江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院 王 雯 李春根

環(huán)境與生態(tài)問題始終關(guān)系著全社會的健康安全和發(fā)展福祉。現(xiàn)階段我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，環(huán)境問題更加凸顯，建設(shè)“美麗中國”成為全民愿景。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)全面貫徹了黨的十八大以來黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，進(jìn)一步明確了堅持和完善生態(tài)文明制度體系的總體要求?！稕Q定》不僅提出應(yīng)加快污染防治，圍繞著力解決突出環(huán)境問題，堅持全民共治，深化體制機制改革，還進(jìn)一步強調(diào)嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，嚴(yán)格落實企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任。事實上，“共建共治共享”理念在環(huán)境治理與生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域已經(jīng)日益凸顯，新時代構(gòu)建多元環(huán)境共治體系將具有重要的理論與實踐意義。

一、新時代我國環(huán)境治理政策的特點

縱觀新中國成立以來環(huán)境治理政策的演進(jìn)歷程可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境治理作為一個世界性難題，在與新時代中國特殊國情相碰撞時呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的特性。

第一，環(huán)境治理參與者逐漸增多，主體責(zé)任關(guān)系越發(fā)凸顯。從主體構(gòu)成上看，政府、市場和公民社會之間的職能邊界逐漸模糊，多個利益相關(guān)者、多元價值、多種利益訴求等問題的相互交織對環(huán)境治理構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從污染源角度看，當(dāng)前中國環(huán)境污染逐漸由“點源污染”向“面源污染”轉(zhuǎn)變，污染形式日趨復(fù)雜，除了傳統(tǒng)的工業(yè)污染外，農(nóng)村面源、非道路移動源及揮發(fā)性有機物等污染物對環(huán)境質(zhì)量的影響日益突出(環(huán)保部，2016)，相關(guān)政策責(zé)任主體也逐漸增多，相應(yīng)的政策客體與對象也由最初的企業(yè)擴(kuò)展到公眾。從公共政策的治理維度看，政府、市場和社會分別作為資源配置中的“看得見的手”、“看不見的手”和“第三只手”(李春根和王雯，2018)，也是環(huán)境治理的重要責(zé)任主體。

第二，政策工具復(fù)合多樣，實踐操作還需進(jìn)一步規(guī)范。各行動主體之間的互動方式依賴于政策工具或政策手段的選擇，現(xiàn)階段單一模式已經(jīng)不能完全解決日趨復(fù)雜的污染問題，必須轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣侄?，進(jìn)而調(diào)動多方力量共同參與治理。雖然改革開放以來，污染治理政策工具開始逐步從簡單多數(shù)走向復(fù)合多樣，但在實踐操作中，對于政策的選擇以及效率的提升仍不夠規(guī)范。黨的十九大提出“構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織與公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，黨的十九屆四中全會也明確應(yīng)“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，實際上都在強調(diào)新時代復(fù)合型政策工具體系的重要性與可行性，在政策的選擇與運用上也將日趨規(guī)范。

第三，各主體之間的策略互動越發(fā)頻繁且呈網(wǎng)絡(luò)化趨勢，基于政府、企業(yè)、公眾多元共治的架構(gòu)初步顯現(xiàn)。隨著污染形勢的復(fù)雜化和嚴(yán)峻化，環(huán)境治理主體與政策作用范圍也在逐步擴(kuò)大。治理主體包括政府、企業(yè)及公眾個人，作用范圍擴(kuò)展到包括生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、環(huán)保技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新等整個生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境保護(hù)層面，作用對象進(jìn)一步細(xì)化。政策主體之間的關(guān)系也隨之立體化、網(wǎng)絡(luò)化，由政府與企業(yè)之間的“一對一”式的傳統(tǒng)線性關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉?、企業(yè)、公眾為主的“一對多”或“多對多”的交叉式網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)關(guān)系。

二、政策網(wǎng)絡(luò)理論的引入及基本架構(gòu)

(一)政策網(wǎng)絡(luò)理論的引入

進(jìn)入21世紀(jì)以來，公共政策問題日益復(fù)雜，各類政策關(guān)聯(lián)緊密，政策資源整合難度不斷加大。以環(huán)境政策為例，環(huán)境治理作為一個復(fù)雜的公共政策問題，極容易與產(chǎn)業(yè)政策、財稅政策、金融政策、社會政策、技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域的政策產(chǎn)生不同程度的關(guān)聯(lián)，進(jìn)而集結(jié)成政策網(wǎng)絡(luò)。同時，某一項政策主張的提出需要面對更多的利益訴求和價值矛盾，傳統(tǒng)全能型政府所扮演的角色已經(jīng)飽受質(zhì)疑與詬病。在這樣的背景下，跳出科層桎梏的“政策網(wǎng)絡(luò)”(policy network)作為一種全新的研究視角和研究思路應(yīng)運而生。政策網(wǎng)絡(luò)興起于20世紀(jì)70年代，隨后逐漸成為公共治理領(lǐng)域一種新的解釋框架和管理工具(Kenis et al.,1991)。它是指在政策系統(tǒng)或決策過程中，一群具有自主性且彼此之間有共同利益的行動者通過特定議題集結(jié)分散的社會資源，在相互作用的動態(tài)過程中形成的一種穩(wěn)定且持續(xù)的資源交換與合作的互動關(guān)系。其功能和職責(zé)主要是利益協(xié)調(diào)、資源調(diào)配、輿論疏導(dǎo)及政策合法化等(Henry,2011)。在這種新型結(jié)構(gòu)下，政府部門在處理公共事務(wù)時就可以運用多種手段“撬動”其支配范圍外的能力和資源(范世煒，2013)。因此，政策網(wǎng)絡(luò)作為一種全新的治理模式，在本質(zhì)上是一種利益互動和博弈的平臺。

