王立峰,孫文飛

(吉林大學 行政學院,吉林長春130012)

作為長期執(zhí)政的政黨,中國共產(chǎn)黨進行制度化建設,完善制度治黨實踐具有重大理論與現(xiàn)實意義。2014年10月,習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上正式提出“制度治黨”這一新命題[1]16,這既是對黨的十八大以來全面從嚴治黨實踐的總結,也是黨的建設更加注重法治思維和制度思維的體現(xiàn)。關于制度治黨的主題研究方面,國內(nèi)學者對其概念內(nèi)涵、功能價值、實施困境、完善路徑等方面進行了較為詳細的論述,產(chǎn)生了一批具有影響力的學術成果。在中國共產(chǎn)黨建黨百年之際,需要對制度治黨的實踐經(jīng)驗與理論研究進行梳理和總結,反思既有研究的薄弱之處,以期提升未來的制度治黨實踐。本研究以1994—2019年中國知網(wǎng)刊載的381篇以“制度治黨”為篇名或者關鍵詞的期刊論文為樣本,采用文獻計量和可視化的分析方法,繪制出國內(nèi)制度治黨研究的知識圖譜,以期為進一步深化我國制度治黨研究提供參考。

1 數(shù)據(jù)來源與研究方法

近年來,基于CiteSpace軟件的知識圖譜可視化分析成為國內(nèi)學術界總結某一研究領域歷史演化和發(fā)展現(xiàn)狀的重要方法。本研究遵循這一研究方法,在文獻數(shù)據(jù)處理和方法步驟上都按照既定要求,以便能夠得到關于制度治黨研究的相關知識圖譜。

1.1 數(shù)據(jù)來源

本研究的文獻來源于中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫,檢索主題詞為：篇名=“制度治黨”；關鍵詞=“制度治黨”,檢索條件=“精確”,文獻年限為1994—2019年。經(jīng)過多次檢索,得到期刊文獻423篇,檢索時間為2020年7月8日。為提高研究的精確度與可信度,本研究將會議綜述、期刊組稿導語、新聞、訪談以及重復性文獻逐一排除,共得到381篇樣本文獻。將樣本文獻以Refworks格式導出后,經(jīng)過相關格式轉換導入CiteSpace軟件,在時間切片為1年,閾值為TopN=50%的條件下生成相關知識圖譜。

1.2 研究方法

CiteSpace是一款被廣泛用于數(shù)據(jù)信息可視化分析的軟件。它采用文獻計量的方式來分析樣本文獻,通過繪制對應的知識圖譜來展示該研究領域的熱點問題、發(fā)展脈絡以及內(nèi)部邏輯。通常而言,衡量Citespace軟件分析結果的指標主要包括聚類模塊值(Modularity,即Q值)和聚類平均輪廓值(Silhouette,即S值),并且當Q值＞0.3就認為知識圖譜的聚類結構是顯著的；當S值＞0.5則認為聚類是合理的[2]。本項研究采用的CiteSpace V.5.7.R1軟件,可以通過聚類圖、時區(qū)圖、時線圖等方式實現(xiàn)文獻共現(xiàn)分析,并且本項研究所形成的圖譜都滿足Q值大于0.3與S值大于0.5兩個指標,從而提高本項研究的可信度。

2 制度治黨的研究進展與知識譜系

文獻的年代分布情況能夠直觀反映某一研究領域的發(fā)展脈絡,通過對制度治黨研究的年代分布梳理,有助于我們了解何時出現(xiàn)制度治黨研究的關鍵節(jié)點以及其出現(xiàn)的原因。任何研究領域的發(fā)展都離不開學術共同體的形成,因而分析制度治黨的研究力量是我們把握制度治黨研究學術共同體發(fā)展程度的重要方式。知識圖譜能夠幫助我們深入剖析制度治黨研究關鍵詞之間的內(nèi)在關聯(lián)以及制度治黨核心研究議題演進的時代要求和內(nèi)在邏輯。

2.1 年代分布與研究進展

由圖1可知,制度治黨研究以2014年為界劃分為兩個階段,即1994年到2014年的平穩(wěn)期和2015年到2019年的激增期(統(tǒng)計截至2020年7月8日)。在第一階段的20年間,累計發(fā)文量只有10篇,且很多年份的發(fā)文量為0篇,這反映出制度治黨這一研究主題長時期以來并未得到國內(nèi)學術界的重視,相關研究起步較晚。在2014年之后的第二階段,發(fā)文量明顯增多,并在2017年達到112篇,占發(fā)文總量的三分之一左右。從整體上來看,2014年之后制度治黨發(fā)文量保持在75篇左右。

