張 鋒

（中共上海市委黨校 上海發(fā)展研究院，上海 200233）

一、引 言

隨著新冠肺炎疫情在我國得到有效控制，復(fù)工復(fù)產(chǎn)、恢復(fù)經(jīng)濟與疫情防控逐漸成為各級黨委政府的中心工作，特別是在我國8個省份宣布對基建投資總計34萬億元的背景下，環(huán)境規(guī)制是否會為其中的高碳投資讓路？后疫情時代，我國環(huán)境規(guī)制將如何應(yīng)對風(fēng)險社會的嚴(yán)峻威脅，環(huán)境規(guī)制將如何轉(zhuǎn)型創(chuàng)新已經(jīng)成為政府、學(xué)界和社會高度關(guān)注的重大課題。2020年3月3日，中國生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展生態(tài)環(huán)保工作的指導(dǎo)意見》，提出多元化管理、引導(dǎo)、服務(wù)的理念，改變過去單一“查—罰”的后端命令控制型環(huán)境規(guī)制模式，避免“一刀切”導(dǎo)致的環(huán)境規(guī)制僵化和失靈，探索兼顧生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的差異化、精準(zhǔn)化的環(huán)境規(guī)制模式，促進政府、企業(yè)、環(huán)保社會組織和公眾的多元共治，以制度創(chuàng)新構(gòu)建政府與企業(yè)之間的互信和良好伙伴關(guān)系，提升環(huán)境規(guī)制的靈活性、內(nèi)生性、自愿性、針對性和實效性。

基于我國后疫情時代環(huán)境規(guī)制的風(fēng)險挑戰(zhàn)，自愿性環(huán)境協(xié)議制度①基于環(huán)境污染的負外部性，應(yīng)建立合作規(guī)制，綜合運行行政監(jiān)管和司法控制，因此命令型環(huán)境規(guī)制具有其必要性和合理性。結(jié)合國外發(fā)達國家自愿性環(huán)境協(xié)議的實踐經(jīng)驗，自愿性環(huán)境協(xié)議主要適用于提高能源效率、減少溫室氣體排放和保護環(huán)境等領(lǐng)域，該領(lǐng)域具有以下特點：一是需要持續(xù)性的規(guī)制；二是規(guī)制存在嚴(yán)重的信息不對稱；三是監(jiān)管成本巨大；四是環(huán)境自愿性協(xié)議的內(nèi)容一般是超出法律、法規(guī)和政策的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的磋商協(xié)議。但隨著環(huán)境風(fēng)險不確定性、復(fù)雜性和系統(tǒng)性的增加，自愿性環(huán)境協(xié)議作為一種協(xié)商型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制機制，它的適用范圍將會繼續(xù)拓展和深化，并對環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的理論和實踐帶來較大的影響。具有很強的適用性、針對性和實踐性，它能夠促進政府、企業(yè)、環(huán)保社會組織以及公眾之間的協(xié)商、合作、互信、共治，緩解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的不確定性，激發(fā)企業(yè)守法的內(nèi)生動力，提升環(huán)境規(guī)制的自愿性、靈活性、差異性和實效性。自愿性環(huán)境協(xié)議是指政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會以及環(huán)保社會組織等主體基于協(xié)商、溝通、合作所締結(jié)的協(xié)議，其目標(biāo)是改善環(huán)境治理或促進自然資源高效利用①Brouhle K，Grif fiths C，Wolverton A. The Use of Voluntary Approaches for Environmental Policymaking in the U.S [M]. The Handbook of Envi ronmental Voluntary Agreements. Netherlands：Springer，2005：107-134.。自愿性環(huán)境協(xié)議發(fā)端于20世紀(jì)50年代至60年代的日本公害防止協(xié)定，至20世紀(jì)70年代逐漸為歐美國家環(huán)境規(guī)制廣泛接受和應(yīng)用，歐美國家結(jié)合各自獨特的政治、經(jīng)濟、社會、文化、法律等特點，演變出豐富多樣的實踐樣態(tài)，如自愿性環(huán)境協(xié)議、環(huán)境契約、志愿協(xié)議、環(huán)境伙伴等②蔡守秋、王萌：《論美國第四代環(huán)境法中“一體化多模式”的治理方式》，《中國人口?資源與環(huán)境》2019年第11期。。自愿性環(huán)境協(xié)議蘊含環(huán)境風(fēng)險規(guī)制民主主義范式的特征、結(jié)構(gòu)、要素和內(nèi)容，它是一種協(xié)商型環(huán)境規(guī)制制度，它注重規(guī)制結(jié)構(gòu)開放、規(guī)制主體合作、規(guī)制程序規(guī)范的“協(xié)商理性”，強調(diào)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的多元參與、協(xié)商溝通、合作共治等。

