焦若水,馬治龍

(蘭州大學西北少數(shù)民族研究中心/歷史文化學院,甘肅蘭州730000)

1 引言

國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示,截至2019年末,中國60歲及以上的老年人口達到2.54億,占總人口的18.1%,65歲及以上老年人口達到1.76億,占總人口的12.6%[1],老齡化程度持續(xù)加深。學術界普遍認為,農村地區(qū)的老齡化程度更高、速度更快、老年人口規(guī)模更大[2],在城鎮(zhèn)化持續(xù)吸入農村人口的態(tài)勢下,村落文化沒落、親族支持力度減弱,農村地區(qū)傳統(tǒng)的家庭結構以及與此相關的家庭養(yǎng)老模式受到嚴重沖擊[3],農村老年人的養(yǎng)老問題更為嚴峻。2010年農村人口老齡化水平為15.6%,比城鎮(zhèn)高5.7個百分點；2016年農村人口老齡化水平突破20%,比城鎮(zhèn)高6.7個百分點；預計2028年農村人口老齡化水平將達到30.5%,老齡化水平比城鎮(zhèn)高10.9個百分點,進入重度老齡化階段[4]9-10。受人均預期壽命提高和生育政策、生育觀念的影響,老年人及其子女面臨嚴峻的養(yǎng)老壓力,為此,在公共政策方面加大農村養(yǎng)老支持力度,構建由政府主導、全民參與的“全景式”養(yǎng)老體系成為一種共識[5]。

面對老齡化趨勢不斷加深、農村老年人數(shù)量和農村養(yǎng)老壓力劇增的雙重挑戰(zhàn),學界強調政府養(yǎng)老責任,注重公辦養(yǎng)老機構的支撐和兜底作用,特別是對于“失獨”“五保”等特殊困難老年群體的保障作用[6]。據(jù)調查,2013—2017年農村低保覆蓋人口中大約有40%為60歲及以上的老年人[7]?！秶鴦赵恨k公廳關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》強調,民政部和地方各級政府要加大社會福利事業(yè)彩票公益金的傾斜力度,到2022年要將不低于55%的資金用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務[8]。學界則呼吁作為以兜底群體為主要對象的敬老院,不管是規(guī)模上還是服務上都需要進一步夯實,公共財政應結合當?shù)厍闆r加大對敬老院建設的資金投入[9]。《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》明確提出要“對標全面建成小康社會,加快補上農村基礎設施和公共服務短板”,特別強調要加大農村公共基礎設施的建設力度,完善鄉(xiāng)村公共服務和資源配置體系[10]。

在國家發(fā)揮農村養(yǎng)老兜底功能的趨勢下,加大農村公共養(yǎng)老資源投入,發(fā)展由政府主導的農村現(xiàn)代化機構養(yǎng)老模式似乎成為解決新時期農村養(yǎng)老問題的必然選擇。然而,盡管對農村地區(qū)公共服務的結構判斷準確,但基層的資源配置與公共政策傳輸?shù)牟痪珳蕟栴}仍須引起關注。以農村養(yǎng)老來看,養(yǎng)老資源依托公辦機構大量向農村投入的過程中,養(yǎng)老機構入住率低,針對機構的扶持政策“內卷化”現(xiàn)象突出[11],在許多農村地區(qū),盡管政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級投入大量養(yǎng)老資源建設敬老院,入住敬老院的老人卻寥寥無幾,與城市核心區(qū)域的養(yǎng)老院“一床難求”形成鮮明對比的是,農村敬老院面臨“一人難求”的狀況[12],很多農村敬老院長期閑置,甚至存在由整個敬老院工作人員照顧兩三名老人的狀況,導致公共資源的極大浪費,未能有效實現(xiàn)政府的養(yǎng)老目標,也未能充分發(fā)揮公共養(yǎng)老機構的作用。

如此現(xiàn)狀讓我們不得不思考在公共養(yǎng)老資源向農村轉移過程中供需不精準的障礙到底在哪里,這種障礙為何會導致資源配置的失準進而產生“負向激勵”的公共政策后果。本文基于對甘肅省K縣M鎮(zhèn)敬老院的長期深入調查,探究農村養(yǎng)老決策行為中涉及的多元利益相關方的行動邏輯,反思政府和公共資源進入地方社會的正式與非正式邏輯,特別是背后的社會文化影響,探究農村養(yǎng)老資源配置與養(yǎng)老政策實施的解決之道。

