李娟

摘 要：在鄉(xiāng)村振興實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了主體缺失、資源錯(cuò)配、治理細(xì)碎化以及治理技術(shù)細(xì)而不精等治理困境。分析困境的內(nèi)在邏輯，當(dāng)前完善鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵在于進(jìn)一步加強(qiáng)基層政府的權(quán)威，進(jìn)一步提升基層政府的動(dòng)員能力。為此一方面要以公務(wù)員的專(zhuān)業(yè)化為契機(jī)，轉(zhuǎn)變基層干部的身份認(rèn)同機(jī)制，以提高基層政府的效能而增強(qiáng)其權(quán)威。另一方面要將事權(quán)與財(cái)權(quán)下放到村社區(qū)，建立基層政府與村社的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，在雙向互動(dòng)中贏得百姓的充分信任，以提高基層政府的動(dòng)員能力。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;基層治理;權(quán)威;有效性;利益聯(lián)結(jié)

基層治理作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，歷來(lái)受到諸多關(guān)注。近年對(duì)基層治理的討論主要集中于稅費(fèi)改革后基層的治理狀況。2006年農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委無(wú)需向農(nóng)民征收稅費(fèi)，基層政府與農(nóng)村社區(qū)的聯(lián)結(jié)機(jī)制明顯減弱，基層政府呈懸浮狀態(tài)（周飛舟，2006）。后集體時(shí)代，在空心化的農(nóng)村，農(nóng)民處于一種無(wú)組織的原子化狀態(tài)（賀雪峰，2007），鄉(xiāng)村有被營(yíng)利型的私人控制的可能（冷波，2018），基層黨組織軟弱渙散與村民自治日益形式化引起了國(guó)家的關(guān)注。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出要振興基層黨組織，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下形成村民自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的有效治理格局。實(shí)踐中國(guó)家向廣大農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移支付大量資金極大豐富了基層治理的資源，同時(shí)通過(guò)單位下鄉(xiāng)扶貧，第一書(shū)記駐村等措施，為鄉(xiāng)村治理注入大量新鮮血液。

經(jīng)過(guò)多年的努力，鄉(xiāng)村治理模式日臻成熟。但是百年大變，社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村治理還需要不斷調(diào)整以匹配變化了的社會(huì)。在鄉(xiāng)村振興背景下，有效的治理不僅是鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的重要保障。探討當(dāng)前實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中面臨的治理問(wèn)題，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的重要舉措。

一、鄉(xiāng)村振興中治理困境的表現(xiàn)

目前鄉(xiāng)村振興實(shí)施過(guò)程中面臨的治理困境主要有以下幾個(gè)方面的表現(xiàn)：

第一，治理主體的缺失。十八大后，國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)要盡快形成共建、共治、共享的社會(huì)治理格局。但是受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代全能型和改革開(kāi)放時(shí)代經(jīng)營(yíng)型政府思維方式的影響（陳科霖、王頻，2018），基層政府的職能轉(zhuǎn)變一直未能到位。在基層，老百姓仍然被看成是管理的對(duì)象，管控思維嚴(yán)重。對(duì)于鄉(xiāng)村振興，農(nóng)民沒(méi)有決議權(quán)，新鄉(xiāng)賢沒(méi)有相應(yīng)權(quán)益，社會(huì)力量沒(méi)有制度參與途徑，振興主體嚴(yán)重缺失。

第二，資源錯(cuò)配。治理資源的錯(cuò)配首先表現(xiàn)在資源分配的失衡上?！皵D進(jìn)兩頭”的現(xiàn)象同樣存在于基層。①資源向著示范村以及省級(jí)貧困村傾斜，一些村莊因?yàn)橘Y金的豐余而有閑錢(qián)做錦上添花之事。而部分的“面上村”則因?yàn)橘Y金缺乏，基本的公共事業(yè)供給滯后，比如村中的垃圾得不到處理，道路還未能硬地化等還未建設(shè)起來(lái)。

其次，表現(xiàn)在資源的供需不匹配。單位掛點(diǎn)未能根據(jù)單位性質(zhì)匹配鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目推進(jìn)，部分第一書(shū)記沒(méi)有鄉(xiāng)村工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)業(yè)不甚了解;產(chǎn)業(yè)沒(méi)有統(tǒng)一部署，而將產(chǎn)業(yè)扶助資金平均分配到村，造成人力資源錯(cuò)配，財(cái)力浪費(fèi)。資源錯(cuò)配還表現(xiàn)在資源被精英俘獲。賀雪峰認(rèn)為鄉(xiāng)村振興的目的不是要將鄉(xiāng)村建得跟城市一樣，鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)是為一般農(nóng)業(yè)地區(qū)農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活秩序保底。但是在鄉(xiāng)村振興中大部分資源用來(lái)建設(shè)大項(xiàng)目、大工程，被精英掌握，為農(nóng)民保底的資源相對(duì)稀薄。