圖1 1994—2019年CNKI來源制度治黨研究文獻的年代分布

需要指出的是,2014年之所以成為制度治黨研究的分水嶺,主要有以下原因。一是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設取得重大進展。2013年11月27日黨中央發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》,這意味著黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展進入“頂層設計”階段,此后以完善黨內(nèi)法規(guī)體系為目標的制度治黨實踐引起了學術界的高度關注。二是中國特色社會主義法治體系的正式提出。2014年10月,黨的十八屆四中全會提出全面建設社會主義法治體系,并將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系之中,這極大促進了制度治黨理論研究的興起。三是思想建黨和制度治黨緊密結合成為國內(nèi)學術界的共識。在近百年的黨建歷程中,思想建黨與制度治黨有著不可割裂的實踐傳統(tǒng)。2014年10月,習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上對思想建黨與制度治黨緊密結合的思想作過重要論述,明確提出要發(fā)揮教育與制度在從嚴治黨中的重要作用,“堅持思想建黨和制度治黨緊密結合。從嚴治黨靠教育,也靠制度,二者一柔一剛,要同向發(fā)力、同時發(fā)力”[3]94。思想建黨與制度治黨緊密結合的共識大大促進了學術界對制度治黨的研究。

2.2 研究力量的分布

軟件統(tǒng)計顯示,制度治黨研究刊文量前五的期刊分別是《人民論壇》《探索》《中共云南省委黨校學報》《中國特色社會主義研究》《河南社會科學》,且累計發(fā)表文獻36篇,約占總文獻的9.4%。在制度治黨研究的發(fā)文機構方面,中國政治學會、中共北京市委黨校、武漢大學馬克思主義學院、吉林大學行政學院等位居前列,這說明當前制度治黨研究主要集中于高校的政治學專業(yè)或馬克思主義學院以及黨校機構,并且前六名機構的發(fā)文量總數(shù)為25篇,約占樣本總數(shù)的6.5%,這意味著國內(nèi)研究制度治黨的機構分布是比較分散的。在制度治黨研究的核心力量分布方面,劉啟春、陳松友、包心鑒、王立峰、姚桓、溫聰、周義程等學者是主要研究力量,這些學者關注的主題包括制度治黨的形成邏輯與完善路徑、全面從嚴治黨下思想建黨與制度治黨緊密結合的價值與功能、黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)涵與評估機制、新時代制度治黨的特征與經(jīng)驗啟示等。此外軟件統(tǒng)計顯示,制度治黨研究中的高產(chǎn)作者與高被引作者之間存在一定差異,這說明當前該研究領域尚處于初始階段,所刊發(fā)的文章也尚未實現(xiàn)數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一。

2.3 制度治黨研究的知識圖譜

本研究運用CiteSpace軟件的詞頻分析功能得出表1,即制度治黨研究的高頻關鍵詞列表(前30個)①表1參照了CiteSpace軟件自動生成列表的內(nèi)容,但合并了諸如黨的建設與黨建等關鍵詞,刪除了重復性內(nèi)容。并以圖2形象化地展現(xiàn)出來。這些高頻關鍵詞是制度治黨研究中使用最為廣泛的專業(yè)術語和代表詞匯,體現(xiàn)出這一領域專家學者共同關注的主題匯聚。通過表1中的高頻關鍵詞我們可以得知,制度治黨研究具有很強的時效性與現(xiàn)實性。具體而言,國內(nèi)學者從全面從嚴治黨的時代背景出發(fā),在闡釋習近平關于制度治黨的重要論述的基礎上,將思想建黨與制度治黨視為黨的建設應當兼顧的兩個方面,從而形成良好的政治生態(tài)。值得注意的是,制度治黨與思想建黨的首現(xiàn)年份都是2004年,這表明國內(nèi)學術界很早就關注思想建黨與制度治黨相結合的觀點。此外在排名前十的高頻關鍵詞中,除了制度治黨與思想建黨,其余都是2014年及之后出現(xiàn),這意味著制度治黨主題的研究是近年來國內(nèi)學者關注的焦點話題。

