劉禹彤

摘 要：公共政策是公共權(quán)力對價值的權(quán)威性分配，也是維護利益、維護社會秩序和促進社會公平的重要工具。公共政策的執(zhí)行在公共政策的整個生命周期中都扮演著非常重要的角色。改革開放以來我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，人們對經(jīng)濟利益的追求加深了各階層之間的矛盾，影響到社會的統(tǒng)一與穩(wěn)定，因此深入分析公共政策執(zhí)行中涉及人的利益等問題的分析對優(yōu)化公共政策的執(zhí)行提供思路。

關(guān)鍵詞：公共政策執(zhí)行;利益沖突;公以人為本

公共政策的制定包括確立目標、設計方案、評估和選定方案以及設計執(zhí)行等，公共政策執(zhí)行后的效果優(yōu)劣直接反映了政策制定的科學與否。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化，從政策執(zhí)行的角度看，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾一部分反映在公共政策執(zhí)行中的利益沖突，其中人的利益沖突最為典型。

一、定義的準確理解

（一）公共政策與公共政策執(zhí)行。公共政策是國家公共部門制定的行為準則，廣泛參與到規(guī)范和指導有關(guān)機構(gòu)解決社會公共問題，規(guī)范團體或個人的行動等方方面面，其實質(zhì)就是公共利益。正確的政策及其有效執(zhí)行將對國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生積極影響;政策錯誤或不當行為將導致某些惡果。公共政策執(zhí)行也指政策的執(zhí)行主體，一般是指政府機構(gòu)建立新的組織形式，使用社會上和政府部門擁有的相關(guān)政策資源，通過政策解讀、媒體宣傳、試點實驗、有效實施、部門協(xié)調(diào)與上級監(jiān)控等各種策略，將擬定的政策變?yōu)楝F(xiàn)實實踐，從而實現(xiàn)既定政策目標的活動過程[1]。

（二）公共政策執(zhí)行主體與執(zhí)行客體。政策的實行主體是執(zhí)行者，他們同樣是不斷重新制定政策的角色[2]。政策執(zhí)行的主體包括兩個領域，一個是早公共組織中具有行政權(quán)的公共權(quán)力機構(gòu)，另一個是在個人層面行使這些權(quán)力的政府官員。公共政策客體是政策的目標群體。政策目標群體系統(tǒng)中既存在具有相同利益的個人組合的群體，也有出于相同利益而彼此聯(lián)系的臨時性團體;另外還有組織嚴密的利益集團。公共政策主體會根據(jù)想要調(diào)節(jié)的利益關(guān)系來卻確定哪些問題需要制定政策，對于具體政策來說，政策主體更多的考慮維護最廣大人民群眾的利益。

二、政策執(zhí)行失靈產(chǎn)生原因分析

（一）問題的實質(zhì)：人的問題。利益問題的本質(zhì)就是人的問題，個體人所代表的利益集團不同從而分為政策執(zhí)行主體及政府和政策執(zhí)行過程中的客體即群眾。拉斯韋爾在創(chuàng)立政策科學時提出：政策科學是某種不同于應用社會科學的東西，因為它主要關(guān)注“社會中人的基本問題”[3]。人們以小組的形式聚集在普通實踐活動中，不同的個體參與了他們的活動，每個人期望實現(xiàn)的不同目標代表著不同的利益，在逐利過程中產(chǎn)生無法避免的矛盾。公共政策既是人們解決社會問題的工具，也是解決利益沖突的方法。從這個意義上講，利益問題就是人的問題。

所有政策的制定和執(zhí)行，以及廣義的治理過程，都無法脫離具體的人和他們構(gòu)成的群體，一旦政策的制定和執(zhí)行偏離了人類自身的心理訴求和文化傳統(tǒng)，無論這些政策的出發(fā)點如何完美，都很難取得成功[4]。

