王 倩
(華東政法大學(xué) 刑事法學(xué)院,上海 200042)
2019 年6 月5 日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱“《若干規(guī)定》”)的一大亮點便在于其規(guī)定提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體是可統(tǒng)稱為“行政機關(guān)”的省、市地級人民政府及其指定的相關(guān)部門、機構(gòu)或者受國務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門。該起訴主體的特殊性引起了學(xué)界對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)問題的討論。在目前盛行的五種涉及訴訟性質(zhì)的學(xué)說中,以提起該訴的原告及其權(quán)利來源為切入視角已然成為學(xué)者分析此問題的基本范式,例如私益訴訟說、國益訴訟說、混合訴訟說及特殊的環(huán)境民事訴訟說;同時,亦不乏以訴訟所保護的法益為基準衡量訴訟本質(zhì)的學(xué)說,例如公益訴訟說?;谝陨戏治鲆暯堑牟町?,本文將以五種學(xué)說為切入點分析其各自側(cè)重所在,并剖析其分歧點以及分歧的變革演進,進而探求生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的本質(zhì)。
目前,作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)的主要學(xué)說,公益訴訟說、私益訴訟說、國益訴訟說、混合訴訟說和特殊的環(huán)境民事訴訟說各執(zhí)一詞,使該訴性質(zhì)長期不明。
公益訴訟論者認為,起訴主體并非判斷訴訟性質(zhì)的唯一因素,訴訟目的對訴訟性質(zhì)的影響舉足輕重。由于“生態(tài)環(huán)境損害實質(zhì)上是對公共利益的損害”,[1]故生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的目的在于維護環(huán)境公共利益,即使起訴主體是行政機關(guān)也不可否認該訴保護的法益具有公益性質(zhì),因此該訴的實質(zhì)為公益訴訟。[2]
私益訴訟論者認為政府起訴的理論基礎(chǔ)是自然資源國家所有權(quán),[1]雖然涉及該權(quán)性質(zhì)的學(xué)說紛繁不一,但其因受到《物權(quán)法》的確立而具有私權(quán)性,加之國家能夠成為民事主體,故作為所有權(quán)人,國家有權(quán)因其所有的自然資源遭受損失而依據(jù)私法原理提起訴訟。因此,該訴屬于所有權(quán)侵權(quán)之訴,[3]本質(zhì)為私益訴訟。
國益訴訟論者認為,以上兩種學(xué)說均無法準確囊括生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的特性,而將其歸為國益訴訟是妥當?shù)?。其承認政府提起訴訟的理論基礎(chǔ)在于自然資源國家所有權(quán),但由于私益訴訟的主體一般是自然人、法人或其他組織,而公益訴訟的主體因法律規(guī)定而具有封閉性,此二類主體缺乏基于自然資源國家所有權(quán)起訴的合法性,故該訴屬于國益訴訟,[4]14-22以維護國家利益。較前兩者而言,“國益訴訟”屬于新概念。
混合訴訟論者提出“二分法”,其認同政府提起該訴的理論基礎(chǔ)在于自然資源國家所有權(quán),但由于自然資源兼具經(jīng)濟價值和生態(tài)價值,因此其將救濟自然資源財產(chǎn)損害的訴訟在性質(zhì)上歸為私益訴訟,將救濟自然資源生態(tài)環(huán)境利益損害的訴訟歸為公益訴訟,[5]19-25進而將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟定性為混合訴訟。
特殊的環(huán)境民事訴訟論者認為,在自然資源國家所有權(quán)屬性未定時將其作為政府起訴的理論基礎(chǔ)存在不妥,故應(yīng)另辟蹊徑,從憲法解釋學(xué)的角度出發(fā),將位于憲法層面的國家環(huán)境保護義務(wù)作為政府提起該訴的理論依據(jù),此為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的特殊性之一。此外,該訴相較于其他訴訟的特殊性還體現(xiàn)在兩方面:第一,提起該訴的主體是行政機關(guān);第二,該訴的目的在于彌補生態(tài)要素及環(huán)境的損害,進而保護環(huán)境公益??梢?,該訴并非以上所述學(xué)說中的一種,而是一種特殊的環(huán)境民事訴訟類型。[6]
實際上,除公益訴訟論者強調(diào)訴訟所保護的法益外,其余四種學(xué)說均以原告權(quán)利來源為切入點分析訴訟性質(zhì)問題,可見,該五種學(xué)說的爭論點主要在于原告起訴來源和訴訟所保護的法益兩方面,其中探討原告起訴來源的學(xué)者占多數(shù)。
