陳 新

(浙江工商大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018)

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

黨的十九大提出：“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。”[1]作為一個涉及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳承、秩序維護(hù)等方方面面的系統(tǒng)工程，新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成敗關(guān)系著國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度。如何認(rèn)識和把握當(dāng)今中國鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的深刻轉(zhuǎn)型和歷史性變遷，找準(zhǔn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵突破口顯得尤為重要。

多年來，我國主要著眼于促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際需要，將鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障作為突破口，希冀在經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效的基礎(chǔ)上實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。這種以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的破題思路，在改革開放初期提高了農(nóng)民的積極性，解決了農(nóng)民的溫飽問題。然而，隨著農(nóng)村改革的縱深推進(jìn)，鄉(xiāng)村振興的突出問題已經(jīng)不再局限于政治、經(jīng)濟(jì)、社會等分割的領(lǐng)域，而是進(jìn)入了全面振興的戰(zhàn)略攻堅階段，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興的主要評判標(biāo)準(zhǔn)往往會陷入碎片化的治理困境，難以回應(yīng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的整體性訴求。因此，筆者認(rèn)為，從政治學(xué)的角度而言，新時代鄉(xiāng)村振興在于優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的公共性秩序，為鄉(xiāng)村振興提供有效的制度保障和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。

迄今為止，理論界針對鄉(xiāng)村治理的秩序構(gòu)建大致延續(xù)著三條不同的路徑：其一，當(dāng)今中國鄉(xiāng)村振興的障礙根源于現(xiàn)代國家進(jìn)程中的制度性缺陷，未來需要通過行政化手段改造基層組織[2]，以制度化的形式在鄉(xiāng)土社會建立類似于現(xiàn)代公務(wù)系統(tǒng)的科層體制，從而確立農(nóng)村社會新的治理規(guī)則和運(yùn)行秩序[3]；其二，我國鄉(xiāng)土社會的秩序在于保持村級組織的半正式行政管理的特征[4]，既作為“國家代理人”處理好“政務(wù)”，又是“村莊當(dāng)家人”履行好“村務(wù)”[5]，在村莊治理行動中踐行中國傳統(tǒng)文化中實用主義的治理理念[6]和集權(quán)的簡約治理模式[7]，從而確保村級組織的鄉(xiāng)土性[8]；其三，主張壓縮國家權(quán)力對村民自治空間的侵入[9]，需要在界定國家行政權(quán)力和社會組織權(quán)利邊界的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全村民自治制度，激活鄉(xiāng)土社會的內(nèi)生性治理資源[10]，淡化“國家代理人”的色彩，真正做到讓公民來當(dāng)家[11]。

以上三種鄉(xiāng)村秩序振興路徑給未來鄉(xiāng)村發(fā)展提供了洞見，但當(dāng)前鄉(xiāng)村社會的秩序究竟如何？在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中要注重哪類秩序的重建以及處理好哪些關(guān)系？諸如此類問題仍值得深入探討。本文嘗試從我國鄉(xiāng)村社會秩序面臨的國家權(quán)力過度干預(yù)與農(nóng)村自治機(jī)制不完善的雙重困境的現(xiàn)實出發(fā)，闡述鄉(xiāng)村社會如何“內(nèi)外兼修”，保持內(nèi)生性秩序與外生性秩序的良好耦合，從而建立新時代鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)性的公共秩序。