2 農村養(yǎng)老困境的已有研究述評

老齡化給當代福利制度和公共財政帶來極大挑戰(zhàn),在一定程度上造成公眾對人口老齡化的消極認識[13]。安東尼·吉登斯強調在一種積極與反思性的社會里將老齡化視作更加開放的過程,老年人不應被當作是國家福利的被動依賴者而是可期自我實現(xiàn)的、充滿機會的群體,主張推行靈活、動態(tài)的退休與養(yǎng)老金計劃[14]123-124,但批評者尖銳地指出這種后現(xiàn)代主義的觀點忽視了老年人的群體差異性,“積極老齡化”對社會精英退休人員來說或許可行,但絕大多數(shù)人缺乏資源來“無止境地重塑自己”[15]。所以,老齡化并不是絕對問題導向的“挑戰(zhàn)”或“危機”,而是源于變動的人口年齡結構與現(xiàn)行社會經濟架構之間的不匹配所產生的矛盾,公共政策轉型中跨部門性和跨功能性的整體性治理才是應對之道[16]。盡管如此,農村公共養(yǎng)老目前仍然面臨許多的結構性困境,被“問題化”導向的農村公共養(yǎng)老呼吁將大量公共資源向農村配置,但在此過程中忽視了資源配置效率與有效供給的問題,同時對家庭和社區(qū)的資源配置與整合性規(guī)劃不足,從而導致農村養(yǎng)老資源投入與成效失衡,造成公共資源的浪費?！笆奈濉币?guī)劃的五年是我國乘勢而上開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年,注重制度和治理體系建設,著力解決我國經濟社會發(fā)展中積累的深層次體制機制問題尤為重要。解決農村養(yǎng)老的困境既是社會治理體系完善的關鍵,也是新時期我國社會主義制度建設必須直面的問題。

2.1 被“問題化”的農村養(yǎng)老與公共資源投入

伴隨農村人口流動和家庭養(yǎng)老功能的變遷,農村養(yǎng)老形成了由政府、個人和家庭、社會、市場多重力量參與的治理格局[17]。在國家層面上,伴隨政府公共資源向農村的轉移,聚焦于特殊困難群體的農村養(yǎng)老保障制度雖然不斷完善,但依然存在著“重生存權輕發(fā)展權”“重個體公平輕群體公平”“重權力輕義務”的制度缺陷[18],特別是在當前老齡化背景下,農村養(yǎng)老所暴露出的現(xiàn)實困境使其被描述為社會化養(yǎng)老起步晚、養(yǎng)老投入欠賬多、老年人健康狀況不佳、家庭養(yǎng)老功能弱化等多重問題,在制度上呈現(xiàn)出老年人日益增長的健康養(yǎng)老需求同農村當前養(yǎng)老服務發(fā)展不平衡、不充分之間的矛盾[19]?；趯r村養(yǎng)老的問題化表述,強調政府的養(yǎng)老主體責任以及加強公共資源在農村養(yǎng)老中的投入成為一種公認的舉措,政府被要求承擔民生保障和公共服務的重要職責,彌補“其他主體失靈或失能后留下的供給空缺”[20],以政府為主導發(fā)揮供給主心骨作用,加大農村養(yǎng)老服務設施投入,增加床位數(shù)[21],以擴寬農村公共養(yǎng)老的保障范圍。更有學者明確主張作為以兜底群體為主要對象的敬老院,不管是規(guī)模上還是服務上都需要進一步夯實,公共財政應結合當?shù)厍闆r加大敬老院建設投入[9]。然而,從實踐層面看,農村養(yǎng)老訴求多元化與服務供給內容、主體和模式轉型的滯后,遠非過度強調政府的兜底責任所能解決,也遠非通過資金投入和院舍建設那么簡單。解決農村老人的養(yǎng)老問題,不能忽視政府資源投入的實際效益,特別是農村公辦養(yǎng)老院照護人員和照護服務能力短缺問題以及失能、部分失能特困供養(yǎng)對象照護不足問題。

2.2 家庭與社區(qū)養(yǎng)老功能的割裂

農村社會變遷引發(fā)的代際關系、家庭結構、價值觀念嬗變,決定了有效的養(yǎng)老服務供給必須要結合農村養(yǎng)老的現(xiàn)實訴求,提供差異化的養(yǎng)老服務供給。盡管農村家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化,但當前農村主要的養(yǎng)老模式還是以家庭養(yǎng)老為主,在農村養(yǎng)老轉型過程中,農村幸福院偏離了養(yǎng)老服務體系的重點,而以家庭為中心、以村莊基礎設施完善為外部條件的養(yǎng)老服務更具有適應性[22]。但從動態(tài)的養(yǎng)老模式變遷視角來看,家庭養(yǎng)老是以土地保障和家庭保障為依托的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式,伴隨農業(yè)生產方式變革、經濟發(fā)展水平提高和家庭結構變遷,家庭養(yǎng)老模式開始向社會養(yǎng)老模式轉型[23],傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老與現(xiàn)代組織化養(yǎng)老相結合的社區(qū)養(yǎng)老模式漸成為主流[24]。特別是在農村社會轉型期,人口流動以及家庭結構的微型化導致家庭養(yǎng)老面臨極大挑戰(zhàn),發(fā)掘社區(qū)資源,開展以社區(qū)為主導的居家養(yǎng)老模式可應對農村家庭養(yǎng)老式微的現(xiàn)實困境[25]。不過,實現(xiàn)農村養(yǎng)老方式的轉型遠非一蹴而就,實現(xiàn)農村家庭、社區(qū)、社會保險和養(yǎng)老機構多元主體互補協(xié)調發(fā)展,打破其中存在的政策反向激勵問題,解決思想觀念滯后問題都需要更為精細、精準的改革與調適[26]。

