朱鳳霞

(中共四川省委省直機關黨校,四川成都610017)

基層社會是協(xié)商民主實踐的重要場域。在基層民主協(xié)商中,基層干部和公眾是主要的協(xié)商主體,他們的協(xié)商意愿對推進基層協(xié)商民主的發(fā)展十分重要。從現(xiàn)實來看,協(xié)商主體的協(xié)商意愿與實踐績效分別從主觀與客觀這兩個維度影響著基層協(xié)商民主的發(fā)展。從協(xié)商意愿的主觀維度來看,不少學者認為基層干部對協(xié)商民主的認知、公眾的協(xié)商參與意愿都還不盡如人意。有學者認為基層干部的協(xié)商民主認知與實踐存在較明顯的“知行不合一”特征,呈現(xiàn)較高的協(xié)商民主認知但實踐重視程度很低的現(xiàn)象[1]；除政協(xié)系統(tǒng)外大部分青年干部對協(xié)商民主的熟悉程度普遍較低,青年干部對于協(xié)商民主政策、協(xié)商行為和協(xié)商實踐的評價總體并不樂觀[2]。對于公眾的協(xié)商參與意愿,有學者認為由于協(xié)商議題和民眾切身利益的相關性不強,導致絕大部分普通公眾的參與動機和協(xié)商意愿較弱[3]。從協(xié)商績效的客觀維度來看,有學者認為在中央的頂層設計和政策支持下,不少地方的基層協(xié)商民主開展得如火如荼,一些地方的基層協(xié)商民主甚至走向了成熟化、制度化的階段,但也有一些地方仍然處于觀望態(tài)勢。此外,個別地方的基層協(xié)商民主呈現(xiàn)形式化傾向、政績式協(xié)商或被協(xié)商、假協(xié)商,難以達到較好的溝通效果[1],而一些基層政府官員熱衷于逐利性、經(jīng)驗性的協(xié)商民主探索和實踐,滿足于局部經(jīng)驗的總結和短期利益的實現(xiàn),很少關注制度變革的長期理性目標[4]。

那么,當前基層協(xié)商民主中基層干部的協(xié)商意愿到底如何,協(xié)商民主的實踐績效又如何,二者又受哪些因素的影響?為尋求這些問題的解釋或作出解答,筆者設計了一套問卷對全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進行調(diào)查。此次調(diào)查主要采用紙質(zhì)問卷和電子問卷兩種方式,于2018年8月至2019年8月期間進行了發(fā)放,最后共收集到1 108份問卷(調(diào)查對象覆蓋四川、上海、浙江、廣東、湖北、黑龍江、河南等22個省份),其中紙質(zhì)問卷400份(有效問卷335份),電子問卷708份(有效問卷667份),全部有效問卷1 002份,有效率為90.43%。根據(jù)問卷調(diào)查分析,本文擬從協(xié)商主體意愿和實踐績效的角度嘗試性地回答上述問題。

1 基層協(xié)商主體意愿與協(xié)商實踐績效的評價維度

從現(xiàn)實來看,在基層協(xié)商民主主要依靠黨委、政府推動的情況下,基層干部的協(xié)商意愿是實現(xiàn)協(xié)商的重要因素；而公眾是公共政策影響所及的相關主體,也是基層協(xié)商民主的重要參與者,缺乏他們的參與,基層協(xié)商民主無法開展,因而公眾的協(xié)商意愿也是實現(xiàn)協(xié)商的重要因素。推進協(xié)商民主的主要目的是為了取得良好的治理績效,從短期來看在于促進公眾對公共政策的理解和支持,從長期來看在于實現(xiàn)人民民主和社會善治。因此,筆者在問卷中設計了一些評價維度,嘗試性地通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的調(diào)查分析來評價基層協(xié)商主體意愿與協(xié)商實踐績效。

1.1 對協(xié)商主體意愿的評價維度

從理論上來講,協(xié)商主體應是多元的,包括政府、社會組織、獨立專家與公眾等。其中,政府是主要的協(xié)商主體,是重要的協(xié)商參與者和主導者。當前及將來較長的一段時間,協(xié)商民主作為基層社會治理的一種重要方式,是由政府主導的。這里的政府指廣義政府,包括中國共產(chǎn)黨組織、國家政權組織、人民政協(xié)組織等既分別承擔不同的公共管理職責又有機協(xié)同一致的組織體系[5]。公眾或個人是協(xié)商治理的主要參與者。協(xié)商的議題應是與公眾利益密切相關的、且可能具有爭議和沖突的議題。利益相關的公眾理應參與或選出代表參與協(xié)商,表達利益訴求。由于絕大多數(shù)地方基層協(xié)商中最重要的主體是基層政府和公眾,因此本文對協(xié)商主體意愿的評價主要集中在基層干部的協(xié)商意愿評價以及基層干部對社會公眾協(xié)商意愿的感知這兩個方面。

基層干部代表基層政府,是重要的協(xié)商主體。當前,中央通過一系列會議和文件對社會主義協(xié)商民主進行了頂層設計,基層協(xié)商民主也作為制度創(chuàng)新在全國范圍內(nèi)得到一定的擴散。但是,一方面中央的協(xié)商民主決策部署需要基層政府來貫徹落實,另一方面各地經(jīng)濟社會狀況不同,地方政府對基層協(xié)商民主的推進力度也不同,因此基層干部的協(xié)商意愿非常重要,如果他們對基層協(xié)商民主沒有正確的認識與推進的意愿,基層協(xié)商民主也就很難推進。而且,基層協(xié)商民主的推行還需要各地基層政府因地制宜地探索和實踐,在地方探索的基礎上不斷總結和提升,基層協(xié)商民主才能不斷發(fā)展。如果基層干部沒有協(xié)商意愿,協(xié)商民主也就很難有多樣化的地方探索和實踐。當然,基層協(xié)商民主的推行也離不開上級政府的要求與支持,上級政府的態(tài)度也決定著基層干部的協(xié)商意愿。因此,對基層干部協(xié)商意愿的評價主要從其對征求公眾意見的認可、對協(xié)商民主的理解、上級政府對基層協(xié)商民主實踐是否支持等方面進行評價。

