葉榅平 畢雅輝

（上海財經(jīng)大學 法學院，上海 200082）

一、問題的提出

環(huán)境民事公益訴訟是指社會團體、相關政府部門或公民，出于保護公益的目的，針對其他組織或公民損害環(huán)境利益的行為而提起的訴訟。[1]我國于2012 年對《中華人民共和國民事訴訟法》進行了修改，其中新增的第55 條明確了法律規(guī)定的機關和有關組織有權針對污染環(huán)境等危害公共利益的行為發(fā)起訴訟。這表明我國首次在法律層面確立環(huán)境民事公益訴訟制度，[2]并在適格原告的選擇上，將公民排除在外。2014 年，修訂之后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第58 條明確了提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織的適格條件；同年頒布并實施的《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用若干問題的解釋》對社會組織的原告資格認定作了進一步細化?？梢娏⒎ㄕ咴谶M行制度設計時，對社會組織成為環(huán)境民事公益訴訟實踐主力軍的期望之深。2017 年《中華人民共和國民事訴訟法》再次修改，在第55 條增設第2 款，賦予檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的權利，[3]在起訴順位上，立法者將檢察機關定位為補充性和兜底性的起訴主體。從上述規(guī)定可以看出，在制度層面，我國環(huán)境民事公益訴訟制度已初步完備，社會組織作為立法者預想的主力軍，環(huán)境民事公益訴訟的大門已經(jīng)對其開放。[4]然而在實踐層面，環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展與最初的設計出現(xiàn)了較大的偏差。自2015 年1 月至2018 年9 月，全國法院受理環(huán)境公益訴訟案件共2 041 件，其中由環(huán)保組織提起的僅有205 件，遠低于由檢察機關提起的案件量；提起過環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)保組織有22 家,占有起訴資格的環(huán)保組織數(shù)量的比重很低。[5]預想的由環(huán)保組織發(fā)起的環(huán)境民事公益訴訟大量增加現(xiàn)象沒有出現(xiàn)，而原本定位為補充性和兜底性的檢察機關卻成為了主力。這表明目前還存在著不少問題，使得本應發(fā)揮關鍵作用的環(huán)保組織在實踐中步履維艱。[6]

實踐中，適格環(huán)保組織起訴意愿不高的原因是多方面的。其中環(huán)境民事公益訴訟的原告經(jīng)濟利益保障制度不完善，使得環(huán)保組織缺乏有效的資金保障是主要原因。原告經(jīng)濟利益保障制度，是指能補償環(huán)境民事公益訴訟原告的部分訴訟成本，并使原告在訴訟中有可能獲得正當經(jīng)濟利益的一系列法律措施。[7]缺少完備的原告經(jīng)濟利益保障制度，一方面使得一些有起訴意愿的環(huán)保組織因資金問題而缺少起訴能力，最終不能起訴；另一方面也使得一些有起訴能力的環(huán)保組織考慮到過高的訴訟成本會影響到組織的正常運作，起訴意愿也不強烈。

從環(huán)保組織自身角度看，大多數(shù)環(huán)保組織年度經(jīng)費有限。從經(jīng)費來源上看，環(huán)保組織的經(jīng)費大多由會員會費、政府撥款、社會捐贈以及申請項目獲得的經(jīng)費組成。目前我國并沒有制定有利于環(huán)保組織吸引捐贈的相關政策，除會員會費之外的經(jīng)費來源均具有很強的隨機性和波動性，無法滿足參與環(huán)境民事公益訴訟所需的持續(xù)、穩(wěn)定的費用要求。[8]從環(huán)境民事公益訴訟角度看，環(huán)保組織參與該類訴訟要面臨過高的訴訟成本。這種過高的訴訟成本首先體現(xiàn)在案件受理費上。由于我國環(huán)境民事公益訴訟沒有成為獨立的一類訴訟，其受理費的交納標準同普通民事財產(chǎn)案件一樣，訴訟請求的金額越高，原告需交納的受理費也就越高。例如在一起由泰州市環(huán)保聯(lián)合會提起的環(huán)境民事公益訴訟案件中，原告需交納的受理費高達97 萬余元。其次，環(huán)保組織常常還面臨著高額的鑒定費、律師費等費用。環(huán)境糾紛的成因十分復雜，要查清損害行為與結(jié)果之間是否有因果關系，損害環(huán)境的程度如何，往往要經(jīng)過高度繁瑣和專業(yè)的調(diào)查、鑒定和評估，由此產(chǎn)生的費用會讓環(huán)保組織難以承受。[9]例如，在2013 年一起由自然之友提起的環(huán)境民事公益訴訟案件中，鑒定機構的要價為700 萬元，而自然之友2011 年的總支出只有約500 萬元。[10]同樣在律師費方面，由于環(huán)境民事公益訴訟案件影響面廣、專業(yè)要求高等特點，律師收費也很高。