自西方生態(tài)政治運動興起以來，貝克提出風(fēng)險社會理論，他不僅關(guān)注環(huán)境風(fēng)險的主觀性、建構(gòu)性、價值性等特征，還注重對公眾的環(huán)境權(quán)益、環(huán)境正義和環(huán)境倫理的回應(yīng)，強調(diào)風(fēng)險社會背景下環(huán)境規(guī)制的復(fù)雜性、不確定性、系統(tǒng)性等特征③[德]烏爾里希?貝克：《風(fēng)險社會》，何博聞譯，譯林出版社2004年版，第68頁。。環(huán)境風(fēng)險規(guī)制模式選擇一直存在科學(xué)主義和民主主義之爭。環(huán)境風(fēng)險規(guī)制科學(xué)主義者強調(diào)專家、知識、理性在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的重要性，認為良好的規(guī)制是科學(xué)和專業(yè)的決策④[美]諾內(nèi)特?塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會》，張志銘譯，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第97頁。。如布雷耶將“公眾對風(fēng)險的認知、國會的行動和應(yīng)答、規(guī)制過程的不確定性”及三個因素的相互強化，稱之為環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的“惡性循環(huán)”，主張重構(gòu)規(guī)制機構(gòu)，發(fā)揮專家、專業(yè)知識和行政權(quán)威等理性功能⑤[美]史蒂芬?布雷耶：《打破惡性循環(huán)：政府如何有效規(guī)制風(fēng)險》，宋華琳譯，法律出版社2009年版，第105頁。。英國規(guī)制法學(xué)者伊麗莎白?費雪在《風(fēng)險規(guī)制與行政憲政主義》一書中指出，規(guī)制理論應(yīng)充分借助協(xié)商民主的理論資源和分析范式，建構(gòu)一種基于過程、程序、商談的風(fēng)險規(guī)制主義范式，將協(xié)商民主的理論引入風(fēng)險規(guī)制的研究之中，她強調(diào)法律對規(guī)制具有重要的意義，但法律的重要性更多的是建構(gòu)一種制度化的法律程序、協(xié)商過程和溝通機制，而推動風(fēng)險規(guī)制的重要的動力是協(xié)商的過程、程序的保障和結(jié)構(gòu)的開放性，將民主協(xié)商、公眾參與、多元治理的理論資源嵌入風(fēng)險規(guī)制的研究范式之中，跳出傳統(tǒng)的“理性—建構(gòu)”主義范式下的風(fēng)險規(guī)制，走向一種更加開放、多元、和諧的“商談—過程”的規(guī)制范式⑥[英]伊麗莎白?費雪：《風(fēng)險規(guī)制與行政憲政主義》，沈巋譯，法律出版社2012年版，第73頁。。環(huán)境風(fēng)險規(guī)制民主主義者認為，風(fēng)險具有主觀性、建構(gòu)性和公共性，主張民主協(xié)商和主觀判斷是風(fēng)險規(guī)制的基礎(chǔ)，注重公眾對風(fēng)險規(guī)制的影響、參與和選擇。它在承認環(huán)境風(fēng)險客觀性、專業(yè)性和科學(xué)性的前提下，注重對環(huán)境風(fēng)險主觀性、建構(gòu)性和公共性的回應(yīng)⑦[澳]約翰?S?德雷澤克：《協(xié)商民主及其超越：自由與批判的視角》，丁開杰譯，中央編譯出版社2009年版，第61頁。。從民主、參與、協(xié)商、溝通、認同等維度審視環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的范式轉(zhuǎn)型和價值重構(gòu)，完善環(huán)境信息公開透明制度，推動環(huán)境規(guī)制者與被規(guī)制者及利益相關(guān)者之間的協(xié)商溝通，促進多方的理解、合作和共治，將環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的不確定性難題轉(zhuǎn)化為規(guī)制者與被規(guī)制者、利益相關(guān)者之間具體的權(quán)利義務(wù)、行為規(guī)范和績效目標(biāo)，降低環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的實施成本、訴訟成本和社會成本⑧[美]凱斯?R?孫斯坦：《風(fēng)險與理性——安全、法律及環(huán)境》，師帥譯，中國政法大學(xué)出版社2009年版，第129頁。。