社會公眾也是重要的協(xié)商主體。離開了公眾的參與,就不可能有真正的基層協(xié)商民主。基層干部對公眾的協(xié)商參與意愿的感知可以影響基層干部的協(xié)商意愿——一方面基層干部會在一定程度上順應公眾對民主協(xié)商的訴求,另一方面公眾的協(xié)商意愿也會對基層干部形成壓力與動力。因此,盡管本次問卷調(diào)查是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,并不直接針對社會公眾,但我們能夠從基層干部對協(xié)商代表產(chǎn)生方式、協(xié)商議題確定方式、外出務工人員狀況等相關問題的回答中窺探公眾的協(xié)商意愿程度與基層干部對公眾協(xié)商意愿的感知。因此,本文對基層干部與公眾這兩個主要協(xié)商主體的協(xié)商意愿評價維度如表1所示。

表1 基層協(xié)商主體意愿的評價維度

1.2 對協(xié)商實踐績效的評價維度

將績效這一經(jīng)濟學概念運用于政治和政府領域時,便不能只考慮投入產(chǎn)出,而必須考慮政治和社會意義[6]?；鶎訁f(xié)商民主的實踐績效可以通過協(xié)商的有效性進行評價,而對其有效性的評價可以從短期和中長期兩個維度進行。短期維度指對每次協(xié)商的效果評價,即協(xié)商成效；中長期維度可以在協(xié)商制度化方面得以體現(xiàn),即通過多次的協(xié)商實踐積累經(jīng)驗,改進協(xié)商程序,最終在長期的實踐中形成較成熟的基層協(xié)商民主制度。

協(xié)商成效是對實踐績效的短期維度評價。協(xié)商的目的是為了達成共識,但共識不是實際的同意,而是主體對共有對象或一致對象的接受[7]94。對協(xié)商主體而言,協(xié)商結果可接受,則協(xié)商是有成效的。即便暫時不能達成一致,也應該在協(xié)商的過程中加深對公共事務本身的了解以及對方立場的理解,并對自身的立場進行反思。一般而言,協(xié)商共識有助于產(chǎn)生科學合理的公共決策,并有利于對公共決策的理解和推行。因而,本文對協(xié)商成效主要從這三方面來衡量：一是協(xié)商效果如何；二是公眾參與公共政策的協(xié)商制定能否改進實施效果；三是干部對協(xié)商成效的滿意程度。

協(xié)商制度化是對實踐績效的中長期維度評價。基層協(xié)商民主一旦制度化,則意味著協(xié)商民主真正成為基層社會治理的常態(tài),成為基層干部的工作方式,成為公共決策的必經(jīng)程序,不會因地方領導人的改變而改變,不會因偶然的因素而被擱淺,協(xié)商的形式、程序等都會成為長期的、規(guī)范的、剛性的制度約束,從而實現(xiàn)協(xié)商民主與基層治理的持續(xù)發(fā)展。制度化是基層協(xié)商民主的發(fā)展方向,是衡量基層協(xié)商民主發(fā)展成熟度的重要指標。因此本文從協(xié)商民主理念、協(xié)商手段使用、社會組織參與度、協(xié)商中的法律服務、協(xié)商制度和程序等方面來評價基層協(xié)商民主的制度化水平。本文對基層協(xié)商實踐績效的評價維度如表2所示。

表2 基層協(xié)商實踐績效的評價維度

2 基層協(xié)商主體的協(xié)商意愿考察

基于以上評價維度,我們對收集到的有效問卷進行分析,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的協(xié)商意愿及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對公眾協(xié)商參與意愿的感知這兩方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與公眾的協(xié)商意愿進行考察,以此了解基層協(xié)商民主持續(xù)發(fā)展的主體動力,并為進一步探討主體意愿與績效差異的關聯(lián)性提供數(shù)據(jù)支持。

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的民主協(xié)商意愿

協(xié)商意味著權力的作用必須通過協(xié)商共議的過程才具有合法性和有效性[8]36,這對基層干部來說,意味著他們需要就一些公共事務的決策向公眾讓渡自己的權力?；鶎痈刹渴欠裨敢馀c公眾協(xié)商,并用協(xié)商民主的方式進行公共決策,主要取決于他們對協(xié)商民主的認知。如果他們認為某些重大問題的公共決策需要與公眾協(xié)商,不協(xié)商不行,而且公眾的素質(zhì)能夠與其平等對話,或者協(xié)商民主的發(fā)展受到上級領導的支持,則他們可能有較強的協(xié)商意愿。從調(diào)查來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對基層協(xié)商民主表現(xiàn)出復雜的意愿或者態(tài)度。

在涉及公眾生產(chǎn)生活的重大事情上,比如征地、調(diào)整土地等,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中認為非常有必要征求公眾意見的占64.37%(精確到百分位,下同),認為有點必要的占16.77%,認為沒必要或完全不必要的占3.50%,而選擇“不確定”的占15.37%。這表明大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為民主協(xié)商很有必要。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已經(jīng)意識到,在當前社會轉(zhuǎn)型期公眾的利益訴求多樣化而且權利意識已經(jīng)覺醒,如果公眾的利益訴求不能通過正當?shù)那赖靡员磉_,則可能通過極端行為進行表達,關系公眾切身利益的重大公共決策如果處理不好,會引發(fā)一系列的社會矛盾。