二、鄉(xiāng)村治理失序：國家權(quán)力與農(nóng)村自治機(jī)制的雙重解讀

在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村社會秩序一直處于“重組—解構(gòu)—重組”的變換之中，這種秩序變換往往包括兩種支配性力量，即以鄉(xiāng)村精英、鄉(xiāng)土規(guī)則、血緣關(guān)系為核心構(gòu)建的內(nèi)生性秩序和以國家行政權(quán)力滲入而形成的外生性秩序[12]。因而，對于全球化、市場化、信息化沖擊下的現(xiàn)代農(nóng)村而言，國家權(quán)力與農(nóng)村自治機(jī)制是鄉(xiāng)村公共秩序得以維持的必不可少的基礎(chǔ)性要素，并不是完全矛盾對立的，關(guān)鍵在于處理好國家權(quán)力所構(gòu)建的正式制度與農(nóng)村自治機(jī)制所生發(fā)的非正式制度之間的張力和合力，努力尋求二者之間的平衡點，達(dá)成在鄉(xiāng)土社會治理過程中的一種均衡狀態(tài)，相輔相成，最大限度地發(fā)揮行政權(quán)力與農(nóng)村自治機(jī)制在鄉(xiāng)村治理關(guān)系中的積極作用。正如費(fèi)孝通(2006)所指出：“以皇權(quán)為中心的官僚制機(jī)器和以士紳為中心的村社自治‘雙軌政治’結(jié)構(gòu)是中華帝國長治久安的密碼，士紳作為上下之間的轉(zhuǎn)換器，維系著國家規(guī)模之累與治理績效有效性之間的均衡?！盵13]但是，我國在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，并沒有完全處理好農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型中國家權(quán)力與農(nóng)村自治機(jī)制的關(guān)系，或是國家權(quán)力肆無忌憚地擴(kuò)張，成為鄉(xiāng)村資源的“掠奪者”；或是鄉(xiāng)村內(nèi)生性資源匱乏，自治機(jī)制難以發(fā)揮應(yīng)有的效用，鄉(xiāng)土社會呈現(xiàn)出“無序性”。兩者關(guān)系的張弛無度使得鄉(xiāng)村社會陷入了“弱國家—弱社會”的窠臼之中，具體表現(xiàn)為國家科層權(quán)力破碎導(dǎo)致的外生性秩序失范和鄉(xiāng)村自治權(quán)威異化導(dǎo)致的內(nèi)生性秩序失衡的雙重困境。

(一)科層權(quán)力式微與外生性秩序失范

新中國成立之后，中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的新生政權(quán)通過廢除保甲制度、土地改革、建立農(nóng)村合作社等一系列社會主義政治改造措施，建立了“政社合一”的人民公社體制，行政力量逐漸滲透至基層鄉(xiāng)村，通過國家權(quán)力重構(gòu)了鄉(xiāng)村社會的外生性秩序，確立國家行政力量的治理權(quán)威，實現(xiàn)了對基層社會的全能主義式[14]的控制。

這種新的鄉(xiāng)村社會的權(quán)威，本質(zhì)上是在外部力量的作用下得以建構(gòu)和取得合法性的。與此同時，除了通過對鄉(xiāng)村社會的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等系統(tǒng)進(jìn)行改造和調(diào)整以適應(yīng)這種外生性的鄉(xiāng)村社會秩序的需要之外，執(zhí)政者還憑借生產(chǎn)生活的計劃經(jīng)濟(jì)約束和思想文化教育，規(guī)范鄉(xiāng)村社會的各主體內(nèi)部關(guān)系，形成相對穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)，使得行政權(quán)威性的社會規(guī)范和國家行政權(quán)力直接建立的外生性公共權(quán)威獲得合法性與認(rèn)同感。

盡管這種行政化秩序整合對群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性等有很大的挫傷，但是仍然通過強(qiáng)制性手段構(gòu)建了一種行政權(quán)威，將分散的鄉(xiāng)土社會整合起來，把廣大的鄉(xiāng)村社會納入到科層體制之中。國家行政權(quán)力延伸到廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)，打破傳統(tǒng)的“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”局面，從而表現(xiàn)為“政黨下鄉(xiāng)”[15]或“行政下鄉(xiāng)”[16]的典型特征。