據(jù)以上五種學(xué)說的主要內(nèi)容可知,原告權(quán)利來源與訴訟所保護的法益構(gòu)成生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)判斷的兩大標準。其中,原告權(quán)利來源作為該訴的理論基礎(chǔ)為學(xué)者所普遍論及,而法益保護標準則居次位,目前僅為公益訴訟論者的主要觀點。由此,原告權(quán)利來源標準在訴訟定性問題中的基礎(chǔ)性地位可窺知一二。
除公益訴訟論者外,其余四種學(xué)說支持者均圍繞自然資源國家所有權(quán)是否為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的理論基礎(chǔ)及其憑何屬性成為原告權(quán)利來源這兩方面討論訴訟性質(zhì),因此原告權(quán)利來源成為該訴性質(zhì)問題的基礎(chǔ)分歧。
實際上,以原告權(quán)利來源作為判斷生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)的標準并非良策。主要原因有三:其一,將研究視線過分拘泥于“主體”標準會在相當程度上限制生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的起訴范圍。自然資源國家所有權(quán)作為學(xué)界“普遍認同”的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告權(quán)利來源,其僅為自然資源所有權(quán)的一種,該權(quán)還包括自然資源集體所有權(quán)。而依上述所言,行政機關(guān)提起該訴只能請求保護屬于國家所有的部分自然資源,而歸集體所有的部分自然資源遭受侵害時將缺乏相應(yīng)的救濟途徑,因此原告的起訴范圍將受限,從而使該訴存在救濟盲區(qū)。其二,若在自然資源國家所有權(quán)屬性不明的情形下將其作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的理論來源及判斷訴訟性質(zhì)的標準,則效果將適得其反。目前,涉及該權(quán)性質(zhì)的學(xué)說主要有國家所有制說、公權(quán)說、雙階構(gòu)造說、三層構(gòu)造說等,[7]尚無定論,故以此為判定標準不僅會引發(fā)自然資源國家所有權(quán)的另一番性質(zhì)爭議,更會使生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)愈加模糊。故而,將自身性質(zhì)不明的權(quán)利作為性質(zhì)待定訴訟的權(quán)利來源,實非理性之選。其三,利用“確權(quán)”的自然資源來保護“無主”的生態(tài)環(huán)境[8]這一做法欠缺邏輯自洽性。自然資源強調(diào)資源對人的利用價值,人類為維護自身利益而利用、保護自然資源的行為使該概念凸顯“人本位”思維,即人是主體,自然資源為客體。實際亦然,依據(jù)《憲法》規(guī)定,自然資源所有權(quán)的主體包括國家與集體。而“生態(tài)”一詞與之不同,在研究者的視野中,人與生態(tài)皆為其研究對象,其中真正有價值的是生態(tài)系統(tǒng)的整體性,因為“系統(tǒng)中的各個要素是否具有獨立價值取決于生態(tài)系統(tǒng)整體價值的存在”[9]34,由此形成“系統(tǒng)本位”的邏輯進路。因此,“自然資源”與“生態(tài)環(huán)境”實為不同層面的概念,以自然資源國家所有權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)判斷標準并不妥適。
可見,將原告權(quán)利來源作為訴訟性質(zhì)判斷標準的做法,無法從根本上觸及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)問題。
據(jù)以上論斷可得,以起訴主體和權(quán)利來源為標準會使生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)認定問題深陷理論窠臼而難獲實質(zhì)解決,因為此標準的弊端之一就在于其會將人們的視線過分局限于起訴主體和原告權(quán)利來源等非決定性因素之上,從而忽略了法益這一決定性因素。
“法益”(Rechtsgut)一詞最早出現(xiàn)在刑法學(xué)中,源于西方學(xué)者對犯罪本質(zhì)的探討,最先提出這一概念的學(xué)者是賓丁,其主張:法律規(guī)范之所以禁止某行為的原因就在于該行為所造成的狀態(tài)可能與法的利益矛盾;而行為前的狀態(tài)符合法的利益,此類不應(yīng)通過變更而被排除的狀態(tài)具有法的價值,這便是法益。[10]31意即法益是具有法的價值的狀態(tài),因此,賓丁的法益論被稱為“狀態(tài)說”。隨后,李斯特對賓丁的觀點作出批判,就“法益”的概念提出了“利益說”,認為法益是法所保護的利益。[10]37在“狀態(tài)說”與“利益說”爭鳴之下,“利益說”勢壓前者。