自愿性環(huán)境協(xié)議作為一種協(xié)商型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制模式，它主要運用商談型、信息型、程序型和參與型機制實現(xiàn)對環(huán)境風(fēng)險的規(guī)制。其一，破解環(huán)境風(fēng)險信息的不對稱?；诃h(huán)境污染的技術(shù)性、專業(yè)性和復(fù)雜性特征，環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中政府與企業(yè)之間存在嚴(yán)重的風(fēng)險信息不對稱，命令型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制將面臨巨大的信息成本。自愿性環(huán)境協(xié)議通過政府、企業(yè)、環(huán)保社會組織、行業(yè)協(xié)會、公眾代表的多元協(xié)商，強化風(fēng)險信息的溝通交流，緩解環(huán)境風(fēng)險信息的不對稱性，強化多元主體對環(huán)境風(fēng)險的認知、理解和合作。其二，推動環(huán)境風(fēng)險分配的公正性。自愿性環(huán)境協(xié)議強化政府、企業(yè)、環(huán)保社會組織、行業(yè)協(xié)會及公眾代表之間平等協(xié)商，多元主體都能充分表達環(huán)境風(fēng)險訴求，基于民主參與的過程達成環(huán)境協(xié)議，促進環(huán)境風(fēng)險分配的公正性。其三，促進環(huán)境風(fēng)險責(zé)任的均衡性。自愿性環(huán)境協(xié)議推動政府、企業(yè)、環(huán)保社會組織、行業(yè)協(xié)會以及公眾代表構(gòu)成環(huán)境風(fēng)險責(zé)任共同體，它們按照協(xié)議的內(nèi)容承擔(dān)環(huán)境風(fēng)險責(zé)任，激發(fā)多元主體的能動性和創(chuàng)造性。其四，強化環(huán)境風(fēng)險預(yù)防。自愿性環(huán)境協(xié)議通過政府、企業(yè)、環(huán)保社會組織、行業(yè)協(xié)會、公眾代表的協(xié)商、溝通、合作和互動，通過信息型、商談型、程序性和參與型機制，將企業(yè)環(huán)境守法責(zé)任轉(zhuǎn)換為企業(yè)的內(nèi)生動力和價值目標(biāo)，促進企業(yè)環(huán)境風(fēng)險的自我規(guī)制。

后工業(yè)化時代的環(huán)境風(fēng)險與農(nóng)業(yè)時代、工業(yè)時代環(huán)境風(fēng)險的最大差異是不確定性①[美]史蒂芬?布雷耶：《打破惡性循環(huán)：政府如何有效規(guī)制風(fēng)險》，宋華琳譯，法律出版社，2009年版，第78頁。，環(huán)境規(guī)制面臨未知、未來的風(fēng)險，甚至超出人類認知能力和專業(yè)水平，如轉(zhuǎn)基因風(fēng)險、核泄漏風(fēng)險、大規(guī)模生物入侵風(fēng)險等。人類是在風(fēng)險社會和高度不確定性的背景下實施環(huán)境規(guī)制的決策、管理、執(zhí)法和監(jiān)督等，導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制機制僵化、環(huán)境規(guī)制低效率、環(huán)境訴訟壓力增加以及環(huán)境規(guī)制法律滯后。自愿性環(huán)境協(xié)議制度蘊含環(huán)境風(fēng)險規(guī)制民主主義范式的功能和特征，能夠降低環(huán)境規(guī)制的行政性成本，提升環(huán)境規(guī)制的靈活性和遵從度，破解環(huán)境規(guī)制的不確定性、專業(yè)性和復(fù)雜性難題。它不僅是一種柔性環(huán)境執(zhí)法方式，亦是推動環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的價值認同、情感互動和信息交流的機制，能夠促進哈貝馬斯倡導(dǎo)的“協(xié)商理性”“溝通理性”②[德]哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，曹衛(wèi)東譯，學(xué)林出版社1999年版，第60頁。和羅爾斯主張的“重疊共識”“分配正義”③[美]羅爾斯：《作為公平的正義：正義新論》，姚大志譯，三聯(lián)出版社2002年版，第137頁。。