公眾參與度在一定程度上反映了環(huán)境治理的有效性和公正性，環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟是公眾參與環(huán)境治理的重要方式和手段。但是，由于缺乏資金保障，環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性受到嚴重束縛。因此，如何在資金上保障環(huán)保組織有充足的能力參與環(huán)境民事公益訴訟，是當前急需處理的問題。

二、建立環(huán)境公益訴訟基金制度的重要意義

在實踐層面，我國環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展遭遇了困境，對原告經(jīng)濟利益保障制度提出了現(xiàn)實要求，同時，保障環(huán)境民事公益訴訟原告的正當利益還具有理論上的正當性。相較于目前已有的幾種保障制度而言，環(huán)境公益訴訟基金制度具有明顯的現(xiàn)實優(yōu)越性。

（一）保障環(huán)境民事公益訴訟原告利益具有理論正當性

環(huán)境民事公益訴訟作為一種環(huán)境司法救濟，是司法領域?qū)θ找鎳谰沫h(huán)境問題的回應。在法律定位上，環(huán)境民事公益訴訟制度被定位為一類特殊的侵權訴訟，[11]其特殊性主要體現(xiàn)在原告資格和訴訟所保護的客體上。環(huán)境民事公益訴訟不要求其原告與案件有直接的利害關系，這是因為其保護的客體是環(huán)境公益。環(huán)境公益是一種社會公共利益，其主體是不特定的。當這種社會公共利益被侵害時，很難找到一個特定主體開啟訴訟程序進行救濟。為了讓環(huán)境公益有被充分司法救濟的可能，需要選擇一定主體有權代表環(huán)境公益提起侵權訴訟。在整個生態(tài)環(huán)境治理體系中，環(huán)境民事公益訴訟制度除了具有懲罰環(huán)境侵害行為以保護生態(tài)環(huán)境的功能外，還具有督促和代替行政機關履行環(huán)境保護職責的功能。行政機關是公共事務管理的最主要主體，也是公共利益天然的代表，[12]對生態(tài)環(huán)境保護具有不可推卸的職責，但僅憑行政機關的力量不足以對所有的生態(tài)環(huán)境損害事件進行監(jiān)管。而且行政機關環(huán)境監(jiān)管職能的行使也會出現(xiàn)“行政失靈”、“權力尋租”等情況，行政機關本身就成為了侵害環(huán)境公益的責任人。[13]也因如此，環(huán)境民事公益訴訟在生態(tài)環(huán)境治理體系中具有重要意義。通過環(huán)境民事公益訴訟，引入民間力量以監(jiān)督行政機關環(huán)境監(jiān)管職責的行使，切實維護環(huán)境公益。但必須明確的是，上述環(huán)境民事公益訴訟的定位和功能的實現(xiàn)，很大程度上需要法定原告積極、廣泛地參與，而影響法定原告參與訴訟的一個決定性因素正是原告利益能否得到保障。

盡管環(huán)境民事公益訴訟是一類為維護社會公共利益而提起的特殊侵權訴訟，其原告往往與案件無直接利害關系，但在訴訟中仍然具有原告利益，且原告的利益更應得到制度的保障，以調(diào)動原告的積極性。