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推廣實施，鄉(xiāng)村社會全能主義控制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)坍塌了，農(nóng)戶家庭成為原子化的個體，鄉(xiāng)村社會的活力得到了極大的釋放，無法再支撐起傳統(tǒng)的外生性控制，最終導(dǎo)致人民公社體制徹底退出歷史舞臺。但是，國家權(quán)力并沒有放棄對鄉(xiāng)村的治理。在賦予鄉(xiāng)土社會更多的自主治理權(quán)和推進(jìn)基層民主實踐的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層黨組織也對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行著干預(yù)和管理，行政權(quán)力從過去直接的、全方位的控制轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的、有選擇的介入；鄉(xiāng)村社會不再作為科層制的一環(huán)，政黨力量與國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出碎片化管理。計劃經(jīng)濟(jì)所構(gòu)建的強(qiáng)制性外生秩序在鄉(xiāng)村社會發(fā)生了斷裂，這種斷裂勢必也導(dǎo)致制度化的公共規(guī)則的坍塌；而現(xiàn)有的制度化治理資源無法承接這一任務(wù)，導(dǎo)致外生性權(quán)威的失范，最終表現(xiàn)為基層治理內(nèi)卷化的傾向。

(二)自治機(jī)制異化與內(nèi)生性秩序失衡

在國家權(quán)力從鄉(xiāng)土社會逐步退出的過程中，村民自治制度逐步興起并被執(zhí)政黨所接納，形成了當(dāng)前我國“鄉(xiāng)政村治”的治理格局。但是，以村民委員會為代表的鄉(xiāng)村自治力量能否承擔(dān)起鄉(xiāng)土社會的秩序重建呢？經(jīng)過多年的實踐檢驗，答案似乎是否定的，非制度化的內(nèi)生性治理資源難以填補(bǔ)國家力量原來開拓的社會秩序空間。

更為嚴(yán)重的是，在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的沖擊下，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)及基礎(chǔ)發(fā)生質(zhì)性變革。一方面，鄉(xiāng)村共同體意識的弱化。新興市場經(jīng)濟(jì)、消費(fèi)主義以及工具理性等現(xiàn)代性觀念在鄉(xiāng)土社會的擴(kuò)張與入侵，加劇了鄉(xiāng)村社會的階層分化和人員流動。傳統(tǒng)集體組織在個體化利益面前顯得日益薄弱，村民的村社共同體意識快速消失和瓦解[17]，使得中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的感性秩序解體[18]，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會建設(shè)的“公共性困境”[19]日益突出。另一方面，建國前的長期戰(zhàn)亂以及建國后的全能控制主義，活動在鄉(xiāng)村社會的地主鄉(xiāng)紳被肅清干凈，鄉(xiāng)土社會的鄉(xiāng)紳自治權(quán)威、禮俗文化的社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)也被清除，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生性資源幾乎消失殆盡。改革開放以來，盡管各地陸續(xù)修復(fù)族譜、禮堂、廟宇等連接傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的空間紐帶，但這些往往是從外在形式上加以修繕，而連通家國信仰和鄉(xiāng)村文化網(wǎng)絡(luò)等民間自發(fā)形成的習(xí)俗、鄉(xiāng)約、宗族文化等非制度性的內(nèi)在治理規(guī)則和價值支撐并沒有得到有效的恢復(fù)，這些才是鄉(xiāng)村社會保持相對穩(wěn)定和均衡的現(xiàn)實基礎(chǔ)，更是鄉(xiāng)村社會合法性權(quán)威的來源。

正是村社共同體意識的匱乏以及鄉(xiāng)村社會治理資源的萎縮，使得現(xiàn)階段鄉(xiāng)村社會的合法性自治權(quán)威也在功利主義的侵?jǐn)_下出現(xiàn)了權(quán)威(1)我們這里所講的權(quán)威主要是指鄉(xiāng)村自治主體的權(quán)威(不包括行政力量)，包括鄉(xiāng)土社會的各類精英權(quán)威。這種權(quán)威的來源主要包括半行政化的村干部的政治權(quán)威、傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳資源的文化權(quán)威以及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中成長起來的經(jīng)濟(jì)權(quán)威。這些內(nèi)生性的權(quán)威主體可以憑借著自身的各種資源以尋求地方政府的支持和認(rèn)可。異化現(xiàn)象，諸如，村霸(混混)橫行鄉(xiāng)里、基層權(quán)力家族化、宗族派系斗爭激烈等問題層出不窮。權(quán)威異化使得鄉(xiāng)土社會失去了利益協(xié)調(diào)機(jī)制與矛盾處理緩沖帶，作為天然共同體的村莊基于人、自然與社會的長期互動和相互統(tǒng)一而形成的，且內(nèi)生于這種長期互動的自生秩序[20]陷入失衡狀態(tài)。