在對協(xié)商民主的理解上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大都表現(xiàn)出較高的認知。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認可協(xié)商民主是通過公開平等討論做決定的決策方式,是一種化解矛盾和沖突的做法,是一種促進群眾參與的具體機制和程序。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認可協(xié)商民主是一種公共部門的日常工作方式,尤其是在與公眾利益密切相關的問題上愿意用協(xié)商的方式進行公共決策和社會治理。當然,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的高度認知不一定代表其協(xié)商民主實踐的高意愿。這種高度的認知也可能與當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學歷和理論水平較高,以及各個層面對社會主義協(xié)商民主的深入宣傳有關。但不可忽視的是,也有一部分(5.68%)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對協(xié)商民主不太認可,認為是形式主義、做樣子給公眾看。

在對基層政府能否與公眾協(xié)商的看法上,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中認為完全能平等對話的占47.01%,認為基本能夠的占25.35%,認為基本不能或絕對不能的占5.19%,而選擇“不確定”的占22.46%。對于當前公眾素質(zhì)是否適用協(xié)商民主的方式進行公共決策,58.28%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為適用或者稍加引導則基本適用,而10.87%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為公眾素質(zhì)不高,協(xié)商民主適用有難度或完全不適用。在協(xié)商民主的整體環(huán)境判斷上,55.89%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為當前推行基層協(xié)商民主的條件已經(jīng)成熟或者基本成熟,而15.17%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為目前時機還很不成熟或不太成熟。從基層協(xié)商民主實踐來看,對協(xié)商民主不認可、認為公眾素質(zhì)太低不適宜協(xié)商、認為協(xié)商時機尚不成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部雖然只是一小部分,但也不可忽視,因為他們可能對當?shù)鼗鶎訁f(xié)商民主的貫徹與推進不太積極甚至起消極作用。

在上級政府對基層協(xié)商民主支持力度的研判上,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中認為上級政府對推行基層協(xié)商民主比較支持或非常支持的占76.64%,認為“不好說”的占18.78%,認為很不支持或不太支持的占4.59%。這說明,黨中央對基層協(xié)商民主的高度重視及其決策部署正在轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸恼呒捌鋱?zhí)行策略,同時也給基層干部傳遞了一種政治要求,這有利于促進基層干部貫徹落實和持續(xù)推動基層協(xié)商民主發(fā)展。但在上級政府不太支持的地方,即便基層干部有強烈的意愿,基層協(xié)商民主有時也很難開展。如果在涉及公眾切身利益如征地拆遷之類的公共決策上缺乏民主協(xié)商,缺乏干群之間的意見互動,則可能為干群矛盾與社會沖突的爆發(fā)埋下隱患。

2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對公眾協(xié)商參與意愿的感知

從公眾的角度來看,他們是否愿意參與協(xié)商,在于他們的利益能否在協(xié)商過程中得以表達并在相關公共決策中得以體現(xiàn),以切實實現(xiàn)人民當家作主的政治愿望。具體來看,協(xié)商代表能否代表公眾的利益、協(xié)商的議題是否為他們關心的問題等都會影響到公眾的協(xié)商參與意愿。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為基層協(xié)商的主導者,與公眾互為主要的協(xié)商對象,因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對公眾的協(xié)商參與意愿的感知對開展基層協(xié)商民主非常重要。

一是公眾協(xié)商代表的產(chǎn)生方式對公眾協(xié)商參與意愿的影響很大。由于受會議規(guī)模等各方面的制約,不是所有的公眾都能參與協(xié)商。因此,需要選取代表參與協(xié)商。由于協(xié)商代表的產(chǎn)生方式往往不是單一的,指定代表、選舉代表和利益相關代表等可能同時存在。在幾種方式并存和可以多選的情況下,從調(diào)查來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為公眾更傾向于協(xié)商代表由公眾民主選舉產(chǎn)生(76.75%),其次是選舉利益相關者作為協(xié)商代表(51.20%),再次是政府的指定代表(30.04%)和自愿參與者(28.84%)。這表明公眾選舉或者利益相關者作為代表較受公眾認可,這樣的代表選取方式能夠激發(fā)公眾的協(xié)商意愿。如果協(xié)商代表總是由政府或村“兩委”等“官方”指定,既難以保證他們能代表公眾的意愿,久而久之又使公眾對這樣的協(xié)商失去興趣。只有能夠科學選取協(xié)商代表,比如公眾層層推選出自己認可的協(xié)商代表,或者通過科學抽樣的方式隨機選取協(xié)商代表,或者協(xié)商議題的利益相關者能夠自然成為協(xié)商代表等,這樣的代表選取方式才能保證公眾的利益得到表達,公眾才有協(xié)商參與的熱情和意愿。

二是協(xié)商議題的確定方式影響公眾的協(xié)商參與意愿。如果議題總是由政府部門發(fā)起,協(xié)商議題被政府支配,則“協(xié)商可能被淪為官員意見的腳注,不能真正發(fā)揮利益相關各方的積極性”[9],而公眾也容易失去參與協(xié)商的興趣。基層協(xié)商民主,公眾應該有議題發(fā)起權,這是公眾在協(xié)商對話中的基本話語權。不經(jīng)公眾發(fā)起的議題,很難表達公眾的訴求,容易背離民意[10]。從調(diào)查來看,在可以多選的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為公眾感興趣的協(xié)商議題是轄區(qū)內(nèi)矛盾突出的問題(59.38%)、關系村民切身利益的問題(57.68%)、轄區(qū)基礎設施建設或民生建設的問題(57.09%)以及那些通過村民代表在村民中收集的議題(51.99%)。公眾對這些議題的協(xié)商意愿遠遠大于政府交辦或建議的議題(27.64%)。因此,調(diào)動公眾的協(xié)商參與意愿,推動基層協(xié)商民主發(fā)展,從選擇公眾協(xié)商意愿高的議題入手可能是較好的方法。