普通民事訴訟中的原告與案件有直接利害關系，此時的原告利益主要是指受到侵害的私人合法權利，對于原告來說具有天然的激勵作用。雖然在訴訟中還存在其他利益形態(tài)，但與受侵害的私人權利相比，幾乎微乎其微。而在環(huán)境民事公益訴訟中，雖不涉及與案件無直接利害關系的原告的私人合法權益，但原告在訴訟中的其他利益形態(tài)具有了更為直接和明顯的影響。[14]這些其他利益形態(tài)包括為承擔訴訟費用、鑒定費用、律師費用等而損失的經(jīng)濟利益、為提起和進行訴訟付出的時間和精力成本、因起訴而可能招致的地方政府壓力等等。即使是為了環(huán)境公益而提起訴訟的環(huán)保組織，在起訴前一般也會進行成本收益分析。如果提起訴訟的其他利益形態(tài)代價過大，就會影響環(huán)保組織的起訴意愿，如前所述。因此，在缺乏追求自身利益激勵機制的情況下，環(huán)境民事公益訴訟的制度設計需要考慮如何更好地保障原告的正當權益，增強原告提起公益訴訟的積極性，這同時也是公平正義的原則要求。環(huán)境公益具有非排他性和不可分割性，這意味著社會上不特定多數(shù)人都能從環(huán)境民事公益訴訟案件的勝訴中獲益。而如果讓原告承擔所有的訴訟成本和風險，這顯然是違背公平正義原則，容易產(chǎn)生“搭便車”、“理性冷漠”等負面現(xiàn)象，從而影響環(huán)境民事公益訴訟功能的發(fā)揮。

（二）建立環(huán)境公益訴訟基金制度具有現(xiàn)實優(yōu)越性

為了解決環(huán)保組織發(fā)起環(huán)境民事公益訴訟面臨的資金問題，激發(fā)其起訴意愿，2014 年最高人民法院出臺的《關于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》（以下簡稱《環(huán)境審判意見》）中第15 條提出了要嘗試構建更合理的訴訟成本分擔機制。在環(huán)境民事公益訴訟案件中，環(huán)保組織向法院申請緩、減、免交案件受理費的，法院可以準許；原告勝訴時，法院可以判令被告承擔原告支出的合理訴訟成本。與這些措施相似的是，一些學者主張設計一套特別適用于環(huán)境民事公益訴訟的訴訟費用收取和減免制度。例如，史玉成[15]主張環(huán)境公益訴訟案件訴訟費用的負擔應實行有利于原告原則，如允許原告的訴訟費用在案件受理后交納；李艷芳等[16]建議環(huán)境公益訴訟的案件受理費減半征收，達到一定數(shù)額的，可以免收；馬騰[17]主張環(huán)境公益訴訟案件受理費采取按件收費制度等等。構建一套特殊的環(huán)境民事公益訴訟費用收取和減免制度是原告經(jīng)濟利益保障制度組成部分之一，但它只能解決訴訟費用這一部分問題，數(shù)額上更為巨大的調(diào)查費、鑒定費、律師費等費用則無法減免；且受理費用的緩、減、免交取決于法官的自由裁量，獲批幾率低也會成為環(huán)保組織的顧慮。訴訟費用由原告預繳，最終由敗訴的被告負擔的機制在確定訴訟成本的負擔主體上有重要作用，但這種轉(zhuǎn)嫁成本的方式要在勝訴之后才能實現(xiàn)，環(huán)保組織必須先行支付，在漫長的訴訟過程中，環(huán)保組織為支付這些費用導致資金耗費過多，甚至資金鏈斷裂，那么該訴訟能否順利進行并最終勝訴，會成為一個問題。因此這些措施并不能完全滿足實踐的需要。

還有學者提出可以借鑒國外經(jīng)驗，建立訴訟保險制度。環(huán)保組織在訴前交納一定的保險費，符合保單規(guī)定的訴訟費用就可以由保險公司賠付。但該制度在目前還不具有充分的可行性。一方面我國沒有專門從事訴訟保險業(yè)務的保險公司，缺少專業(yè)經(jīng)驗；另一方面該制度需要保險公司有足夠的訴訟保險份額，由于環(huán)境民事公益訴訟還處于初步發(fā)展階段，保險公司的訴訟保險資金的充足性也難以保障。[18]

