時(shí)延安 孟 珊

(中國(guó)人民大學(xué) 刑事法律科學(xué)研究中心，北京 100872；中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

食品安全既是民生問題，也是經(jīng)濟(jì)問題，對(duì)食品安全進(jìn)行研究也必然會(huì)關(guān)注民生和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)維度。從民生的角度分析，食品安全本身與人的基本權(quán)利即生命權(quán)、健康權(quán)密切相關(guān)，因而食品安全事件一旦發(fā)生極易發(fā)酵為社會(huì)事件。從經(jīng)濟(jì)角度分析，食品行業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。食品安全治理的難點(diǎn)，表現(xiàn)為對(duì)兩個(gè)維度的考量如何予以平衡。如果單從經(jīng)濟(jì)角度考量，對(duì)食品行業(yè)發(fā)展應(yīng)給予充分的空間，并賦予企業(yè)充分的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，并以食品企業(yè)能夠?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)提供支持保障作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。倘若地方政府僅僅考慮或者主要考慮食品生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)問題，那么食品安全必然會(huì)被置于相對(duì)劣勢(shì)的地位加以考慮。如果僅從民生角度考量，對(duì)食品行業(yè)應(yīng)給予最為嚴(yán)格的規(guī)制，對(duì)違反規(guī)制的情形予以相對(duì)嚴(yán)厲的懲罰，進(jìn)而形成強(qiáng)大的威懾以壓制食品安全違法犯罪行為。這種思路難免在一定程度上對(duì)食品企業(yè)尤其是“小作坊”型食品加工者形成壓力，并限制其生存空間。如何平衡兩者關(guān)系進(jìn)而形成對(duì)食品安全積極且有效的治理，避免因食品安全治理而造成不必要的社會(huì)矛盾，就成為食品安全治理中的難點(diǎn)問題。食品安全監(jiān)管中存在的資源有限性、食品違法犯罪的查處和制裁等問題，都可以納入這兩個(gè)維度加以思考。

在民生與經(jīng)濟(jì)兩個(gè)維度之間取得平衡，僅僅依靠政府的行政規(guī)制是不夠的，更重要是的，要切實(shí)促進(jìn)食品企業(yè)以及其他從業(yè)者加強(qiáng)內(nèi)部合規(guī)建設(shè)，也就是形成“行政規(guī)制+合規(guī)建設(shè)”的治理機(jī)制；政府主管部門的監(jiān)管活動(dòng)，相應(yīng)地也要將重點(diǎn)從實(shí)地抽檢、事后追責(zé)過渡到對(duì)食品行業(yè)從業(yè)者合規(guī)建設(shè)的監(jiān)督上。對(duì)于沒有合規(guī)計(jì)劃或者不能積極履行合規(guī)計(jì)劃的食品行業(yè)從業(yè)者，政府主管部門可以給予相應(yīng)的懲罰，要求其盡快整改。同樣，對(duì)食品安全犯罪的設(shè)計(jì)，也應(yīng)從對(duì)食品生產(chǎn)、銷售造成的危險(xiǎn)和實(shí)害“后果”的關(guān)注，向食品行業(yè)從業(yè)者的嚴(yán)重違規(guī)可能造成危險(xiǎn)的“狀態(tài)”聚焦，并將刑事責(zé)任評(píng)價(jià)的重點(diǎn)從對(duì)食品消費(fèi)者的人身健康損害轉(zhuǎn)向?qū)κ称沸姓?guī)制的嚴(yán)重違反。如此，一方面可以解決食品安全犯罪定罪難的問題，另一方面可以有效促進(jìn)食品行業(yè)從業(yè)者在經(jīng)營(yíng)方式上的轉(zhuǎn)變。

本文的討論即通過論證行政規(guī)制、合規(guī)建設(shè)與刑事制裁三者的有效銜接，來說明食品安全治理的應(yīng)然路徑。這一路徑同樣可以在其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域予以復(fù)制。這一思路也可以說是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域犯罪的“預(yù)防性刑法”，因?yàn)檫@一思路從總體上將刑法規(guī)范的評(píng)價(jià)重點(diǎn)從行為及其造成的具體危險(xiǎn)和實(shí)害，轉(zhuǎn)移至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體嚴(yán)重違反行政規(guī)制本身；從公司企業(yè)制度的完善來看，可以通過外力促使公司企業(yè)內(nèi)生自覺自我治理的動(dòng)力，這也是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。

一、食品安全建設(shè)：行政規(guī)制與企業(yè)合規(guī)建設(shè)