2.3 農村養(yǎng)老的有效性供給困境

作為公共政策在實踐層面的延伸,養(yǎng)老議題是多重社會因素塑造的結果。文化對個人的養(yǎng)老偏好有顯著影響,中國的“家文化”氛圍形成了以家庭為主的養(yǎng)老模式,“家文化”在家庭養(yǎng)老中起決定性作用,但傳統(tǒng)孝道文化的解體與家庭倫理的失范已經弱化了家庭養(yǎng)老功能,多元利益相關方的加入有可能加劇家庭功能的弱化,與本土社會現(xiàn)實相悖反的制度反而會造成更多混亂。因此,無論養(yǎng)老的供給方式以及主體為何,農村養(yǎng)老必須定位明晰,即以有效性供給為根本目標,避免因忽視文化適應性而引致養(yǎng)老模式“水土不服”的狀況[27]。公共資源向農村傾斜已成為彌補農村社會發(fā)展滯后的重要手段。然而,政府在以資源投放主導農村養(yǎng)老事業(yè)的過程中,需要考量資源的有效性供給問題,粗放型的資源投入并不能解決農村養(yǎng)老的實質性難題,反而出現(xiàn)公共資源的錯配現(xiàn)象,單純凸顯政府養(yǎng)老功能而不談資源優(yōu)化配置,并不是解決養(yǎng)老困境的最優(yōu)方案,而是要注重挖掘特定地域、特定社會關系網(wǎng)絡的影響,以優(yōu)化配置養(yǎng)老服務與資源,保障養(yǎng)老服務供給與需求的適應性匹配[28]。可以說,當前農村養(yǎng)老正是因為忽視了公共政策與農村現(xiàn)實需求的有效對接,從而導致養(yǎng)老資源難以發(fā)揮最大化的有效供給,使得農村養(yǎng)老陷入結構性困境。

3 敬老院“建”與“住”的供需錯配

縣域老年照護體系是目前學術界和政策界普遍接受的一個研究單元,透過一個縣,能夠較為完整地觀察養(yǎng)老服務資源在部門之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級之間輸送的全部過程[29]。本文以甘肅省K縣為調查對象,選取該縣M鎮(zhèn)為田野觀察點,于2019—2020年先后6次對農村老年人及其家庭成員、縣民政局干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村“兩委”工作人員、敬老院工作人員等進行深入訪談。

M鎮(zhèn)現(xiàn)有“五保”戶76戶,在老齡化比例和獨居“五?！崩先藬?shù)量不斷增加的背景下,M鎮(zhèn)政府于2017年成功申請到中央專項彩票公益金570萬元建成占地面積2 120平方米的敬老院,該敬老院基礎設施完備,單間居住,有獨立衛(wèi)生間,屋內裝有電暖氣,院內配備日間照料室、公用食堂、閱覽室、棋牌室等休閑娛樂空間。然而擁有80個床位的M鎮(zhèn)敬老院,入住老人僅有9人,入住率為11.25%。

截至2019年7月,K縣共有60歲以上老年人79 158人,占全縣人口總數(shù)的15.4%。K縣共有農村特困供養(yǎng)人員1 893人,其中集中供養(yǎng)75人,分散供養(yǎng)1 818人。全縣各類養(yǎng)老服務機構156個,其中農村敬老院10個,床位397張,總投資2 173萬元,已建成投用8個,有床位217張,入住率30.41%(見表1)。可見,敬老院是K縣農村公共養(yǎng)老服務的主要形式,資金投入量較高且大多分布于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但從入住率來看,公辦養(yǎng)老機構的作用發(fā)揮并不明顯,可以預測隨著更高規(guī)格敬老院的建成,低入住率與公共養(yǎng)老資源浪費的現(xiàn)象將會更加突出。

表1 K縣農村敬老院概況

(續(xù)表1)

M鎮(zhèn)和K縣的狀況是一個特殊的個案嗎?當然不是。數(shù)據(jù)顯示,截至2018年底,全國共有農村特困人員供養(yǎng)機構(敬老院)1.8萬家,床位187.8萬張[30],2018年需要集中供養(yǎng)的農村特困老人約為136.5萬人[29],空置床位高達51.3萬張,農村敬老院床位建設過剩是不爭的事實。如果將入住率考慮進去,問題更為嚴重。王杰秀基于全國11個地市120個特困供養(yǎng)機構的調查發(fā)現(xiàn),2018年特困供養(yǎng)機構的平均入住率為60.25%,民建民營性質的特困供養(yǎng)機構平均入住率最高,達到80.71%,其次是公建民營性質的機構為69.63%,而公建公營和民辦公助性質的供養(yǎng)機構平均入住率分別為58.01%和41.05%[30]。從入住率和公辦養(yǎng)老的實際效果來看,農村養(yǎng)老院的建設與老年人的養(yǎng)老需求并不契合,政府發(fā)揮養(yǎng)老主體責任,以大量資源投入建設公共養(yǎng)老設施與農村養(yǎng)老的現(xiàn)實困境之間仍然存在偏差。