第三個大的問題就是公共財政體制的預算管理當中的問題。比如說，前面已經(jīng)提到了，大量的財政收支都是預算外的收支，各部門自行收支和“小金庫”的失控。而且財政信息的透明度比較低，對財政支出的監(jiān)督軟化而且無從問責。比如說上任的審計署署長李金華在任的時候每年會刮起“審計風暴”，審計的結(jié)果是每個部門都有問題，為什么？這也是某種程度上來講和我們?nèi)舜蟮谋O(jiān)督弱化有關系。

環(huán)境公益訴訟基金是指專用于保障環(huán)境公益訴訟的順利推進，減輕原告的成本負擔，通過各種途徑募集的、由特定機構負責進行管理和監(jiān)督的資金。[19]我國不少地方也進行過實踐探索。筆者認為，設立環(huán)境公益訴訟基金具有更為明顯的現(xiàn)實優(yōu)越性，是改變環(huán)保組織起訴意愿不高局面的理想選擇。

第一，設立環(huán)境公益訴訟基金有利于更加全面、有效地支持環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟。環(huán)境公益訴訟基金能夠提供更加全面的資金支持，不僅針對訴訟費用問題，還包括調(diào)查費、律師費等費用在內(nèi)的其他訴訟成本，幫助更為有效。此外，相較于原告預繳被告敗訴后負擔的機制的滯后性，環(huán)境公益訴訟基金可以在訴訟的各個階段，甚至在訴訟前就能提供資金支持，幫助更為及時。

第二，設立環(huán)境公益訴訟基金有利于激勵環(huán)保組織參與環(huán)境民事公益訴訟。由于環(huán)境民事公益訴訟的標的額高、鑒定費貴，取證時還有可能遇到當?shù)卣慌浜系膯栴}，環(huán)保組織既要消耗大量財力和人力，還要承受訴訟風險等壓力。環(huán)保組織大多與案件無直接利害關系，勝訴不會獲得什么收益，敗訴則損失慘重。[20]如果能設計一些激勵機制，如環(huán)保組織贏得訴訟后，給予一定的物質(zhì)和精神獎勵，就能在一定程度上調(diào)動他們的積極性，不僅可以幫助勝訴的環(huán)保組織更好的發(fā)展，也可以鼓勵更多的環(huán)保組織參與到環(huán)境民事公益訴訟實踐中。

從環(huán)境公益訴訟基金的設立現(xiàn)狀看，雖然《環(huán)境審判意見》為環(huán)境公益訴訟基金的設立和推廣提供了肯定與指導，但其規(guī)定過于抽象，最終并未上升為具有較強效力和可操作性的法律文件。環(huán)境公益訴訟基金制度盡管在一些地方上有所實踐，但就全國而言并未普遍落實，無法為大多數(shù)環(huán)保組織提供充分、穩(wěn)定的資金支持。因此，研究如何構建一套完備、可行的環(huán)境公益訴訟基金制度并在全國范圍內(nèi)推廣，具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。

三、設立環(huán)境公益訴訟基金的模式選擇

環(huán)境公益訴訟基金如何設立是一個重要問題，考察國內(nèi)外環(huán)境公益訴訟基金的實踐能為此提供有益借鑒。值得注意的是，在國外，專門的環(huán)境公益訴訟基金制度較為少見，其原因在于一些國家的公益基金已經(jīng)較為完備，無需專門設立一個用于支持環(huán)境民事公益訴訟的基金。如英國有完備的訴訟援助制度，原告無力支付訴訟費用時，可以向政府設立的訴訟援助基金申請資助。[21]一些國家為環(huán)境民事公益訴訟設計了相配套的獨特訴訟規(guī)則來解決原告經(jīng)濟利益保障問題。如印度創(chuàng)設了“調(diào)查委員會”制度，委員會由法院指派成立，由法官、法學家和有關專家組成，專門對案件事實和證據(jù)進行調(diào)查，很大程度減少了原告的訴訟成本。[22]還有一些國家通過對社會團體起訴條件的嚴格規(guī)定，確保其具有充足的資金和專業(yè)性。如德國環(huán)境領域的利他團體訴訟中，只有取得政府認可的團體才具有起訴資格，團體的成立目的、資金規(guī)模、活動實績和能力等是政府考察的主要因素。[23]