（二）“經(jīng)濟人”帶來的執(zhí)行偏差。“經(jīng)濟人”是把人視為為利己主義，是個人最終剝削的中心。公共選擇理論認為，在非市場環(huán)境中的政策執(zhí)行主體，同樣也是“經(jīng)濟人”，也會遵循“經(jīng)濟人”的規(guī)則，“公共政策執(zhí)行本身即是一個充滿利益沖突與競爭的過程，而且人們從事政策執(zhí)行活動的動力也是由利益推動的”[5]。當執(zhí)行主體的利益在政策落實的過程中被損害時容易導致執(zhí)行偏差。行政人員作為“經(jīng)濟人”，傾向于自身利益追求，很難維持在執(zhí)行政策的過程中始終保持絕對的“價值中立”，會產(chǎn)生腐敗甚至是權(quán)力尋租現(xiàn)象;當執(zhí)行主體執(zhí)行政策中，政策的內(nèi)容與布局適應絕大多數(shù)人利益時，通常會影響一小部分人的利益，根據(jù)經(jīng)濟人假設和公共選擇理論，作為追求個人利益的公共政策執(zhí)行客體，拒絕以絕大多數(shù)人的角度出發(fā)接受政策改變，還會產(chǎn)生因為沒有達到自身的利益最大化的不滿情緒，由于缺乏代償性的安撫，這種情緒逐漸從精神層面擴大到實際行動上，破壞社會利益關(guān)系的平衡。

（三）損益補償失靈。損益補償規(guī)律的第一個涵義是說，在特定的時間空間范圍內(nèi)，任何一項政策一旦付諸實踐，必然是在滿足一部分人利益的同時，抑制另一部分人的利益[6]。作為社會性動物，人有各種各樣物質(zhì)和精神的需要，為了滿足這些需要，就必須獲取某些精神材料和產(chǎn)品，以及獲得它們的必要手段，本質(zhì)上都是利益的追逐。人們的根本利益是相同的，每個人都希望社會的物質(zhì)和精神財富能夠盡可能多地增長，以最大限度地提高個人利益。當人們無法滿足自己的需求時，通常會尋找效果相同或相似，可以替代或可以彌補物質(zhì)和精神利益損失的替代品。但是，由于社會發(fā)展的不平衡，每個人的經(jīng)濟和社會地位不同，導致人與人之間存在物質(zhì)概念和意識形態(tài)的差異。不同的人需求層次和內(nèi)容不同，政策的損益補償不可能照顧到每個個體，各種利益要求不可能同時都得到滿足，在政府給予的利益有限的前提下，造成了各種利益之間的沖突。

三、政策執(zhí)行維護人的利益解決路徑

（一）重視人格。我國政策制定以尊重人格、保障人權(quán)、重視人的自由與全面發(fā)展為核心，在發(fā)展中逐步代謝人類社會的糟粕，最終實現(xiàn)人與人、人與自然、人與社會的和諧發(fā)展。發(fā)展本質(zhì)上是人類發(fā)展和人類解放的過程。發(fā)展首先反映了主體與客體世界之間以認識為前提的價值關(guān)系，價值關(guān)系是客體世界的性質(zhì)對主體需要的肯定或否定關(guān)系，其實是人與物之間的關(guān)系，在馬克思看來，任何價值關(guān)系都是為“我”存在的，所以，價值關(guān)系始終體現(xiàn)的是一種人本關(guān)系[7]。21世紀政策的實施應該順應時代潮流轉(zhuǎn)變思考角度，不應該只注重經(jīng)濟，而是要放到以人為本上來，將重點放到人類幸福上，重視人的問題。

（二）重視市場。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和市場力量作用的增強，公共利益逐漸顯露差異化特征，為例使市場機制輔助政府能夠一定程度實現(xiàn)最有效的資源分配，這就需要國家行政部門對市場進行宏觀調(diào)控，制定一系列有利于社會發(fā)展的政策，防止市場過于逐利，維持社會公平，滿足人們利益需求。

（三）重視主客體利益。在政策制定與執(zhí)行過程中不僅要關(guān)注政策人民群眾的利益，還必須充分考慮到執(zhí)行主體利益訴求上來。政策主體通過政策的正效益實施來融合政策客體，滿足主體的基本需要，同時，主體自身也可以通過政策實施得到提高主觀能動性，對政策的實施過程不斷修飾和完善，滿雙方的需要，從而保持最大限度的利益平衡，實現(xiàn)公共政策順利實施的目的。

[參考文獻]

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[2]慕羨.寧夏S市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行主體行為偏差研究[D].廣西大學，2019.

[3]陳振明.政策科學“研究論綱”[J].中國社會科學，1997（04）.

[4]呂小康，武迪.從“理性人”到“行為人”：公共政策研究的行為科學轉(zhuǎn)向[J].心理科學進展，2018（02）.

[5]謝煒.中國公共政策執(zhí)行中的利益關(guān)系研究[M].上海學林出版社，2009（03）.

[6]劉澗南.論政策的利益調(diào)控機制[J].理論探討.1989（03）.

[7]張曉峰.中國轉(zhuǎn)型時期公共政策中人的問題[J].中國行政管理2004（09）.

（作者單位：黑龍江大學，黑龍江 哈爾濱 150080）