3.1 敬老院的建設與入住困境

2018年年底M鎮(zhèn)中心敬老院正式投入運營,敬老院申報時所確定的主要供養(yǎng)對象為本鎮(zhèn)的“五?！崩先刷俑鶕?jù)2006年3月1日起實施的《農村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定,“五?！钡墓B(yǎng)對象主要是老年、殘疾或者未滿16周歲的村民,無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人,或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的,享受農村“五保”供養(yǎng)待遇。,這一規(guī)定的依據(jù)來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的基本定位,即主要為解決農村地區(qū)老年人特別是鰥、寡、孤、獨和“五保”老人的剛性養(yǎng)老服務需求[30]。另外,在確定敬老院服務對象時鎮(zhèn)政府主要考慮M鎮(zhèn)“五保戶”的實際數(shù)量,因此該階段M鎮(zhèn)敬老院的供養(yǎng)口徑較小,主要對象是滿足“五保”老人。

令人意外的是,與敬老院立項建設材料中所描述的“中度老齡化”“迫切需要建設敬老院對該鎮(zhèn)‘五保'老人進行集中供養(yǎng)”的情況相異,項目申報中所涉及的76戶需要集中供養(yǎng)的“五保”老人并不愿意入住敬老院。調查發(fā)現(xiàn),敬老院建成伊始僅有3位老人自愿入住。為完成敬老院建設時所預定的入住指標,M鎮(zhèn)民政干部和村干部多次入戶動員“五保”老人,但并沒有明顯改變敬老院的低入住率狀況。2019年12月M鎮(zhèn)敬老院只有9位老人入住,入住率僅為11.25%。根據(jù)甘肅省民政廳2019年下發(fā)的《關于進一步做好特困人員集中供養(yǎng)工作的通知》,要求大力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院基本照護能力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心敬老院要立足生活保障和基本照料需求,確保不需特殊養(yǎng)護服務且有意愿入住的特困人員實現(xiàn)應住盡住,強化措施提高集中供養(yǎng)率,有條件的可增加醫(yī)療護理和康復服務設備,增強基本照護能力,年內全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院入住率達到70%,深度貧困區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院入住率達到90%[31]。但從M鎮(zhèn)敬老院的實際運行狀況來看,該鎮(zhèn)及全縣的敬老院皆未達到入住率要求的指標。

3.2 公辦養(yǎng)老機構的“特困供養(yǎng)”矛盾

M鎮(zhèn)敬老院的建設初衷是解決該鎮(zhèn)較高比例的老年人特別是較多的“五保”戶的養(yǎng)老問題,然而敬老院建成之后的低入住率說明敬老院建設項目并不成功。在M鎮(zhèn)敬老院以“五?！睉魹楣B(yǎng)對象且“五保”戶大多不愿入住敬老院的情況下,迫于敬老院運營的考核指標難以完成,M鎮(zhèn)敬老院決定放寬敬老院的入院標準,將供養(yǎng)口徑拓寬為包括“五?！睉艉蜕铍y以為繼的特困供養(yǎng)老人,但依然沒有改變低入住率的狀況,這種意外后果使我們不得不審視悖論背后的邏輯。據(jù)該鎮(zhèn)敬老院院長說：“敬老院建設好了,上面對敬老院的入住率是有考核指標的,我們鎮(zhèn)60張床位住7個老人根本不行,可就這7個老人還是我們費了九牛二虎之力才請過來的。老人不愿意過來,我們就去請,一遍一遍地和老人說我們這里的服務多好多好,我們開車把老人接到敬老院讓他們先感受一下敬老院的條件,但是我們前腳離開,老人后腳就自己回家了。為了完成任務,我們后面就把入住條件放寬了,不限于‘五保'老人入住,鎮(zhèn)里的特困供養(yǎng)老人,走一下入院流程也可以住進來,但是這樣結果還是不好,沒有多少人愿意住?！?/p>

事實上,M鎮(zhèn)敬老院調整供養(yǎng)口徑從相關政策來講同樣符合上級政府的要求。2016年印發(fā)的《國務院關于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》界定特困供養(yǎng)人員為無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人或者其法定義務人無履行義務能力的城鄉(xiāng)老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人。強調對于集中供養(yǎng)的特困人員由當?shù)卣徒才湃胱」B(yǎng)服務機構[32]?！疤乩ЧB(yǎng)老人”并沒有嚴格要求入住老人的年齡條件,拓寬了敬老院的納入口徑。在地方層面,按照《甘肅省老年人入住公辦養(yǎng)老機構操作規(guī)范》第四條的納入標準,公辦養(yǎng)老機構收住對象主要為60周歲及以上的特困、低保、低收入家庭老年人[33]。M鎮(zhèn)敬老院從性質上講屬于典型的公辦養(yǎng)老機構,以此來看,將入住標準定為特困供養(yǎng)老人并無不妥,某種程度上甚至可以說發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老福利機構的最大效用。但即便如此,K縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的入住率仍然非常低。

