張勝

摘要：隨著人們生活水平的提高，對消防安全的需求也越來越高，消防執(zhí)法效果也日漸受到黨中央和人民群眾的高度關注，但現(xiàn)實消防執(zhí)法效果與人民期盼存在較大差距，為了化解這個難題，本文作者從一名基層消防執(zhí)法人員的視角，結合中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化消防執(zhí)法改革的意見》（廳字〔2019〕34號），詳盡羅列了消防執(zhí)法的現(xiàn)狀，分析了當前消防執(zhí)法存在問題的深層次原因，最后建議性提出了如何增強消防執(zhí)法效果的方法和手段。

關鍵詞：消防;執(zhí)法;效果

中圖分類號：D631.6文獻標識碼：A 文章編號：1003-2177（2020）11-0115-03

《中華人民共和國消防法》已于2019年4月23日，經(jīng)十三屆全國人民常務委員會第十次會議表決通過修改，自2019年4月23日起施行。國務院應急管理部門對全國的消防工作實施監(jiān)督管理。這給消防執(zhí)法提出了新的更高要求，如何增強消防執(zhí)法效果，滿足人民對美好生活的安全感、幸福感，值得每一位消防執(zhí)法人員深思，現(xiàn)結合如何落實好國務院《關于深化消防執(zhí)法改革的意見》，立足自身多年來在消防監(jiān)督執(zhí)法崗位的體會，談談自己的看法并提出策略。

1消防執(zhí)法的現(xiàn)狀

1.1執(zhí)法難度與日俱增

1.1.1被監(jiān)管數(shù)量與日俱增

隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，高層建筑櫛比鱗次，工業(yè)企業(yè)和個體工商戶數(shù)量高速增長。目前，就某地級市而言，高層建筑在1000幢以上，工業(yè)企業(yè)近1000家，其中成規(guī)模化工企業(yè)近100家，個體工商戶20000戶以上。

1.1.2被監(jiān)管對象日益復雜

隨著我國工商業(yè)的快速發(fā)展，城市綜合體建筑和超高層建筑日益增多，且結構復雜，使用功能多，人員密集場所眾多，裝修材料防火性能差，勞動密集型企業(yè)較多，特別是石油化工企業(yè)涉及的危險化學品種類繁多。

1.2執(zhí)法力量勢單力薄

1.2.1基層執(zhí)法單位人數(shù)較少

就筆者所在省的消防執(zhí)法人數(shù)而言，城區(qū)消防救援大隊一般5～6人，一般縣消防救援大隊3～4人，以上均含2～3名大隊領導，除副省級市外的市級消防部門執(zhí)法人員一般為5～7人，以筆者所在市為例，全市人口總數(shù)470萬，消防執(zhí)法人員總數(shù)為33人，部分區(qū)、縣人口總數(shù)上百萬，僅3名消防執(zhí)法人員，縣級消防大隊領導應付地方黨委政府日常性工作較多，參與執(zhí)法時間較少，真正專職從事消防執(zhí)法的人員不足20人。

1.2.2執(zhí)法人員素質參差不齊

消防執(zhí)法難度與公安交警執(zhí)法、治安執(zhí)法存在較大區(qū)別，消防執(zhí)法涉及知識面廣，其中包括建筑學、化學、燃燒學、心理學、流體力學、法學等方面的知識，需要熟悉掌握的消防法律法規(guī)和消防技術標準至少在50部以上，要成為一名合格的消防執(zhí)法人員至少需要3～5年的刻苦學習與訓練。基層消防執(zhí)法人員多數(shù)為原消防部隊戰(zhàn)士成長干部，法律法規(guī)底子薄。

1.2.3消防員和消防文員輔助執(zhí)法形同虛設

在國務院出臺的《關于深化消防執(zhí)法改革的意見》中明確了消防員可以參與消防執(zhí)法，由于諸多配套政策的不健全，消防員參與執(zhí)法舉步維艱，至今未見雛形;消防文員雖然數(shù)量較多，由于身份因素限制，消防文員輔助執(zhí)法成為現(xiàn)實難。