當(dāng)前，學(xué)界關(guān)于自愿性環(huán)境協(xié)議制度的研究成果較少，主要采取傳統(tǒng)命令型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制范式④王慧娜：《自愿性環(huán)境政策工具與管制壓力的關(guān)系——來自經(jīng)濟模型的驗證》，《經(jīng)濟社會體制比較》2013年第5期；董戰(zhàn)峰：《環(huán)境自愿協(xié)議機制建設(shè)中的激勵政策創(chuàng)新》，《中國人口?資源與環(huán)境》2010年第6期；馬品懿：《環(huán)境管理自愿協(xié)議的法律思考》，《環(huán)境保護》2006年第4期；王琪、張德賢：《志愿協(xié)議：一種新型的環(huán)境管理模式探析》，《中國人口?資源與環(huán)境》2001年第S2期。，缺乏協(xié)商型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制范式的研究視角，即使借鑒了協(xié)商民主的理論，但也大多采用政府規(guī)制的研究路徑⑤如王勇：《自愿性環(huán)境協(xié)議在我國應(yīng)用之必要性證成——一種政府規(guī)制的視角》，《生態(tài)經(jīng)濟》2016年第9期；生延超：《環(huán)境規(guī)制的制度創(chuàng)新：自愿性環(huán)境協(xié)議》，《華東經(jīng)濟管理》2008年第10期。，缺乏對形式法律、實質(zhì)法律和自律性法律的制度演進，公權(quán)力、私權(quán)力和社會權(quán)力的平衡以及環(huán)境規(guī)制程序與過程的融合進行整合分析，缺乏對自愿性環(huán)境規(guī)制主體多元性、規(guī)制方式靈活性、規(guī)制內(nèi)容創(chuàng)新性以及規(guī)制過程動態(tài)性的價值考量，導(dǎo)致研究結(jié)論難以解釋自愿性環(huán)境協(xié)議的功能邏輯和價值目標(biāo)，無法回應(yīng)后疫情背景下我國自愿性環(huán)境協(xié)議的理論困境和實踐需求。

本文擬從風(fēng)險規(guī)制視角研究自愿性環(huán)境協(xié)議制度，借鑒協(xié)商型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制理論方法，從形式法律、實質(zhì)法律和自律性法律的歷史維度，從公權(quán)力、私權(quán)力和社會性權(quán)力良性互動的視角，從環(huán)境規(guī)制的程序與過程融合機制層面論述自愿性環(huán)境協(xié)議的法律性質(zhì)；基于對命令型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制和協(xié)商型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的比較，論述自愿性環(huán)境協(xié)議蘊含的規(guī)制主體多元性、規(guī)制方式靈活性、規(guī)制內(nèi)容創(chuàng)新性和規(guī)制過程動態(tài)性的主要特點；聚焦我國自愿性環(huán)境協(xié)議實踐中面臨的參與主體結(jié)構(gòu)封閉、程序性機制失范以及激勵機制缺乏內(nèi)生性等制度性困境，借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，建構(gòu)我國自愿性環(huán)境協(xié)議的組織體系、程序制度和激勵機制，提升自愿性環(huán)境協(xié)議的預(yù)防性、靈活性、內(nèi)生性、自愿性、針對性和實效性。

二、風(fēng)險規(guī)制視域下自愿性環(huán)境協(xié)議的法律性質(zhì)

以往研究從行政法、民法角度討論了自愿環(huán)境協(xié)議的法律性質(zhì)，主要從政府和企業(yè)的二元主體開展探討，要么強化縱向的公法規(guī)制，抑或強調(diào)橫向的私法衡平，即使法律規(guī)制體系注重對第三方利益的回應(yīng)，也更多地體現(xiàn)為程序性價值，對環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的環(huán)保社會組織、行業(yè)協(xié)會、公眾代表等主體的能動性缺乏制度性回應(yīng)。基于經(jīng)濟法角度研究自愿性環(huán)境協(xié)議的法律性質(zhì)，能夠更好地凸顯經(jīng)濟法的促進法屬性，提升企業(yè)的守法動力和守法能力，強化自律性環(huán)境規(guī)制；能夠彰顯自愿性環(huán)境協(xié)議主體的多元性，即經(jīng)濟法主體的多元性及其互動機制的多向性、網(wǎng)絡(luò)性和協(xié)同性；能夠突出經(jīng)濟法的整合性，實現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的實體性權(quán)利、程序性價值和民主性訴求的統(tǒng)一。