三是外出務工人員的協(xié)商意愿呈現(xiàn)兩極分化。目前農(nóng)村青壯年外出務工是農(nóng)村社會的普遍現(xiàn)象,而這部分人是農(nóng)村社會事務管理與協(xié)商的主要群體。從調(diào)查來看,41.32%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為,外出務工人員掙錢后都想回村莊生活,他們關心家鄉(xiāng)的發(fā)展,對村莊事務保持比較密切的關注,因此愿意參與公共事務協(xié)商。但也有40.52%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為存在這兩種情況：一部分外出務工人員掙了錢以后只想回家鄉(xiāng)生活,因此愿意參與公共事務協(xié)商；一部分外出務工人員想徹底脫離農(nóng)村而不想回來,這些人員的協(xié)商參與意愿不強烈。同時,外出務工人員與村莊是否保持密切的聯(lián)系也影響著他們的協(xié)商參與意愿。一方面,如果外出務工人員過多,又缺乏專門的聯(lián)絡制度保持與家鄉(xiāng)的聯(lián)系,勢必影響協(xié)商代表的推選和協(xié)商會議的召開；另一方面,通過恰當?shù)穆?lián)絡制度讓外出務工人員保持與家鄉(xiāng)的密切聯(lián)系也是保持他們與家鄉(xiāng)的情感聯(lián)結,只有關心家鄉(xiāng)的發(fā)展,才有參與協(xié)商的愿望。在調(diào)查中,35.73%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示本地外出務工人員有專門的聯(lián)絡人；57.68%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示雖然沒有專人聯(lián)絡,但有事則由村干部通知家屬；而6.59%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示外出務工人員缺乏聯(lián)絡。綜合研判,外出務工人員中較多關心家鄉(xiāng)發(fā)展,通過專人或村干部保持與家鄉(xiāng)的聯(lián)系。這種關心與聯(lián)系為其參與基層民主協(xié)商奠定了基礎。

3 基層協(xié)商民主的實踐績效考量

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部協(xié)商意愿及其對公眾協(xié)商意愿感知的考察,最終需要落實到對協(xié)商民主實踐效果的考量上。這是因為,協(xié)商主體的協(xié)商意愿需要轉(zhuǎn)化為協(xié)商行為并產(chǎn)生可以看得見的協(xié)商效果,如果只有協(xié)商意愿而無實際的協(xié)商行為及協(xié)商效果,基層協(xié)商民主就可能僅停留在紙面上,最終會削弱協(xié)商主體的協(xié)商意愿。因此,從協(xié)商成效和協(xié)商制度化兩個方面對基層協(xié)商實踐績效進行評價也就具有重要性與必要性。

3.1 基層協(xié)商民主的成效

達成共識固然是協(xié)商成效,而不能達成共識也未必意味著失敗,因為民主協(xié)商的過程本身就具有一種教育意義。協(xié)商的過程對公共政策的順利執(zhí)行和實施起到了一定的效果,也算是取得了一定的協(xié)商成效。本文對協(xié)商成效的評價主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對協(xié)商的直接效果、改進公共政策實施效果的感知以及協(xié)商成效的滿意度這三個方面進行。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對協(xié)商效果的感知。效果較好的協(xié)商一般是協(xié)商一兩次就能達成共識；效果較差的協(xié)商是反復協(xié)商仍難以達成共識；最壞的結果是協(xié)商不僅沒有達成共識、促進理解,反而造成了事態(tài)的惡化,這就完全違背了協(xié)商的初衷。從調(diào)查來看,民主協(xié)商造成事態(tài)惡化的情況是極個別的,只有1.10%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部曾經(jīng)遭遇這種情況。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選擇中,協(xié)商一兩次就能達成共識的情況也只是一小部分,占比為22.55%；大部分是協(xié)商多次才能勉強達成共識,這種情況占63.87%；也有協(xié)商多次仍然達不成共識的情況,占12.48%。反復協(xié)商才能勉強達成共識或仍不能達成共識,會造成人力和時間的消耗,久而久之會影響基層干部和公眾的協(xié)商意愿。這種情況就需要對協(xié)商民主的制度設計進行反思。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對公眾參與公共政策協(xié)商制定及其實施效果的評價。公眾參與公共政策的制定有利于公眾對政策的理解和執(zhí)行。從理論上講,公眾參與協(xié)商制定公共政策能夠改進其實施效果,這也是協(xié)商成效的一個方面。從調(diào)查來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中認為公眾參與公共政策的協(xié)商制定能改善或一定程度上能改善政策實施效果的占72.95%,認為“不好說”的占22.66%,認為改善不大或不能改善的占4.39%。這說明大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為公眾參與公共政策協(xié)商討論的效果還是比較好的或者是有幫助的,有利于政策的執(zhí)行。但也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為,當前的協(xié)商制度設計還不完善,公眾在協(xié)商中還沒有實現(xiàn)充分的表達和交流,以及缺乏對公共事物本身及對方立場的理解,從而影響了公共政策的執(zhí)行效果。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對協(xié)商民主成效的滿意度。協(xié)商成效滿意度是一個主觀指標,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對當?shù)鼗鶎訁f(xié)商民主成效的總體評價。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是基層協(xié)商民主制度的制定者或者推行者或者見證者,他們對于基層社會治理中是否使用了民主協(xié)商的方法以及取得了怎樣的成效是比較具有發(fā)言權的。此次調(diào)查顯示,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對本地推行協(xié)商民主的成效比較滿意或滿意的占56.09%,認為難以評價的占38.42%,認為不滿意或不太滿意的占5.49%。雖然滿意率已經(jīng)過半,但比例比較偏低,這說明協(xié)商成效有待提升。