和其他社會(huì)治理領(lǐng)域一樣，食品安全治理需要三類力量：一是政府的行政規(guī)制(regulation)，即法律或者行政法規(guī)賦予政府主管部門對(duì)食品行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)食品生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸?shù)冗M(jìn)行規(guī)范并對(duì)違反法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章的行為予以懲罰，對(duì)嚴(yán)重的行為移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。二是企業(yè)自身的合規(guī)建設(shè)，即一方面履行法律法規(guī)所確定的法律義務(wù)，制定規(guī)范并落實(shí)；另一方面根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)及本單位治理需要制定規(guī)則并予以執(zhí)行。合規(guī)(legal compliance)，簡(jiǎn)單地說，就是遵守法律，但從我國(guó)企業(yè)的現(xiàn)狀看，合規(guī)計(jì)劃不僅要依據(jù)法律來加以制定，還要充分考慮食品行業(yè)的特點(diǎn)。(1)根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，“食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)?！薄笆称钒踩珖?guó)家標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門制定、公布，國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政部門提供國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)編號(hào)?！?其中，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)又分為強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、推薦性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)官網(wǎng)的查詢結(jié)果，以“食品技術(shù)”為標(biāo)簽的現(xiàn)行有效及即將實(shí)施的強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有59項(xiàng)、推薦性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有1327項(xiàng)。以“農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”為標(biāo)簽的現(xiàn)行有效及即將實(shí)施的強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有170項(xiàng)、推薦性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有2510項(xiàng)。三是依靠社會(huì)力量，包括消費(fèi)者、媒體在內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人參與食品安全治理。在社會(huì)力量中，對(duì)企業(yè)能夠形成有效影響和制約的力量主要是行業(yè)組織，這種力量能夠更為專業(yè)地對(duì)行業(yè)內(nèi)企業(yè)提供建設(shè)性指導(dǎo)，而且這種力量的參與更多是事前的、常規(guī)的，而其他力量的介入更多是事后的和隨機(jī)的。從目前治理實(shí)踐看，食品安全法制主要依靠前兩種力量；現(xiàn)行法律對(duì)后一種力量的規(guī)范相對(duì)薄弱，而且也無法予以完全法制化。

毫無疑問，國(guó)家對(duì)食品安全領(lǐng)域的規(guī)制是十分嚴(yán)格的。從一般市場(chǎng)行為到食品生產(chǎn)、加工各環(huán)節(jié)都有明確而嚴(yán)格的規(guī)定。國(guó)家對(duì)食品安全領(lǐng)域予以規(guī)制的法律根據(jù)可分為四層：(1)在法律層面，包括《食品安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》《標(biāo)準(zhǔn)化法》《農(nóng)業(yè)法》等；(2)在行政法規(guī)層面，包括《食品安全法實(shí)施條例》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》《糧食流通管理?xiàng)l例》等針對(duì)不同類型食品或方向的行政法規(guī)。(3)在部門規(guī)章層面，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署、教育部等部門出臺(tái)了各類規(guī)章，如《食品生產(chǎn)許可管理辦法》《食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)日常監(jiān)督檢查管理辦法》《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》《飼料質(zhì)量安全管理規(guī)范》《出境水果檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》《學(xué)校食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康管理規(guī)定》等。(4)在地方性法規(guī)層面，各地出臺(tái)管理辦法、實(shí)施細(xì)則、管理?xiàng)l例、暫行辦法、工作程序等對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的食品生產(chǎn)、加工、銷售、儲(chǔ)存、運(yùn)輸?shù)冗M(jìn)行規(guī)制。

在整個(gè)食品安全規(guī)制法律體系中，對(duì)食品企業(yè)及從業(yè)者能夠形成有效而具體指引的，主要在后三個(gè)層面，尤其是部門規(guī)章。比較而言，法律能夠給出的指引，更多是原則性、一般規(guī)則性的，其中規(guī)定了一定的授權(quán)性條款，賦予各級(jí)主管部門對(duì)法律規(guī)定予以細(xì)化并予以落實(shí)。從這個(gè)角度說，食品安全行政規(guī)制的中心在各級(jí)主管部門。實(shí)踐上，食品安全各級(jí)主管部門也確實(shí)希望通過加強(qiáng)監(jiān)管促進(jìn)食品安全治理?！妒称钒踩ā芬?guī)定：“食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”；“食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門制定、公布，國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政部門提供國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)編號(hào)?！?/p>