三、治理失序與轉(zhuǎn)型困境：我國鄉(xiāng)村治理的反思

進(jìn)入21世紀(jì)以來，面對鄉(xiāng)土社會的秩序基礎(chǔ)、秩序關(guān)系、秩序機(jī)制等方面的治理失序和轉(zhuǎn)型困境，黨和政府先后實施社會主義新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等一系列舉措，通過制度性資源輸入，強(qiáng)調(diào)物質(zhì)技術(shù)方面的能力建設(shè)，對鄉(xiāng)村進(jìn)行外部改造，試圖實現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興繁榮與治理轉(zhuǎn)型。然而，這種外源性“造血”模式依靠現(xiàn)代技術(shù)和財政資金輸入自上而下地推動鄉(xiāng)村“造血”機(jī)能建設(shè)[21]，往往容易偏離鄉(xiāng)村民眾的真實想法和鄉(xiāng)村社會發(fā)展的秩序需求，難以真正有效解決外生性秩序與內(nèi)生性秩序雙重缺失的難題。換言之，只要破碎的國家行政權(quán)力和坍塌的自治機(jī)制沒有修復(fù)，國家權(quán)力與農(nóng)村自治機(jī)制二者仍處于一種弱質(zhì)性整合狀態(tài)，鄉(xiāng)土社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型便依舊困難重重。

(一)制度性輸入與鄉(xiāng)村自治的張力

在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型過程中，國家權(quán)威的嵌入不可缺少，但是行政權(quán)力過多地干預(yù)鄉(xiāng)村社會發(fā)展，導(dǎo)致政府對鄉(xiāng)村社會的支配關(guān)系。在我國鄉(xiāng)村治理過程中，基層政府及其職能部門通過大規(guī)模的制度性財政輸入直接推動鄉(xiāng)村治理變革，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府職能邊界，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會發(fā)展的行政化趨勢越來越明顯。一方面，項目制給政府及其職能部門介入鄉(xiāng)村治理提供了合法性和自由裁量權(quán)，導(dǎo)致政府部門可以根據(jù)自己的意志有選擇地向鄉(xiāng)村和社會組織放權(quán)，并以財政投入誘導(dǎo)村兩委組織完成政府目標(biāo)，致使村兩委以完成政府目標(biāo)為宗旨，而不是以向村民提供服務(wù)和社會自治為己任，最終使村民委員會失去了自治組織的基本屬性。另一方面，政府在鄉(xiāng)村建設(shè)中的支配地位和決定性角色，使得鄉(xiāng)村公共服務(wù)的供給和社會問題的治理仍要靠行政手段來實現(xiàn)。效率又成為了主管部門考核鄉(xiāng)村工作人員的重要依據(jù)，為應(yīng)對考核，村干部、村小組長偏離了原有的公共服務(wù)的初衷，鄉(xiāng)村治理喪失了社會公共價值，成為政府的行政附庸。特別是稅費(fèi)改革后，中央政府為了精簡基層隊伍，地方政府為了減輕財政負(fù)擔(dān)，自上而下地推行合村并組舉措，行政村取代自然村，超出了“熟人社會”范圍，成為了典型的“半熟人社會”[22]。每個行政村治理半徑往往很大，村委會成員還要應(yīng)付由鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的大量工作事項，更要完成上級各職能部門下派的各項臨時的行政事務(wù)，大量行政事務(wù)的下沉使得村組織疲于應(yīng)付，難以專注于做好鄉(xiāng)村治理工作，鄉(xiāng)村自治功能進(jìn)一步弱化。