3.2 基層協(xié)商民主的制度化水平

協(xié)商民主制度化是衡量基層協(xié)商民主發(fā)展成熟度的重要指標。但“中國協(xié)商民主制度化并不是簡單、線性的‘構建制度并執(zhí)行',而是一個理念、制度及實踐非線性互動的過程”[9]?；鶎訁f(xié)商民主制度既不可能憑空構想,又沒有現(xiàn)成的模式可以參考,因此其建立與完善是基層政府與人民群眾在實踐中探索出來的?；趯嵺`經(jīng)驗,本文對基層協(xié)商民主制度化的評價主要包括以下幾個方面。

其一,是否明確提出“協(xié)商民主”“協(xié)商對話”“協(xié)商治理”等概念是基層協(xié)商民主制度化的理念基礎。協(xié)商是傳統(tǒng)基層社會治理的重要方式和手段,但從“協(xié)商”到“協(xié)商民主”,在一定程度上標志著協(xié)商民主的制度化發(fā)展。使用協(xié)商的方式解決矛盾和問題,可能是不自覺地或偶然地運用,而明確提出“協(xié)商民主”“協(xié)商對話”等理念,則意味著基層干部有意識、有目的地將黨和國家倡導的社會主義協(xié)商民主理念予以貫徹和落實。從調(diào)查來看,71.97%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示本鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確提出了“協(xié)商民主”,而28.03%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則表示本鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有明確提出“協(xié)商民主”。這說明,一方面很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視推進和發(fā)展基層協(xié)商民主,但另一方面由于民主協(xié)商不是硬性規(guī)定,也沒有納入基層政府考核,因此不少地方仍沒有貫徹落實,缺乏與公眾協(xié)商的意識?？陀^地說,提出發(fā)展協(xié)商民主并不標志著協(xié)商民主制度化,但基層政府缺乏相應理念,則不可能有協(xié)商民主的制度化發(fā)展。

其二,是否將協(xié)商作為主要的工作方式是基層協(xié)商民主制度化的實踐基礎。如果基層干部只習慣使用強制性的行政管理方式,而不懂得使用協(xié)商的方式解決社會問題和加強社會治理,就不可能有協(xié)商民主的制度化發(fā)展。調(diào)查顯示,63.07%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示經(jīng)常使用民主協(xié)商的方式解決問題；而5.69%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則表示不用協(xié)商的方式解決問題,由干部說了算；另有31.24%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示,是否協(xié)商需要看情況,有時協(xié)商,有時不協(xié)商。這些數(shù)據(jù)表明,基層社會治理中民主協(xié)商的工作方式已經(jīng)成為一種比較普遍的要求,而且是大勢所趨。這種趨勢對基層協(xié)商民主走向制度化、規(guī)范化起著非常重要的推動作用。但另一方面,還有相當比例的基層政府仍然缺乏協(xié)商民主意識,或者存在“選擇性協(xié)商”的情況,這兩種情況都可能阻礙基層協(xié)商民主制度化發(fā)展。

其三,是否有社會組織發(fā)揮協(xié)商作用是基層協(xié)商民主制度化的重要指標。社會組織是重要的協(xié)商主體。由于公眾個人在協(xié)商中的力量往往很薄弱,而社會組織有利于聚集弱小者的力量,使其在協(xié)商過程中成為不可忽視的一方,從而彌補由于個人力量薄弱或能力差異而導致的協(xié)商不平等。盡管我國社會組織發(fā)育遲緩,在基層協(xié)商治理中的作用也發(fā)揮不足,但可喜的是,有些地方已經(jīng)開始有意識地培育社會組織或?qū)I(yè)組織參與社會治理。在此次調(diào)查中,59.19%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示有社會組織或?qū)I(yè)組織參與社會協(xié)商,其中32.44%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示這些社會組織或?qū)I(yè)組織有政府參與或由政府培育。但也有40.82%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部指出本鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有社會組織或?qū)I(yè)組織參與協(xié)商。從基層協(xié)商民主制度的發(fā)展來看,地方政府應有意識地培育和支持社會組織、專業(yè)組織參與基層協(xié)商,使其成為公眾參與政治生活和社會治理的重要平臺。

其四,是否有獨立專家和法律咨詢服務介入?yún)f(xié)商是基層協(xié)商民主制度化的重要內(nèi)容。由于協(xié)商的議題可能涉及法律問題或?qū)I(yè)技術性問題,這就需要專家的鑒定和意見。如在溫嶺市澤國鎮(zhèn)的參與式預算中,涉及道路、橋梁、地理位置、建設周期、受益范圍、機會成本、質(zhì)量標準、法律問題等相關議題,獨立專家都以非利益相關者的身份參與協(xié)商。獨立專家參與協(xié)商在溫嶺等協(xié)商民主制度發(fā)展比較完善的地方已寫入了相關文件中,在其他地方也逐漸受到重視。在此次調(diào)查中68.48%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示本鄉(xiāng)鎮(zhèn)購買了法律服務,有律師參與社會矛盾糾紛的協(xié)商調(diào)處,但也有18.66%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示本鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有購買法律服務,12.87%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示雖然目前沒有購買法律服務,但有購買打算。從理論和實踐來看,獨立專家和法律咨詢服務介入?yún)f(xié)商既是基層協(xié)商民主制度化水平的體現(xiàn),也推動著基層協(xié)商民主的發(fā)展。