就國內(nèi)而言，專門的環(huán)境公益訴訟基金在不少地方上已有實踐。通過對我國各地環(huán)境公益訴訟基金實踐的總結(jié)，筆者認為設立環(huán)境公益訴訟基金的主要模式有政府設立和基金會設立兩類。

（一）政府設立模式

政府設立模式是指地方政府以財政專戶或公法財團法人形式設立環(huán)境公益訴訟基金，并由特定公權力部門負責基金的籌集、管理、使用和監(jiān)督的模式。其中，用財政專戶形式設立的基金的法律屬性為政府財務會計上的基金，這種基金的特點是沒有獨立的法律人格；公法財團法人是指以政府捐出的財產(chǎn)集合為基礎成立的法人，為實現(xiàn)政府的特定目的而設立，其日常管理由組織內(nèi)部機關負責，政府在完成捐助后僅有合法監(jiān)督的權力。[24]

雖然各地的叫法不一，實踐中的環(huán)境公益訴訟基金大多數(shù)以前種形式存在。如2010 年昆明市政府設立的“環(huán)境公益訴訟救濟專項資金”，該資金由市環(huán)保局開設專門賬戶，進行統(tǒng)一管理與核算，市財政局負責資金使用的審核與撥付，市審計局負責監(jiān)督。[25]2019 年廣西省藤縣設立了“環(huán)境公益訴訟專項基金”，以鼓勵和支持公益訴訟工作，專項基金由縣財政局進行統(tǒng)一核算和管理，接受審計部門的審計監(jiān)督。[26]采用財政專戶形式設立環(huán)境公益訴訟基金的優(yōu)勢在于：第一，成本低，實踐操作性強，基金的監(jiān)管和使用一般由多個政府部門如財政部門、環(huán)保部門、法院等協(xié)作完成。第二，政府財政作為保障使得基金有較充足的資金來支持環(huán)境民事公益訴訟。但其不足在于基金往往缺乏具體的管理和使用細則，不能充分發(fā)揮資金保障的功能；并且實踐中打入財政專戶的款項基本上都是“趴在賬上睡覺”，資金利用率并不高。

以公法財團法人形式設立的環(huán)境公益訴訟基金目前尚不存在，但在環(huán)境保護領域已經(jīng)有所實踐。如2010 年，財政部、環(huán)境保護部等七部門聯(lián)合制定并頒布了《中國清潔發(fā)展機制基金管理辦法》，設立了中國清潔發(fā)展機制基金。該辦法第2 條對基金的性質(zhì)作了規(guī)定，定性為一種“政策性基金”；第2 章對基金的管理機構及其職責作了規(guī)定；第34 條規(guī)定基金及其管理機構要受審計部門監(jiān)督。[27]從這些規(guī)定可以看出該基金具有公法財團法人屬性。采用公法財團法人形式設立環(huán)境公益訴訟基金，相較于前種形式，雖然設立成本較高，但基金的管理和使用有內(nèi)部機構制定的細則作為依照；并且獨立的法律人格使得基金內(nèi)的資金可以被充分運作起來，利用率更高，也能實現(xiàn)資金的保值增值。故以公法財團法人形式設立環(huán)境公益訴訟基金更適合成為政府設立模式的發(fā)展方向。

（二）基金會設立模式

基金會設立模式是指以公益基金會的形式設立專門的環(huán)境公益訴訟基金，基金的管理、使用和監(jiān)督由基金會負責?；饡姆蓪傩詾樗椒ㄘ攬F法人，其成立需要符合相關條例的規(guī)定并依法向民政部門登記，成立后具有獨立的法律人格。[28]這種模式具有基金會的組織架構，按基金會模式運行，有較強的自主性。

