于代松 魏 菓

1 社區(qū)治理發(fā)展淵源

十八世紀末期，德國部分城市開始逐步推進城市社區(qū)改革，十九世紀末期，英美兩國逐步開展社區(qū)治理運動，直至今日發(fā)達國家仍發(fā)起一輪又一輪運動來推動社區(qū)發(fā)展，從而實現(xiàn)國家、社會、個人共建共治的良好局面。在不同時代社區(qū)治理被賦予不同內涵，但在每一個時代，社區(qū)治理都是社會治理的基礎?？茖W的社區(qū)治理可以為每一個社會成員提供穩(wěn)定的社會環(huán)境和社會保障，同樣在政治、經(jīng)濟、文化各方面提供法定平等權利，以促進社會的公平公正，良好的社區(qū)治理對于社會的公平穩(wěn)定尤為重要[1]。2019年末在武漢市出現(xiàn)新冠肺炎病例以來，隨著春運在全國范圍內迅速蔓延開來，中國境內疫情能相對快速得到控制，社區(qū)在其中的作用不容忽視。社區(qū)是最貼近居民生活的，在疫情防控中具有天然優(yōu)勢。以社區(qū)為單位、結合社區(qū)內部志愿者的支持來彌補人員緊缺困境[2]，實行社區(qū)封閉管理，一方面有效地阻斷病毒的傳播，另一方面很大程度上節(jié)約了醫(yī)療設備和資源，將其提供給最需物資的疫情一線。對于新冠疫情的及時、有效控制，社區(qū)治理在其中功不可沒。

當今，為了優(yōu)化城市管理，國內外政府仍在不斷改革社區(qū)運行治理機制[3]。在國外，部分國外的政府通過制定相應的法律法規(guī)，與社會組織簽訂合作協(xié)議，或通過政府授權、委托等方式，引導和支持社會組織，為其提供公共服務創(chuàng)造條件。澳大利亞新南威爾士州有社會服務委員會受州政府委托，為政府、公眾及其他組織提供獨立的資訊與建議服務，并向使用者收取費用；日本政府發(fā)布《“新公共”宣言》，并成立相應機構，目的是探索社區(qū)參與式治理，依托“社區(qū)營造”活動展開參與式治理實踐，在主體、流程、理論等方面積累了一定經(jīng)驗。在國內，上海主張推動黨組織、政府、社會和企業(yè)互促共融，加快政府職能轉變，開展政府職能轉移，通過明確的制度安排指引群眾和社會組織參與社會治理。探索居民參與社區(qū)事務、“家門口”工程建設等會商機制；北京推行黨建引領+“三位一體”協(xié)同治理模式，推動社區(qū)可持續(xù)發(fā)展與長效治理，以“市場券”為載體的競爭運作模式，創(chuàng)新社區(qū)治理手段；深圳創(chuàng)新社區(qū)治理結構，按照“議行分設”理念，建立“一會兩站”模式。

2 我國社區(qū)治理發(fā)展現(xiàn)狀

結合國內外社區(qū)治理情況以及改革方向，目前我國的社區(qū)治理大多仍存在著公民參與不足、缺乏實質權力以及依靠政府花錢買單，致使居民生活成本過高且長時間難以維系等多方面問題，如何平衡社會、市場、政府三種力量之間的關系[4]，最大限度發(fā)揮各自力量，讓公民充分發(fā)揮主體作用、市場充分提供專業(yè)服務、政府充分發(fā)揮協(xié)調監(jiān)管作用，促進社區(qū)治理由行政主導模式逐漸轉向共建共治共享模式，需要通過充分激活社區(qū)內沉淀資源的活力，化行政主導模式的被動為主動，提升居民的“主人意識”。首先盤查并利用好社區(qū)內部的沉淀資源優(yōu)勢，再適當結合市場和政府的少量力量，建立一套可持續(xù)的、低成本的、有序高效的社區(qū)治理運行模式，提升居民共建共治共享意識，降低政府和居民成本和負擔，激發(fā)社區(qū)內部活力，營造良好的社區(qū)生活環(huán)境。

基于我國城市社區(qū)類型基本狀況，目前社區(qū)的治理主要由以下3種力量所主導：即社會性力量、市場性力量、政府性力量。各個社區(qū)3種力量間的博弈，導致目前我國社區(qū)治理大致呈現(xiàn)行政主導型、社區(qū)自治型、多元共治型三種治理類型[5]。