(二)公共性式微與村民原子化

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，鄉(xiāng)村社會的封閉性逐漸被打破。鄉(xiāng)村社會從科層控制向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型過程中，國家行政權(quán)力和意識形態(tài)教育共同構(gòu)建的公共性認(rèn)同因原有的行為秩序體系的坍塌而消失。與此同時，村民個體也逐步脫離原有的鄉(xiāng)村社會秩序，成為市場化浪潮中的獨立個體，其社會行動的價值法則不再是集體目標(biāo)而是個人利益[23]。在村民原子化的狀態(tài)下，集體的認(rèn)同感建立在經(jīng)濟(jì)利益基礎(chǔ)之上，大部分鄉(xiāng)村因難以滿足村民的個體利益需求而失去權(quán)威性及認(rèn)同基礎(chǔ)，最終難以建立現(xiàn)代公共性[24]。在鄉(xiāng)村集體無法為村民提供顯性的利益時，逐步脫離鄉(xiāng)村公共事務(wù)成為了民眾的理性選擇，與自身利益無關(guān)的公共活動不再是個人的必要選擇，鄉(xiāng)村社會集體行動陷入了僵局。與之而來的，各級政府不得不通過行政手段來供給鄉(xiāng)村社會的公共物品，政府干預(yù)進(jìn)一步加劇村民參與社會事務(wù)的冷漠心理。此外，隨著村民個體生活空間的擴(kuò)展，其社會關(guān)系不再局限于所在鄉(xiāng)村的熟人圈子，而是擴(kuò)展到自身跨區(qū)域的社交活動范圍，流動化的熟人邊界已經(jīng)大大超出了鄉(xiāng)村社會的公共性，這也是鄉(xiāng)村組織無法應(yīng)對的。

(三)基層民主的形式化與公共權(quán)力的腐敗

鄉(xiāng)土社會的公共權(quán)力是在宗族勢力、村兩委成員以及經(jīng)濟(jì)精英等行為主體之間進(jìn)行分配的，其運(yùn)行方式以村民自治的民主化制度運(yùn)作為前提。然而，在現(xiàn)有鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行過程中，“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的村民自治制度并沒有按照制度文本的預(yù)期發(fā)展，而是走向了程序性參與和實質(zhì)性參與的不平衡、選舉階段參與和后選舉階段參與的不協(xié)調(diào)、輸出性參與和輸入性參與的不對稱等非均衡的運(yùn)作態(tài)勢[25]，民主選舉成為了村民自治的“替代品”，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)在權(quán)力運(yùn)行過程中被掌權(quán)者虛化。在村民選舉賦予了村級組織及各類精英內(nèi)生性權(quán)力的合法性的同時，鄉(xiāng)村中的能人或精英在執(zhí)掌公共權(quán)力之后，能夠主導(dǎo)和操控村莊公共權(quán)力的運(yùn)作過程，實現(xiàn)政治地位與經(jīng)濟(jì)利益的聯(lián)合，甚至很多村莊出現(xiàn)了權(quán)力家族化的現(xiàn)象。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益密集化，在基層民主監(jiān)督失效的情況下，鄉(xiāng)村公共權(quán)力濫用盛行，資本腐蝕的風(fēng)險大大增加，村干部通過間接手段挪用上級政府向鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移支付資源[26]掠奪公共利益，抑或成為集體經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)的直接分配者和侵占者。于是，村干部腐敗成為了常態(tài)(2)根據(jù)2017年的公開資料顯示，在全國查處的基層違法違紀(jì)案件中，村干部腐敗案占比七成以上，由村干部腐敗引發(fā)的群眾信訪和越級上訪，占農(nóng)村信訪總量五成以上。其中，2015 年11 月，中紀(jì)委官網(wǎng)點名通報的193 起侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗案件中，有近六成涉及村干部；2016 年8 月2日，中紀(jì)委通報9 起扶貧領(lǐng)域的腐敗問題典型案例，有4起違紀(jì)違法主體為村委會主任或村黨支部書記。，“村官巨腐”也上了新聞頭條(3)哈爾濱市南崗區(qū)紅旗滿族鄉(xiāng)曙光村原黨總支書記兼村委會主任于福祥貪污公款2億多；安徽省淮北市烈山村原黨委書記劉大偉貪污公款1.5億元等。，鄉(xiāng)村民主治理體系淪為形式化的條文。