1.2.4公安派出所消防執(zhí)法力度較弱

公安派出所消防執(zhí)法是派出所的重要職責之一，然而絕大多數(shù)公安派出所開展消防執(zhí)法量少質差，部分派出所幾乎不開展消防執(zhí)法工作，公安派出所主動抓消防執(zhí)法工作的鳳毛麟角。

1.3執(zhí)法方式單一，效果欠佳

隨著消防執(zhí)法改革深入，現(xiàn)在實行了“雙隨機，一公開”執(zhí)法模式，執(zhí)行消防執(zhí)法“三項制度”，避免了執(zhí)法隨意，但執(zhí)法方式全部依靠人工執(zhí)法，效率較低，覆蓋面較小，未能利用現(xiàn)代科技手段擴展執(zhí)法手段，“智慧消防”目前停留在初級階段。

多年來，開展消防專項執(zhí)法接二連三，整治效果欠佳，一直在查火災隱患，火災隱患屢查不絕，甚至越查越多，高層建筑消防設施完好率不足20%，占用消防車通道、封閉安全出口、占用疏散通道、常閉式防火門處于開啟狀態(tài)等消防違法行為和火災隱患比比皆是，消防執(zhí)法未形成震懾效果，只是隔靴撓癢。

2存在問題的原因

2.1被動執(zhí)法，疲于應付

各地消防安全狀況千差萬別，轄區(qū)突出的火災隱患各有不同，上級執(zhí)法專項不斷，基層執(zhí)法無主動權，主要應對上級的安排部署，無法有針對性開展符合本地實際的消防執(zhí)法行動。一年到頭都在專項整治，基層執(zhí)法單位對消防執(zhí)法專項整治已基本麻木。專項整治本是一劑良方，也是一劑猛藥，如果多了，效果也就適得其反。近10年來消防專項整治可謂不計其數(shù)，效果何如，每一名執(zhí)法者心知肚明。每一次大小執(zhí)法行動方案部署縝密、滴水不漏，而基層執(zhí)法能力所不及，收效甚微，究其原因，方案制定者不了解基層執(zhí)法現(xiàn)狀，制定出來的方案不接地氣，不切合基層實際。最終結局，也只能蜻蜓點水、走馬觀花、流于形式。

2.2人少事多，大包大攬

有的縣人口上百萬，一個消防大隊消防執(zhí)法人員僅3人，要及時處理舉報投訴、火災調查，這是日常必須完成的任務，要參加政治學習、日常訓練和各種會議，大隊領導要參加地方各種會議和協(xié)調當?shù)攸h委政府、財政、行業(yè)主管部門處理各種事務，這樣下來，一個消防大隊能完成多少執(zhí)法工作顯而易見，而一次文件部署就要求達到效果，一次性殲滅所有火災隱患與現(xiàn)實存在較大差距。

2.3標準眾多，程序復雜

《消防法》雖經(jīng)三次修改，消防執(zhí)法程序太過“繁瑣”，消防技術標準多且修改頻繁、宣貫較少，對一個場所或一幢建筑進行檢查要適用不同階段的消防法律法規(guī)和消防技術標準，這對一名執(zhí)法人員是極大的考驗。

2.4“智慧消防”發(fā)展緩慢

國務院《關于深化消防執(zhí)法改革的意見》中明確提出了“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”機制，利用物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術，但消防執(zhí)法的基礎數(shù)據(jù)庫少，火災和警情統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫“縮水”較多，消防監(jiān)管對象數(shù)據(jù)庫有待完善，“智慧消防”提出時間長，現(xiàn)在依然只是一個概念，沒有具體的標準和模式，消防執(zhí)法管理無“智慧”可言。