法益普遍適用于各部門法,包括環(huán)境法?!霸V訟所保護的利益是決定訴訟類型的核心因素,訴訟類型又決定著訴訟主體的種類?!盵5]19-25此為法益保護說能夠成為判定訴訟性質(zhì)的實質(zhì)標準的原因之一。原因之二在于法益的適用范圍大于權(quán)利,以大氣污染為例,大氣作為生態(tài)要素之一,其權(quán)利主體在現(xiàn)行法律體系下無法可循,但無疑,當污染行為發(fā)生后,環(huán)境利益必定受損,進而影響公民出行、健康等各方面的生活利益,由環(huán)境利益引發(fā)的公民各方面利益均屬于普遍意義上法律所保護的利益,無需法律明確規(guī)定。因此,于大氣等無法確定權(quán)利主體的生態(tài)要素而言,單純從權(quán)利侵害角度分析污染問題已不足夠,法益概念更宜之。
可見,法益既包括利益,也包括權(quán)利?!袄媸遣粚儆谌魏胃鼜V泛的邏輯種類的詞匯之一,無法以通常的方式來定義”。[11]《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1 條將“具有損害社會公共利益的重大風(fēng)險”納入環(huán)境民事公益訴訟的保護對象,盡管未對“利益”進行明確界定,但其具有為法律所保護的必要性。而權(quán)利是法律主體為獲得自身利益而采取的一種手段,通常以法律規(guī)定的形式存在。[12]目前,法律常以權(quán)利為工具實現(xiàn)對利益的表達,即權(quán)利是配置法益的工具之一。[9]19體現(xiàn)實質(zhì)內(nèi)容的利益與作為配置工具的權(quán)利共筑“法益”的釋義提要,由此,法益保護說當為判斷生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)的實質(zhì)標準,而原告權(quán)利來源為形式標準,二者共同推動生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)的判定進程。
“主要的問題并不是法律的起源,而是法律的目標?!盵13]故此,法益保護說可作為衡量生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)的實質(zhì)標準。關(guān)鍵在于,需要界定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟保護的法益具體屬于哪一種類,此便涉及法益的分類問題。
對此,學(xué)界有二分法和三分法之說。二分法認為法益包括公法益和私法益,其中,公法益的占有人為國家和社會,[14]12-23私法益的占有人為個人。三分法則在二分法的基礎(chǔ)上對公法益進行細致拆分,即包括國家利益與公共利益,均與私法益并列。實際上,用二分法透視訴訟所保護的法益問題足矣,因為國家利益只是基于公共信托理論而由國家代表行使,[4]14-22本質(zhì)上,其仍然代表不特定多數(shù)人的利益,屬于廣義的公共利益范疇,所以,在相當程度上,三分法只是對二分法的細化。
生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟保護公共利益的事實不言而喻。關(guān)于公共利益的意涵,主要有兩層含義說和三層含義說,前者將國家利益與社會公共利益囊括其中[15];后者包括國家利益、不特定多數(shù)人的利益及需要特殊保護的利益,如老年人、兒童等的利益。[16]31-37然不論其包括幾層含義,“公共利益”一詞本就表明其涵蓋主體的不特定性,“國家”、“社會”、“老弱病殘”等概念均包含了不計其數(shù)的未知個體,對此類群體利益的侵害往往涉及眾多不確定的個人利益。因此,就整體而言,公共利益的主體輻射面廣于單一而具體的私人利益。
將該訴與環(huán)境民事公益訴訟的案件進行對比,便知其公益性所在。在海德案中,被告公司的工作人員楊某屢次將該公司在生產(chǎn)活動中產(chǎn)生的廢液交給無危險廢物處置資質(zhì)的李某等人處置,分別造成江蘇省兩市的城區(qū)集中式飲水源中斷取水近2 天的后果,江蘇省人民政府作為原告對該公司提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟,訴訟請求主要涉及兩項費用:一項為生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用,另一項為生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費用。[17]在其安案中,其安公司將其在生產(chǎn)活動中產(chǎn)生的83 桶硫酸廢液交由多名人員隨意處置,其中12 桶廢液經(jīng)多次輾轉(zhuǎn)后被棄于某工地,后江蘇省徐州市人民檢察院就該行為提起環(huán)境民事公益訴訟,請求被告賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用。[18]首先,兩案的行為相同,均為相關(guān)人員非法傾倒危險廢液。其次,兩案違法行為造成的后果均損害了公共利益。甚至在海德案中,長江流域多個城市的居民飲用水源中斷時長近2 天只是違法行為造成的嚴重后果,鑒于長江分支眾多及水資源較強的流動性,我們無法估量除此之外該行為是否還造成了其他后果,但不論該后果為何,其未知性決定了違法行為侵害法益占有者的不特定性。最后,在兩案中,原告的訴訟請求都包含要求法院判令被告承擔生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用這一項,可見環(huán)境違法行為導(dǎo)致的法律責任不因訴訟類型的不同而有別,兩訴在原告的訴訟請求方面具有一定的同質(zhì)性,據(jù)此,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟保護公共利益是必然。
