定如何處理聽證結(jié)果。盡管各地在實(shí)踐中對(duì)聽證結(jié)果的運(yùn)用情況作出了解釋，但對(duì)于聽證結(jié)果的效力并沒(méi)有明確規(guī)定。立法聽證制度自產(chǎn)生起就承擔(dān)著保障人民合法權(quán)益并保障公民參與到立法活動(dòng)的重任，以其程序正義去實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。只有聽證結(jié)果的效力用法律法規(guī)確立起來(lái)了，形成了對(duì)立法機(jī)關(guān)的有力約束，才能做到聽證結(jié)果“有名有實(shí)”，才能保障整個(gè)立法聽證制度順利發(fā)揮其科學(xué)民主的作用。

（七） 建立立法聽證的監(jiān)督機(jī)制

不受約束的權(quán)利必然面臨著腐敗的結(jié)果。當(dāng)前我國(guó)對(duì)于立法聽證制度只規(guī)定了立法機(jī)關(guān)的權(quán)力，而沒(méi)有規(guī)定如何監(jiān)督立法機(jī)關(guān)行使權(quán)力。筆者認(rèn)為，建立相應(yīng)的立法聽證制度監(jiān)督機(jī)制，是完善立法聽證制度的重要內(nèi)容。

在內(nèi)部監(jiān)督層面，應(yīng)當(dāng)賦予聽證參加人監(jiān)督權(quán)。最熟悉聽證過(guò)程的莫過(guò)于聽證參加人，他們實(shí)時(shí)地參與到聽證程序中，最直接地接觸聽證過(guò)程，對(duì)于不合法行為能夠及時(shí)地發(fā)現(xiàn)，賦予他們揭發(fā)檢舉的權(quán)利有利于監(jiān)督聽證過(guò)程。而常委會(huì)作為聽取聽證報(bào)告的機(jī)關(guān)，也應(yīng)當(dāng)享有監(jiān)督的權(quán)力。另外，可以在人大常委會(huì)中設(shè)立一個(gè)專門的立法聽證監(jiān)督部門或監(jiān)督員，專門負(fù)責(zé)對(duì)聽證會(huì)的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。無(wú)論是公告時(shí)間還是遴選聽證參加人，組織聽證者都應(yīng)當(dāng)提交相應(yīng)的報(bào)告，經(jīng)監(jiān)督部門審核后方可執(zhí)行。監(jiān)督部門或者監(jiān)督員可以列席聽證會(huì)，會(huì)后形成的書面報(bào)告也應(yīng)當(dāng)由監(jiān)督部門或監(jiān)督員簽字以證明其合法性。

在外部監(jiān)督層面，首先應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人大代表的監(jiān)督權(quán)力，在聽證會(huì)中可以賦予人大代表列席會(huì)議的權(quán)力，使人大代表能夠?qū)β犠C會(huì)進(jìn)行直接監(jiān)督。其次，應(yīng)當(dāng)公開舉行立法聽證會(huì)，并且邀請(qǐng)一定的旁聽人員，如邀請(qǐng)新聞媒體到場(chǎng)對(duì)聽證會(huì)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)轉(zhuǎn)播。最后，我國(guó)可以要求經(jīng)過(guò)聽證的法規(guī)在進(jìn)行備案時(shí)，同時(shí)對(duì)聽證報(bào)告一同進(jìn)行備案審查，必要時(shí)可以邀請(qǐng)相關(guān)部門就聽證結(jié)果進(jìn)行答辯說(shuō)明，由此形成最后的監(jiān)督屏障。

六、結(jié)語(yǔ)

作為一項(xiàng)科學(xué)、民主的程序性規(guī)則，立法聽證制度以其公開性、民主性、辯論性為公眾參與到立法活動(dòng)中提供了渠道。其最大的特色在于使得各種利益主體能夠辯論式商談，從而碰撞出“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的現(xiàn)象，為立法機(jī)關(guān)提供更加正確可行的立法參考，以把握不同利益主體之間的平衡點(diǎn)。探究聽證制度的概念和法理基礎(chǔ)，借鑒國(guó)外發(fā)展情況，分析我國(guó)實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)而提出我國(guó)立法聽證制度的完善對(duì)策，這是立法聽證制度現(xiàn)代化的正確路徑。期待學(xué)界更加關(guān)注立法聽證制度的完善和發(fā)展，為法治中國(guó)建設(shè)添磚加瓦。