不過，國(guó)家對(duì)食品安全行政規(guī)制的實(shí)現(xiàn)帶有明顯的強(qiáng)制色彩，一方面對(duì)食品企業(yè)、食品行業(yè)從業(yè)者給予嚴(yán)格的法律規(guī)制，另一方面通過加大政府監(jiān)管力量的投入來達(dá)到遏制違法犯罪行為的目的。這種行政規(guī)制建設(shè)總體上強(qiáng)調(diào)外在監(jiān)管，通過“強(qiáng)規(guī)制”塑造高壓態(tài)勢(shì)，以威嚇食品生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售等領(lǐng)域的違法犯罪行為。然而，從現(xiàn)實(shí)情況看，這種通過外力達(dá)到規(guī)制效果的規(guī)制思路，并沒有達(dá)到預(yù)期效果，反倒使各級(jí)、各地行政監(jiān)管部門處于高負(fù)荷工作狀態(tài)。在基層執(zhí)法活動(dòng)中，這種模式也很容易形成“貓捉老鼠”的狀態(tài)。這種模式致使執(zhí)法成本增高，而執(zhí)法效果也未盡如人意。為解決執(zhí)法效果差強(qiáng)人意的問題，較為常見的思路就是，一方面加大人力、物力的投入，另一方面希望執(zhí)法權(quán)能夠獲得更多的強(qiáng)制力，甚至希望取得在食品安全領(lǐng)域的警察權(quán)。這兩方面都是難以實(shí)現(xiàn)的，而且如果過于強(qiáng)調(diào)食品安全領(lǐng)域行政執(zhí)法的強(qiáng)制性，難免會(huì)對(duì)食品行業(yè)從業(yè)者的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生不利影響?？梢哉f，通過加大行政執(zhí)法成本的方式來解決食品安全問題，是一種行政執(zhí)法活動(dòng)的“粗放式經(jīng)營(yíng)”，投入大、效果不明顯。

與主要依靠外在施壓、監(jiān)控的思路相對(duì)，另一條行政規(guī)制思路就是，通過規(guī)制促進(jìn)食品行業(yè)從業(yè)者的自我管理，也就是通過外力促進(jìn)從業(yè)者的合規(guī)建設(shè)。在以往，合規(guī)建設(shè)只是公司企業(yè)的事情，現(xiàn)在看，合規(guī)建設(shè)應(yīng)當(dāng)是所有從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的義務(wù)。毫無疑問，食品行業(yè)從業(yè)者自我管理、自我約束，是遏制食品安全領(lǐng)域違法犯罪行為的最佳路徑。合規(guī)的實(shí)踐與理論源自美國(guó)，如今已經(jīng)成為各國(guó)在公司治理方面采取的普遍措施。(2)孫國(guó)祥 ：《刑事合規(guī)的理念、機(jī)能和中國(guó)的構(gòu)建》，《中國(guó)刑事法雜志》2019年第2期。晚近20年來，隨著國(guó)際組織出臺(tái)一系列企業(yè)合規(guī)文件，企業(yè)合規(guī)呈現(xiàn)全球化、國(guó)際化的趨勢(shì)。由于合規(guī)建設(shè)有利于預(yù)防企業(yè)中個(gè)人犯罪以及企業(yè)實(shí)施的犯罪，因而有關(guān)預(yù)防這類犯罪的合規(guī)建設(shè)也被稱為“刑事合規(guī)”。刑事合規(guī)意味著，在已經(jīng)看到當(dāng)前治理模式所可能引發(fā)的犯罪風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，通過刑事合規(guī)來避免風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，把事后懲罰轉(zhuǎn)化為事前預(yù)防?！扒擅畹厥褂眠@些替代模式，其效果往往好于單純地使用刑法，而且與純粹的嚴(yán)厲刑法相比，對(duì)公民自由權(quán)利的侵犯也輕微許多?！?3)[德]烏爾里?！R白：作者自序(譯文)，周遵友譯，載《全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與信息社會(huì)中的刑法：二十一世紀(jì)刑法模式的轉(zhuǎn)換》，周遵友、江溯等譯，中國(guó)法制出版社2012年版，第5頁。從行政規(guī)制與合規(guī)的關(guān)系看，合規(guī)是對(duì)行政規(guī)制的積極反應(yīng)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體主動(dòng)適應(yīng)法律要求、履行法律義務(wù)的一種表現(xiàn)，可以說，合規(guī)本身就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體履行其義務(wù)的集中表現(xiàn)。如果食品行業(yè)從業(yè)者都能夠積極制定并落實(shí)合規(guī)計(jì)劃，那么食品安全治理的基本難題就迎刃而解，食品安全治理的目標(biāo)也能真正得以實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)角度看，行政機(jī)關(guān)的治理思路可能就不再關(guān)注懲罰和威嚇，而應(yīng)考慮如何“教育并促使企業(yè)能夠遵守法律”(4)[英]杰瑞米·侯德著 ：《阿什沃斯刑法原理》，時(shí)延安、史蔚譯，中國(guó)法制出版社2019年版，第7頁。當(dāng)然，這可能會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不愿意將已經(jīng)涉嫌犯罪案件及時(shí)移交的問題。就我國(guó)實(shí)踐而言，在嚴(yán)重違反規(guī)制就可能構(gòu)成犯罪的情況下，這個(gè)問題應(yīng)該不會(huì)出現(xiàn)。。