但這并不意味著生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟缺乏對私益的保護。私益以個人為直接占有人,是最大量、最基本的法益,普遍存在于各侵權(quán)案件中。侵犯私人利益的行為后果將以更直觀的方式反射到具體的個人身上,較之公共利益,私人利益具有范圍的特定性及明確性。上述海德案中,集中式引水源中斷取水近2 天的后果直接侵害的終究是城區(qū)居民的利益,他們因此無法正常飲水,甚至可能因案發(fā)前不知情飲用被污染的水而遭受健康損害,此為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟保護私人利益的典型體現(xiàn)。故此,該訴既保護公共利益,亦保護私人利益。
在以法益保護說為實質(zhì)標準、原告權(quán)利來源為形式標準的背景下,該訴本質(zhì)為私益訴訟。原因在于,若依法益保護說,則該訴屬于公益訴訟,因其在本質(zhì)上主要體現(xiàn)對公共利益的保護。但由于公益訴訟起訴主體被《中華人民共和國民事訴訟法》第55 條嚴格規(guī)制于“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”內(nèi),故在《中華人民共和國民事訴訟法》或生態(tài)環(huán)境保護方面的單行法未明確規(guī)定時,基于合法性的考量,由行政機關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟不得被歸為公益訴訟,只能將其歸入與公益訴訟在形式上對立的私益訴訟范疇下,此為現(xiàn)行法律規(guī)范下的妥適選擇。
鑒于公益訴訟主體資格的法定[4]14-22及現(xiàn)行法律規(guī)范的有限性,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟只得被歸為私益訴訟,但這終究是囿于現(xiàn)行法律局限性的解釋路徑,如上所述,行政機關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質(zhì)上具有保護公共利益的一面,因此,該訴最終能否成為公益訴訟是一個不可回避的問題。但在此前,作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在現(xiàn)行法律體系下所面臨的現(xiàn)實問題,其與環(huán)境民事公益訴訟的銜接規(guī)則備受矚目,故此問題的明確實為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)變革的前奏,亦將裨益于該訴未來發(fā)展。
目前,《若干規(guī)定》就兩訴銜接問題的處理集中于第16 至18 條,可歸納為以下三個規(guī)則:第一,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟先行審理規(guī)則,同一行為分別被提起兩訴的,法院應(yīng)當先中止對民事公益訴訟的審理,待另一案審理完畢后再行處理。第二,同一行為先后被提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟的,后訴的受理法院與審判組織應(yīng)當與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟相同。第三,訴訟請求覆蓋規(guī)則,在對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟先行處理后,法院對民事公益訴訟的審理范圍限于未被前案生效裁判所覆蓋部分。[19]11-22
以上規(guī)則雖在一定程度上就兩訴銜接問題作出了具體規(guī)范,但仍存在待完善之處。首先,兩訴目的同為維護公共利益,在本質(zhì)上應(yīng)并行不悖,因此不宜設(shè)置起訴順序。何況就現(xiàn)狀而言,環(huán)境民事公益訴訟自被《中華人民共和國民事訴訟法》確立以來其案件數(shù)量并未出現(xiàn)井噴式的大幅增加,生態(tài)環(huán)境損害司法救濟的渠道并不十分暢通,兩訴順位平行將有利于充分發(fā)揮行政機關(guān)的威懾力和權(quán)威性。[20]其次,《若干規(guī)定》并未提及兩訴的合并問題,基于兩訴在訴訟主體、事由、管轄等方面的同質(zhì)性及訴訟經(jīng)濟原則的考量,在兩案具備牽連性的情況下,應(yīng)當允許法院合并審理。