典型代表有：2014 年廣東省環(huán)?；饡O立了“環(huán)境公益維權專項基金”，用于支持包括環(huán)境民事公益訴訟在內(nèi)的各類環(huán)境公益維權事務。[29]該基金的資金來源包括社會募集、財政撥款以及污染企業(yè)的部分賠付款項?；鸬谋O(jiān)管需依照基金會章程和專項基金管理制度，日常管理由專門成立的環(huán)境公益維權服務中心負責；資金的募集和使用情況，法律援助的申請、審核和決定程序要向社會公開，接受公眾監(jiān)督。[30]2015年在阿里巴巴公益基金會的支持下，自然之友基金會建立了“環(huán)境公益訴訟支持基金”。該基金采用了滾動支持的特殊設計，即受基金支持的環(huán)保組織如果因原告預繳被告敗訴后負擔的機制而得到了相應補償，該組織需將補償部分返還給基金，以便基金能對其他環(huán)境民事公益訴訟案件提供支持。在基金的管理上，基金秘書處負責日常的管理和金額較小的申請項目評審，金額較大的申請項目需由秘書處審查后提交項目評審委員會評審。[31]

采用基金會設立模式設立環(huán)境公益訴訟基金的優(yōu)勢之處在于：第一，基金會這一私法財團法人獨立性較強，能廣泛接受社會捐助，不易受政府的不當干預；第二，相比于公權力部門，基金會對基金的管理和運作更具專業(yè)性和靈活性，對資金的利用率更高，也能通過市場化手段來增加資金的孳息收入。但其不足之處也十分明顯：第一，基金的資金來源缺少國家財政的有力支持，僅依靠社會捐贈和基金會本身的資金，并不能保證其有足夠的能力為環(huán)保組織提供資金支持。第二，我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，對環(huán)境保護的重視程度也不統(tǒng)一，并非各地都有發(fā)展程度較高的環(huán)境公益基金會，這些基金會也并非都有建立環(huán)境公益訴訟基金的意愿，故以基金會設立模式設立普遍的環(huán)境公益訴訟基金并不實際。

（三）兩種模式的比較和選擇

政府設立模式和基金會設立模式各有優(yōu)缺點，究竟哪一種模式更合適用于我國環(huán)境公益訴訟基金的設立和推廣？要對該問題做出回答，必須先確定判斷標準。筆者認為這里的判斷標準有兩項：一是基金設立的可行性，即環(huán)境公益訴訟基金是否能被普遍、有效地設立；二是基金運行的合目的性，即基金設立后能否有效地為環(huán)保組織參與環(huán)境民事公益訴訟提供資金支持，促進環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

從基金設立的可行性角度看，政府設立模式要明顯優(yōu)于基金會設立模式。第一，根據(jù) “環(huán)境公共信托”理論，環(huán)境作為全體國民的財產(chǎn)，被委托給國家管理，兩者之間形成了信托關系。作為受托人的國家，必須竭盡所能地對信托財產(chǎn)進行保管，以使信托財產(chǎn)不受損害。[32]政府作為國家意志的實際執(zhí)行者，對環(huán)境資源的管理和保護有不可推卸的責任。環(huán)境民事公益訴訟作為保護環(huán)境的有效司法途徑，政府應當為環(huán)境公益訴訟基金的設立提供支持。第二，相較于目前還不成熟、不均衡的民間基金會，政府在資金、人才、執(zhí)行力等方面更具優(yōu)勢，能采用多種方式保障環(huán)境公益訴訟基金落到實處。第三，政府作為環(huán)境公益訴訟基金的設立者，能有效拉動環(huán)保部門、法檢部門等機關參與到基金的管理和運作中。同時，這些機關也是環(huán)境民事公益訴訟的參與者，它們的參與能更好地實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟基金制度與環(huán)境民事公益訴訟制度之間的合理銜接。

從基金運行的合目的性看，相比于財政專戶，基金會在資金的管理和運作上更具專業(yè)性和靈活性，資金的管理可以減少更多成本，使用效率也更高，故從這一角度出發(fā)采用基金會設立模式要優(yōu)于財政專戶形式的政府設立模式。但如果政府設立模式選擇公法財團法人形式，組建專門的內(nèi)部機構，制定具體的管理細則，吸收社會上專業(yè)的基金管理人才，這樣既能實現(xiàn)基金設立的可行性，又能保證基金運行的合目的性。