3.3 被錯配的老人與敬老院

M鎮(zhèn)敬老院打破了兩個基本的假設：一是M鎮(zhèn)敬老院的建設目標明確定位為全鎮(zhèn)的“五?！睉艉拓毨Ю夏耆?；二是該鎮(zhèn)的“五保”戶和貧困老年人的確都有現(xiàn)實的養(yǎng)老需求。這種看似匹配的目標與需求之間為何會出現(xiàn)背離?回答這個問題,需要從政策實施的多維角度來考察。研究表明,影響公民政策遵從的因素可以劃分為主體特征、客體特征、政策特質與環(huán)境因素等[34]。進一步調查發(fā)現(xiàn),如果按照嚴格的“五保”戶評定標準,M鎮(zhèn)“五?！睉裘麊沃械?6戶其實只有極少部分符合要求,大部分名單中的“五保”老人只是在戶頭上單獨立戶,并不是“無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人”的“五?！睂ο蟆Ｒ訫鎮(zhèn)P村為例,該村共有1 557人,其中60歲以上老人有312人,占總人口的20%,已經處于中度老齡化階段。從家庭結構來看,該村的31位獨居老人中,只有2戶老人無人贍養(yǎng)、無勞動能力和生活來源,真正符合“五?！睉舻臉藴省Ｆ渌?9戶被評定為“五?！睂ο笾饕且驗閼艨讵毩?實際上有法定贍養(yǎng)的子代或親屬。這些老人單獨立戶是由于精準扶貧過程中是以戶口作為識別單元,貧困戶為“多立戶頭、多分補貼”而選擇讓老人另立戶口,由此出現(xiàn)了分戶的高潮?；鶎诱蠖鄬@種“變通”知而不言,因為在精準識別階段如果納入基數(shù)較大的貧困戶,幫扶過程中的脫貧指標就更易達到,可以減輕基層政府的壓力。策略性地擴大貧困人口基數(shù),從而獲得更多的扶貧專項轉移資金,這種現(xiàn)象并非P村的個案,而是基層扶貧工作中一種較為普遍的操作邏輯[35]。由此可見,M鎮(zhèn)76戶“五?！睉舻募泄B(yǎng)需求并非剛需,事實上很多老人甚至不知道在敬老院規(guī)劃之初他們就已經被納入集中供養(yǎng)的計劃當中,從老人們的真實需求看,建立敬老院更多地只是基層政府“一廂情愿”。

由此看來,基層政府建立敬老院的主導邏輯仍然是以行政主導和治理取向為主的,也就是說基層政府所看重的是完成上級部門的社會治理指標與基礎設施建設等要求,從根本上看仍是以科層思維運作社會福利事業(yè)。M鎮(zhèn)敬老院從一開始就不是真正遵循老年人“需求本位”的福利機構,而是可能抱著“不建白不建”的想法來爭取上級資源。在這樣的結構下,老年人與敬老院被錯配在了相異的兩端,“五?！睉羯矸荽蠖嗍恰氨唤嫷摹?敬老院則是這種建構身份下制造出來的產物。因此,無論稱其為“敬老院”或是“養(yǎng)老機構”,供養(yǎng)對象不管是“五?！睉暨€是特困供養(yǎng)老人,虛假的供需關系放大了農村的養(yǎng)老問題,這也就不難理解農村養(yǎng)老困境如何通過邏輯轉換被層層加碼放大。

4 老人緣何不愿意入住敬老院

M鎮(zhèn)敬老院是全縣投資最大、硬件配備最好的敬老院,理論上能夠吸引真正有需求的農村“五?！睉艉吞乩Ю夏耆?為什么這些老年人仍然不愿入住?調查發(fā)現(xiàn),政府提供的養(yǎng)老服務主要是生活照料,而這遠遠不能夠滿足老年人的多重需求。老人養(yǎng)老牽涉家庭、家族及整個村莊之間的復雜網(wǎng)絡關系,這些網(wǎng)絡勾連家庭經濟、家庭政治、家庭文化,也包括作為實在個體的老人的主體性,他們復雜的生活理性最終導致被意義束縛的老人和污名化的敬老院。

4.1 家庭分工中的老人角色

盡管我國的家庭結構歷經了重大變遷和重構,但家庭代際責任在我國仍然具有不可替代的重要性。我國家庭的強烈代際形式表現(xiàn)為父輩對子代、孫輩的責任與情感的緊密聯(lián)系,責任和情感也構成了家庭內部支持的原動力[36]。伴隨城市化進程的快速推進,大量農民由于進城居住或工作的季節(jié)性遷徙,對于家庭內部支持的需求變得更加強烈,迫切需要與父母達成代際合作。這些合作包括照看農村老家、參與農事勞動、養(yǎng)育孫輩等,但無一例外的是農村家庭的代際合作最終都導向經濟支持,將老人置于特定的家庭分工當中。在農村,一名具有勞動能力的老人在農業(yè)勞動中與青壯年勞動力發(fā)揮同等作用,即使不能參與農業(yè)勞動甚至喪失勞動能力的老人,也可以承擔料理家庭事務和隔代照顧的工作,從而替換出一名家庭青壯年勞動力全職投入農業(yè)勞動中。入住了敬老院,老人就不能為家庭分擔這些事務了,對家庭來說是直接的經濟損失。在M鎮(zhèn)調研時,該鎮(zhèn)的民政部門工作人員為筆者算了一筆老年人的“經濟賬”：年輕人外出務工的時候,老人可以在家看家護院或者看孩子,還可以干一些地里的活,這樣就可以把兒媳婦完全解放出來去干其他的事,一年下來可以為家里多收入6 000～7 000元。這還不算國家給老人的各種補貼,如養(yǎng)老金、高齡津貼,這些每年也有好幾千塊錢,幾年、十幾年積攢下來的錢對家里是一筆不小的財富。要是老人住到敬老院,家里不僅勞動力少了,給老人的補貼也沒有了,每年的直接損失近萬元。