二、思路轉(zhuǎn)變：由監(jiān)管行為到合規(guī)建設(shè)審查

將行政規(guī)制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體合規(guī)建設(shè)相結(jié)合的治理模式，以往也有成功事例。例如，中國(guó)人民銀行要求各商業(yè)銀行加強(qiáng)反洗錢方面的合規(guī)建設(shè)，并定期予以監(jiān)督，這對(duì)預(yù)防和發(fā)現(xiàn)洗錢犯罪形成了有效的制度制約。(5)岳留昌 ：《反洗錢與合規(guī)管理洞見》，《中國(guó)金融》2018年第7期；董文俊 ：《論金融機(jī)構(gòu)反洗錢合規(guī)管理》，《河北金融》2009年第8期。對(duì)食品安全治理而言，如果采用這一模式，應(yīng)當(dāng)會(huì)取得同樣的效果。這一模式的基本思路就是，由政府主管部門對(duì)食品行業(yè)從業(yè)者給予行政規(guī)制，并要求后者按照規(guī)制內(nèi)容確立其合規(guī)計(jì)劃；行政規(guī)制給出的具體要求，是食品行業(yè)從業(yè)者合規(guī)建設(shè)的最低標(biāo)準(zhǔn)。而政府主管部門對(duì)食品行業(yè)的監(jiān)管，以審查其是否合規(guī)為主要內(nèi)容。合規(guī)審查，不僅僅是看從業(yè)者是否制定了“紙面”的合規(guī)計(jì)劃，更為主要的是看其是否實(shí)施了合規(guī)計(jì)劃。通常而言，審查合規(guī)計(jì)劃的“觀測(cè)點(diǎn)”一般包括：(6)以下參考國(guó)際商會(huì)企業(yè)責(zé)任與反腐敗委員會(huì)編制 ：《國(guó)際商會(huì)商業(yè)誠(chéng)信資料匯編》，國(guó)際商會(huì)2017年版，第14頁。(1)相關(guān)單位的領(lǐng)導(dǎo)層是否對(duì)合規(guī)計(jì)劃給予支持和承諾；(2)合規(guī)計(jì)劃對(duì)從業(yè)者的全體成員是否具有約束力；(3)對(duì)員工是否有充分提示以及監(jiān)督程序；(4)是否有專人負(fù)責(zé)合規(guī)計(jì)劃實(shí)施；(5)財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)賬目，采購(gòu)清單等是否完善；(6)是否有內(nèi)部舉報(bào)程序；(7)是否有嚴(yán)格的內(nèi)部紀(jì)律程序；(8)是否主動(dòng)要求外部機(jī)構(gòu)對(duì)本單位進(jìn)行監(jiān)督；(9)是否對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)全程“留痕”；(10)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性規(guī)章規(guī)定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是否得到落實(shí)。

從目前實(shí)踐看，政府主管部門也希望食品行業(yè)從業(yè)者能夠自律經(jīng)營(yíng)，而且在日常執(zhí)法過程中對(duì)從業(yè)者的內(nèi)部管理進(jìn)行一定的監(jiān)督。不過，從總體上看，目前行政執(zhí)法模式中，通過外部行政監(jiān)管促進(jìn)從業(yè)者建章立制并加以落實(shí)的思路并不占主流。客觀原因大致可以歸納為四點(diǎn)：一是大中型食品生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷售企業(yè)在企業(yè)合規(guī)建設(shè)方面是比較健全的，而大量的中小企業(yè)的合規(guī)建設(shè)極為匱乏，尤其是個(gè)體工商戶的合規(guī)建設(shè)基本上處于空白狀態(tài)，政府主管部門在推動(dòng)這類從業(yè)者合規(guī)建設(shè)方面并沒有足夠的經(jīng)驗(yàn)，而中小企業(yè)、個(gè)體工商戶數(shù)量龐大，政府主管部門也無從著手，而且不同市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體內(nèi)部管理模式差異太大，很難形成統(tǒng)一的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。二是政府主管部門推動(dòng)從業(yè)者進(jìn)行合規(guī)建設(shè)，周期相對(duì)較長(zhǎng)、見效慢，不如運(yùn)用行政處罰等行政手段處理直截了當(dāng)，也容易形成輿論效應(yīng)。三是大多數(shù)中小企業(yè)、個(gè)體工商戶缺乏合規(guī)建設(shè)的動(dòng)力，不愿意在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中自縛手腳，在存在權(quán)力尋租空間、違法成本較低的情況下，更愿意通過其他方式來避免被追究法律責(zé)任，而不是認(rèn)真地履行法律義務(wù)、進(jìn)行必要的合規(guī)建設(shè)。四是外在壓力不夠。政府主管部門對(duì)從業(yè)者內(nèi)部制度建設(shè)的檢查多關(guān)注紙面材料，而未全面了解從業(yè)者內(nèi)部是否真正貫徹了法律規(guī)定。從業(yè)者習(xí)慣于形式化應(yīng)對(duì)主管部門檢查，缺乏真正落實(shí)制度的動(dòng)力。從外部督促食品行業(yè)從業(yè)者制定合規(guī)計(jì)劃并予以實(shí)施確實(shí)比較復(fù)雜，但的確是食品安全治理的最優(yōu)方案。