圖2 1994—2019年CNKI來源制度治黨研究關鍵詞共現(xiàn)圖譜

根據(jù)1994年到2019年CNKI來源制度治黨研究關鍵詞聚類分析顯示(見圖2),381篇文獻生成了298個關鍵詞,以“制度治黨”為核心形成了相互關聯(lián)的三大研究主題。

首先是圍繞制度治黨進行基礎理論研究,主要探討制度治黨的概念內(nèi)涵、形成背景、價值意蘊等主題。并且黨內(nèi)法規(guī)、依規(guī)治黨、政黨治理等也是這一研究主題的核心議題。其次是圍繞“思想建黨”而進行的“黨的建設”研究,并形成了思想建黨與制度治黨緊密結合、作風建設、黨性教育、依規(guī)治黨與以德治黨相結合等核心議題。最后是圍繞“全面從嚴治黨”為主題的研究,主要探討了黨內(nèi)政治生態(tài)、黨內(nèi)監(jiān)督、反腐倡廉、依法治國等核心議題。從整體而言,圍繞制度治黨節(jié)點進行的“思想建黨”“全面從嚴治黨”“黨內(nèi)法規(guī)”“黨內(nèi)政治生態(tài)”“中國共產(chǎn)黨”等關鍵詞的聚類效果最顯著。

由于制度治黨作為篇名或關鍵詞首次出現(xiàn)的年份是2004年,故本研究呈現(xiàn)了2004年之后該領域高頻關鍵詞在時間維度上的發(fā)展趨勢(見圖3),整體上制度治黨研究呈現(xiàn)遞增趨勢。根據(jù)1994年到2019年CNKI來源制度治黨研究的演進圖譜發(fā)現(xiàn),2014年之前的關鍵詞節(jié)點非常少,從2014年開始則涌現(xiàn)了很多節(jié)點,這體現(xiàn)了2014年是制度治黨研究的分界線；在2004年首次出現(xiàn)“制度治黨”之后的10年里,除了2008年出現(xiàn)的“黨內(nèi)法規(guī)制度”之外,國內(nèi)學者很少從制度治黨的維度論述黨的建設,這反映出制度治黨研究起步較晚。而2014年至2019年之間出現(xiàn)的從嚴治黨、黨的建設、習近平總書記、全面從嚴治黨、政黨治理、依法治國、依規(guī)治黨、習近平新時代中國特色社會主義思想、黨的制度建設等關鍵詞,體現(xiàn)了近些年國內(nèi)出現(xiàn)的制度治黨研究熱潮。

圖3 1994—2019年CNKI來源制度治黨研究的演進圖譜

3 制度治黨研究的熱點主題

通過對文獻分布、關鍵詞列表、聚類及演進圖譜的梳理分析,我們可以得知近年來國內(nèi)學者圍繞“制度治黨”形成了一系列研究成果。具體而言,這些研究主要集中在制度治黨的歷史與理論來源、概念界定與功能價值、實踐中面臨的困境以及制度治黨的優(yōu)化路徑等方面。黨的十九屆四中全會要求更好地把制度優(yōu)勢轉化為治理效能,既有研究對制度治黨的理論闡釋與實踐總結,為我們進一步探尋全面從嚴治黨實踐提供了重要參考。

3.1 制度治黨形成的歷史與理論來源

一是制度治黨形成的歷史淵源。盡管“制度治黨”作為學術術語出現(xiàn)于黨的十八大之后,但是中國共產(chǎn)黨踐行制度治黨的歷史可以追溯至革命時期,尤其是改革開放以來的制度治黨實踐為黨積累了寶貴經(jīng)驗。國內(nèi)學者一般從兩個維度對制度治黨的歷史進行回溯：一是從黨的歷史發(fā)展角度梳理與總結黨在革命、建設與改革時期推進制度治黨的實踐與經(jīng)驗。二是從黨的主要領導人關于制度治黨認識的變化來梳理與總結不同時期制度治黨實踐的特征。國內(nèi)大多數(shù)學者比較認同第一種維度,如冷向宇認為,在革命時期,黨章逐漸成為黨的根本大法,而黨章規(guī)定的黨代表大會制度、民主集中制度以及黨內(nèi)監(jiān)督制度等成為中華人民共和國成立之后黨進行制度治黨建設的重要依據(jù)[4]。通過回顧中華人民共和國成立70多年來制度治黨的發(fā)展歷程,我們可以得知,中國共產(chǎn)黨在中華人民共和國成立之初圍繞鞏固政權而積極探索符合中國國情的制度建設,從制度層面上加強了黨的領導地位,為黨的制度建設和制度治理奠定了基礎。還有一些學者從第二種維度對制度治黨的歷史淵源進行總結,比如周義程等從文本分析的視角對不同時期黨的主要領導人關于制度治黨思想的政策文本進行了分析,并嘗試總結制度治黨思想由產(chǎn)生到不斷完善的發(fā)展邏輯。從黨內(nèi)政策文本出發(fā),能夠深入了解不同時期黨的主要領導人推進制度治黨建設的時代任務以及其之間的關系,這有助于我們認識黨內(nèi)制度體系是如何逐步完善的。事實上,以上兩個維度分別側重于“治黨”與“制度”,理應結合起來,從而形成完整的“制度治黨”認識。