四、內(nèi)外兼修：新時代鄉(xiāng)村公共秩序重建的路徑選擇

作為今后鄉(xiāng)村社會發(fā)展的偉大戰(zhàn)略，新時代鄉(xiāng)村振興勢必會對中國鄉(xiāng)村的未來發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，其影響程度與治理秩序的構(gòu)建息息相關(guān)。這種良好有序的治理秩序在于整合國家權(quán)力與農(nóng)村自治機(jī)制二元力量，既要增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的自我整合能力，培育鄉(xiāng)村公共精神，也要重塑國家權(quán)力和市場力量運(yùn)作相契合的地方性知識，通過內(nèi)外兼修，實現(xiàn)兩者關(guān)系的動態(tài)均衡。具體言之，就是打造共建共治共享治理體系，實現(xiàn)鄉(xiāng)土社會公共性的再生產(chǎn)以及推進(jìn)基層民主制度的實質(zhì)化運(yùn)作，從而創(chuàng)建鄉(xiāng)村社會秩序主體的“良性互構(gòu)”治理機(jī)制，實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會、文化的可持續(xù)發(fā)展。

(一)打造鄉(xiāng)村社會共建共治共享的治理體系

在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，鄉(xiāng)村社會治理過程越來越復(fù)雜，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的治理事務(wù)范圍，既包括鄉(xiāng)村內(nèi)部的公共事務(wù)，也包括資源下村的國家治理任務(wù)，鄉(xiāng)村社會治理的問題僅僅依靠重返行政化的制度規(guī)則建設(shè)或者傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治路徑是無法解決的，其未來走向在于處理好治理轉(zhuǎn)型過程中基層政權(quán)組織與市場組織、社會組織三者的關(guān)系，通過培育政府、社會、市場等領(lǐng)域的多中心公共治理主體[27]，打造共建共治共享的鄉(xiāng)村社會治理體系。這個共建共治共享的治理體系意味著無論是精英階層，還是普通村民抑或是國家行政權(quán)力、市場資本力量，都是參與鄉(xiāng)村社會建設(shè)的重要主體。因此，基層黨組織和政府在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的同時，不能無視社會組織和市場力量在鄉(xiāng)村社會變遷過程中的滯后性，過快推進(jìn)制度化的公共規(guī)則建設(shè)進(jìn)程，需要為市場力量、社會組織和廣大民眾預(yù)留空間和創(chuàng)造機(jī)會，特別是積極發(fā)展類似鄉(xiāng)賢理事會的社會組織和農(nóng)業(yè)合作社的經(jīng)濟(jì)組織，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的重要作用。除此之外，政府還需要在可操作的范圍內(nèi)進(jìn)行權(quán)力下沉，通過激勵性政策引導(dǎo)鄉(xiāng)村社會人力、物力、財力等內(nèi)生性資源的聚集，將原先由行政力量推動的“輸血型”被動發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣?nèi)源生長機(jī)制支撐的“造血型”主動發(fā)展模式[28]，從而緩解制度性輸入與鄉(xiāng)村自治之間的內(nèi)在張力。

(二)鄉(xiāng)村社會公共性的再生產(chǎn)