顯然，從外部促使從業(yè)者做好合規(guī)建設(shè)，就是要提升從業(yè)者的積極性、主動(dòng)性以及創(chuàng)造性，實(shí)際就是促使從業(yè)者在單位內(nèi)部踐行“規(guī)則之治”。對(duì)此，可以從三個(gè)方面著手：

一是要促使食品行業(yè)從業(yè)者明晰合規(guī)建設(shè)的目的。從目前看，大型企業(yè)尤其是跨國(guó)企業(yè)在合規(guī)建設(shè)方面比較積極，其原因主要有三：大企業(yè)是政府監(jiān)管的重點(diǎn)；大企業(yè)內(nèi)部治理受制于股東等監(jiān)督力量，如此會(huì)促使管理層依法從事活動(dòng)；大企業(yè)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)更清楚，而避免風(fēng)險(xiǎn)、確保企業(yè)利益必然要加強(qiáng)內(nèi)部制度建設(shè)?？梢姡瑢?duì)大型企業(yè)而言，合規(guī)建設(shè)之“利”是非常明顯的。對(duì)很多中小企業(yè)、個(gè)體工商戶而言，合規(guī)建設(shè)的“利”是不明確的，反倒認(rèn)為如此會(huì)束縛其手腳。究其原因，還是在于這些從業(yè)者對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不清，其虛假應(yīng)對(duì)政府監(jiān)管實(shí)際上使其喪失了發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)并合理應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的良機(jī)。從這個(gè)角度看，對(duì)中小企業(yè)、個(gè)體工商戶進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示教育顯得十分重要。成熟的合規(guī)計(jì)劃實(shí)施十分強(qiáng)調(diào)對(duì)食品行業(yè)從業(yè)者的培訓(xùn)。對(duì)于中小企業(yè)、個(gè)體工商戶而言，其缺乏自我組織培訓(xùn)的能力。對(duì)此，政府主管部門可以通過自己組織或者委托行業(yè)組織培訓(xùn)的方式，來加強(qiáng)對(duì)這類食品行業(yè)從業(yè)者工作人員的專業(yè)知識(shí)、職業(yè)倫理、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面的教育。對(duì)于食品安全問題高發(fā)的領(lǐng)域，政府主管部門可以考慮采用強(qiáng)制培訓(xùn)的做法，促使食品行業(yè)從業(yè)人員切實(shí)提高風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)，制定并完善本單位的食品安全合規(guī)計(jì)劃。