事實上，政策網(wǎng)絡(luò)模型作為一種綜合性分析工具，能更好地解釋和剖析現(xiàn)實中多元主體之間協(xié)同互動的復(fù)雜過程，也為進(jìn)一步的政策研究提供了新的分析維度和研究范式，從而打破了以功能主義為核心的傳統(tǒng)研究模式(Howlett et al.,1995)。在政策網(wǎng)絡(luò)模型中，網(wǎng)絡(luò)行動者、資源紐帶(也可以稱為政策網(wǎng)絡(luò)節(jié)點)、網(wǎng)絡(luò)規(guī)模和邊界是政策網(wǎng)絡(luò)的基本要素(馮貴霞，2016)。其中，網(wǎng)絡(luò)行動者作為政策網(wǎng)絡(luò)的主心骨，可以利用自身所擁有的權(quán)力、財力、信息、技術(shù)等資源，表達(dá)本群體的環(huán)保需求和利益訴求，成為政策獲益者，達(dá)到參與政策制定甚至掌控政策運行方向的目的。其行為往往建立在一致的價值理念、互相認(rèn)可的法規(guī)或協(xié)議、合適高效的行動規(guī)則的基礎(chǔ)上。資源紐帶則負(fù)責(zé)將參與政策過程的各個行動者串聯(lián)起來，與行動者自身的價值定位、對網(wǎng)絡(luò)的功能和架構(gòu)等的認(rèn)知共同構(gòu)成政策網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模和邊界，最終形成由“點”到“線”進(jìn)而構(gòu)成“面”的多維模型。

(二)政策網(wǎng)絡(luò)的基本架構(gòu)

政策網(wǎng)絡(luò)包含了多種不同類型的模型設(shè)計，其中最為經(jīng)典的是以“資源依賴?yán)碚摗?resource dependence theory)為基礎(chǔ)的羅茨的政策網(wǎng)絡(luò)分類模型。該模型認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)或政策共同體形成的基礎(chǔ)是行為者之間的資源依賴，根據(jù)網(wǎng)絡(luò)成員之間的利益追求程度、參與資格、相互依賴和整合程度以及資源與權(quán)力分配方式等指標(biāo)，可以將政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分為政策社群(policy community)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)(professional network)、府際網(wǎng)絡(luò)(intergovernmental network)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)(producer network)(1)有些學(xué)者也將“producer network”翻譯為“供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)”。和議題網(wǎng)絡(luò)(issue network)五種類型(2)這些網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)類型以穩(wěn)定與否以及成員資格門檻的高低為區(qū)分，可以依次排成一個連續(xù)集，即政策社群最為穩(wěn)定、成員資格門檻最高，然后依次是專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)，穩(wěn)定性最弱、進(jìn)入門檻最低的是議題網(wǎng)絡(luò)。，每個網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成都具有不同的特點(見表1)。

表1 羅茨政策網(wǎng)絡(luò)分類模型下各網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的特點

政策社群主要由有權(quán)參與政策制定和執(zhí)行、擁有行政或政治資源并掌控話語權(quán)的團(tuán)體或個人組成(陳曉濟(jì)，2007)，如具有核心決策權(quán)力的政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)者，而為治理過程提供政策指導(dǎo)和科學(xué)研究的專業(yè)人士、團(tuán)體或機構(gòu)組織則構(gòu)成了專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的核心成員。府際網(wǎng)絡(luò)是以地方政府和地方職能部門為代表、集中體現(xiàn)地方政府利益的政策網(wǎng)絡(luò)，在行政體制上須服從政策社群的統(tǒng)籌與領(lǐng)導(dǎo)，其行動者通常受到中央權(quán)威、政策資源及相關(guān)法律法規(guī)的限制。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的主要成員包括以營利為行為動機與目的的利益相關(guān)者(即生產(chǎn)者)。就政策運行的階段性過程而言，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)成員參與政策制定環(huán)節(jié)的機會較少，其行為對政策過程的影響主要發(fā)生在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，以及在政策制定、執(zhí)行與合法化過程中進(jìn)行配合性行動。議題網(wǎng)絡(luò)的主要成員包括直接參與討論、主導(dǎo)議題走向、受到議題影響的各類群體。由于存在“搭便車”的動機與可能，整個網(wǎng)絡(luò)低度整合、最為松散，變異性較大。

在羅茨的政策網(wǎng)絡(luò)分類模型下，行動者之間存在不同程度的資源依賴，為了達(dá)成既定目標(biāo)不得不與他人開展持續(xù)性地討價還價，公共政策的制定與執(zhí)行很大程度上就取決于這些具有不同的策略偏好、價值理念、解決方案的行動者之間的資源交換，也就是說，各政策網(wǎng)絡(luò)及行動者之間一定會存在或多或少的關(guān)聯(lián)、互動與博弈，正是這種新型協(xié)同互動的動態(tài)關(guān)系不斷沖擊著傳統(tǒng)的政府單中心行政管控型政策體系，使政策過程逐漸演變成豐富的立體化網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)(郭巍青和涂鋒，2009；馮貴霞，2016)(見圖1)。

圖1 羅茨政策網(wǎng)絡(luò)分類模型下的立體化網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)