以此來看,老年人“入住敬老院之困”是經濟驅動的結果,老年人在家庭分工中扮演了勞動力或“準勞動力”的角色,形成了對家庭經濟重要的支撐作用。這種家庭經濟關系或勞動分工類型得以成立并延續(xù)的機制又與家庭代際責任相關。大多數(shù)老人樂于辛勤勞作為子代減輕經濟負擔,如果住進了敬老院,老人與子代的經濟聯(lián)系斷裂,從而可能引發(fā)代際關系的破裂。對子代來說,讓老人承擔重要的家庭勞動既是家庭經濟分工的傳統(tǒng),也是變遷中的農村社會結構使然,在這種分工模式下,老年人參與家庭勞動不僅不意味著子代不孝順,反而因為直接的家庭經濟參與使老人有了家庭歸屬感。特別對那些未入住敬老院的特困老年群體來說,個人直接的家庭經濟貢獻和各類政府補貼,都成為與負責身后喪事的親屬進行“交換”的保障。能貢獻更多或留下更多財富,意味著老人能成為一個更有價值的“被贍養(yǎng)者”。因此,這些特困老人除非萬不得已,否則絕對不會冒著身后事無人料理的風險入住敬老院。

4.2 家庭政治中的老人

家庭政治是指在家庭成員之間的一系列“權力游戲”,主要發(fā)生在家庭親密關系①“親密關系”在此處并不只限于男女關系,是指家庭內部親近的、直接的親屬關系。的博弈當中,家庭政治并不是你死我活的權力“斗爭”,而是對家庭話語權和尊重的角逐,借此重新分配家庭道德資本[37]47-48。作為家庭權力再生產、再分配的過程,家族政治不僅包括家庭中的權力斗爭關系,還包括規(guī)約家庭的生活倫理規(guī)則及各種財產形式[38]。在養(yǎng)老語境下,M鎮(zhèn)家庭政治的權力斗爭關系大多圍繞養(yǎng)老的責任歸屬而展開,又與家庭財產的分配與繼承方式相關,進而再演變?yōu)闄嗔Χ窢?。在調研中,M鎮(zhèn)村民向筆者講述了鄰家老人的遭遇：老張有三個兒子,他現(xiàn)在跟三兒子一起生活。三兒子兩口子不想養(yǎng)老張,所以動不動就打罵老張,想用這種辦法把老張趕到另外倆兒子那里去。老張的大兒子和二兒子也不愿意照顧他,因為誰養(yǎng)老人的問題,三個兒子經常吵架。老張的老年補貼是小兒子在領,所以老大和老二就覺得老張應該歸老三管。之前老三想把他爹送到養(yǎng)老院去,結果老大和老二找上門一直鬧,說老三不孝順,其實就是怕把老張送到養(yǎng)老院,村里其他人都會罵他們。

在圍繞權力、財產的家庭斗爭中,老人一邊被推出家門,一邊又被困于家庭,束縛在家庭政治中的老人被徹底隔斷了入住敬老院的機會。對老人來說,子代并未盡到贍養(yǎng)責任,入住敬老院或許是一種最優(yōu)的選擇,但因為家庭內的權力關系和倫理規(guī)則,讓家庭不僅不是養(yǎng)老的“最后防線”,反而成為養(yǎng)老的最大阻礙。在轉型期的家庭代際關系中,子代雖然想追求個體的自由,但又受到孝道文化及家庭責任等生活邏輯、社會制度的制約[39],贍養(yǎng)人對老人入住敬老院強烈的反對情緒說明,敬老院的概念包含了一系列污名的意義,并且老人一旦入住敬老院,他們的“不孝”就會展示在村莊社會。