綜合上述比較，筆者認為，在我國采用政府設立模式設立專門的、普遍的環(huán)境公益訴訟基金更為實際有效；且未來在采用政府設立模式時，應選擇公法財團法人形式。

四、環(huán)境公益訴訟基金制度的具體構建

采用政府設立模式設立環(huán)境公益訴訟基金在基金設立的可行性上具有優(yōu)勢，但在基金運作的效率方面有所不足。因此，在基金制度的具體構建中，針對基金的設立、資金來源、使用范圍、管理及監(jiān)督等幾個問題，有必要吸收基金會設立模式的優(yōu)勢，進行優(yōu)化。

（一）基金的設立與資金來源

在環(huán)境公益訴訟基金的設立上，目前政府設立模式通常采用開設財政專戶，由于基金使用效率不高，有必要改變?yōu)楣ㄘ攬F法人形式。同時，環(huán)境公益訴訟基金的設立應具有普遍性，從而最大程度地方便不同地區(qū)的環(huán)保組織申請基金支持。采用政府設立模式設立環(huán)境公益訴訟基金的具體操作方法是，由各省級人民政府出臺規(guī)范性文件，設立各自管轄范圍內(nèi)統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟基金，并組建專門機構進行管理，為轄區(qū)內(nèi)的環(huán)保組織提供支持；同時支持和鼓勵轄區(qū)內(nèi)的民間公益基金會設立自己的環(huán)境公益訴訟專項基金，起到補充的作用。

要確保為環(huán)保組織參與環(huán)境民事公益訴訟提供長期、充分的支持，基金來源結(jié)構應當保證多元化，還要有保值增值的能力。第一，政府撥款。環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟，一定程度上是代替政府履行監(jiān)管職責，故政府有責任為環(huán)保組織承擔一定的訴訟成本。[33]政府提供資金支持也是國際上較為通行的做法之一，如美國的“超級基金”項目。[34]政府提供資金的方式包括將撥款列入政府的年度預算，將與環(huán)境有關的稅收、違反環(huán)境法令的企業(yè)交納的罰款的一部分納入基金等。第二，損害賠償金。這里的損害賠償金主要是指環(huán)保組織勝訴后被告賠付的、沒有特定受害人接受的金額。與之類似的還有侵害環(huán)境刑事案件中被告人賠償?shù)慕痤~。第三，社會捐贈。社會捐贈是公益基金的重要經(jīng)費來源之一，包括個人捐贈、企業(yè)捐贈、國際捐贈。環(huán)境民事公益訴訟的社會關注度不像其他公益項目那么高，政府可以考慮制定相關的鼓勵政策，如在征稅時允許捐贈企業(yè)享有一定的免稅額度等。[35]第四，基金增值收入。將部分資金委托給信譽高、能力強的信托公司進行市場化運營，確?；鹉軌颢@得更多的孳息收入，提高其自身“造血”能力。

（二）基金的使用范圍

設立環(huán)境公益訴訟基金的目的在于支持和保障環(huán)境民事公益訴訟的順利展開，鼓勵環(huán)保組織等適格原告起訴。環(huán)境公益訴訟基金的使用范圍主要包括承擔原告部分訴訟成本、修復被破壞的生態(tài)環(huán)境、獎勵對環(huán)境民事公益訴訟有貢獻的組織和個人。

第一，用于承擔原告部分訴訟成本。在制度設計中，無論環(huán)保組織處于訴訟的哪個階段，甚至是在起訴前，如在案件受理費、調(diào)查費、鑒定費等費用上出現(xiàn)資金短缺問題，都應允許其向基金提出申請，基金在審核相關材料后先行墊付。環(huán)保組織最終勝訴后，通過原告預繳被告敗訴后負擔的機制獲得了相應補償?shù)?，應退回基金先前墊付的費用，用于支持下一個案件。此外，為防止某一案件耗費過多的基金，影響基金的可持續(xù)性，有必要根據(jù)各地基金的充裕程度和其他實際情況，制定各自的最大支付額規(guī)則。[36]