所以，當(dāng)下針對自愿性環(huán)境協(xié)議法律性質(zhì)的研究面臨“兩個誤區(qū)”：其一，仍然采取命令型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制范式進行研究，強調(diào)環(huán)境規(guī)制機關(guān)對企業(yè)的行政高權(quán)、命令控制、威懾強制，其結(jié)論自然無法關(guān)照自愿性環(huán)境協(xié)議的特征、功能和機制。其二，即使運用協(xié)商型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制范式進行研究，也停留在“形式法律”和“實質(zhì)法律”的層面。形式法律主張運用合同法、侵權(quán)法、財產(chǎn)法等私法工具論述自愿性環(huán)境協(xié)議的法律性質(zhì)；實質(zhì)法律強調(diào)運用行政法等公法工具分析自愿性環(huán)境協(xié)議的制度邏輯，導(dǎo)致規(guī)制結(jié)構(gòu)封閉，缺乏從自律性法律維度探究環(huán)境法律、政府、企業(yè)、利益第三人等多中心的協(xié)商、溝通和互動機制，缺乏對自愿性環(huán)境協(xié)議程序和過程的制度性回應(yīng)①李鸻：《通過契約實現(xiàn)行政任務(wù)：美國環(huán)境自愿協(xié)議制度研究》，《行政法學(xué)研究》2014年第2期。。所以，亟須超越形式法律和實質(zhì)法律的局限，強化公權(quán)力、私權(quán)力和社會權(quán)力的互動，推動環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中程序與過程的融合，發(fā)揮自愿性環(huán)境協(xié)議蘊含的自律性環(huán)境規(guī)制、網(wǎng)絡(luò)性環(huán)境規(guī)制和協(xié)商性環(huán)境規(guī)制等功能邏輯。

（一）自律性環(huán)境規(guī)制：超越形式法律規(guī)制與實質(zhì)法律規(guī)制的局限

隨著法律科學(xué)理論和實踐的演進，法律的基本形態(tài)逐漸發(fā)展和變遷，從形式性法律發(fā)展到實質(zhì)性法律，再演進至自律性法律。形式性法律是建立在個人主義方法論之上，以自由主義理論為指導(dǎo)，通過高度形式化的法律主體、法律關(guān)系、法律行為、法律責(zé)任等實現(xiàn)對違法行為的規(guī)制和矯正。形式性法律主要包括民法、商法等私法規(guī)范，如合同法、財產(chǎn)權(quán)以及侵權(quán)行為法等。其中，針對環(huán)境侵權(quán)的法律適用以及環(huán)境民事訴訟等都是形式性法律在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的典型體現(xiàn)②[澳]尼爾?岡寧漢姆：《建立信任：在監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間》，楊頌德譯，《公共行政評論》2011年第2期。。

環(huán)境違法行為具有不確定性、復(fù)雜性和損害規(guī)模性及不可逆性等特征，確定性、穩(wěn)定性和形式化的環(huán)境法律已經(jīng)很難回應(yīng)環(huán)境法實施的實踐需求，環(huán)境規(guī)制的法律形態(tài)轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性法律。典型范式就是命令型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制模式，追求環(huán)境規(guī)制結(jié)果的公平和正義，運用排污標(biāo)準(zhǔn)、績效結(jié)果、行為控制和技術(shù)工藝等強制性工具策略，實現(xiàn)對企業(yè)環(huán)境違法行為的規(guī)制③[美]理查德?斯圖爾特：《美國行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2002年版，第86頁。。命令型環(huán)境規(guī)制難以解決環(huán)境規(guī)制的不確定性難題，不能激發(fā)企業(yè)環(huán)境守法的主動性和主體性，無法促進企業(yè)環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新，缺乏對環(huán)境規(guī)制民主性、公共性和價值性的回應(yīng)，導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制的僵硬、單一、固化，增加環(huán)境規(guī)制的法律成本和社會成本。