二是政府監(jiān)管應(yīng)著重糾正和處罰從業(yè)者怠于合規(guī)建設(shè)的行為。從業(yè)者遵守法規(guī)和規(guī)章制度可能出于很多動(dòng)機(jī)與理由，如為了其長(zhǎng)期發(fā)展、良好的商譽(yù)、擔(dān)心被處罰的風(fēng)險(xiǎn)或者本身具有良好的道德或企業(yè)文化。當(dāng)“不遵守”比遵守更有利可圖時(shí)，“不遵守”就是一個(gè)經(jīng)過理性計(jì)算的產(chǎn)物。(7)Bridget M. Hutter and Tola Amodu，Risk regulation and compliance: Food safety in the UK，London: The London School of Economics and Political Science，2008，p.7.對(duì)從業(yè)者而言，“不遵守”并不是一種隨意的選擇。對(duì)違規(guī)的食品企業(yè)而言，從食品企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)、銷售食品開始，就是一個(gè)計(jì)算的過程。只有當(dāng)企業(yè)某一合規(guī)行為或決定所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失或違規(guī)可能帶來的收益大于或遠(yuǎn)大于“違規(guī)操作所可能帶來的懲罰”時(shí)，企業(yè)才會(huì)選擇“不遵守”。究其根本，之所以選擇“不遵守”，是由于其所產(chǎn)生的利益是一種實(shí)際、可視化的利益，而“違規(guī)操作所可能帶來的懲罰”對(duì)于企業(yè)和員工而言卻只是一種蓋然性或可能性。當(dāng)這種蓋然性較低時(shí)，企業(yè)才會(huì)通過理性計(jì)算選擇“不遵守”，而蓋然性較低一般是行政監(jiān)管或企業(yè)管理上存在漏洞導(dǎo)致的。我國(guó)食品行業(yè)從業(yè)者眾多，大小企業(yè)經(jīng)營(yíng)水平參差不齊，行政監(jiān)管難度較大。對(duì)于企業(yè)而言，在熟悉行政監(jiān)管模式與頻率的情況下，有可能會(huì)發(fā)現(xiàn)行政監(jiān)管的漏洞，在追求利益最大化的目的指引下，從業(yè)者會(huì)選擇利用這些漏洞。食品安全治理的新方向，就是要提高企業(yè)“不遵守”被發(fā)現(xiàn)的蓋然性，使得企業(yè)“不遵守”被發(fā)現(xiàn)的概率增加，那么從業(yè)者及其工作人員在進(jìn)行“一番評(píng)估”后，會(huì)更傾向于選擇遵守既有的規(guī)則，違法犯罪的預(yù)防功能將得以實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)角度分析，促進(jìn)食品行業(yè)從業(yè)者加強(qiáng)合規(guī)建設(shè)，政府主管部門的主動(dòng)介入和強(qiáng)力推動(dòng)是不可或缺的。

三是讓食品行業(yè)從業(yè)者能夠看到合規(guī)建設(shè)的“利益”。合規(guī)建設(shè)的目的，就是防范企業(yè)及其工作人員的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而避免承擔(dān)行政乃至刑事責(zé)任?？梢哉f，有效避免承擔(dān)法律責(zé)任，就是合規(guī)建設(shè)的利益所在。食品行業(yè)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)較為集中的領(lǐng)域，而合規(guī)建設(shè)不僅可以防范風(fēng)險(xiǎn)，還可以有效解決風(fēng)險(xiǎn)造成結(jié)果的責(zé)任分配問題。例如，如果食品加工方有著完善合規(guī)計(jì)劃并予以落實(shí)，而食品銷售方則缺乏有效合規(guī)建設(shè)，那么兩者因食品保質(zhì)期發(fā)生爭(zhēng)議，顯然前者可以更好地證明自己沒有責(zé)任，而后者則肯定處于不利地位，因?yàn)槠涓緹o法有效證明自己是否盡到了注意義務(wù)。在食品市場(chǎng)日益多元化、復(fù)雜化的情況下，食品生產(chǎn)到消費(fèi)的中間環(huán)節(jié)越來越多，每個(gè)環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)都可能轉(zhuǎn)換成影響食品安全的危害后果，因而參與這一過程的主體必然要充分考慮規(guī)避、控制風(fēng)險(xiǎn)以及有效擺脫法律責(zé)任的問題，而合規(guī)建設(shè)無疑是最佳解決方案。從這個(gè)角度說，有效避免法律責(zé)任是食品行業(yè)從業(yè)者的“合規(guī)利益”。

可以說，采取行政規(guī)制與合規(guī)建設(shè)相結(jié)合的模式，是目前食品安全治理的最優(yōu)方案。這就要求政府主管部門監(jiān)管思路的轉(zhuǎn)變。例如，對(duì)于行政工作人員人手不足和經(jīng)驗(yàn)不足的問題，為促進(jìn)食品行業(yè)從業(yè)者合規(guī)經(jīng)營(yíng)并予以積極的監(jiān)管，政府主管部門可以購(gòu)買服務(wù)，如聘請(qǐng)執(zhí)業(yè)律師對(duì)食品行業(yè)從業(yè)者提供合規(guī)方面的服務(wù)，并對(duì)合規(guī)建設(shè)存在的問題提供法律意見?？傊?，政府主管部門要?jiǎng)?chuàng)新治理方式，要改變監(jiān)管活動(dòng)的“粗放模式”。