二是制度治黨形成的理論淵源。目前國內(nèi)制度治黨研究往往將制度治黨的理論淵源歸結為馬克思主義政黨建設理論與現(xiàn)代法治理論。就制度治黨與馬克思主義政黨建設理論的關系而言,溫聰指出：“馬克思主義經(jīng)典作家圍繞確立以民主集中制為基礎的組織制度、建立和完善黨內(nèi)監(jiān)督機制、維護黨的紀律和權威等問題進行了一系列思考和論述,構成了當代‘制度治黨'的深厚理論基礎。”[5]改革開放以來,國內(nèi)學者開始將現(xiàn)代法治理論引入黨內(nèi)治理,提出了“依規(guī)治黨”“政黨法治”等新概念,這為新時代制度治黨思想的形成積淀了理論基礎。1997年黨中央正式提出“依法治國,建設社會主義法治國家”重要戰(zhàn)略,“依法治國”的根本原則就是“法治”,即確立憲法的最高權威地位。在此背景下,有學者提倡用“依規(guī)治黨”而不是“依法治黨”來描述黨內(nèi)推進的法治建設實踐,因為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相比不屬于國家范疇,這樣可以避免混淆國家與政黨之間的關系。值得注意的是,黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系之后,制度治黨中的“制度”不僅包括黨內(nèi)法規(guī),還包括以憲法為根本法的國家法律制度,而“黨章為本、憲法至上”的法治準則意味著制度治黨有助于深化黨內(nèi)法規(guī)與國家法治的融合。

3.2 制度治黨的概念內(nèi)涵與功能價值

一是制度治黨概念內(nèi)涵的研究。國內(nèi)既有研究對制度治黨概念的界定主要包括以下兩個方面：一方面從完善黨的建設的角度,將制度治黨視為全面從嚴治黨背景下黨通過制度化的方式提高黨自身能力建設的過程。劉啟春認為,制度治黨指的是采用制度化的方式調(diào)節(jié)黨內(nèi)關系,處理黨內(nèi)事務,規(guī)范黨組織與黨員的行為,發(fā)揮制度的功能優(yōu)勢,有序而穩(wěn)定地推進黨的建設[6]。這種觀點表明制度治黨的目標是實現(xiàn)黨內(nèi)治理的制度化與規(guī)范化,重點是黨內(nèi)制度的執(zhí)行落實。另一方面從政黨治理的角度闡釋制度治黨的概念內(nèi)涵。隨著20世紀90年代治理理論的興起,政黨政治與治理理論的融合形成了政黨治理理論,它強調(diào)政黨治理方式的制度化與法治化。陳松友認為,制度治黨是治理理論在政黨建設層面上的應用,有別于之前對黨的制度建設的強調(diào),是一種更加注重制度執(zhí)行所產(chǎn)生的黨內(nèi)治理實際效能的一種政黨治理方式[7]。還有一些學者強調(diào),在理解制度治黨時應首先理清“制度”的內(nèi)涵,它既指黨內(nèi)各種規(guī)章制度,又包括國家法律制度。如宋功德認為,制度治黨就是采用制度化的形式規(guī)范黨的建設活動,確保黨的領導與管黨治黨在國家法律制度與黨內(nèi)法規(guī)的約束下運行[8]?？傊?上述視角都強調(diào)制度執(zhí)行產(chǎn)生的實際效能,“制度治黨”的概念可以理解為一種運用制度化的方式調(diào)整黨內(nèi)關系,規(guī)范黨組織和廣大黨員的行為,從屬于政黨治理的范疇,以實現(xiàn)政黨治理現(xiàn)代化為目標。