三、我國多元環(huán)境共治政策網(wǎng)絡(luò)的主體構(gòu)成

借鑒羅茨的政策網(wǎng)絡(luò)分類模型，可以將我國環(huán)境治理政策過程中的各個行動主體分別歸入政策社群(中央政府)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)(環(huán)保領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者、科研機構(gòu)、技術(shù)聯(lián)盟等)、府際網(wǎng)絡(luò)(地方政府)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)(企業(yè))和議題網(wǎng)絡(luò)(居民、大眾媒體、民間環(huán)保團(tuán)體等)。

(一)政策社群

在我國環(huán)境治理政策網(wǎng)絡(luò)中，政策社群往往處于整個網(wǎng)絡(luò)權(quán)力的頂端和各類資源的核心，在政策決策、制定、執(zhí)行與后期監(jiān)督過程中發(fā)揮著重要作用。最終決策權(quán)取決于政策社群的主體成員，即黨委、人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民政協(xié)、國務(wù)院和包括生態(tài)環(huán)境部在內(nèi)的國家部委等，其中，黨委是政治決策的推動者和宏觀戰(zhàn)略的設(shè)計者，國務(wù)院則承擔(dān)成員之間全力協(xié)調(diào)的角色。作為公共權(quán)力的代表，政策社群行動者構(gòu)成了環(huán)境治理政策網(wǎng)絡(luò)的主導(dǎo)者，并遵循經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的價值理念，掌控著環(huán)境治理政策議題的選擇、環(huán)保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、法律法規(guī)的出臺、政策制定與評估，以及環(huán)境治理與生態(tài)文明建設(shè)等行政管理資源的調(diào)配等。

(二)專業(yè)網(wǎng)絡(luò)

污染治理是一項專業(yè)性、技術(shù)性極強的工作，因此環(huán)境治理專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的行動者僅限于具有專業(yè)性知識與技術(shù)技能并進(jìn)入環(huán)境治理研究領(lǐng)域的專家學(xué)者(朱旭峰，2011)、科研機構(gòu)、技術(shù)聯(lián)盟等，如國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)專家委員會、水環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟、高校相關(guān)研究中心等。行動者通過承擔(dān)各類環(huán)保節(jié)能相關(guān)科研項目，開展政策可行性研究、節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新攻關(guān)，以及協(xié)助制訂各類環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等。其組織化程度較高，行為更加理性。現(xiàn)實中，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)行動者可以以多種參與方式影響公共政策，包括決策咨詢、思想庫、智囊團(tuán)、專家解讀、公開建言等產(chǎn)學(xué)研合作方式，并進(jìn)一步加入政策社群成為對政策有直接影響的個體(Lihua Yang et al.,2010)。隨著我國污染形勢的復(fù)雜化，政策需求也不斷上升，這一角色地位得到了有效強化。

(三)府際網(wǎng)絡(luò)

從我國政府組織結(jié)構(gòu)看，地方政府及地方環(huán)保部門作為環(huán)境治理政策的執(zhí)行主體，構(gòu)成了我國環(huán)境治理府際網(wǎng)絡(luò)。地方黨委和地方政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)，包括防治企業(yè)違法排污行為、引導(dǎo)和監(jiān)管企業(yè)自行治理污染等。在推動第三方污染治理中，地方政府還承擔(dān)服務(wù)者、引導(dǎo)者和監(jiān)管者職責(zé)。實際上，在GDP考核壓力下，對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)特別是對地方財政貢獻(xiàn)較大的大中型國有企業(yè)的污染行為，地方政府容易采取“默許”態(tài)度。2016年，我國推行了省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制試點改革，通過監(jiān)測事權(quán)上收、人事任命等措施，省級環(huán)保部門開始對全省環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督和管理，有效地強化了地方政府的環(huán)保責(zé)任主體意識(張國磊和張新文，2018)。

(四)生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)

廣義上，與污染相關(guān)的企業(yè)都屬于生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的范疇，這樣，根據(jù)污染鏈條及企業(yè)異質(zhì)性特征，可以將生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)分為排污企業(yè)(3)排污企業(yè)即狹義上的生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)，包括合法排污企業(yè)和違規(guī)排污企業(yè)。、治污企業(yè)以及節(jié)能環(huán)保設(shè)備與產(chǎn)品的設(shè)計、生產(chǎn)與銷售企業(yè)。實際上，企業(yè)在環(huán)境治理中具有雙重角色，既是政策直接作用對象，也是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的推動者和環(huán)境治理的參與者。不同類型的企業(yè)通過成本競爭也會存在利益博弈，并且往往是合法排污企業(yè)與治污企業(yè)處于更不利的競爭地位。因此，政策社群應(yīng)當(dāng)利用好不同類型企業(yè)之間的利益博弈制定相關(guān)的調(diào)控政策，給予合法排污企業(yè)和治污企業(yè)更多的政策激勵，助力環(huán)保政策的推進(jìn)與執(zhí)行。

(五)議題網(wǎng)絡(luò)

環(huán)境治理議題網(wǎng)絡(luò)中的行動者主要包括居民個人、社會團(tuán)體和新聞媒體等。早在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會就指出，公眾的廣泛參與和社會團(tuán)體的真正介入是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要條件之一。從環(huán)境信息公開制度的確立，到2015年《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》的出臺，公眾參與政策過程的機會和范圍明顯增多。同時，隨著信息傳播技術(shù)的發(fā)展，作為“第四種權(quán)力部門”(漢密爾頓等，2006)的大眾媒體在公共政策運行過程中的角色，逐漸從單純的信息傳播發(fā)展為充當(dāng)利益調(diào)停的協(xié)商平臺。相較于專家咨詢會、聽證會等由政府組織和主導(dǎo)的傳統(tǒng)決策參與方式，大眾媒體借由日益先進(jìn)的信息技術(shù)在現(xiàn)代社會中發(fā)揮著重要的輿論引導(dǎo)和監(jiān)督執(zhí)行作用(見表2)，主要表現(xiàn)為對污染防治政策及其發(fā)展趨向的解讀和宣傳，以微博、微信等新興社交媒體傳播方式公開政府績效、企業(yè)行為等信息。

