譚智斌，王圣龍

一、問題的提出

當前，隨著我國城市化進程的快速推進，城市交通擁堵問題日益嚴重。 城市隧道和高架橋作為快速路的解決方案被國內城市大量采用。 城市隧橋設施是市政設施的重要組成部分，但不同于普通道路設施，隧橋屬于重大市政設施，具有結構系統(tǒng)復雜、技術要求高、安全容錯率低的特點。 隧橋是城市重大的功能載體、城市形象的展示窗口、重大活動的關鍵保障，更是城市重大突發(fā)事件的風險源。 可見，城市隧橋設施直接關系到城市的公共安全、運行效率和人民群眾對美好生活的向往，采用何種管養(yǎng)模式保障其安全、高效運行至關重要。

二、現(xiàn)行管養(yǎng)模式分析

我國市政設施管養(yǎng)行業(yè)相對封閉，由于體制性矛盾，整體發(fā)展滯后，行業(yè)地位羸弱。 從歷史來看，新中國成立以來行業(yè)大致經歷了 1949～1979 年的“建管合一”、1980～2002 年的“建管分離、管養(yǎng)一體”和2003 年至今的“管養(yǎng)分開、行業(yè)轉型、全面改革”三個發(fā)展階段。 其中，第二階段又可細分為1980～1984 年的“集中型管理”階段、1984 ～1993 年的“分散型管理”階段和1993 ～2002 年的“集中管理與分級管理并行”階段。 我國城市隧橋設施的管養(yǎng)模式隨著行業(yè)的發(fā)展不斷調整，目前大概可分為三種類型。

(一)管養(yǎng)合一模式

這種模式下，城市一般成立專門負責隧橋等市政設施管養(yǎng)的事業(yè)單位，由其負責設施的管理和養(yǎng)護工作。 但這一模式不符合行業(yè)改革方向，各地也逐步在取消。

(二)管養(yǎng)分離模式

這種模式下，原管養(yǎng)單位整體轉企改制并推向市場，行政主管部門收回原管養(yǎng)單位的監(jiān)管職能。 養(yǎng)護工作通過委托管理或特許經營或招投標等方式選擇養(yǎng)護企業(yè)，但一般仍由原改制單位繼續(xù)承擔。 這一模式未能有效區(qū)分行業(yè)監(jiān)管與具體養(yǎng)護管理、運營之間的區(qū)別，行業(yè)各主體之間的權責關系仍不明晰，不利于行業(yè)的整體發(fā)展和效率提升。

(三)市場化模式

這種模式下，城市隧橋設施的養(yǎng)護工作通過公開招投標方式選擇多家養(yǎng)護企業(yè)分片區(qū)、分段進行。 但這一模式忽視了城市隧橋設施運營服務的公共產品屬性和自然壟斷屬性，其屬于市場失靈領域。 分散的市場化模式與城市隧橋基本屬性之間存在四大矛盾無法解決：一是城市隧橋的公共產品屬性與社會資本逐利性、短期性、短視性之間的矛盾；二是招投標的短期性與城市隧橋設施技術、設備投資專用性及長期性之間的矛盾；三是分散管養(yǎng)與城市隧橋設施系統(tǒng)性、網絡性之間的矛盾；四是建設企業(yè)等市場主體“蓄水池”式管養(yǎng)隊伍與管養(yǎng)持續(xù)性、專業(yè)性要求之間的矛盾。

三、新型集中運營模式設計

城市發(fā)展“三分建設、七分管理”。 當前，我國城市整體已由大規(guī)模建設階段步入建設與運營并舉階段，城市精細化管理要求越來越高。 習近平總書記多次提出，城市管理應該像繡花一樣精細，提高城市管理水平，要在科學化、精細化、智能化上下功夫。 總體而言，城市隧橋設施現(xiàn)行的三種管養(yǎng)模式與其復雜性特征和精細化要求之間的矛盾日益凸顯，根據(jù)隧橋設施基本屬性優(yōu)化設計新型模式十分必要。

按照城市建設、運營供給側結構性改革和高質量發(fā)展要求，本文根據(jù)公共產品理論、規(guī)模經濟理論、市場失靈理論以及城市管理和市政公用事業(yè)相關政策導向，結合實際工作經驗，提出新型集中運營模式。 所謂新型集中運營模式即監(jiān)管法制化、運營集中化、作業(yè)市場化的運營模式。 新型集中運營模式的核心是構建分工明確的監(jiān)管、運管和作業(yè)三層體系。

(一)監(jiān)管法制化

政府主管部門作為監(jiān)管層，按照政府授權和國家法律法規(guī)對集中運營和養(yǎng)護作業(yè)行使行政管理、行政執(zhí)法和行業(yè)管理等職能，并進行監(jiān)督、指導和考核。

(二)運營集中化

城市隧橋設施運營服務屬于公共產品，具有突發(fā)性、時效性、政治性等特點，除了日常養(yǎng)護作業(yè)外，還承擔著搶險、救災、防汛、安全保障等社會職能，以及按照政府要求展現(xiàn)城市形象、保證城市重大活動等政治任務，承擔著高度的社會責任和義務。 因此，集中運營單位一般由國資企業(yè)或事業(yè)單位承擔，以保障政府在這一領域的控制力，同時也可體現(xiàn)其公共服務保障的功能定位。 運營集中化即集中運營單位按照政府主管部門指令和國家法規(guī)等，對城市隧橋設施管養(yǎng)工作中技術復雜、專業(yè)性強的安全運行和養(yǎng)護信息系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)和健康監(jiān)測系統(tǒng)等實施集中式的專業(yè)管理，同時，按照“養(yǎng)護市場化”的改革要求，在政府主管部門的監(jiān)督指導下，引入競爭機制，通過招投標方式，依法把城市隧橋設施養(yǎng)護的具體作業(yè)推向市場，并對養(yǎng)護作業(yè)單位實施管理與考核。集中運營機構接受行政主管部門的監(jiān)督、指導和考核。