其五,是否有完善的協(xié)商制度和程序是基層協(xié)商民主制度化的衡量標準。推進協(xié)商民主制度化,需要將議題的發(fā)起和設定,協(xié)商代表的選取、權利和義務,協(xié)商的程序,協(xié)商結果的運用和監(jiān)督等,全部納入制度規(guī)范,協(xié)商過程嚴格按制度進行。協(xié)商民主制度化的過程也是協(xié)商技術不斷完善和科學化,使協(xié)商民主可操作化的過程。這個過程是細致而漫長的,需要在實踐中不斷總結、完善。從調(diào)查來看,基層協(xié)商民主制度化程度還不容樂觀,只有32.53%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)有比較完善的協(xié)商制度和程序。此外,52.89%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然有協(xié)商制度和程序,但不完善；14.57%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示本鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有協(xié)商制度和程序,想到什么就協(xié)商什么,比較隨意。這也表明基層協(xié)商民主離制度化存在較大的差距,大多數(shù)地方剛起步,雖然有一些初步制訂的協(xié)商程序,但還需要在實踐中不斷完善；而有的地方基層協(xié)商民主尚處于萌發(fā)階段,遠遠談不上制度化。因此,從中長期來看,基層協(xié)商民主制度化既需要大力推進,也需要各個地方加強探索實踐,不斷積累經(jīng)驗,不斷使基層協(xié)商民主走向制度化。

4 基層協(xié)商主體意愿與實踐績效的影響因素

從上面的調(diào)查數(shù)據(jù)來看,各地的協(xié)商主體意愿和實踐績效都呈現(xiàn)出一定差異。這就需要分析差異產(chǎn)生的主要影響因素分別有哪些。同時,協(xié)商主體的協(xié)商意愿與協(xié)商的實踐績效之間也可能相互影響和相互制約。因而二者受到的影響因素是多種多樣的和相互交織的。我們重點從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的個體因素和作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展水平與城鎮(zhèn)化發(fā)展水平等整體因素來進行分析。

4.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部協(xié)商意愿的影響因素

影響協(xié)商主體協(xié)商意愿的因素是多種多樣的,既有主觀因素也有客觀因素,既有個體因素也有群體因素,既有政治因素也有文化因素和經(jīng)濟因素等。從個體因素來看,調(diào)查發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的民族、性別以及政治面貌等不影響其協(xié)商意愿(因而未反映在表3中),而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任現(xiàn)職時間和年齡、是否擔任領導職務、學歷層次等與其協(xié)商意愿存在著一定的相關性。通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部協(xié)商意愿進行差異分析,其中二分變量采用獨立樣本t檢驗,多分變量采用單因素方差分析以及LSD事后檢驗,得到表3這樣的結果。

表3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的協(xié)商意愿差異分析

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的年齡和任職年限對其協(xié)商意愿有一定影響。具體來看,不同“年齡”得分上存在顯著差異(F=3.701,P=0.011),事后檢驗結果為：51歲以上群體的協(xié)商意愿顯著大于其他群體。在“任現(xiàn)職時間”上也存在顯著差異(F=4.140,P=0.001),事后檢驗結果為：任現(xiàn)職11年以上的群體的協(xié)商意愿得分顯著高于其他任職年限較短的群體。這可以理解為,在現(xiàn)職上任職時間越長、年齡偏大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,更傾向于接受用協(xié)商民主的方式進行社會治理。因此,我們更需要加強對初任鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的協(xié)商民主意識和治理技能的培訓,發(fā)揮任職年限較長的干部對新任干部的傳幫帶作用。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是否擔任領導職務對其協(xié)商意愿有一定影響。在是否擔任領導職務的差異分析中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導群體的協(xié)商意愿顯著高于非領導群體(t=3.615,P＜0.001)。也就是說,擔任領導職務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大都轉(zhuǎn)變了治理觀念,更傾向于用協(xié)商民主的方式進行社會治理,而不擔任領導職務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可能傾向于用非協(xié)商民主的方式進行社會治理,或者他們抱著“多一事不如少一事”的心理看待協(xié)商民主,或者認為不必要用協(xié)商這樣繁瑣的程序去解決問題。但數(shù)據(jù)也說明發(fā)展基層協(xié)商民主有著較好的政治動力與政治基礎,即多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部重視和支持開展基層協(xié)商民主。基層協(xié)商民主的推動,離不開地方政府領導群體的支持,而擔任領導職務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在社會治理中擔當著“關鍵少數(shù)”的角色,因此應充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部在基層協(xié)商民主發(fā)展中的帶動作用與帶頭作用。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的學歷對其協(xié)商意愿有一定影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中不同學歷群體的協(xié)商意愿存在顯著差異(F=7.436,P＜0.001),事后檢驗為高中學歷以下的干部群體的協(xié)商意愿顯著低于其他群體,碩士及以上學歷的干部群體的協(xié)商意愿顯著高于其他群體。也就是說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學歷越高對協(xié)商民主的接受度越高,對協(xié)商民主也有更深刻的理解。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔大多通過公招的方式進行,其學歷層次也逐漸提升,對協(xié)商民主理念也更易于接受,因此對他們加強協(xié)商民主和治理技能培訓,使其成為基層協(xié)商民主的領導力量,是基層協(xié)商民主發(fā)展的重要途徑。

4.2 基層協(xié)商民主實踐績效的影響因素

對于協(xié)商實踐績效的影響因素,學界討論得較多的是經(jīng)濟發(fā)展對協(xié)商績效是否具有影響作用。但學者們對此各持己見,莫衷一是。與經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關的是城市化發(fā)展水平,通常城市化水平較高的地方經(jīng)濟發(fā)展水平也較高。因而出于研究可操作化考慮,本文對不同城市化水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)商績效進行差異分析,得到的結果如表4所示。