二是制度治黨功能價值的研究?！稗k好中國的事情關鍵在黨”,中國共產(chǎn)黨在國家治理中的領導地位使得制度治黨的功能價值不僅局限于黨內(nèi)治理,對國家治理也產(chǎn)生了重大影響。具體而言,國內(nèi)學者對制度治黨功能價值的闡釋主要包括三個方面。

第一,將制度治黨看作是推進全面從嚴治黨的重要抓手。黨的十八大以來,習近平多次強調(diào),“制度是起根本性、全局性、長遠性作用的”[9]28,全面從嚴治黨要成為黨內(nèi)治理的一種常態(tài)離不開制度治黨的實施。有學者認為,“制度治黨”能夠實現(xiàn)采用制度化手段管黨治黨,保障黨員的權利、規(guī)范黨內(nèi)政治生活,制約黨內(nèi)權力的濫用,從而保證全面從嚴治黨的實現(xiàn)[10]。從歷史發(fā)展來看,黨在不同時期采取的從嚴治黨舉措都取得了成效,但是如何從長遠上解決黨內(nèi)存在的腐敗問題、精神懈怠、能力不足等問題,從根本上還需要堅持制度治黨,明確黨內(nèi)的權責關系,讓廣大黨員形成制度意識。

第二,將制度治黨視為凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的根本舉措。良好的黨內(nèi)政治生態(tài)是中國共產(chǎn)黨保持先進性純潔性、不斷提升執(zhí)政能力的前提。陳松友認為,制度治黨對營造良好黨內(nèi)政治生態(tài)的重大作用體現(xiàn)為遏制權力腐敗現(xiàn)象、維護黨內(nèi)團結和健全黨員干部的培訓機制[11]。包心鑒也指出,制度治黨的推進產(chǎn)生了很多現(xiàn)實價值,尤其體現(xiàn)在對黨內(nèi)政治生態(tài)的凈化上。從長遠來看,根本上遏制黨內(nèi)政治生活中存在的問題,只能靠進一步推進制度治黨[12]。事實上,作為組織程度比較高的政黨,其內(nèi)部生態(tài)的優(yōu)化離不開各要素之間的優(yōu)化,而制度又是其中最根本、最關鍵的要素。正如亨廷頓指出的：“政黨強大與否又要視其制度化群眾支持的情況,其力量正好反映了這種支持的規(guī)模及制度化的程度。”[13]377

第三,從政黨治理與國家治理的關系出發(fā),闡釋制度治黨對實現(xiàn)政黨治理現(xiàn)代化與國家治理現(xiàn)代化的重要作用。作為政黨治理的一種重要形式,制度治黨和黨的制度建設的主要區(qū)別在于制度治黨強調(diào)制度實施所產(chǎn)生的實際效能,以提升政黨的治理能力與水平為追尋目標[14],因而制度治黨強調(diào)的是一種動態(tài)過程。雖然黨的制度建設與制度治黨不同,但是不能將兩者的關系割裂開來。制度治黨既然是一種動態(tài)化治理過程,其制度實踐就應處于不斷完善之中,以適應實踐的需要。在中國特色社會主義制度體系中,中國共產(chǎn)黨處于領導地位,推進制度治黨必然會引起國家治理制度的改變,促進國家治理能力的提升。周葉中認為,黨應該通過制度治黨的方式,完善自身的黨內(nèi)治理體系,并努力引領國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[15]。也就是說,制度治黨在促進黨內(nèi)權力結構法治化、黨內(nèi)運行機制制度化以及黨內(nèi)生活民主化等政黨治理現(xiàn)代化的過程中,也會促使國家治理相關領域的變化。

3.3 制度治黨的執(zhí)行困境

制度治黨的重心在“治”,實現(xiàn)政黨善治不僅需要完善的黨內(nèi)制度體系,更需要黨內(nèi)制度的實施與落實。國內(nèi)學者將制度治黨實施過程中面臨的困境總結為三個方面。