作為鄉(xiāng)村社會良好秩序的重要屬性之一，鄉(xiāng)村社會公共性的再生產(chǎn)對于新時代鄉(xiāng)村振興尤為重要。而鄉(xiāng)村社會公共性的破壞源于社會結(jié)構(gòu)的劇烈變化和村民利益無法得到滿足，使得鄉(xiāng)村公共精神流失，公共性日漸萎縮[29]。因此，鄉(xiāng)村社會公共性再生的核心在于鄉(xiāng)村記憶的回歸和村民利益的滿足。一是尋找鄉(xiāng)村記憶。鄉(xiāng)村社會不同于城市社區(qū)，其公共性孕育在歷史積淀而成的地緣習(xí)俗文化之中，尋找鄉(xiāng)村記憶是鄉(xiāng)村社會公共性再生產(chǎn)的重要機(jī)制，這些記憶既包括鄉(xiāng)村的歷史文化、傳統(tǒng)習(xí)俗等精神記憶，也包括樓閣廟宇、家譜祠堂等物質(zhì)記憶。例如，浙江省龍游縣的文化禮堂建設(shè)以及湖北省秭歸縣的“幸福村落”創(chuàng)建工程，都試圖通過公共文化空間的構(gòu)建以探索鄉(xiāng)村公共性再生產(chǎn)的可能性。二是公共利益整合。除了自發(fā)的公共奉獻(xiàn)精神外，大多數(shù)民眾是否參與鄉(xiāng)村社會公共事務(wù)有賴于自身受益程度，因而公共利益是集體行動的形成、鄉(xiāng)村公共性的再生產(chǎn)的核心源動力[30]。通過合理的制度安排，將村民個人利益訴求納入鄉(xiāng)村治理過程中，設(shè)計符合民眾切身利益的公共政策，特別是組織民眾利益感知性強(qiáng)的公共活動，以整合公共利益與個人利益的共通之處，在公共利益供給過程中實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會公共性的再生產(chǎn)。

(三)優(yōu)化農(nóng)村基層民主自治

在加強(qiáng)民主選舉的同時，亟須處理好精英寡頭治理與民眾廣泛參與的關(guān)系，不斷完善基層民主的制度供給，推動民主監(jiān)督和協(xié)商民主制度在鄉(xiāng)村社會落地。首先，加強(qiáng)民主監(jiān)督的制度創(chuàng)新，民主監(jiān)督是遏制公權(quán)力腐敗的有效機(jī)制，也是村民自治的關(guān)鍵所在，只有真正讓民眾了解和監(jiān)督鄉(xiāng)村公共權(quán)力運(yùn)作的各個環(huán)節(jié)，民眾利益才能得到保護(hù)。在推進(jìn)民主監(jiān)督制度供給過程中，可以借鑒一些先行先試地區(qū)的創(chuàng)新實踐經(jīng)驗，例如，浙江省武義縣后陳村率先實行村務(wù)監(jiān)督委員會制度，通過構(gòu)建村級權(quán)力制衡機(jī)制，增強(qiáng)村民代表會議的政治地位以加強(qiáng)村級民主管理制度的體系化運(yùn)作[31]；寧波市寧?？h建立“小微權(quán)力”清單制度，通過梳理村級組織的權(quán)力，明確村干部的權(quán)力邊界，進(jìn)而規(guī)范權(quán)力運(yùn)行流程[32]。其次，完善鄉(xiāng)村社會的協(xié)商民主機(jī)制。雖然村民自治制度賦予了村民選舉村委會成員的權(quán)力，但是民主選舉無法保證村民的意見與需求被精英決策吸納。因此，鄉(xiāng)村民主應(yīng)該從村民選舉擴(kuò)展至鄉(xiāng)村協(xié)商制度，通過鄉(xiāng)村民主協(xié)商培養(yǎng)民眾的政治參與熱情，進(jìn)一步深化和鞏固鄉(xiāng)村民主自治制度[33]。浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)的“民主懇談會”、四川省邛崍市“新村發(fā)展議事會”等地方性探索實踐為民主協(xié)商制度在鄉(xiāng)村社會落地提供了成功的經(jīng)驗。