表2 2019年7月省級環(huán)保政務(wù)微博排行榜

四、新時代我國多元環(huán)境共治政策網(wǎng)絡(luò)的互動關(guān)系與框架建構(gòu)

在政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)下，政策的出臺不再完全源自政府部門，而是政策過程中各行動主體共同作用的結(jié)果。從環(huán)境治理政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)行動者的互動關(guān)系看，在寬泛意義上，政府、企業(yè)和公眾作為環(huán)境治理的核心主體，基本覆蓋了政策網(wǎng)絡(luò)的五種網(wǎng)絡(luò)類型?；诓煌睦嬖V求和政策目的，各行動者會不同程度地參與到政策過程中，使不同政策網(wǎng)絡(luò)之間基于眾多利益主體形成復(fù)雜多變的互動、博弈甚至對抗關(guān)系。

(一)政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)

政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系互動是整個政策網(wǎng)絡(luò)中最為頻繁密切的，其互動關(guān)系建立在行政管理體制內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，主要體現(xiàn)為(但并不完全等同于)地方政府與中央政府之間的關(guān)系，政策過程則以自上而下的運行模式為主導(dǎo)。在分權(quán)制下，二者之間的互動本質(zhì)上是頂層設(shè)計與地方執(zhí)行之間的矛盾與磨合，所持有的各種類型的資源是二者互動博弈的砝碼。

通常情況下，政策社群負(fù)責(zé)具有導(dǎo)向性、方針性或限定性的政策決策，而府際網(wǎng)絡(luò)主要在政策社群的主導(dǎo)和戰(zhàn)略協(xié)調(diào)下承擔(dān)具體的操作運行。雖然政策社群掌握著政策運行的基本方向，但是在政策過程的每一個節(jié)點中，府際網(wǎng)絡(luò)的主動性、創(chuàng)新性以及對政策一定程度的自由裁量權(quán)也會影響政策的發(fā)展與走向，如成效顯著的地方實踐策略、自身獨特的資源稟賦等，都可以成為府際網(wǎng)絡(luò)向政策社群討價還價的資本，以爭取更多政策資源的支持、更有利的考核指標(biāo)以及自主選用政策工具的空間等。因此，在政策制定、執(zhí)行和推進(jìn)過程中，中央政府必須在考慮政策在地方層面的落實和執(zhí)行情況、地方政府政策績效等因素的基礎(chǔ)上，不斷調(diào)試政策目標(biāo)、政策內(nèi)容及政策工具的選用。中央政府對考核指標(biāo)的調(diào)整又迫使地方政府平衡好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，堅持可持續(xù)發(fā)展思路。此時，地方政府在環(huán)境治理中的一些可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗就會被中央政府納入政策示范，通過“試點—擴(kuò)圍”方式最終升級為制度性措施。

然而，現(xiàn)實中，政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)之間的互動也不可避免地會出現(xiàn)對抗。在“中央決策、地方執(zhí)行”為主的事權(quán)劃分方式以及中央地方權(quán)力等級關(guān)系下，中央和地方政府間政策目標(biāo)和利益訴求上的差異賦予了地方政府在政策執(zhí)行過程中彈性操作的策略空間。“五位一體”全面發(fā)展是中央政府統(tǒng)籌決策的出發(fā)點，而地方政府主要從地方的經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展出發(fā)，雖然在具體政策措施的決策執(zhí)行上擁有一定程度的創(chuàng)新自主權(quán)，掌握著地方環(huán)保資源的調(diào)配權(quán)，但囿于地方利益，在政策執(zhí)行上往往表現(xiàn)遲緩。2016年，中央政府推行了垂直管理體制試點改革，由環(huán)保部(4)2018年3月，國務(wù)院機構(gòu)改革方案公布，要求整合原環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局、國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會辦公室擔(dān)負(fù)的多項職責(zé)，組建生態(tài)環(huán)境部。2018年4月16日，新組建的生態(tài)環(huán)境部正式掛牌。上收地方環(huán)保部門人事權(quán)，這一試點改革旨在化解“屬地管理”和“雙重領(lǐng)導(dǎo)”下地方政府和地方環(huán)保部門的執(zhí)行困境，在一定程度上督促并加速了地方政府回歸積極履行環(huán)保職責(zé)的公共理性(陳曉濟(jì)，2007)，有助于實現(xiàn)國家環(huán)保部門與地方政府之間的關(guān)系由“權(quán)威-服從/對抗”轉(zhuǎn)向共同監(jiān)管的“合作伙伴型”關(guān)系(葛察忠等，2015)。

(二)府際網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)

在環(huán)境治理問題上，府際網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的互動主要體現(xiàn)為地方政府與企業(yè)之間的博弈，其互動紐帶是經(jīng)濟(jì)利益及其所帶來的各種地方發(fā)展福利。地方政府扮演“中間人”的角色，既作為被監(jiān)督者受中央政府的委托與管理，同時作為污染防治的管制者履行對地方環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管職責(zé)，雙重職能伴隨雙重壓力——中央政府的考核壓力和企業(yè)的政策反應(yīng)壓力。