第一,黨內(nèi)制度體系有待進一步完善?！爸贫炔辉诙?而在于精,在于務實管用,突出針對性和指導性。”[1]18毫無疑問,制度治黨的前提是形成完善的黨內(nèi)制度體系,但是現(xiàn)階段在制度治黨實施的過程中仍然面臨一些困境。石佑啟認為,現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)體系中仍舊包含許多籠統(tǒng)性與原則性的規(guī)定,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行缺乏具體的實施細則,使得制度治黨實施中存在選擇性執(zhí)行或者象征性執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)象[16]。另外,制度治黨的程序建設相對滯后,比如部分黨內(nèi)法規(guī)尚未建立健全的配套實施機制,使得制度的可操作性不強。還有一些學者認為,當前部分黨內(nèi)法規(guī)存在上下位之間不一致的問題,影響不同法規(guī)之間的匹配性,并且黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接機制尚未健全,這同樣也增加了制度治黨實施的困難。制度治黨涉及黨內(nèi)治理的方方面面,部分黨內(nèi)法規(guī)之間難免會存在不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象,但是現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)實施評估機制的不完善放大了這種不協(xié)調(diào)帶來的弊端。

第二,以各級黨委(黨組)為代表的制度執(zhí)行主體的制度意識薄弱。制度治黨以治理效能為導向,然而在現(xiàn)實中由于制度執(zhí)行不力而導致制度治黨效果不理想的現(xiàn)象仍然存在。羅達對黨內(nèi)制度執(zhí)行問題總結時,強調(diào)了制度執(zhí)行主體的制度意識弱化可能導致制度執(zhí)行者依賴領導的批復而非制度程序辦事[17]。也就是說,部分地區(qū)存在的制度執(zhí)行主體消極執(zhí)行和選擇性執(zhí)行黨內(nèi)規(guī)章制度主要是由于這些執(zhí)行主體缺乏制度意識,從而導致很多管黨治黨的制度難以有效地被實施,這種削弱制度權威性的做法又反過來阻礙了制度治黨的實施[18]?？傊?制度治黨不是將作為主體的人排除在外,不能忽視制度執(zhí)行主體的作用。

第三,黨內(nèi)權力監(jiān)督機制不健全。制度治黨的關鍵是對權力進行監(jiān)督,避免黨內(nèi)權力淪為少數(shù)人的私權。李燕認為,黨內(nèi)權力監(jiān)督機制在權力的來源、權力劃分以及權力的行使等方面都尚未完善,這使得制度治黨在黨內(nèi)民主建設、權責一致落實與“一把手”監(jiān)督等方面面臨難題[19]。制度治黨要求發(fā)揮制度優(yōu)勢,形成治理合力,這就必然涉及黨內(nèi)多種監(jiān)督形式之間的銜接融合,而目前黨內(nèi)巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督、黨員監(jiān)督等還需要進一步形成“組合拳”效應。還有一些學者強調(diào)了黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結合對制度治黨的有益作用。

3.4 制度治黨的完善路徑

國內(nèi)學者們對制度治黨的完善路徑進行了積極探索,主要包括如下內(nèi)容。其一,不斷完善黨內(nèi)制度體系,增強制度體系之間的有效融合。黃家茂和王海軍指出,黨內(nèi)制度體系的銜接程度直接影響制度治黨的實施效能,除了增強對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查與清理工作,還應促進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接。這種觀點既強調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)制度本身應該與時俱進,又注重削減黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的張力。還有學者認為,應當加強黨內(nèi)法規(guī)體系的頂層設計,制定高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)。其二,加強制度執(zhí)行力,推動制度治黨真正落地。制度本身帶有剛性特征,為此應當逐漸完善衡量制度執(zhí)行效果的具體量化指標,構建起科學的制度治黨評價體系,讓制度治黨的執(zhí)行有程序可尋。其三,營造良好的制度文化氛圍,提升制度主體的制度意識。制度治黨不僅受執(zhí)行主體能力的影響,還與其意識觀念密切相關。齊衛(wèi)平認為,制度意識與制度自覺是有效推進制度治黨的思想保障,只有領導干部形成按制度規(guī)則行事的意識,才能讓良好的制度文化深入廣大黨員和群眾的內(nèi)心,進而充分發(fā)揮制度的優(yōu)勢[20]。其四,完善黨和國家監(jiān)督體系,增強權力監(jiān)督的效能。鄒煥梅認為,可以從強化督促檢查機制、完善懲處追責機制和加大違規(guī)處理等方面完善制度治黨的監(jiān)督機制,增強制度的權威與促進制度治黨落到實處[21]。還有學者從完善黨和國家監(jiān)督體系的角度,主張發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結合的優(yōu)勢。其五,堅持思想建黨與制度治黨相結合的原則。思想建黨與制度治黨一開始就緊密地結合在一起,這反映出無產(chǎn)階級政黨堅持思想建設與制度建設并重的特征。何臘生認為,思想建黨有助于黨員將崇高的理想信念和正確的政治意識內(nèi)化于心,筑牢制度治黨的精神根基；制度治黨則是通過外在的剛性約束,保障思想建黨落到實處[22]。制度執(zhí)行在根本上還要靠制度執(zhí)行主體,只有從思想上與制度上同向發(fā)力,才能實現(xiàn)制度治黨的長久性、穩(wěn)定性。