三、合規(guī)審查：?jiǎn)挝恍淌仑?zé)任的阻卻

從國(guó)家和社會(huì)治理現(xiàn)代化的角度分析，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，行政規(guī)制與刑事制裁都是實(shí)現(xiàn)良治的具體措施，前者通過確定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體以及參與者的“責(zé)權(quán)利”來形成并穩(wěn)定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，后者則對(duì)嚴(yán)重破壞這種秩序的行為予以懲罰。由于自身屬性使然，刑法規(guī)范本身對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沒有規(guī)制功能，也就是說，刑法并沒有確定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體“責(zé)權(quán)利”和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體行為的功能。(8)時(shí)延安 ：《刑法調(diào)整違反經(jīng)濟(jì)規(guī)制行為的邊界》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第1期。在這種情形下，對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪違法性的認(rèn)定，就需要從行政違法性的角度入手先行判斷。也就是說，這類犯罪刑事違法性的成立與否，對(duì)同一行為是否具有行政違法性有明顯的依賴性。(9)時(shí)延安 ：《刑法規(guī)范的結(jié)構(gòu)、屬性及其在解釋論上的意義》，《中國(guó)法學(xué)》2011年第2期?？梢姡姓?guī)制與刑事制裁之間的關(guān)系是非常緊密的，而刑事制裁的目標(biāo)是有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)制的。對(duì)于食品安全監(jiān)管，要嚴(yán)格刑事制裁和行政處罰的順位關(guān)系，行刑銜接不但要打通行政向刑事轉(zhuǎn)化的通道，更要打通刑事向行政轉(zhuǎn)化的通道，如刑事證據(jù)如何轉(zhuǎn)化為行政證據(jù)問題就需要加以關(guān)注(10)湯強(qiáng) ：《刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化為行政證據(jù)研究》，《廣西師范學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第6期。。食品行業(yè)從業(yè)者對(duì)法律義務(wù)的遵守，是國(guó)家對(duì)食品行業(yè)規(guī)制的必然要求和主要組成部分，因而對(duì)危害食品安全犯罪的追究，也就和從業(yè)者是否履行法律義務(wù)聯(lián)系在一起。如果從業(yè)者已經(jīng)制定了良好的合規(guī)計(jì)劃且予以落實(shí)，那么就原則上推定其履行了法律義務(wù)，進(jìn)而不追究其刑事責(zé)任；如果從業(yè)者已經(jīng)制定并落實(shí)合規(guī)計(jì)劃，但存在一定的瑕疵或不當(dāng)行為，則可以考慮對(duì)其減輕刑事處罰。

在司法實(shí)踐中，對(duì)食品企業(yè)的刑事歸責(zé)涉及單位犯罪的基本理念問題。對(duì)此，學(xué)界存在各種學(xué)說，如源自英美法系的“同一視”原則(identification Principle)、“上級(jí)責(zé)任”原則(principle of respondent superior)(11)徐鵬博、黎宏 ：《美國(guó)法人犯罪刑事責(zé)任的認(rèn)定及其啟示》，《人民檢察》2017年第19期。、組織模式原理(12)李冠煜 ：《單位犯罪處罰原理新論——以主觀推定與客觀歸責(zé)之關(guān)聯(lián)性構(gòu)建為中心》，《政治與法律》2015年第5期。、企業(yè)文化理論(13)黎宏 ：《合規(guī)計(jì)劃與企業(yè)刑事責(zé)任》，《法學(xué)雜志》2019年第9期。等。如果結(jié)合合規(guī)建設(shè)考慮，單位的刑事歸責(zé)基礎(chǔ)應(yīng)該界定為內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式。(14)時(shí)延安 ：《合規(guī)計(jì)劃實(shí)施與單位的刑事歸責(zé)》，《法學(xué)雜志》2019年第9期。就食品企業(yè)而言，是否就食品安全犯罪追究單位的刑事責(zé)任，要看食品安全危害后果能否歸責(zé)于單位的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式，而對(duì)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式是否健全的判斷，要從企業(yè)合規(guī)建設(shè)是否完善加以判斷；企業(yè)具有良好的合規(guī)建設(shè)方案，就可以有效阻卻對(duì)企業(yè)的刑事歸責(zé)。在具體案件處理當(dāng)中，對(duì)涉案單位是否履行法律義務(wù)的審查，就是對(duì)單位是否妥善進(jìn)行合規(guī)建設(shè)的審查(即合規(guī)審查)。