事實上，作為關(guān)鍵行動主體，府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)之間存在兩層關(guān)系：一方面，二者的直接關(guān)系包括以“共謀”或合作為結(jié)果的利益同盟或因不均衡利益博弈而形成的零和關(guān)系。自分稅制改革以來，部分地方政府出于提升財政收入和片面追求經(jīng)濟(jì)增長，忽略了包括環(huán)境保護(hù)等在內(nèi)的其他目標(biāo)。而企業(yè)天然的逐利性使其不可避免地輕視甚至無視環(huán)境保護(hù)的社會責(zé)任。推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加地方稅源、提供就業(yè)崗位等是企業(yè)與地方政府博弈的主要砝碼。同時，污染企業(yè)尤其是納稅大戶在與地方政府討價還價過程中還會利用“法不責(zé)眾”的僥幸心理而無視環(huán)境執(zhí)法行為，甚至變本加厲地增加污染排放。這樣，府際網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)實際上就構(gòu)成了地方環(huán)保政策子網(wǎng)絡(luò)及利益聯(lián)盟。2016年的環(huán)保部門垂直管理體制試點改革有效提升了地方政府的環(huán)保責(zé)任意識，也降低了傳統(tǒng)屬地管理模式下政企合謀的可能性(嚴(yán)振東，2011)。另一方面，二者的間接關(guān)聯(lián)在于它們都屬于環(huán)境治理政策的規(guī)制對象，地方政府有具體落實和統(tǒng)一監(jiān)管地方環(huán)保事項的責(zé)任，企業(yè)作為直接污染者也需要承擔(dān)履行環(huán)境治理的義務(wù)，二者的行為選擇和博弈互動同時受到中央政府各種政策與管理制度的約束。這樣，當(dāng)現(xiàn)行政策中有可供規(guī)避的策略空間時，二者就會產(chǎn)生利益共謀和策略行為，由此又會引發(fā)中央層面新一輪的政策調(diào)整和制度完善。

(三)專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)

在整個污染防治政策網(wǎng)絡(luò)中，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)共同作為政策進(jìn)程的推動力量，在政策運行的每一個節(jié)點都有發(fā)揮影響力的可能，但由于幾乎不具備環(huán)保話語權(quán)和相關(guān)政策資源，二者所發(fā)揮的作用往往是隱形并且分散化的，其互動關(guān)系的維系在于對同一政策議題的共同關(guān)注和在一定程度上相吻合的價值理念。

一方面，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)擁有相應(yīng)的科學(xué)技術(shù)和專業(yè)知識，議題網(wǎng)絡(luò)負(fù)責(zé)信息傳播與擴(kuò)散、輿論支撐與引導(dǎo)以及非正式人際關(guān)系的構(gòu)建等，在缺少直接的權(quán)力影響力的情況下，這些資源都是它們影響政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、表達(dá)利益訴求，進(jìn)而與其他政策網(wǎng)絡(luò)討價還價、爭取公共政策決定權(quán)的資本和砝碼。民間環(huán)保團(tuán)體與組織通常作為政府、企業(yè)與公眾之間的協(xié)調(diào)者開展行動，居民作為環(huán)境優(yōu)劣狀況的直接受益者或受害者，也是發(fā)起環(huán)境議題和環(huán)境維權(quán)的生力軍。大眾媒體作為議題網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，在與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)互動過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的行為活動為議題網(wǎng)絡(luò)提供話題與關(guān)注點，而大眾媒體則提升了專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的影響力與權(quán)威性，同時也將專業(yè)的環(huán)境信息、環(huán)保技術(shù)、環(huán)境風(fēng)險等傳遞給居民，引起居民的輿論關(guān)注，這樣大眾媒體與居民、專業(yè)機構(gòu)團(tuán)體、技術(shù)聯(lián)盟等就形成了互幫互助的良性互動關(guān)系，這一良性互動關(guān)系成為環(huán)境議題社會建構(gòu)過程中不可或缺的推動力。在2011年的PM2.5恐慌中，權(quán)威專家正是通過“兩微”(微博和微信)平臺對PM2.5的科學(xué)常識和相關(guān)政策進(jìn)行深入解讀，引導(dǎo)居民展開全方位理性思考，粉碎謠言，平息恐慌，提高了全民環(huán)保意識。

(四)生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)

我國污染源數(shù)據(jù)顯示，我國環(huán)境污染主要來自企業(yè)?；谧陨斫?jīng)濟(jì)利益最大化的考慮，企業(yè)作為污染防治的第一責(zé)任主體，一般情況下并不會自發(fā)產(chǎn)生環(huán)境治理動機。即使部分企業(yè)選擇開展治污減排活動，也會權(quán)衡污染防治行為所帶來的一系列成本的增加。鑒于環(huán)境資源在本質(zhì)上仍屬于一種公共品，具有公共品的非排他性和非競爭性，而企業(yè)的污染行為必定會損害其他社會成員平等享有環(huán)境公共品的權(quán)益，這就會構(gòu)成企業(yè)與公眾之間在環(huán)境公共利益問題上的矛盾與沖突。尤其是在品牌時代，大眾媒體與公眾可以對企業(yè)排污行為進(jìn)行多方位監(jiān)督，并通過多種方式公開企業(yè)的違法違規(guī)行為，此時生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)就會產(chǎn)生利益沖突，形成對抗。