4 制度治黨研究的薄弱之處與突破路徑

中國共產(chǎn)黨的制度治黨實踐始于1921年黨的一大通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領》,黨的制度建設一直貫穿于革命時期、建設時期、改革時期的治黨實踐之中。但與豐富的實踐經(jīng)驗相比,制度治黨的理論研究還相對比較滯后,不能很好地適應全面從嚴治黨的現(xiàn)實需要。

4.1 既有研究的薄弱之處

一是研究的宏觀議題居多,缺乏多種研究方法的融合。盡管近年來國內(nèi)形成了制度治黨研究熱潮,但是既有研究往往從宏觀主題著手,分析全面從嚴治黨背景下制度治黨的制度功能價值,而忽視了其政治實踐價值。有些研究分析了推進制度治黨過程中存在的困境,但是這些分析較少引證具體的案例與數(shù)據(jù),這可能會導致這些研究在分析制度治黨面臨的困境時有失偏頗。制度治黨不僅包括中央層面的建設,還包括省市以及基層的制度治黨實踐,現(xiàn)有研究的宏觀主題取向容易忽視不同地區(qū)在推進制度治黨實踐中呈現(xiàn)的差異,使得研究的主題設置面臨著滯后于制度治黨的政治實踐的風險。此外,宏大敘事的研究方法也使得既有研究對政策的分析不夠深入細致,對現(xiàn)有政策的調(diào)整也未能及時跟進。比如,有些研究僅僅關注黨章、準則、條例等主干黨內(nèi)法規(guī)的相關規(guī)定,而忽視輔助制度治黨執(zhí)行的配套政策,導致對制度治黨的執(zhí)行主體、執(zhí)行程序、執(zhí)行評估機制等主題關注不足。

二是制度執(zhí)行機制與保障機制方面的研究還有待提升。既有研究呈現(xiàn)出對制度執(zhí)行力問題的關注,但是這些研究多是圍繞制度執(zhí)行的意義、制度執(zhí)行的監(jiān)督機制、制度執(zhí)行能力的欠缺等展開。即便有些學者探討了制度執(zhí)行不力的原因,也往往是從“一把手”權力過大、制約監(jiān)督機制欠缺等角度進行分析,而對影響制度治黨的執(zhí)行機制、保障機制關注不足。制度治黨是一項系統(tǒng)工程,涉及黨組(黨委)、黨的紀律檢查機關、黨的工作機關、黨的基層組織等實施主體,在推進黨內(nèi)腐敗治理的過程中,需要發(fā)揮黨委(黨組)全面監(jiān)督、紀律檢查機關專責監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督和黨員民主監(jiān)督的作用,實現(xiàn)治理腐敗效能的最大化。然而當前在制度治黨實施過程中,各級黨委(黨組)的權責不夠明晰,執(zhí)行機制弱化,在一定程度上制約了制度治黨的實效。

三是缺乏對制度治黨與黨的其他建設相結合的研究,導致制度治黨實踐的整體性建設欠缺。黨的十八大以來,“思想建黨與制度治黨相結合”的理論創(chuàng)新產(chǎn)生了巨大影響,國內(nèi)學者對全面從嚴治黨背景下思想建黨與制度治黨相結合的理論淵源、內(nèi)在邏輯、耦合機制等問題進行了深入研究,形成了比較豐碩的研究成果。事實上,制度治黨作為一種治黨方式,需要與黨的政治建設、組織建設、作風建設等其他建設相結合,共同推進全面從嚴治黨的偉大戰(zhàn)略。既有研究雖然關注了思想建黨與制度治黨相結合的理論與實踐意義,但是制度治黨與黨的其他方面建設相結合的研究卻顯得有些不足。這種缺乏對制度治黨整體性考量的現(xiàn)狀,既不利于黨內(nèi)治理合力的形成,也不能滿足全面從嚴治黨戰(zhàn)略提出的新要求。