最后,《若干規(guī)定》中的“民事公益訴訟”的起訴主體不包含行政機關(guān),故有必要就行政機關(guān)有權(quán)提起的兩種不同性質(zhì)的訴訟的銜接作出規(guī)范,理論上二者的銜接規(guī)則同上,但由于行政機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的基礎(chǔ)在于其窮盡行政管理職能及手段之后仍無法阻止損害公益的行為發(fā)生,故當其完全履行行政職責時,兩訴并不存在起訴順位之分;反之應(yīng)當由生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟先行,因為該訴以磋商為前置程序的出發(fā)點在于行政機關(guān)擁有行政管理的權(quán)力和職責,其可通過行政執(zhí)法手段責令賠償義務(wù)人承擔生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防和修復(fù)義務(wù),[19]11-22這與行政機關(guān)享有公益訴權(quán)的前提存在異曲同工之處。
明確兩訴銜接的具體規(guī)則將裨益于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)的明朗化及其未來發(fā)展,可謂該訴性質(zhì)變革的基石。
生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是否具備從私益訴訟走向公益訴訟的可能性,即行政機關(guān)能否提起公益訴訟是關(guān)乎生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟未來發(fā)展的重要命題。于此,實踐中已有部分法院作出了積極回應(yīng)。
在昆明市環(huán)境保護局訴被告昆明三農(nóng)公司與昆明羊甫公司環(huán)境公益民事侵權(quán)糾紛案[21]以及江陰市環(huán)境保護局訴被告王文峰、馬正勇水污染責任糾紛案[22]中,環(huán)保局是否具備環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體資格一度成為兩案的焦點問題,而兩法院的做法一致,均以環(huán)境保護行政主管部門負有環(huán)境保護的職能為由承認了環(huán)保局是以上兩案的適格原告,甚至在前一案件中,昆明市中級人民法院認為,環(huán)保局的環(huán)境民事公益訴訟原告資格不但與訴訟法原理沒有必然沖突,還能與被告(行政行為相對人)處于平等的訴訟地位,從而實現(xiàn)保護環(huán)境公益的目的。[21]可見,行政機關(guān)能夠成為環(huán)境民事公益訴訟的適格原告這一點已得到實踐認可。
此外,理論上,行政機關(guān)若被賦予環(huán)境公益訴訟權(quán),則有利于行政權(quán)與司法權(quán)的相互配合,并不會使二權(quán)錯位。首先,行政行為效果有限,只能在一定程度上制止侵害行為的繼續(xù),并不能對生態(tài)環(huán)境已遭受的損害進行現(xiàn)實性和未來性的彌補,[23]甚至在實踐中存在行政行為對違法行為不具足夠的威懾力而導(dǎo)致違法行為繼續(xù)的現(xiàn)象[21];其次,面對社會資源豐富的公益訴訟被告,行政機關(guān)作為原告,相比環(huán)保組織更能體現(xiàn)“訴訟兩造平等對抗”的理念;最后,提倡行政機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟并不意味著司法權(quán)將替代行政權(quán),在此情境下,司法權(quán)只是對行政權(quán)的補充。
綜上,行政機關(guān)在充分行使行政職責、窮盡行政手段后仍無法保護公益的前提下提起公益訴訟具備其內(nèi)在合理性,但此論點僅停留于理論階段,使之成為現(xiàn)實還需相關(guān)單行法的明確規(guī)定?!吨腥A人民共和國民事訴訟法》第55 條所指的“法律”當為由全國人大或全國人大常委會制定的法律,故行政機關(guān)獲得環(huán)境民事公益訴權(quán)的途徑在于修改環(huán)境保護方面的單行法。第一,修改作為一般法的《中華人民共和國環(huán)境保護法》;第二,修改作為特別法的《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國森林法》等,如此,即使《中華人民共和國環(huán)境保護法》未就相關(guān)行政機關(guān)的公益訴訟主體作出規(guī)定,適用特別法優(yōu)于一般法的原理亦可賦予行政機關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟以合法性。[24]
但凡以上任何一部法律賦予行政機關(guān)環(huán)境民事公益訴訟權(quán),生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟便不會因公益訴訟主體資格法定及現(xiàn)有法律規(guī)范的有限性而被迫歸入私益訴訟之類,以上方案將為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟由私益訴訟走向公益訴訟提供合理解釋路徑,同時符合法益保護說這一訴訟性質(zhì)判斷的實質(zhì)標準。