第三，治理的碎片化。從2018年鄉(xiāng)村振興實(shí)施以來(lái)，鄉(xiāng)村振興的不同板塊被分割到不同的職能部門(mén);鄉(xiāng)村振興的各項(xiàng)考核指標(biāo)被層層分割，直到村莊。鄉(xiāng)村振興既缺乏整體的規(guī)劃、也缺乏整體的協(xié)調(diào)，出現(xiàn)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目相互重疊、彼此錯(cuò)位。碎片化體現(xiàn)在縣直職能部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)工作指導(dǎo)上。在訪談中有第一書(shū)記說(shuō)，縣里各個(gè)部門(mén)對(duì)某項(xiàng)具體工作的各有其思路，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村一級(jí)的指導(dǎo)各有不同，有時(shí)候甚至是相互矛盾的，讓下面就無(wú)所適從了。

第四，治理技術(shù)精細(xì)但卻不專(zhuān)業(yè)。國(guó)家治理技術(shù)有朝向精細(xì)化發(fā)展的趨勢(shì)，其中尤以考核指標(biāo)的精細(xì)化為典型。比如對(duì)村莊環(huán)境整治的考核指標(biāo)就多達(dá)十幾項(xiàng)，每項(xiàng)指標(biāo)之下還有一些具體的小項(xiàng)。分析這些名目復(fù)雜的考核指標(biāo)，大部分的考核主要強(qiáng)調(diào)硬件的建設(shè)，而一些軟性的關(guān)鍵要素沒(méi)能通過(guò)科學(xué)的設(shè)計(jì)得以呈現(xiàn)，治理技術(shù)細(xì)而不精，加大了基層人員的工作量但是卻沒(méi)能提高政策的執(zhí)行效率。

二、治理困境內(nèi)在邏輯分析

在鄉(xiāng)村治理這個(gè)場(chǎng)域，一端是具有主導(dǎo)權(quán)的基層政府，另一端是擁有自治權(quán)力的村民。治理出現(xiàn)困境由二者發(fā)端。

基層政府行政思維延續(xù)著集體時(shí)代的知識(shí)圖式，干部對(duì)自我的認(rèn)同仍然是身份的認(rèn)同而不是職業(yè)的認(rèn)同。身份認(rèn)同機(jī)制損壞了科層制的事本邏輯，行政過(guò)程中出現(xiàn)了正式制度非正式運(yùn)作的策略（歐陽(yáng)靜，2009）。在非正式運(yùn)作所構(gòu)建的場(chǎng)域中，國(guó)家為規(guī)范行政行為而發(fā)展出來(lái)的精細(xì)的治理技術(shù)在操作過(guò)程中的策略性運(yùn)用變得細(xì)而不精，最后精細(xì)技術(shù)治理系統(tǒng)輸出的結(jié)果并不能完全代表基層真實(shí)的社會(huì)情況。身份認(rèn)同是中國(guó)傳統(tǒng)差序格局社會(huì)網(wǎng)絡(luò)在行政機(jī)關(guān)中的具體表現(xiàn)，它遵循著特殊原則，親疏有別是其行事邏輯。身份認(rèn)同機(jī)制構(gòu)建了正式科層制中非正式的權(quán)力結(jié)構(gòu)，造成了本該分工合作機(jī)構(gòu)之間森嚴(yán)的壁壘，在鄉(xiāng)村振興中則表現(xiàn)為治理的碎片化。

技術(shù)的細(xì)而不精以及碎片化是表象，同時(shí)也是原因。這兩個(gè)要素使鄉(xiāng)村振興的資源分配者無(wú)法判斷政策推進(jìn)中的根本矛盾，不能準(zhǔn)確把握全局的情況，在后續(xù)的資源撥付之中出現(xiàn)撥付與需求的不合。與此同時(shí)因?yàn)榛鶎涌臻g互惠網(wǎng)絡(luò)的存在，國(guó)家撥付的資源并不能完全下沉，即資源有被精英俘獲的風(fēng)險(xiǎn)（舒麗瑰，2019）而這會(huì)進(jìn)一步加劇資源錯(cuò)配程度。