4.3 養(yǎng)老送終與難了的身后事

敬老院在解決農村“五?！钡忍乩Ю夏耆说恼兆o上發(fā)揮著不可替代的作用,特別是民政部門推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院規(guī)范化、標準化建設以來,服務設施與服務內容不斷完善,老年人關心的逝后安葬問題甚至都能解決。不過,政府公共服務仍然有剛性的邊界限制。對于老人們所擔憂的“身后事”,M鎮(zhèn)民政工作人員訴苦道：“這些老年人對活著的時候是不是辛苦倒不是太在意,但對身后事很看重。住進敬老院的老人,敬老院可以按照老人的心意選墳地,甚至提前聯(lián)系好他/她中意的陰陽先生,實話說這些都已經超出我們的工作職責。但是,老人去世以后,敬老院的人不可能披麻戴孝吧,也不可能按照當?shù)氐牧曀谉咂诩堝X,更不可能去世后一年、三年、九年燒紙祭奠。這些做不到,老年人仍然覺得自己死后是孤魂野鬼?！边^去三年中,M鎮(zhèn)至少7位“五?！崩先送ㄟ^鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部苦口婆心的動員入住了敬老院,但是這些老人的侄子或遠親一個類似“你到時候讓干部給你燒紙去”的電話,便能讓老人們徹夜難眠,第二天一早就決然離開敬老院。

敬老院雖然承擔了重要的老年人照護功能,解決了“生前事”卻不能顧及“身后事”。按照當?shù)貍鹘y(tǒng)和老人意愿,過世的老人大多要舉行喪葬儀式,在這個儀式中親屬發(fā)揮著至關重要的作用。對于住進敬老院的老人來講,無論是無直系親屬住進敬老院的“五?！睉?或是因住進敬老院與原有親屬網(wǎng)絡脫離的老人,過世之后養(yǎng)老送終的問題既困擾著基層的民政工作者,也是老人入住敬老院之后的最大擔憂,老人對身后事的擔憂最終決定了他們對入住敬老院的態(tài)度。

4.4 主體性的老人及其選擇

盡管家庭經濟、家庭政治以及社會文化以各種形式塑造著老人的養(yǎng)老選擇意愿,但回歸到老人的主體身份來看,老人自身對“老”與“養(yǎng)老”的認識,很大程度上決定了他們最終的養(yǎng)老方式。對于“五?！睉羧后w來說,因政策“分戶”制造出來的“五?！睉羧匀皇苤朴诩彝サ挠绊懖粫胱【蠢显?真正的“五?！睉艋緵]有可以作為贍養(yǎng)人的至親,面子受損和家庭政治斗爭的可能性微乎其微,也不存在束縛他們的家庭經濟關系,這些老年人卻沒有住進敬老院,這種結果讓我們不得不審慎地將眼光再次聚焦到對老年人主體身份的分析上(見表2)。

表2 M鎮(zhèn)敬老院入住人員基本情況

按照當?shù)孛裾块T提供的“五保”老人名單,筆者走訪了未入住敬老院的幾名“五?！睉?結果發(fā)現(xiàn)未入住敬老院的老人存在以下三個特征之一或兼而有之：一是具有一定的勞動能力,可以自食其力養(yǎng)活自己；二是老人們或多或少種植了一些作物或養(yǎng)殖了家畜；三是還有來往較多或關系較為親近的親戚。在老人們看來,“老”并不意味著自己變成完全沒有用的人,因為自己可以養(yǎng)活自己,所以不需要住到敬老院里讓國家養(yǎng)老,有一間安身的屋子和幾畝農產,就有了歸屬的家,有社會交往,有親戚,“活著不是孤苦伶仃,死了不是孤魂野鬼”,住進敬老院意味著拋棄自己已有的家業(yè)和社會關系,是無奈之選,是對作為“完整的人”的社會身份的徹底放棄。

敬老院內外所隔絕的不僅是老人的供養(yǎng)方式問題,更構造了入住敬老院的社會污名意義,造成老人們的“三重隔離”,即脫離生活場所的地理隔離、斷絕親屬網(wǎng)絡的家庭關系隔離、被重置的人際互動中的社會網(wǎng)絡隔離。被意義化的老人和被污名化的敬老院導致農村公辦養(yǎng)老事業(yè)出現(xiàn)事與愿違的后果,公共服務的主體是人,而服務的成效如何依賴于人的反應和合作,如果這些政策與他們的尊嚴、計劃、趣味相背離,他們就會將其變成低效率的安排。

5 農村養(yǎng)老反思與適應性改進

近年來,面向農村的公共財政投入持續(xù)增加,向農村傾斜資源與政策成為一種具有道德關懷感的習慣性話語。但公共服務中行政邏輯與生活邏輯的結構不對稱,將養(yǎng)老服務的感性需求當作實際需求來配置有限的公共服務資源,地方政府在“項目制”驅動下制造需求,造成了農村養(yǎng)老服務資源的進一步錯配與浪費。在我國公共政策發(fā)展過程中,面對城鎮(zhèn)化進程中的人口流動挑戰(zhàn),學界疾呼重視農村教育問題,國家和社會各界在投入大量教育資源后,卻出現(xiàn)當下農村校舍大量空置與浪費；在脫貧攻堅事業(yè)中,學者又注重補齊農村基礎設施短板,導致部分地區(qū)投入巨額資金解決極少人群的需求,出現(xiàn)資源的閑置。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中,農村養(yǎng)老問題不可在道德話語的綁架下盲目投入,防止再次出現(xiàn)公共服務資源的浪費。