表4 基于城市化水平的協(xié)商實踐績效分組統(tǒng)計

從表4來看,城市化發(fā)展水平對基層協(xié)商民主實踐績效有著明顯影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的行政機構,一頭連著城市,一頭連著農(nóng)村。隨著城市化的發(fā)展,不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有了城市特征,也有部分農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口。此次調(diào)查基于轄區(qū)內(nèi)以城市人口為主還是以農(nóng)村人口為主,對基層協(xié)商民主實踐績效進行差異分析,采用獨立樣本t檢驗,從結果來看,在“協(xié)商成效”維度上“以城市人口為主”的樣本得分顯著高于“以農(nóng)村人口為主”的樣本(t=3.329,P=0.001),而在“協(xié)商制度化”維度上二者無顯著差異(t=1.251,P＞0.05)。

這個發(fā)現(xiàn)也印證了協(xié)商民主發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展水平具有相關性。一般而言,城市化進程較快的地方其經(jīng)濟發(fā)展水平也較高,這“為培育和發(fā)展基層民主政治提供了合適的土壤,市場經(jīng)濟的洗禮使民眾思想活躍,民主意識強,他們渴望了解政府是如何服務于公眾的,公共資源是如何分配的”[11]。而基層領導干部的思想也更解放,民主意識更強,更易于接受用協(xié)商民主的方式制定公共政策,解決社會治理問題。相應地,這些地方的基層干部也更看重協(xié)商成效的獲得。

但在“協(xié)商制度化”維度上,以城鎮(zhèn)人口為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與以農(nóng)村人口為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有太大的區(qū)別,這說明在基層協(xié)商民主制度化方面二者都還有較大的改進空間。因而應通過鄉(xiāng)村振興,一方面結合實際發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè),實現(xiàn)農(nóng)民生活富裕,助推農(nóng)村經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,另一方面努力推進城市化建設,并著力強化城鄉(xiāng)公共服務體系建設,提升農(nóng)村居民和農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的民主意識和法治意識,加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化轉(zhuǎn)變。通過經(jīng)濟發(fā)展和城市化水平的提高促進基層協(xié)商民主發(fā)展,并且在實踐中不斷完善制度設計,提升基層協(xié)商民主制度化水平。

4.3 協(xié)商主體意愿與協(xié)商實踐績效的相互影響

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部協(xié)商意愿、協(xié)商成效以及協(xié)商制度化進行皮爾遜相關分析后可以發(fā)現(xiàn),三者關系呈現(xiàn)顯著性,且均為正相關關系,但相關程度略有差異。其中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的民主協(xié)商意愿與協(xié)商成效之間呈中等程度正相關(r=0.404,P＜0.01),而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的協(xié)商意愿與協(xié)商制度化之間呈低度正相關(r=0.349,P＜0.01),協(xié)商成效與協(xié)商制度化之間同樣為低度正相關(r=0.243,P＜0.01),如表5所示。

表5 干部協(xié)商意愿與協(xié)商成效及制度化的相關性

這說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是否愿意用協(xié)商民主的方式進行社會治理和基層協(xié)商成效與協(xié)商制度化存在必然聯(lián)系且三者相互影響。協(xié)商民主與協(xié)商治理能否在基層推行,以及推行的效果如何,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的態(tài)度和意愿還是十分重要的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部愿意用協(xié)商民主的方式進行社會治理能夠推進基層協(xié)商民主的制度化,有助于更好地促進協(xié)商實踐績效。而協(xié)商成效和制度化較好的地方,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的協(xié)商意愿也相應較強。但三者相關度不高,反映了協(xié)商民主在基層社會治理中的成效還不夠明顯,協(xié)商民主制度化水平普遍偏低。部分基層干部的協(xié)商民主認知和實踐之間可能存在脫節(jié)的情況,即便有些基層干部逐漸有了協(xié)商民主意識,并愿意用民主協(xié)商的手段去解決社會治理問題,但是協(xié)商治理的成效還不夠明顯。同時,協(xié)商民主制度和程序還不夠完善,法律介入、社會組織參與的程度還比較低,這些因素反過來也影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與公眾的協(xié)商意愿和協(xié)商成效。這需要在基層協(xié)商治理中通過完善的制度設計和技術植入,以提高協(xié)商績效和制度化水平。

5 結論與討論

在黨和國家對社會主義協(xié)商民主總體設計和相關制度支持下,近年來基層協(xié)商民主發(fā)展較快。大多數(shù)基層干部和公眾都有較強的協(xié)商民主認知和協(xié)商參與意愿,各地也有較多的基層協(xié)商民主實踐,并且涌現(xiàn)出了一些取得顯著治理成效的案例。但從整體來看,基層協(xié)商民主仍然處于探索和試驗階段,協(xié)商成效還不高,協(xié)商民主的制度化水平還比較低,還需要長時間的實踐探索和制度完善。從此次對來自22個省份1 002位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的問卷調(diào)查來看,當前基層社會對協(xié)商民主的探索尤其需要轉(zhuǎn)到制度設計和民主技術的完善上來。