資源錯(cuò)配，資源未能下沉到農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)村社會(huì)組織因此而未能發(fā)育成熟。比如國(guó)家大力提倡孵化的農(nóng)村合作社大都處于空轉(zhuǎn)的狀態(tài)，農(nóng)民缺乏經(jīng)營(yíng)事業(yè)的平臺(tái)，主人翁意識(shí)未能強(qiáng)化。與此同時(shí)，隨著教育水平不斷提升，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等價(jià)交換理性思維滲透到生活世界，農(nóng)民理性判斷能力不斷加強(qiáng)。媒體中國(guó)家每年多少億的撥付與基層建設(shè)資金的不足形成了農(nóng)民“7萬(wàn)元的國(guó)家撥款，只能做3萬(wàn)元的事，3萬(wàn)元的事也是為了應(yīng)付上級(jí)不得不為的事”的認(rèn)知。他們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委的懷疑加劇了在鄉(xiāng)村振興中的冷漠態(tài)度。另外，資源錯(cuò)配意味著資源的支配權(quán)在鄉(xiāng)村振興的主導(dǎo)者手中，而不是在鄉(xiāng)村振興的主人翁手中，這樣鄉(xiāng)村振興場(chǎng)域中兩端的主體缺乏利益的聯(lián)結(jié)，農(nóng)民被動(dòng)“獲利”，進(jìn)一步加劇了農(nóng)民看客的心理。

學(xué)者狄金華認(rèn)為國(guó)家推行普適性原則（送法下鄉(xiāng)），與基層干部處理鄉(xiāng)村事物的原則（地方性規(guī)則）之間的沖突是地方政府權(quán)威消解的具體原因，但是他忽視了農(nóng)民獨(dú)有的思維特點(diǎn)即有效性原則（狄金華，2011）。不管是哪一種規(guī)則，最終能成為農(nóng)民群體判斷行為正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)，取得合法性的地位，看的是規(guī)則是否能真正發(fā)揮作用，帶來(lái)獲得感和滿(mǎn)足感，我黨的革命經(jīng)驗(yàn)如此，我黨的改革經(jīng)驗(yàn)如此。鄉(xiāng)村振興實(shí)施取得的成效未能達(dá)到農(nóng)民的心理預(yù)期，村民眼中的低效降低了基層政府的權(quán)威，而這進(jìn)一步降低了基層政府的動(dòng)員能力，加劇了鄉(xiāng)村振興中治理的內(nèi)卷化。

三、提升治理水平的對(duì)策

從鄉(xiāng)村振興治理運(yùn)行的邏輯來(lái)看提高治理水平關(guān)鍵在于加強(qiáng)基層政府（包括村兩委）的權(quán)威。其中兩個(gè)節(jié)點(diǎn)特別重要：一是要提高鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略執(zhí)行的效率，在實(shí)效中立威;二是要形成政府與農(nóng)民的互惠互利局面，在利益關(guān)聯(lián)中調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，加強(qiáng)政府的動(dòng)員能力。

（一）不斷提高鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的效率，在實(shí)效中立威

國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化其中關(guān)鍵的一點(diǎn)是要建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的制度體系，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)普適性相適應(yīng)的原則。這就必定要求基層公務(wù)員完成從身份認(rèn)同到職業(yè)認(rèn)同的轉(zhuǎn)變。這個(gè)轉(zhuǎn)變伴隨著以下幾個(gè)變化，第一，特殊關(guān)系原則向事本主義原則的轉(zhuǎn)變;第二，話語(yǔ)權(quán)由地位等級(jí)決定到話語(yǔ)權(quán)由專(zhuān)業(yè)等級(jí)決定的轉(zhuǎn)變;第三，政府全面主導(dǎo)向政府以引導(dǎo)、協(xié)調(diào)為主的行政方式的轉(zhuǎn)變。

因?yàn)槲幕瘔櫨唷铍y改變的是人的思想;路徑依賴(lài)——傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理既有的軌跡慣性，完成這幾個(gè)轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就。這個(gè)轉(zhuǎn)變最有效的途徑在于不斷加強(qiáng)公務(wù)員專(zhuān)業(yè)化。公務(wù)員的專(zhuān)業(yè)化包含兩個(gè)方面的含義，一是職業(yè)精神，維護(hù)專(zhuān)業(yè)的尊嚴(yán)，具有強(qiáng)烈的服務(wù)公眾的信念和維護(hù)正義的使命感，接受商業(yè)化之外的責(zé)任和規(guī)矩;一是通過(guò)艱巨的專(zhuān)門(mén)知識(shí)的訓(xùn)練，加強(qiáng)對(duì)效率的強(qiáng)調(diào)。