從公共政策層面看,公辦養(yǎng)老機構的大規(guī)模建設,一方面是現(xiàn)代化思維的延續(xù),認為現(xiàn)代社會的老年人應當“老而退,退而養(yǎng)”,公共政策要為養(yǎng)老做好兜底；另一方面,忽視需求與資源配置間的有機關系,過分強調養(yǎng)老的集約化而產生公共政策的“負向激勵”。這兩種思路最終導致我國農村公共養(yǎng)老機構快速增加與老人入住率低下的相悖結果。從某種程度來看,在制定公共政策時,正是因為考慮到文化的多層次性才保證了政策的“公共性”,因此在文化意義上考察公共政策實施是對政策邏輯的本質性厘清與反思。當前農村公辦養(yǎng)老所出現(xiàn)的資源錯配事實上是傳統(tǒng)救濟思維在現(xiàn)代福利事業(yè)中的復刻,忽視了社會變遷中時空維度下的傳統(tǒng)-現(xiàn)代差異和城鄉(xiāng)差異。農村敬老院是計劃經濟體制下社會救濟的制度設計,伴隨當前我國人口結構呈現(xiàn)的新特征,福利政策面臨革命性變革,以往政府承擔福利供給主體的狀況與當前我國治理體系、治理能力現(xiàn)代化的要求已不相匹配。盡管國家已逐步用“特困群體”取代“五保”戶的稱謂,逐漸擴展其社會服務屬性,但與發(fā)展型社會政策的需求相比仍然具有很大差距,農村公辦養(yǎng)老的適應性改進需要以建構多元供給格局為目標,在充分發(fā)揮政府社會治理職能的基礎上,注重激發(fā)市場在資源配置中的作用,并賦予社會力量參與公共治理的空間,營造農村養(yǎng)老事業(yè)的多元共治格局。實際上,當代福利多元主義思想強調政府、市場、非營利組織、社區(qū)以及家庭的合作關系,來分散和緩解養(yǎng)老服務的公共與財政危機,諸多國家特別是具有家庭主義傳統(tǒng)的亞洲國家,養(yǎng)老服務供給從政府轉移到市場,從一元變?yōu)槎嘣?從單一的供給方式和內容變?yōu)榻M合式供給方式和豐富多樣的服務類型,從而實現(xiàn)由福利國家向福利社會的轉型。

需要說明的是,本研究不是對農村養(yǎng)老公共服務資源的簡單批評,更不是否定現(xiàn)有的農村公辦養(yǎng)老政策,而是在公共政策精準化的視角下,探索在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施過程中,走出粗放式資源投入的誤區(qū)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是健全農村社會治理格局的固本之策,社會治理方法與技術的優(yōu)化調整是其應有之義,調適公共政策與社會、文化的關系,是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“接地氣”的重要保障。農村公辦養(yǎng)老的結構性困境說明,國家主導的養(yǎng)老事業(yè)只是公共政策的制度化方面,當制度進入特定時空維度時,實現(xiàn)制度與社情民意的有效匹配是公共政策制定與制度實施的必由之路。因此,農村養(yǎng)老困局的破除需要復歸農村社會文化網(wǎng)絡,依托現(xiàn)有的農村敬老院資源,建立一種以家庭為中心向外擴散的“家庭-集體-公辦-民辦漸遞型”養(yǎng)老格局。

所謂“家庭-集體-公辦-民辦漸遞型”養(yǎng)老格局,是指在養(yǎng)老資源的投入配比方面應當按照實際需求設計有層次、有彈性的養(yǎng)老方案。具體來講,考慮到養(yǎng)老主體短期內無法迅速轉換的現(xiàn)實困境,家庭仍應處于養(yǎng)老的核心位置,公共政策支持也需要主要聚焦家庭,可依托家庭建立第三支柱的個人養(yǎng)老金計劃,增加老年人的社會財富儲備,結合老年人養(yǎng)老意愿由家庭或“類家庭”的單元承擔適宜居家養(yǎng)老或分散供養(yǎng)老人的養(yǎng)老服務,盡量確保老年人原生社會網(wǎng)絡的穩(wěn)固。對于不適宜或不愿意由家庭提供養(yǎng)老服務的老年人,再結合地方實際通過社區(qū)整合宏觀社會資源,將公共資源組織起來,探索社區(qū)養(yǎng)老和合作社養(yǎng)老等集體性養(yǎng)老模式,在特定的地理范圍和文化圈層內為老人提供養(yǎng)老服務。公辦養(yǎng)老機構要以地方的切實需求為參照,依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實施醫(yī)養(yǎng)結合模式,集中供養(yǎng)重病、重殘、無自理能力且無人照料的老年人,堅持其公益屬性。解決農村公辦養(yǎng)老機構入住率過低問題,還應在滿足特困人員集中供養(yǎng)需求的前提下,重點為經濟困難失能老人、計劃生育特殊家庭老人提供無償或者低收費托養(yǎng)服務,剩余床位應允許向社會開放,既可以在收益全部用于兜底保障對象養(yǎng)老服務的原則下,統(tǒng)籌解決養(yǎng)老資源投入不足與結構不合理問題,又可以在逐步擴大入住老年人群體多樣性的過程中,消解農村社會對養(yǎng)老服務機構的污名化問題。