從協(xié)商主體意愿來看,大多數(shù)基層干部理論水平與政策水平較高,表現(xiàn)出較高的協(xié)商民主認知,為其協(xié)商意愿轉(zhuǎn)化為協(xié)商實踐和推動協(xié)商民主制度化奠定了良好基礎?；鶎痈刹恳材軌蚋兄焦妼γ裰鲄f(xié)商的要求在增長,而公眾的協(xié)商參與意愿受到協(xié)商代表的選取和協(xié)商議題的確定這兩個方面的明顯影響。公眾具有較強的協(xié)商參與意愿,就需要推動基層干部從協(xié)商代表選擇與協(xié)商議題選擇兩個維度努力去回應公眾的協(xié)商訴求,從而促進基層協(xié)商民主的發(fā)展。但不可忽視的是,也有一定比例的基層干部協(xié)商意愿不強,對協(xié)商民主不太認可,認為沒有必要與公眾進行協(xié)商。這種認知對協(xié)商民主的推進起消極作用。同時,也要警惕基層干部對協(xié)商民主的高認知與其實踐運用脫節(jié)的情況。事實上,當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的一些做法與問卷調(diào)查中得出的高度認知是相矛盾的,即在社會治理實踐或工作實踐中不少干部習慣于“替民做主”,在涉及公眾重大利益的決策中缺乏民主協(xié)商意愿。雖然不少地方政府以積極的態(tài)勢推動基層協(xié)商民主實踐,但協(xié)商民主的實施與否和如何實施,在一定程度上取決于地方黨政領導的個人風格和民主意識,而不是制度必需,因而帶有較強的“個人色彩”。這樣,基層干部難免追求短期利益和選擇性協(xié)商,協(xié)商民主也就難以得到實質(zhì)性的踐行。而公眾“當家作主”的政治愿望如果長期在協(xié)商民主實踐中不能轉(zhuǎn)化和落實為切實的生活體驗和經(jīng)驗事實,則公眾也將失去協(xié)商參與的意愿。因此需要強化基層干部對協(xié)商民主的認知與踐行。但更為重要的是,對協(xié)商民主制度化的探索迫在眉睫,需要用制度的穩(wěn)定性、有序性和規(guī)范性克服協(xié)商民主實踐中可能存在的“選擇性協(xié)商”“逐利性協(xié)商”和“不協(xié)商”等現(xiàn)象。

從協(xié)商實踐績效來看,目前大多數(shù)地方的基層協(xié)商民主成效不是那么明顯,有較大的提升空間。其中,民主協(xié)商效果好,尤其是協(xié)商一兩次就達成共識的情況,只是一小部分；大部分是反復協(xié)商后才能基本達成共識；也有協(xié)商效果不好,甚至反復協(xié)商也不能達成共識的情況。這就需要從制度設計上進行反思?；鶎痈刹康膮f(xié)商意愿、協(xié)商成效及協(xié)商制度化呈正相關關系,但相關度還不夠高,也反映出基層協(xié)商民主發(fā)展不夠完善,協(xié)商民主制度化水平還比較低。當前基層協(xié)商民主實踐距離“制度化”尚有較大差距,迫切需要通過協(xié)商民主制度和協(xié)商技術將協(xié)商民主理念轉(zhuǎn)化為具體的實踐運作程序。一項制度運行的效果如何,至少有兩個因素不可忽略,即制度設計的價值理念和制度執(zhí)行過程中的細節(jié)設計[12]。良好的制度設計能促進政府和公眾充分交流、平等表達、促進理解、達成共識。從調(diào)查來看,有良好制度設計的基層協(xié)商效果都比較好,如浙江溫嶺的基層協(xié)商民主[13]。如果協(xié)商民主程序設計不合理、不規(guī)范,協(xié)商民主理念就難以體現(xiàn),協(xié)商結果就會產(chǎn)生偏差,公眾也就成為“陪襯”。因此,協(xié)商技術的提升也是協(xié)商民主制度化的關鍵環(huán)節(jié)。當前,大多數(shù)地方的協(xié)商民主實踐表現(xiàn)出隨意性,缺乏嚴格的制度設計和技術植入,協(xié)商成效不明顯就在所難免。這就需要各地在堅持黨的領導下加大基層協(xié)商民主建設,在協(xié)商實踐中不斷探索和完善基層協(xié)商民主制度。

在協(xié)商民主制度的設計中需要對協(xié)商議題的設置和啟動、協(xié)商代表的選取及其權利義務、協(xié)商程序的科學設計、協(xié)商結果的執(zhí)行與監(jiān)督等方面作細致的規(guī)定,并將這些規(guī)定納入地方性法律規(guī)范體系。在對協(xié)商主體的完善中,應充分發(fā)揮社會組織和專業(yè)組織、獨立專家、法律工作者等的作用。基層協(xié)商民主制度化是“理念、理想與制度之間相互補充、相互滲透和彼此塑造”的“動態(tài)的發(fā)展過程”[9],可以借鑒國外好的做法,但更需要在長期的本土實踐中不斷摸索和總結。有的地方已經(jīng)取得了一定的經(jīng)驗,如四川成都將基層協(xié)商民主與村民議事制度結合起來,浙江溫嶺將基層協(xié)商民主與地方人大制度結合起來,都取得了較好的效果?！皡f(xié)商民主能夠最大限度地發(fā)揮作用的路徑,是融入國家的民主政治文化?！盵9]我們通過協(xié)商民主這種新的方式“激發(fā)我們重新思考自己的根本政治制度和基本政治制度,并通過相關技術的植入,將我們制度中的一些沉睡的東西激活,從而改造我們的政治運作”[14]23。因此,我們既需要推動基層協(xié)商民主的制度化來展現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性,也需要增強各個協(xié)商主體的協(xié)商意愿并培育成一種協(xié)商民主的社會主義政治文化。因而在基層協(xié)商民主實踐中,需要更多地探索協(xié)商民主與各種政治制度的有效結合模式、協(xié)商民主與公共決策的有效結合模式,激發(fā)各種協(xié)商主體的協(xié)商意愿,用協(xié)商民主促進基層社會的善治。