3 成都市社區(qū)治理現(xiàn)狀及問題

3.1 成都市社區(qū)治理基本現(xiàn)狀

3.1.1 成都城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理走在全國前列

成都市在全國范圍內已經(jīng)率先設立市委城鄉(xiāng)發(fā)展治理委員會，堅持以黨建引領城鄉(xiāng)發(fā)展治理，2017年已經(jīng)出臺了《關于深入推進城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理建設高品質和諧宜居生活社區(qū)的意見》（成委發(fā)〔2017〕27號），2018年出臺《中共成都市委宣傳部等9部門關于印發(fā)＜成都市支持和發(fā)展志愿服務組織的實施意見＞的通知》（成文明辦發(fā)〔2018〕37號）等系列文件，大力支持發(fā)展志愿服務組織，推動社會治理創(chuàng)新，傳承和弘揚天府文化，塑造城市精神。2019年《成都市城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理總體規(guī)劃（2018-2035年）》已經(jīng)出臺，成都市城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理工作總體而言，已走在全國前列。

3.1.2 社會組織體系建設逐步完善，社區(qū)沉淀資源儲備充足

目前成都市實際管理人口約2100萬，有社區(qū)4351個，備案管理的社區(qū)社會組織達9600個，初步形成了門類齊全、結構優(yōu)化、布局合理、管理規(guī)范的社會組織體系。且成都市社區(qū)內沉淀人才資源數(shù)量巨大，按社區(qū)工作者中大專以上學歷人才占比11%保守估算，社區(qū)里沉淀各方面專業(yè)人才，包括醫(yī)生、教師、法律工作者、科技工作者、手工藝人、藝術類工作者等各行各業(yè)的人才不會低于231萬人。

3.1.3 社區(qū)多元共治機制逐步形成。

成都推行由構建黨組織領導、群眾為主體、多方參與的基層治理機制和市、區(qū)（市）縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)4級運行體系，發(fā)揮社區(qū)黨組織為核心的居民議事會協(xié)商功能，在社區(qū)推行黨員線、自治線、社團線、志愿線、服務線“五線工作法”，把基層黨組織、企事業(yè)單位、社會組織、市場主體和市民群眾組織發(fā)動起來，參與到共建共治共享美麗家園的實踐中。成都市成華區(qū)的和美社區(qū)在實踐中探索出了“基本服務政府兜底、公共服務多元輸送、專業(yè)服務市場為主”的社區(qū)發(fā)展治理新格局。目前，金牛區(qū)新橋社區(qū)、武侯黌門街社區(qū)等建設特色街區(qū)，形成了“政府主導、企業(yè)主體和商業(yè)化邏輯”運行模式；高新區(qū)府城社區(qū)積極探索社會企業(yè)參與社區(qū)發(fā)展治理。

3.2 成都市社區(qū)治理存在的問題

成都在全國范圍內較為重視社區(qū)的運行管理，且已經(jīng)在部分區(qū)域內開始實行社區(qū)運行機制的改革，但是從整體范圍來看，仍存在以下問題。

3.2.1沉淀資源存在的巨大浪費

目前成都市約4351個社區(qū)內沉淀的、不低于231萬人的，包括醫(yī)生、教師、法律工作者、藝術類工作者等各行各業(yè)及各類專業(yè)的人才資源數(shù)量的確龐大，但其中絕大部分的、有業(yè)余時間以及足夠精力的資源卻未被充分利用。比如，社區(qū)內常常充斥著居民沒有足夠的公共休閑娛樂空間的抱怨，但其實內部空間設施閑置或未充分開發(fā)利用；社區(qū)內部矛盾頻發(fā)且持續(xù)不能得到有效調節(jié)，但內部真正具有多年管理經(jīng)驗的退休人才無法發(fā)揮其所長；社區(qū)居民一邊抱怨活動少、鄰里之間缺乏人情味，另一邊大量具有一技之長的、有空閑時間精力的人才卻空有一身本領無用武之地等。以上諸如此類的情況都在清晰的反映著社區(qū)內部公共服務供需不平衡、沉淀資源的嚴重浪費現(xiàn)象，迫切需要從內部建立一套體系，從自身出發(fā)來更好解決社區(qū)治理的問題，穩(wěn)定城市發(fā)展的基礎。

3.2.2 政府負擔重

成都市人口基數(shù)和社區(qū)數(shù)量巨大且仍在增長，過度依賴政府，無論是從日常社區(qū)運行管理或是社區(qū)運行機制改革政策的制定，大多都由政府來主導，致使政府管理負擔重。隨著社區(qū)數(shù)量的不斷擴大，政府需繼續(xù)劃分財政資金用于社區(qū)運行管理，財政壓力會不斷加大，長期以來將難以維系。

3.2.3 居民生活壓力大

過度依賴市場，社區(qū)居民自身出資請第三方物業(yè)管理機構負責社區(qū)日常運行管理，每月會花費大量的資金，大大提高生活成本，但矛盾糾紛屢見不鮮，常常難以解決。居民生存壓力大大增加，生活氛圍不佳[6]。