事實上，在當(dāng)前環(huán)保公共秩序缺失、環(huán)保氛圍不夠濃郁、環(huán)保意識不強的背景下，社會公眾會和企業(yè)一樣，在“搭便車”僥幸心理的驅(qū)使下采取一些投機行為。這時，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)就同時成為環(huán)境治理的客體與對象，都需要接受政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督與管理，在這個層面上，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)在某些環(huán)境議題上則有可能形成利益合謀，如部分公共機構(gòu)、企業(yè)、居民個人可能聯(lián)合抵制與對抗生活垃圾分類制度地方實施方案的出臺與推進(jìn)。

(五)政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)

環(huán)境治理政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)之間的互動，主要體現(xiàn)為政府與公眾之間的利益博弈。對美好生態(tài)環(huán)境的期盼促使公眾在環(huán)境治理上有著強烈的參與需求和利益訴求。尤其是隨著新時期社會主義矛盾的轉(zhuǎn)變，公眾對美好生態(tài)環(huán)境的需求日益增加，而現(xiàn)實中公眾的環(huán)境訴求卻無法得到及時和適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)，在多種因素的催化下最終可能導(dǎo)致環(huán)境群體性事件的爆發(fā)。此外，在政策發(fā)展過程中，大眾媒體作為議題網(wǎng)絡(luò)的成員，充當(dāng)了公眾、社會團(tuán)體、環(huán)保專家的“擴(kuò)音器”，為政策的推廣與普及提供輿論引導(dǎo)，成為連接政府與公眾、環(huán)保專家等的重要橋梁。

此外，政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)之間也會有頻繁的互動。以《生活垃圾分類制度實施方案》為例，該方案的發(fā)布與出臺，除了政策社群的國家發(fā)展和改革委員會要開展專題調(diào)研、資料收集和研究起草意見初稿外，通常還會征求專家學(xué)者、技術(shù)聯(lián)盟、行業(yè)協(xié)會等專業(yè)團(tuán)體的意見并形成征求意見稿，然后再向社會公開征求意見。最終根據(jù)各方面的反饋意見，反復(fù)修改完善后形成政策發(fā)布稿。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)之間的互動主要體現(xiàn)為專業(yè)網(wǎng)絡(luò)給生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)提供技術(shù)支持和合理的企業(yè)發(fā)展建議。

五、構(gòu)建與完善政府、企業(yè)、公眾多元環(huán)境共治體系的政策建議

2014年修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱“新環(huán)保法”)改變了以往主要靠地方政府和環(huán)保部門單打獨斗的傳統(tǒng)模式，提出多元共治、社會多主體共同參與的現(xiàn)代治理理念。我國“十三五”規(guī)劃也提出要實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，形成政府、企業(yè)、公眾多元共治的環(huán)境治理體系，印證了“一個政府、市場和公眾等多個主體合作共治環(huán)境的局面正在浮現(xiàn)、形成乃至定型”(洪大用，2017)。在新時代背景下，要進(jìn)一步開辟這條中國特色的政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系之路，定位經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的均衡點，還需從多個方面著手。

(一)明晰主體價值定位與職責(zé)劃分

新環(huán)保法規(guī)定各級政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任，社會組織依法參與，新聞媒體輿論監(jiān)督。在清晰定位的基礎(chǔ)上，各主體協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮各自環(huán)境治理的最大優(yōu)勢，以形成政府、企業(yè)、公眾相互依存的“多元共治、多方共責(zé)”的環(huán)境治理體系。一方面，在“歸位”背景下堅持政府的“元治理”和主導(dǎo)性地位。在我國，環(huán)境多元共治并不是無中心或“泛”中心的，在目前乃至今后相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，政府始終應(yīng)該是環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)力量和最大責(zé)任人，發(fā)揮更為關(guān)鍵和有效的主導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用。另一方面，明確企業(yè)、公眾的主體性和參與性地位，鼓勵其充分發(fā)揮自身能動性。環(huán)境治理多元共治的一個主要標(biāo)志，就是各主體在將環(huán)境治理責(zé)任視為社會責(zé)任重要組成部分的基礎(chǔ)上共享環(huán)境治理的裁量權(quán)，提高治理效率。

作為擁有優(yōu)越的環(huán)境治理職權(quán)和豐富資源的政府部門，應(yīng)該在網(wǎng)絡(luò)化的多元治理結(jié)構(gòu)與體系中明確自身職責(zé)和權(quán)力邊界，履行好掌舵者、治理領(lǐng)導(dǎo)者、利益協(xié)調(diào)者等多重角色，集中精力于“應(yīng)該管”“管得好”和“別人管不了”的環(huán)境事務(wù)，承擔(dān)主導(dǎo)性和宏觀性的政策價值理念、發(fā)展戰(zhàn)略組織和治理規(guī)劃，從環(huán)境政策法制和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定等層面做好頂層設(shè)計，約束和激勵企業(yè)行為，做好環(huán)保宣傳以及社會監(jiān)督渠道的構(gòu)建。同時，政府在培育多元治理文化和促進(jìn)多元治理主體參與方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任，其公共政策選擇和行動對于協(xié)調(diào)市場主體和公民社會主體的環(huán)保行動都具有基礎(chǔ)性的支持和引導(dǎo)作用，因此，政府還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對其他主體環(huán)境行為的監(jiān)督者和利益分配的協(xié)調(diào)者職責(zé)，通過多樣化渠道準(zhǔn)確地了解社會各方的環(huán)境訴求并及時作出回應(yīng)，引導(dǎo)其他主體的環(huán)境治理行為。地方政府作為環(huán)境治理的直接責(zé)任人，應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念，確立與強化“綠色GDP”理念，嚴(yán)格落實“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”。