2.5消防執(zhí)法宣傳不到位

近年來，各級媒體對消防救援部門滅火救援的形象宣傳力度空前，但對于消防執(zhí)法案例宣傳甚少，部分縣消防大隊每年辦理消防行政執(zhí)法案件上百件，未及時將消防執(zhí)法案例進行宣傳，以達震懾效果。公安部門的執(zhí)法宣傳值得消防部門學習，如今年疫情期間，針對違反疫情管理的違法犯罪行為，從快從嚴處置，有始有終，執(zhí)法效果立竿見影，人民群眾拍手叫好。

3增強消防執(zhí)法效果的建議

3.1修改規(guī)則、提升效率

3.1.1修改法規(guī)，提升震懾

全面修改《消防法》，為了營造良好營商環(huán)境和人性化執(zhí)法理念，消防違法行為均應先限期改正，逾期不改再實施處罰;本著“重證據(jù)、簡程序、見效果”的原則，對于違法事實確鑿且必須處罰的違法行為，建議1000元以下的行政處罰，實施簡易快速執(zhí)法程序。因消防執(zhí)法面對的對象眾多，可大大提高執(zhí)法效率;實施“捆綁”處罰，增大震懾效果，倒逼單位“一把手”重視消防工作，如一個單位違反《消防法》，既處罰單位，并處罰單位負責人，甚至處罰行業(yè)主管部門。要想提升消防執(zhí)法震懾力，必須加強執(zhí)法隊伍建設，消防法規(guī)應破解消防執(zhí)法人員身份難題，以消防執(zhí)法干部為主體，只要具備執(zhí)法資格均可參與消防執(zhí)法，可一名消防執(zhí)法干部帶一名消防員或一名消防文員均可開展執(zhí)法，甚至一名消防員與一名消防文員也可開展執(zhí)法活動，公安機關、建設主管等執(zhí)法部門均采取這種模式，且效果較好。

3.1.2制定藍圖，分步實施

目前應結合消防安全整治三年行動方案為契機，謀劃好符合本地實際的行動方案，一年干幾件小事，幾年干一件大事為原則。要抓住消防工作的主要方面，不能事事搞專項，如針對高層建筑火災隱患突出，也是群眾關心的熱點，可以“高層建筑火災隱患專項整治”為總目標，同時內含開展“生命通道”“電氣火災”“外墻保溫”“消防控制室”等專項整治，成熟一項，驗收一項，不達目的不收兵。高層建筑的問題解決好了，多層建筑的管理也會迎刃而解，達到水到渠成的執(zhí)法效果。

3.1.3明確責任，分類管理

明確劃分消防法律責任，實施分類管理，避免消防部門執(zhí)法責任無限大，如消防救援部門分級管理縣級以上黨政機關和大型人員密集場所，其余重要場所實施行業(yè)主管，均有消防執(zhí)法權限，如?；菲髽I(yè)由應急部門監(jiān)管，一管到底，避免多頭;明確規(guī)定公安派出所的執(zhí)法范圍;本著“誰許可、誰執(zhí)法”的原則，明確住房與城鄉(xiāng)建設部門對建筑消防安全的執(zhí)法職責。

3.1.4火災調查，抓大放小

明確火災調查的范圍，避免調查范圍無限大，減輕基層執(zhí)法負擔。比如火災直接財產損失5萬元以下的非亡人火災，起火原因明確、不存在民事賠償且當事人無異議的“小”火災，可以不開展火災原因調查，登記即可，減少基層火災原因調查的數(shù)量，真正做到簡易程序“減”到底;針對存在責任追究的“較大”火災，實施“一案三查”（查原因、查教訓、查責任），提升執(zhí)法效果。

3.2壯大隊伍、提升素質

3.2.1精機關、強基層

要增強執(zhí)法效果，核心是人，要大力解決基層執(zhí)法力量少的現(xiàn)狀，應精簡機關人員，充實基層執(zhí)法人員，這些年消防隊伍編制增加不少，但基層消防執(zhí)法人員增加太少，一個消防大隊至少需要6～8名執(zhí)法干部，大力擴充消防員和消防文員參與消防執(zhí)法活動，達到一個消防大隊從事執(zhí)法活動的人員為15～20人，有的領導擔心，消防員執(zhí)法會出問題，會弱化消防救援，其實防火與滅火本為一體，防火工作做好了，滅火任務也就減少了，是一個相輔相成的過程。