通過(guò)基層公務(wù)員的專(zhuān)業(yè)化，以職業(yè)精神代替官本位思想。公務(wù)員的專(zhuān)業(yè)化包括行政的專(zhuān)業(yè)化和各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才的引入。首先，加強(qiáng)行政的專(zhuān)業(yè)化，可以大大提高程序的簡(jiǎn)潔和治理技術(shù)的有效性，從而減少行政成本。其次，根據(jù)本地的實(shí)際需要，引入各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才。加大公務(wù)員隊(duì)伍中專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的份額，賦予專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員與行政管理人員同等的話語(yǔ)權(quán)。專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行鄉(xiāng)村振興方案以及相關(guān)項(xiàng)目的技術(shù)論證，并且有權(quán)將管理崗位人員不合乎專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的提議否定掉，通過(guò)專(zhuān)業(yè)技術(shù)的強(qiáng)調(diào)讓科層制機(jī)構(gòu)找回事本主義的行政邏輯。

（二）重結(jié)政府與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)

在鄉(xiāng)村振興的實(shí)施中要形成以黨委政府為引導(dǎo)力量和以農(nóng)民及農(nóng)民組織為主體力量二元結(jié)合的治理格局，讓主體重回鄉(xiāng)村振興的大舞臺(tái)。激發(fā)主體的活力，就要搭建鄉(xiāng)村社區(qū)話語(yǔ)平臺(tái)，下放事權(quán)與財(cái)權(quán)，形成政府與農(nóng)民之間犬牙交錯(cuò)的利益結(jié)構(gòu)和相互接洽的治理機(jī)制。

首先，在制度安排中尊重農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村要利用微信平臺(tái)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格管理平臺(tái)充分了解村民需求，將群眾意見(jiàn)匯總，歸類(lèi)，分析農(nóng)民當(dāng)前的需要，將與農(nóng)民切身利益相關(guān)的事情擺到首要位置。

其次，在制度安排中尊重農(nóng)民當(dāng)家作主的權(quán)力。政府要力圖避免將鄉(xiāng)村變成企業(yè)家的投資場(chǎng)，變成城市資產(chǎn)階級(jí)的鄉(xiāng)愁場(chǎng)?；鶎诱趯?shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時(shí)，避免成為鄉(xiāng)村振興事實(shí)上的掌控著?；鶎诱逦缍ㄗ陨淼慕巧?，努力從鄉(xiāng)村振興的主導(dǎo)者變成引導(dǎo)著，確定自己的職能：分配好來(lái)自各方的資源，盡量做到顧全大局，公平正義，減少政績(jī)工程和面子工程;提供規(guī)則和框架，規(guī)定公共服務(wù)資金的使用范圍和項(xiàng)目類(lèi)型，防止資源被濫用;處理各方矛盾以及實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。

要將項(xiàng)目的規(guī)劃?rùn)?quán)、實(shí)施權(quán)交還村社，放權(quán)于民，為村民自治留下足夠的空間。村民自治要吸取新的力量，比如較有威望又有一定公益心的鄉(xiāng)賢等，通過(guò)新力量的吸收，提高村民的組織化水平和自我管理、自我服務(wù)的能力。

最后，在制度安排中尊重農(nóng)民的資金使用權(quán)力。在加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)督及結(jié)果考核強(qiáng)化資金使用規(guī)范性的前提下，盡可能的將資金下沉到村社內(nèi)，避免項(xiàng)目資金的精英俘獲。項(xiàng)目確定后，由村一級(jí)制定預(yù)算經(jīng)村民同意后實(shí)施。凡是本村村民能夠?qū)嵤┑?，由本村村民組織實(shí)施，并賦予酬勞。大型的工程項(xiàng)目，需要一定資質(zhì)實(shí)施的，則由村一級(jí)招投標(biāo)之后實(shí)施。

[注釋]

①自分稅制改革以后，為補(bǔ)貼地方政府的財(cái)政支出，國(guó)家加大了轉(zhuǎn)移性支付。除一般財(cái)政支付轉(zhuǎn)移，國(guó)家大部分的轉(zhuǎn)移支付為專(zhuān)項(xiàng)資金支付轉(zhuǎn)移，且專(zhuān)項(xiàng)資金的支付一般是以項(xiàng)目為載體進(jìn)行。項(xiàng)目比較青睞兩種類(lèi)型的地區(qū)，一類(lèi)是基礎(chǔ)題條件好容易打造成示范點(diǎn)的地區(qū)，另一類(lèi)則是條件相對(duì)來(lái)說(shuō)較差的地區(qū)。為了獲取這些項(xiàng)目擴(kuò)大地方財(cái)政收入，許多地區(qū)要想盡辦法擠進(jìn)兩頭，爭(zhēng)做典型。這被有些學(xué)者形象的稱(chēng)之為“擠進(jìn)兩頭”。

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湛江市開(kāi)放系統(tǒng)2020年科研項(xiàng)目《共建共治共享鄉(xiāng)村治理格局途徑的研究》成果.

（作者單位：中共徐聞縣委黨校縣情研究中心，廣東 徐聞 524100）