企業(yè)以積極參與者的身份，在環(huán)境共治中承擔(dān)主體地位，起決定性的作用。應(yīng)明確企業(yè)與環(huán)境治理的雙向性關(guān)系，企業(yè)作為主要污染源之一，既是政府干預(yù)的對象，也是環(huán)保技術(shù)和創(chuàng)新的重要載體。因此，一方面，政府應(yīng)利用法律手段對企業(yè)環(huán)境治理責(zé)任進(jìn)行規(guī)范，強化企業(yè)污染防治的社會主體責(zé)任，提升企業(yè)參與環(huán)境治理的主動性；另一方面，要優(yōu)化對企業(yè)的行政指導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)刺激、創(chuàng)新激勵等手段，引導(dǎo)企業(yè)將對環(huán)境治理的態(tài)度由被動抵觸轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訙p排治污，采取有效措施引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，推動企業(yè)綠色生產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，促進(jìn)企業(yè)積極有序地推進(jìn)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和綠色環(huán)保經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從源頭處減少污染。

公眾作為參與者和監(jiān)督者，要強化治理主體意識，發(fā)揮“主場”優(yōu)勢，形成全社會群策群力、共同行動的治理格局。在參與者層面，公眾應(yīng)在政府的協(xié)助下積極、合法、有序地參與相關(guān)環(huán)境治理工作，依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》行使參與環(huán)境治理工作的權(quán)利。環(huán)保專家、技術(shù)聯(lián)盟等應(yīng)積極發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，主動參與各種環(huán)保實踐與環(huán)境影響評價，通過各類媒體平臺建言獻(xiàn)策，普及環(huán)保知識，強化社會環(huán)保意識與環(huán)保責(zé)任。在監(jiān)督者層面，公眾應(yīng)積極有效地行使監(jiān)督權(quán)，對政府的行政行為、企業(yè)的污染減排行為展開監(jiān)督，形成協(xié)調(diào)有序、監(jiān)督有力的治理機制。此外，隨著“第三部門”的興起，環(huán)保社會組織逐漸從“幕后”走到“前臺”，已經(jīng)發(fā)展成為環(huán)境治理體系中的重要支柱。未來應(yīng)加強環(huán)保組織建設(shè)，提高其專業(yè)水平，大力發(fā)揮其在政策倡導(dǎo)、推動、宣傳和監(jiān)督等方面的重要作用。

(二)提高公眾參與度，構(gòu)建開放型政策網(wǎng)絡(luò)

當(dāng)前，要提高多元共治環(huán)境治理體系的運行效率，必須打破既有封閉式“強制—命令”型的治理模式和政策網(wǎng)絡(luò)(曾正滋，2009)以及公私機構(gòu)間的界限。以開放治理的體系，在不改變政府主導(dǎo)地位的前提下，將責(zé)任與權(quán)力適當(dāng)賦予其他主體，加入市場運作，提高公眾參與度，以形成一種多主體平等協(xié)商、合作互利的協(xié)同關(guān)系。換言之，即逐步開放決策網(wǎng)絡(luò)、生成議題網(wǎng)絡(luò)，給予更多利益相關(guān)者和政策相關(guān)者進(jìn)入政策網(wǎng)絡(luò)的機會,使他們獲得有效參與政策過程的渠道與能力，從而成為政府環(huán)境決策必不可少的環(huán)節(jié)。

具體而言，要增強公眾的環(huán)境保護(hù)意識，積極推動公民依法有效地參與環(huán)境治理過程，擴(kuò)大公眾參與范圍，明確和細(xì)化公眾參與的條件和程序，實現(xiàn)公眾參與環(huán)境治理的常態(tài)化和有序化。同時，多方主體經(jīng)過有效溝通而達(dá)成一致才會使決策獲得各方認(rèn)可，從而提升決策的公信力與執(zhí)行力。因此，要杜絕環(huán)境相關(guān)利益集團(tuán)的“一言堂”現(xiàn)象，暢通訴求表達(dá)機制和完善矛盾化解調(diào)節(jié)機制(馬彩華，2007)。加強政策社群與其他政策網(wǎng)絡(luò)成員的溝通，打通專家學(xué)者、公眾和環(huán)保組織等建言獻(xiàn)策的渠道。建立健全“生態(tài)行政”專家決策參與機制和“專家咨詢委員會制度”，保障專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的中立性，用法律手段規(guī)范和引導(dǎo)專家委員會真正發(fā)揮“智庫”作用。

(三)構(gòu)建協(xié)同機制，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)共同體的形成，建立多元協(xié)同治理格局

在政策網(wǎng)絡(luò)中，政策問題的共識不是通過一次性協(xié)商而是通過持續(xù)協(xié)商形成聯(lián)盟的過程產(chǎn)生的(Marsh et al.,1992)，因此，在一個政策網(wǎng)絡(luò)中，“聯(lián)盟”或“共同體”的形成是政策過程和結(jié)果變化的重要動力。當(dāng)前環(huán)境治理政策正在經(jīng)歷由政策議題的確立到政策共同體形成的過程，要促進(jìn)和加快政策共同體的形成，激發(fā)環(huán)境公共治理策略上的創(chuàng)新，前提就在于協(xié)同機制的構(gòu)建與優(yōu)化。隨著政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系的提出，傳統(tǒng)的行政主體與社會主體在環(huán)境治理中的關(guān)系也將由“命令管制”向“溝通協(xié)同”發(fā)展。在這一過程中，要保證多元共治模式真實效用的發(fā)揮，真正建立起環(huán)境保護(hù)的“生態(tài)圈”機制，除了要解決各主體自身建設(shè)問題以外，還需重點把握各主體之間的協(xié)同互動與銜接問題，通過對話、協(xié)商、討價還價、談判等集體性選擇和行為，盡快建立“行政吸納、市場調(diào)節(jié)、公民參與”的網(wǎng)絡(luò)化多元協(xié)同治理格局，形成資源共享、良性互動、有效整合的協(xié)同機制與組織架構(gòu)。