3.2.2切實提升執(zhí)法隊伍素質

素質決定效果，應急管理部消防救援局部署了“全員崗位大練兵”，就防火而言，何謂全員，每一位與防火或者說與消防執(zhí)法有關的人員均應參與崗位練兵，不能只練基層，而不練機關，不能只練基層執(zhí)法人員，而領導干部不練。執(zhí)法活動不是基層執(zhí)法人員就能完成，領導干部也要參與執(zhí)法活動中，不參與執(zhí)法如何指導基層。國家、省、市機關在規(guī)范火災預防和懲治消防違法行為方面層次過多，不利于“一桿子”到底。各地火災隱患殊有不同，基層大隊為完成各級專項整治，而削弱了轄區(qū)有針對行的消防執(zhí)法。為提升執(zhí)法隊伍素質，應先理論、后實踐，先學習、后考試，考試常態(tài)化，每月考試、每月通報，連續(xù)兩次考試不及格者，脫產學習，再考試不合格者，退出執(zhí)法隊伍，防火崗位人員全員參與，全員過關，每月開展執(zhí)法質量考評排名，執(zhí)法質量考評直接與執(zhí)法人員待遇掛鉤，促使人人成為消防執(zhí)法的行家里手。

3.2.3緊盯公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法工作不放松

《中華人民共和國消防法》第五十三條規(guī)定，公安派出所可以負責日常消防監(jiān)督檢查。雖然隨著消防改革的深入，公安派出所的消防執(zhí)法有逐步弱化的趨勢，但消防救援部門仍應在地方黨委政府的統(tǒng)一領導下，加強對公安派出所開展消防執(zhí)法的業(yè)務指導，充分利用公安派出所點多面廣的優(yōu)勢，激勵督促其參與執(zhí)法。

3.3多方發(fā)力、齊抓共管

3.3.1充分發(fā)揮社區(qū)“網(wǎng)格員”的作用

消防執(zhí)法只是解決了“點”的問題，社會化消防工作“面”的問題一定要依靠社區(qū)“網(wǎng)格員”解決，社會面的火災隱患消除了，才能體現(xiàn)消防執(zhí)法效果。網(wǎng)格化管理是社會管理的有效方式，真正落實了事事有人管。消防救援部門要加大對社區(qū)“網(wǎng)格員”的業(yè)務培訓力度，充分發(fā)揮“網(wǎng)格員”作用，對表現(xiàn)優(yōu)秀的“網(wǎng)格員”實施貨幣獎勵和精神獎勵相結合，對表現(xiàn)較差的網(wǎng)格員實施懲戒，直至追究責任。

3.3.2推動落實安全生產“三個責任”

一是要按照“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失責追責”的要求，進一步健全完善重點行業(yè)領域消防安全監(jiān)管體系，推動消防安全監(jiān)管落實到位;二是按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產經(jīng)營必須管安全”和“誰主管誰負責”的原則，落實行業(yè)主管的消防安全職責;督促生產經(jīng)營單位和個人落實主體責任。消防救援部門要在當?shù)卣念I導下考評行業(yè)主管部門消防履職情況，并實施處罰或懲戒，直至追究責任。

3.3.3充分利用信息化手段，快速建立智能化管理新模式

公安交警執(zhí)法以“電子警察”為主，人工為輔，公安交警的“天網(wǎng)”執(zhí)法幾乎達到道路全覆蓋，無孔不入，特別是對酒后違法行為的執(zhí)法效果幾乎堪稱完美。雖然交警執(zhí)法與消防執(zhí)法有別，但可探索執(zhí)法手段和方法，借鑒其利用信息化智能執(zhí)法。