4.2 未來研究的突破路徑

首先,創(chuàng)新制度治黨的研究方法,拓展制度治黨的研究主題。作為一個完整的研究領域,制度治黨研究除了概念內(nèi)涵、時代價值、基本經(jīng)驗等主題,還應當通過創(chuàng)新研究方法拓展相關研究主題。黨的十九屆四中全會明確提出,把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能?，F(xiàn)階段,制度治黨的部分主題已經(jīng)得到黨建、政治學與法學的青睞,如黨內(nèi)政治生態(tài)、腐敗治理、黨內(nèi)法規(guī)等,未來研究應逐步細化制度治黨所產(chǎn)生的實際治理效能等主題的研究。為此,應采用社會科學的實證分析方法對制度治黨的運行過程與執(zhí)行結果進行實證經(jīng)驗分析,尤其應注重對典型案例的深度剖析,以期發(fā)現(xiàn)制度治黨執(zhí)行中存在的現(xiàn)實問題,進而有針對性地提出解決措施,提升制度治黨的治理效能。在微觀層面上,關于制度治黨的既有研究往往強調(diào)制度實體建設,即建立什么樣的制度,但對于如何著力解決“怎么做”的程序性制度關注較少。未來的理論研究也應當逐漸構建制度治黨可量化、規(guī)范化的測量指標與評價體系,運用數(shù)據(jù)科學對制度治黨的各種數(shù)據(jù)進行宏觀與微觀的分析,從而分析出不同地區(qū)之間存在執(zhí)行差異的具體原因。

其次,制度治黨研究應重點關注制度治黨實施主體的作用,明晰不同實施主體之間的權責界限,從而完善制度治黨的執(zhí)行機制。制度治黨的治理效能發(fā)揮還需要靠各類實施主體的真正落實。既有研究強調(diào)了《中國共產(chǎn)黨問責條例》頒布以來取得的良好效果,但由于制度治黨涉及的具體制度很廣泛,很多制度治黨實踐需要各級實施主體之間的配合來完成,因而明確主體之間的權責界限就成為規(guī)范行為的重要方式。黨的十八大以來,各級黨組織和廣大黨員的制度意識與制度思維有了明顯提升,現(xiàn)階段的制度治黨實踐中制度實施主體往往不是缺乏制度執(zhí)行的意愿,更多的是他們之間在協(xié)作配合時存在權責界限不明與執(zhí)行程序不完善等問題。未來研究應當聚焦建立“失責必問、追究從嚴”的常態(tài)化問責機制和優(yōu)化制度執(zhí)行程序等方面,避免因制度主體職責不明而引起的失責和避責行為,切實提升制度的執(zhí)行力。

最后,制度治黨研究應更加關注制度治黨實踐的整體性構建,發(fā)揮制度治黨與黨的其他建設的融合治理效應。既有研究在分析制度治黨的實施機制時,往往只是從完善黨內(nèi)法規(guī)體系著手?，F(xiàn)階段,黨內(nèi)法規(guī)體系中仍然存在一些原則性的條文規(guī)定,一些黨內(nèi)法規(guī)缺乏“剛性”規(guī)定。也就是說,現(xiàn)實中黨內(nèi)法規(guī)具有的某些特征可能影響制度治黨的實施效果,因而未來研究應當轉向構建整體性的制度治黨實踐。比如制度治黨與黨的政治建設相結合,有助于完善民主集中制的運行機制,保證黨的全面領導制度的落實,將黨的全面領導制度優(yōu)勢轉為治黨效能。在全面從嚴治黨實踐中,制度治黨與黨的紀律建設契合度得到提升,完善的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系漸趨成型,為制度反腐的有效推進提供了制度保障。為此,可以探索制度治黨與黨的政治建設、組織建設、作風建設等其他建設相結合的運行機制,真正實現(xiàn)制度在治黨管黨過程的全覆蓋,進而提升制度治黨的整體性、系統(tǒng)性與科學性,發(fā)揮制度融合與制度協(xié)同的治理效應。