合規(guī)審查，就是對(duì)單位在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)中是否按照法律法規(guī)要求履行了具體義務(wù)進(jìn)行審查。在處理具體案件過程中，主要把握五點(diǎn)：一是是否制定了合規(guī)計(jì)劃？二是是否對(duì)單位生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)全面掌握并采取了有效措施？三是是否具有專職人員或者機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)合規(guī)計(jì)劃實(shí)施？四是對(duì)于違法行為單位內(nèi)部是否有糾正、懲罰機(jī)制？五是針對(duì)員工尤其是具有重大風(fēng)險(xiǎn)崗位的員工是否有警示、培訓(xùn)等機(jī)制？如果經(jīng)過審查，認(rèn)為涉案單位已經(jīng)進(jìn)行了全面、有效的合規(guī)建設(shè)，即可以基本上否定其刑事責(zé)任。反之，通過審查認(rèn)為其存在合規(guī)建設(shè)明顯疏漏，且其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)方式存在重大弊端，則可以對(duì)該單位進(jìn)行刑事歸責(zé)。例如，食品儲(chǔ)存是食品行業(yè)中風(fēng)險(xiǎn)較大的一個(gè)環(huán)節(jié)，如果企業(yè)有關(guān)食品儲(chǔ)存的臺(tái)賬清楚、標(biāo)識(shí)準(zhǔn)確，所有生產(chǎn)環(huán)節(jié)的記錄清楚無誤且不存在涂改現(xiàn)象，員工能夠準(zhǔn)確而專業(yè)地從事生產(chǎn)活動(dòng)，那么一般就可以認(rèn)為該企業(yè)在食品儲(chǔ)存方面合規(guī)。

從食品企業(yè)的角度看，合規(guī)建設(shè)顯然是其避免刑事風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。其效果主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在存在多個(gè)單位責(zé)任主體時(shí)，可以有限進(jìn)行責(zé)任劃分。正如上文提及合規(guī)建設(shè)對(duì)食品行業(yè)從業(yè)者的利益時(shí)所論述的，當(dāng)發(fā)生一個(gè)食品安全事件時(shí)，導(dǎo)致事件發(fā)生的因素很多，從原材料生產(chǎn)到銷售，整個(gè)鏈條的各個(gè)參與者都可能對(duì)這一危害后果負(fù)責(zé)，那么如何分清責(zé)任在司法認(rèn)定時(shí)就尤為重要。在這種情形下，能夠舉證證明本單位已進(jìn)行有效合規(guī)建設(shè)的企業(yè)，即可以被排除在承擔(dān)刑事責(zé)任的主體范圍之外，因?yàn)槿绱藢?shí)際上即有效證明了其已經(jīng)履行應(yīng)盡的法律義務(wù)。二是可以合理區(qū)分單位犯罪和自然人共同犯罪。當(dāng)某一危害社會(huì)的后果可以歸責(zé)于單位，是因?yàn)閱挝粌?nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)方式存在重大弊端時(shí)，才能認(rèn)為該單位構(gòu)成犯罪；反之，則不應(yīng)歸責(zé)于單位，而只能由自然人承擔(dān)刑事責(zé)任。

四、結(jié)論

食品安全治理確實(shí)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在對(duì)食品行業(yè)進(jìn)行治理過程中，要面對(duì)民生與經(jīng)濟(jì)兩個(gè)維度上的發(fā)展目標(biāo)，并努力在兩者之間實(shí)現(xiàn)平衡。實(shí)現(xiàn)食品安全領(lǐng)域的長(zhǎng)治久安，關(guān)鍵還是要激發(fā)從業(yè)者的積極性，使其能夠積極主動(dòng)地遵守法律法規(guī)，通過完善的合規(guī)建設(shè)來解決內(nèi)部治理問題。對(duì)食品行業(yè)的行政規(guī)制，應(yīng)向督促、審查食品從業(yè)者進(jìn)行安全合規(guī)建設(shè)的思路轉(zhuǎn)變。具體而言，就是將從業(yè)者內(nèi)部制度建設(shè)及其落實(shí)作為監(jiān)管重點(diǎn)。對(duì)食品行業(yè)從業(yè)者的刑事制裁，也要與企業(yè)合規(guī)建設(shè)緊密結(jié)合起來，將單位刑事歸責(zé)建立在單位的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及運(yùn)營(yíng)方式之上。

對(duì)食品安全治理的研究，本文嘗試從行政規(guī)制、合規(guī)建設(shè)和刑事制裁三者關(guān)系的角度予以論述，其目的就是通過規(guī)制和制裁促進(jìn)食品行業(yè)從業(yè)者的合規(guī)建設(shè)，進(jìn)而形成食品行業(yè)良好的自我凈化氛圍。從這個(gè)角度看，規(guī)制和制裁最終也是為了實(shí)現(xiàn)食品行業(yè)的民生問題和經(jīng)濟(jì)問題的協(xié)調(diào)與妥當(dāng)解決。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展的關(guān)鍵是要發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的積極性和主動(dòng)性，同時(shí)堅(jiān)決遏制其違法犯罪行為?？梢哉f，所有問題的核心就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，相應(yīng)地，行政規(guī)制和刑事制裁都應(yīng)圍繞該核心展開。