國務院《關于深化消防執(zhí)法改革的意見》中明確提出，完善“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”執(zhí)法工作機制，利用物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術，全時段、可視化監(jiān)測消防安全狀況，實時化、智能化評估消防安全風險，實現(xiàn)差異化精準監(jiān)管，這是給“智慧消防”提出了新要求。要想提升執(zhí)法效果，必須盡快建成“智慧消防”監(jiān)管模式，健全消防執(zhí)法大數(shù)據(jù)庫（包括建筑數(shù)據(jù)庫、消防監(jiān)督系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫、消防設施器材數(shù)據(jù)庫、車輛數(shù)據(jù)庫、消防技術服務機構數(shù)據(jù)庫、消防職業(yè)鑒定人員執(zhí)業(yè)數(shù)據(jù)庫、企事業(yè)單位數(shù)據(jù)庫等等），利用科技手段提升執(zhí)法效果，如通過人臉識別技術，消防執(zhí)法監(jiān)控設備偵察到某消防控制室未持證上崗，直接對值班人員和管理人員實施處罰，如某小區(qū)24小時未執(zhí)行雙人值班或脫崗，直接推送處罰結果，如消防執(zhí)法監(jiān)控設備偵察到某小區(qū)室內消火栓無水或壓力不足直接推送處罰結果，如私家車占用消防車道，通過車牌識別技術，自動向車主推送處罰結果，無需通過調查詢問等執(zhí)法程序簡易快速處罰，逾期不繳納罰款，自動催告，催告仍未繳納罰款，自動申請人民法院強制執(zhí)行或利用大數(shù)據(jù)實行聯(lián)合懲戒，自動曝光違法行為，減少人為干預執(zhí)法活動。消防執(zhí)法要以科技手段為主，人工手段為輔。

3.4以點突面、精準執(zhí)法

3.4.1用好消防執(zhí)法的利刃

消防執(zhí)法不出手則罷，一出手則必須達到“處罰一個、教育一片、整治一批”的執(zhí)法效果，執(zhí)法信息全程公開，深究違法背后的原因，追求執(zhí)法質量，不達目的不罷休。同時，更加突出“以點帶面”的示范作用，通過對“點”上執(zhí)法檢查，督促社會單位主體責任落實，延伸推動上級行業(yè)主管部門直至地方政府，依法履行各自消防安全責任，實現(xiàn)對“面”上社會消防安全形勢的整體控制，發(fā)揮執(zhí)法的社會效果。

3.4.2必須在豐富手段上下功夫

行政處罰措施要更有力度、更具實效。用好用足執(zhí)法手段，真正對違法主體造成“切膚之痛”、形成強大震懾。同時，要與誠信體系建設掛鉤，讓單位真正感到“一處失信、處處受限、寸步難行”的壓力，通過豐富、擴展執(zhí)法的形式和手段，提升執(zhí)法工作的整體效果。

3.4.3大力開展消防執(zhí)法宣傳

消防執(zhí)法宣傳是增強執(zhí)法效果的重要手段，宣傳的內容要積極響應群眾關注的熱點，如群眾最關注私家車占用消防車道，一是要曝光這種違法行為，最重要的是要曝光處罰結果和整改結果，達到“發(fā)現(xiàn)一個、曝光一個、懲處一個、教育一片”的目的，這是增強執(zhí)法效果的有效手段。

4結語

當前消防執(zhí)法效果不甚理想的原因是多種因素造成的，要想破解這些困難，增強消防執(zhí)法效果是一個系統(tǒng)性的工作，要從健全機制、壯大隊伍、利用科技、大力宣傳等多方面全社會共同發(fā)力才能達到，這是一個循序漸進的過程，欲速則不達，消防救援部門應在黨中央、國務院和應急管理部的堅強領導下，用實際行動踐行訓詞精神，攻堅克難、迎難而上、改革創(chuàng)新，切實增強消防執(zhí)法效果，滿足人民群眾對消防執(zhí)法的新期盼。

（責編：陳靜姝）