在政府和企業(yè)的協(xié)同上，政府應(yīng)積極發(fā)揮行政指導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)激勵等彈性機制的作用，引導(dǎo)企業(yè)開展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與升級，推動企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，推進(jìn)企業(yè)環(huán)保信息公開，加強對企業(yè)污染行為的評估與監(jiān)督，建立新型政企良性互動與合作關(guān)系；企業(yè)要把政府監(jiān)管轉(zhuǎn)換成為內(nèi)部激勵機制，響應(yīng)政府政策，積極構(gòu)建綠色企業(yè)文化，內(nèi)化環(huán)境保護(hù)行為，實現(xiàn)政府與企業(yè)綠色發(fā)展的共贏。

在政府和公眾的協(xié)同上，政府應(yīng)建立以公民需求為導(dǎo)向的、高層次的綜合協(xié)調(diào)機制，以及相應(yīng)的回應(yīng)機制和救濟(jì)機制。加強政策引導(dǎo)和資金支持，建立常態(tài)化的宣傳教育機制，提高宣教效果，充分發(fā)揮普通居民、專家學(xué)者和民間環(huán)保組織的積極性、主動性和創(chuàng)造性，協(xié)助公眾、環(huán)保組織、行業(yè)協(xié)會等建立自律和他律機制，引導(dǎo)多元主體積極有序參與環(huán)境治理實踐。地方政府要加強與環(huán)保組織的合作，建立信息共享與聯(lián)合治理機制。而公眾則應(yīng)該主動參與，在提高自身環(huán)保責(zé)任與意識的同時積極發(fā)揮監(jiān)督職能。

在公眾和企業(yè)的協(xié)同上，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)信息公開和環(huán)境公益訴訟制度，積極監(jiān)管企業(yè)的污染排放行為。專家學(xué)者、環(huán)保組織、技術(shù)聯(lián)盟等群體則應(yīng)結(jié)合自身的專業(yè)優(yōu)勢，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和文化建設(shè)提供針對性政策建議。當(dāng)然，企業(yè)應(yīng)進(jìn)一步提高其為公眾提供服務(wù)等的能力，主動接受公眾監(jiān)督，緩解二者之間的敵對關(guān)系，實現(xiàn)公眾與企業(yè)之間的良性互動。

(四)健全環(huán)境治理多元共治體系的運行機制和保障機制

其一，嚴(yán)格落實和完善新環(huán)保法規(guī)定的信息公開制度，增強公開度和透明度，通過向社會公開征求意見、舉行聽證會等形式保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與決策權(quán)和自主監(jiān)督權(quán)。公眾參與環(huán)境治理的基本前提和重要保障在于環(huán)境信息的及時有效獲取，并且政府監(jiān)管、企業(yè)自律和公眾監(jiān)督都離不開環(huán)境信息的充分披露(黃宗智，2008)，因此，各級政府、環(huán)保部門應(yīng)積極推進(jìn)信息資源的開放與共享，打破公眾與企業(yè)之間的環(huán)境信息壁壘，通過多種渠道定期向社會公開企業(yè)環(huán)境違法信息，將其納入社會誠信檔案。

其二，構(gòu)建與完善多元主體的溝通協(xié)調(diào)機制，促進(jìn)政府、企業(yè)與公眾的協(xié)同合作。搭建各主體的交流平臺，強化政府與企業(yè)、公眾之間的良性高效溝通，保障公眾的監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)和申訴權(quán)。在信息公開的基礎(chǔ)上促進(jìn)企業(yè)與公眾之間的對接與合作，緩解信息不對稱問題帶來的抵觸感與信任危機，在發(fā)生環(huán)境沖突事件時積極溝通并作好補償或挽救措施。專業(yè)的環(huán)保組織應(yīng)發(fā)揮“潤滑劑”功能，主動搜集公眾對政策的反饋信息，確保信息交流的暢通，為政策的有效實施提供保證。

其三，明確多元化的利益導(dǎo)向，構(gòu)建高層次的環(huán)境權(quán)益協(xié)同與保障機制。從公共政策的視角看，污染是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中各種利益沖突所導(dǎo)致的環(huán)境公共利益的失衡，因此，環(huán)境決策過程中應(yīng)當(dāng)明確各主體的多元化利益導(dǎo)向，綜合考慮和平衡各方利益，依據(jù)相關(guān)法律構(gòu)建多元化的環(huán)境利益協(xié)同與保障機制和各主體常態(tài)化的利益訴求渠道，避免環(huán)境群體性事件的發(fā)生。對公眾環(huán)境權(quán)益救濟(jì)提供多元化的渠道，降低公眾救濟(jì)成本。

其四，建立健全權(quán)責(zé)明晰、分工合理的環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系，調(diào)動財稅、科技等多重手段并對各項措施進(jìn)行細(xì)化和量化。以嚴(yán)格的法律制度保證各責(zé)任主體依法履行職責(zé)，在堅持責(zé)任終身追究制的前提下逐步實現(xiàn)追責(zé)的規(guī)范化和制度化。嚴(yán)格落實環(huán)境治理的督察與問責(zé)，建立常態(tài)化的監(jiān)督渠道。