3.2.4 居民常常被動地等待政府解決問題或者單純想花錢請物業(yè)解決問題，社區(qū)運行效率低下，內部極度缺乏活力

社區(qū)基數(shù)極大，各自情況性質本身就參差不齊，內部居民同樣也存在不同的問題，有著不同的訴求。面對幾千萬人口24小時內成千上萬的糾紛問題、利益問題、家庭矛盾問題等等，單純依靠外界難以實施差異化管理，完美合理地解決每一個問題。當小矛盾不斷聚集引發(fā)社會輿論，極易影響社會公眾的情緒，引發(fā)大的社會矛盾問題，城市治理的良好運行難以維系[7]。

4 成都市社區(qū)治理現(xiàn)存問題的主要原因

4.1 社區(qū)沉淀資源有待激活

缺乏一套完整的體系來盤活社區(qū)沉淀資源，社區(qū)群眾多元化的服務需求與供給存在嚴重不平衡，且社區(qū)公共服務設施共享利用機制尚未建立。一部分是社區(qū)居民中有相當體量的已經(jīng)退休但仍能就地發(fā)揮作用的各方面專業(yè)人才，一部分是尚在工作的、但在非工作時間也能就地貢獻自己的專業(yè)技能的人才，這些高品質、就地化、靈活性的沉淀在社區(qū)里的人才資源參與社區(qū)運行、服務、管理的領域有待挖掘。另外，存在部分社區(qū)服務設施配套不完善的情況，同時又存在部分社區(qū)公共服務設施閑置、使用效率低的現(xiàn)象，一些社區(qū)的活動中心、圖書室、公共區(qū)域、地下空間等未得到有效利用。

4.2 社區(qū)居民參與意識有待激發(fā)

一些社區(qū)居民參與社區(qū)事務的積極性、主動性不高，認為交了物管費就百事不管；還有一些社區(qū)居民（如集中安置區(qū)、老舊小區(qū)）因歷史原因不能自覺履行應盡的社會責任，“等、靠、要”的思想較為嚴重，被動等待政府來提供服務，從中獲得的幸福感和參與感較低；一些居民雖有一技之長，但由于缺少機制和平臺，沒有機會參與社區(qū)管理和服務。居民公民意識未建立，共同體意識不強，主體意識未激發(fā)，社區(qū)事務協(xié)商管理機制和居民自治長效機制有待進一步建立完善。

4.3 社區(qū)發(fā)展治理機制有待完善

共建共治共享的機制尚未建立。目前，居民對政府仍存在過度依賴的現(xiàn)象，造成了社區(qū)治理的龐大、低效增加了社會成本。對于純住宅社區(qū)，面對矛盾糾紛時政府經(jīng)常被迫卷入，社區(qū)治理法治化尚未實現(xiàn)；對于部分引入商業(yè)化服務的老舊社區(qū)，社區(qū)居民和政府的職能邊界尚未確立；對于政府兜底的安置小區(qū)，社區(qū)服務的項目、內容未清晰界定。社區(qū)繁雜的事務負擔使得其靠外力推動維持的運行模式成本居高不下、矛盾糾紛頻發(fā)，長遠來講難以為繼。

4.4 社區(qū)服務市場化程度有待提高

社區(qū)服務的產(chǎn)品定價、財務支付、供給驗收、糾紛處理等缺乏有效的市場化機制，社區(qū)服務的專業(yè)化水準與成都市國際化大都市建設的需求還不相適應。純商業(yè)化社區(qū)市場化程度不徹底，法律法規(guī)不健全，邊界模糊，尚未剪斷開發(fā)商與物管的臍帶聯(lián)系。老舊、安置小區(qū)的社區(qū)服務大多由政府買單，社區(qū)服務尚未實現(xiàn)完全的市場化、規(guī)范化、公開化。社區(qū)管理服務團隊與社區(qū)兩者之間的規(guī)范化博弈關系沒有建立。服務規(guī)范化、風險預警、糾紛仲裁等專業(yè)化服務仍然有較大提升空間。

4.5 社區(qū)服務專業(yè)化智能化水平有待提升

成都市社區(qū)目前亟需的健康服務、安全服務、心理服務、互聯(lián)網(wǎng)金融服務等很少有專業(yè)性組織來提供，無法滿足社區(qū)群眾的多樣性需求。社區(qū)服務智能化、信息化支撐能力不足，物聯(lián)網(wǎng)和5G等新技術手段使用不夠，一些數(shù)字化平臺重復建設，多頭管理，從而造成了許多資源浪費[8]。