第二，用于修復被破壞的生態(tài)環(huán)境。這一用途針對環(huán)境民事公益訴訟可能出現(xiàn)的“執(zhí)行難”問題。環(huán)保組織勝訴后，被告通常會被判決修復受損害的環(huán)境，或是賠償相應的費用。如果賠償數(shù)額較大，被告經(jīng)濟實力不足以承擔這些費用的，在確認有關情況后可以使用基金用于修復被破壞的生態(tài)環(huán)境。[37]

第三，用于獎勵對環(huán)境民事公益訴訟有貢獻的環(huán)保組織和個人。環(huán)境民事公益訴訟案件中，敗訴的被告通常要承擔支付賠償金的責任。有學者認為可以從賠償金中抽取一部分資金作為環(huán)保組織的勝訴獎勵。[38]但環(huán)保組織不能直接成為這筆賠償金的受益人，因為其與案件沒有直接的利害關系，僅因為法律的特殊規(guī)定而被賦予了起訴資格。若不存在特定的受害人，這筆賠償金通常被打入法院的專項賬戶或地方財政專項賬戶中。設立基金后，這筆賠償金可以被納入其中，然后由基金取出一部分的資金作為勝訴環(huán)保組織的獎勵。除了勝訴的環(huán)保組織之外，一些為環(huán)境民事公益訴訟做出重要貢獻的公民也應當獎勵，如提供了重大環(huán)境破壞案件的線索和證據(jù)的公民、為訴訟出謀劃策的公益律師和法律服務者等等。對這些環(huán)保組織和個人進行獎勵，不僅會激勵更多環(huán)保組織參與環(huán)境民事公益訴訟，還可以提高更多人的環(huán)境保護意識。

（三）基金的管理與監(jiān)督

環(huán)境公益訴訟基金的管理應由專門的內(nèi)部機構負責。在人員組成上，既可以有政府公職人員的參與，也可以吸收社會上具有基金管理經(jīng)驗的人才。具體來說，管理機構由理事會和管理中心兩部分組成。理事會負責制定環(huán)境公益訴訟基金的管理使用辦法，基金發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，審議和通過基金的年度預算、決算計劃以及其他需要理事會決定的事項?；鸬木唧w管理和運行由管理中心負責，內(nèi)部又可細分為資金籌集部門、項目審核部門、財務部門以及監(jiān)督部門。資金籌集部門負責接受政府撥款，向企業(yè)和社會民眾籌集資金，與經(jīng)審核的信托公司對接，實現(xiàn)基金保值增值等事項；項目審核部門負責審核向基金提出申請的申請人相關材料，在條件許可情況下，審核可以邀請一些環(huán)境、法律方面的專家加以協(xié)助；財務部門負責建立專門的會計科目來記錄收支情況，確保?？顚Ｓ谩?/p>

環(huán)境公益訴訟基金的監(jiān)督事關資金能否真正用到實處，建立一套完善的監(jiān)督體系至關重要。對基金的監(jiān)督包括內(nèi)部和外部兩個層面。內(nèi)部監(jiān)督由專門的監(jiān)督部門負責，其工作需定期向理事會報告，并向社會公開。外部監(jiān)督包括相關行政部門的監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督。環(huán)境公益訴訟基金具有公益性質(zhì)，基金的管理與使用理應保持信息公開，使公眾能有效地參與決策。如今互聯(lián)網(wǎng)技術發(fā)達，社會公眾監(jiān)督作用越來越凸顯。借助微博、公眾號等互聯(lián)網(wǎng)平臺，將基金的運行情況，尤其是資金的每一筆支出向社會公眾公開，不僅是基金能規(guī)范、透明化運作的有力保證，也能大大提高社會公眾對基金的信任感和捐贈意愿。

環(huán)境公益訴訟基金的設立和推廣是環(huán)境民事公益訴訟原告保障制度完善的重要環(huán)節(jié)。但僅憑該制度不足以完全保障環(huán)保組織利益、激發(fā)環(huán)保組織參與環(huán)境民事公益訴訟的積極性。在保障環(huán)保組織經(jīng)濟利益的同時，也不應當忽略其非經(jīng)濟利益保障制度的建設。只有兩者相互配合，環(huán)境民事公益訴訟才能迎來真正的春天。