(三)作業(yè)市場化

各養(yǎng)護作業(yè)單位依據(jù)養(yǎng)護作業(yè)合同和政府相關養(yǎng)護作業(yè)規(guī)范、標準及要求，通過公開招投標方式，負責隧橋設施保安、保潔、保綠、保修等具體養(yǎng)護作業(yè)，并接受政府行業(yè)主管部門和集中運營單位的監(jiān)督與考核。

四、新型集中運營模式評價

(一)政策評價

新型集中運營模式下，行業(yè)主管部門主要負責行政管理，集中運營單位負責設施系統(tǒng)維護與綜合作業(yè)管理，而養(yǎng)護作業(yè)則通過集中運營單位進行招投標市場化。 新模式完全符合市政設施行業(yè)“管養(yǎng)分離、養(yǎng)護市場化”的改革導向。

(二)經濟評價

一方面，有利于降低投資和運營成本，主要體現(xiàn)在三個方面：一是有利于節(jié)約管理中心和監(jiān)控中心的用地資源、建設期投入和相關設備投入，避免重復建設；二是有利于降低人員配置數(shù)量，進而降低人員成本；三是有利于統(tǒng)籌考慮、減少備品備件、共享維護應急設備，進而降低管理運營成本。

另一方面，有利于延長設施設備壽命，降低再投資成本，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是集中運營有利于長期監(jiān)測隧道的健康狀況，延長隧道設施的使用壽命；二是集中運營有利于延長隧道附屬設備的使用壽命，降低再投資成本。

(三)技術評價

第一，隧橋設施系統(tǒng)復雜，技術要求高，必須由管理技術、管理經驗、設施設備等方面具有優(yōu)勢的專業(yè)單位負責。在新模式下，集中運營單位與分散的管養(yǎng)單位相比更具備以上條件；第二，隨著信息化技術應用的深入，通過集中監(jiān)控平臺的建設和運營，可有效在技術上解決多個隧橋設施的集中運營問題。

(四)相關利益者評價

新型集中運營模式主要涉及城管、住建、財政、交管、消防、市政設施投資主體、養(yǎng)護企業(yè)以及城市居民等相關利益者。 分析表明，新型集中運營模式能充分考慮利益相關者的訴求，符合帕累托改進原則。 其中，城管部門的基本訴求是行使監(jiān)管職能，保證隧橋設施安全高效地運行，新模式下，城管部門仍行使行業(yè)監(jiān)管職責，同時，集中運營較分散運營更能保障設施的安全高效運行，有助于滿足其利益訴求。 住建部門或投資主體的利益訴求是集中精力和資源保障市政設施建設；新模式有助于將住建部門或投資主體從建管合一模式中解放出來，更能滿足其利益訴求。 交管和消防部門的訴求是保證城市交通的安全暢通以及危機的高效處理，新模式下，在應急處理方面，交管和消防部門只需要與集中運營單位一家對接，更便于應急聯(lián)動和統(tǒng)一調度指揮。 財政部門的訴求是在保證公共服務水平的情況下，降低管理和養(yǎng)護成本，而新模式在降低投資成本和運營管理成本方面顯著優(yōu)于傳統(tǒng)模式，養(yǎng)護企業(yè)的利益訴求是獲得養(yǎng)護訂單，新模式下日常簡單養(yǎng)護作業(yè)通過公開招標選擇養(yǎng)護企業(yè)，可以滿足市場上養(yǎng)護企業(yè)的發(fā)展需求，達到培育養(yǎng)護市場的目的。 居民利益訴求是隧橋設施的安全、高效，新模式在通行效率、安全保障、危機管理、人居環(huán)境等方面都優(yōu)于傳統(tǒng)模式。

(五)組織可靠性評價

隧橋管養(yǎng)承擔著眾多的社會責任和政治任務，政府必須掌控一支可靠的專業(yè)隊伍。 在新型集中運營模式下，集中運營單位可充分保障組織的可靠性：第一，從管理體系看，集中運營單位接受行業(yè)主管部門的監(jiān)管、指導和考核；第二，從單位屬性看，集中運營單位一般為事業(yè)單位或國有企業(yè)，具備經濟目標、社會目標雙重屬性；第三，從人才隊伍看，集中運營單位具備穩(wěn)定的、專業(yè)的隊伍；第四，從運作機制看，集中運營單位負責隧橋設施系統(tǒng)維護和綜合管理，掌控隧橋管養(yǎng)的核心環(huán)節(jié)，非核心作業(yè)環(huán)節(jié)通過市場化機制完成。

五、結語

政府本質上是公共產品的提供者或安排者，政府與市場的關系不是替代的而應該是相容和互補的，市場化的內涵不是政府資源的退出，而是引入市場力量的參與。 新型集中運營模式的核心是厘清了政府監(jiān)管、養(yǎng)護管理、養(yǎng)護作業(yè)各層級的權責關系，既滿足行業(yè)市場化改革方向，又充分考慮了城市隧橋設施的特殊屬性。 當然，由于歷史和體制機制原因，各地城市隧橋設施管養(yǎng)不是一張白紙，而是牽涉眾多既有利益主體。 推行新型集中運營模式，可遵循帕累托改進、增量改革和分步實施原則，充分考慮相關既有利益者的基本訴求，對于存量設施可暫時保持現(xiàn)狀，對增量設施實施集中運營，并逐步過渡到全域城市隧橋設施。