5 成都市建設高品質和諧宜居生活社區(qū)的對策建議

5.1 凝聚發(fā)展合力，盤查激活各類沉淀資源

依托社區(qū)（小區(qū)）基層黨組織、業(yè)委會（院落自治組織）、物業(yè)企業(yè)及政府相關部門、專業(yè)社會組織等平臺資源，對全市社區(qū)資源進行摸底排查，厘清社區(qū)沉淀人才資源以及建筑空間、資金等閑置資產(chǎn)權屬具體狀況，然后逐步建立社區(qū)人、財、物等各個類別沉淀資源的臺賬。充分利用各類政府資金、社會投資、公益資金等，打造以社區(qū)為單元，針對商住社區(qū)、老舊住區(qū)、農村社區(qū)等不同類型社區(qū)的空間重構、功能復合的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間。試點資產(chǎn)使用、收益分配辦法，暢通參與渠道，激發(fā)社區(qū)各類別沉淀人才通過創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間參與社區(qū)自助服務的熱情；通過改造公共設施設備、盤活社區(qū)閑置空間等途徑，有效改善社區(qū)整體舒適性和宜居性，形成可持續(xù)、可復制推廣的“自助化+市場化”服務社區(qū)治理模式。

5.2 注重社會多元協(xié)同，激發(fā)主體意識

針對商住社區(qū)、老舊住區(qū)、農村社區(qū)等不同類型社區(qū)，厘清業(yè)主、業(yè)主委員會、社區(qū)、政府職能部門的關系及職責邊界，多元協(xié)同，促使社區(qū)住民充分發(fā)揮主體作用，形成自我服務、自我管理機制。商住社區(qū)應遵循契約精神，開展物業(yè)服務、社區(qū)治理工作，鼓勵社區(qū)住民通過各類創(chuàng)新平臺進行自助服務，發(fā)揮主體作用；老舊住區(qū)應明確政府職能部門與自治組織、居民在社區(qū)治理中的職責邊界、政府部門參與社區(qū)治理范圍及退出時限，逐步引導社區(qū)住民參與“自助化+市場化”服務的社區(qū)治理；農村社區(qū)應強調社區(qū)公共資源由使用者自主治理的原則，堅持物業(yè)管護及社區(qū)治理自主自控，牢記自己出錢自己辦事、自己享受，成本最低，效率最高等理念，促進農村居民參與社區(qū)治理，同時，政府應酌情適當補貼物業(yè)管護及社區(qū)自治相關經(jīng)費。

5.3 厘清責任邊界，完善共建共治共享機制

明確社區(qū)發(fā)展治理各個主體之間的責權邊界和事權劃分，構建權利分配合理、職責清晰明確、高效協(xié)調運轉機制。逐步探索政府退出機制，構建社區(qū)發(fā)展治理“小政府、大社會”的格局。激活社區(qū)沉淀資源，探索自助式社區(qū)發(fā)展治理的商業(yè)模式，強化多元參與的共治格局。首先可由政府鼓勵、引導成立類似社區(qū)治理委員會、健康咨詢中心、心理咨詢中心、藝術中心、矛盾調解中心、財務中心等社會組織，并逐步制定并完善此類組織的內部結構、管理規(guī)章、選拔機制等一系列運行機制，讓社區(qū)沉淀資源能夠有效參與到社區(qū)治理與自我服務之中。根據(jù)內部結構招募社區(qū)內具有多年管理經(jīng)驗的退休人才成立業(yè)主委員會，并統(tǒng)籌協(xié)調管理各個中心，負責日常管理與意見反饋。根據(jù)沉淀資源臺賬，為每個功能性的中心招納一定數(shù)量具有一技之長的人才，組織每個月的心理咨詢、健康咨詢、藝術培訓、法律服務等活動。另外，必須建立起一套完善的收益機制，視社區(qū)人才工作量而定，財務中心應每月將從社區(qū)資金中支付給勞動者合理的工資。

5.4 完善市場機制，促進社區(qū)沉淀資源利用

一是完善社區(qū)治理市場化服務相關法律法規(guī)，明確各類政府資金、社會投資、公益資金的使用范圍、對象、流程等內容，為“自助化+市場化”服務體系建設保駕護航。二是出臺清晰、規(guī)范的老舊住區(qū)及農村社區(qū)自助化、市場化服務技術規(guī)范和管理程序，遵循市場規(guī)律、商業(yè)化邏輯構建商業(yè)交易標準和規(guī)則，建立產(chǎn)品定價、供給驗收及糾紛爭端解決等市場化機制，為推動社區(qū)“自助化+市場化”服務體系運行提供保障。

6 結語

成都市乃至全國的社區(qū)治理問題仍需高度重視，共建共治共享格局仍需公眾廣泛參與。激發(fā)主體意識，激活社區(qū)沉淀資源，構建“自主化+市場化”社區(qū)自我服務體系，將有效促進傳統(tǒng)社區(qū)治理轉型升級，促進一套高效率、低成本的社區(qū)運行機制逐步形成，社區(qū)內部更加有活力，同時為城市運行提供更加穩(wěn)定的基石。