基于形式性法律和實質(zhì)性法律的結(jié)構(gòu)性困境，自律性環(huán)境規(guī)制不是強調(diào)對企業(yè)具體環(huán)境行為的規(guī)制和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，而是通過規(guī)制主體與被規(guī)制者、利益第三方及環(huán)保社會組織、公眾代表、專家、媒體的協(xié)商、溝通、合作和互動，將環(huán)境規(guī)制的價值和目標(biāo)轉(zhuǎn)化為企業(yè)自我行動的綱領(lǐng)和章程，將環(huán)境法律的要求轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)自我規(guī)制的行為目標(biāo)和價值選擇，將環(huán)境規(guī)制變成企業(yè)自覺、自發(fā)、自主的理性行為，這就是自律性環(huán)境法律規(guī)制的制度價值和功能邏輯。盧曼認為通過環(huán)境規(guī)制各子系統(tǒng)之間的協(xié)商溝通，能夠促進法律與其他社會子系統(tǒng)之間的互動與合作，激勵政府、企業(yè)、環(huán)保社會組織、社區(qū)、公眾等多元主體的主體性和能動性①Raeymaeckers，P.&Kenis，P.（2016）. The Influence of Shared Participant Governance on the Integration of Service Networks：A Comparative Social Network Analysis. International Public Management Journal，19（3）.。自愿性環(huán)境協(xié)議是基于自律性導(dǎo)向的自我規(guī)制，它將自我規(guī)制內(nèi)容以環(huán)境協(xié)議的形式確立下來，界定環(huán)境行政機關(guān)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，明確企業(yè)自我規(guī)制的權(quán)利義務(wù)，通過協(xié)商、溝通、合作和互動將職權(quán)職責(zé)和權(quán)利義務(wù)不斷進行調(diào)整、優(yōu)化和改進，促進環(huán)境規(guī)制協(xié)商的動態(tài)性、整體性和系統(tǒng)性。

（二）網(wǎng)絡(luò)性環(huán)境規(guī)制：促進公權(quán)力、私權(quán)力和社會權(quán)利的互動

自律性法律認為，法律、政治、社會、文化等社會子系統(tǒng)均具有獨特功能邏輯和運行機制，針對環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的復(fù)雜性和不確定性，不應(yīng)單純依賴公權(quán)力代表的政府規(guī)制機關(guān)，不宜單純采取命令型環(huán)境規(guī)制的法律工具策略，應(yīng)采取多中心的規(guī)制結(jié)構(gòu)，推動網(wǎng)絡(luò)性環(huán)境規(guī)制，促進規(guī)制機關(guān)、企業(yè)、公眾、環(huán)保社會組織、行業(yè)協(xié)會、媒體等公權(quán)力、私權(quán)力和社會權(quán)力的協(xié)商、合作和互動②金自寧：《風(fēng)險規(guī)制與行政法》，法律出版社2012年版，第107頁。。環(huán)境風(fēng)險規(guī)制具有公共物品屬性，體現(xiàn)較強的公共性、社會性和公益性，容易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，政府單向度治理環(huán)境風(fēng)險的信息成本巨大，不同層級政府之間存在利益沖突。公眾是環(huán)境利益最大關(guān)切者，但公眾受知識能力和信息成本約束，缺乏參與環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的渠道、能力和動力，容易出現(xiàn)“公地悲劇”現(xiàn)象。環(huán)境風(fēng)險規(guī)制既是民主問題，也是技術(shù)問題，提高民主性需要強化公眾參與，強化科學(xué)性需要提高參與者的知識能力③Do Voluntary Programs Reduce Pollution？Examining ISO 14 001’s Effectiveness across Countries. Matthew Potoski，Aseem Prakash.Policy Stud J. 2013.。

自愿性環(huán)境協(xié)議能夠促進政府、社會、市場、環(huán)境社會團體、環(huán)境基金會和環(huán)境社會服務(wù)機構(gòu)等，通過多元主體的協(xié)商、參與、合作和互動，推動傳統(tǒng)命令型環(huán)境規(guī)制轉(zhuǎn)向協(xié)商型環(huán)境規(guī)制，更好地發(fā)揮環(huán)保社會組織在環(huán)境規(guī)制機構(gòu)、企業(yè)及公眾之間的橋梁和紐帶作用，促進環(huán)境規(guī)制公權(quán)力、私權(quán)力、社會權(quán)力的互動和互補，形成網(wǎng)絡(luò)性環(huán)境規(guī)制結(jié)構(gòu)。如環(huán)保社會組織發(fā)起者具有較強的環(huán)保素養(yǎng)、專業(yè)知識和法律技能，環(huán)保社會組織吸引了關(guān)注環(huán)境公益和志愿環(huán)境保護的行動者，他們能夠更好地兼顧環(huán)保的科學(xué)性、民主性、公共性的統(tǒng)一，更容易比較全面地了解公眾的環(huán)保利益訴求和期待，降低利益訴求的成本，提高環(huán)保利益訴求的質(zhì)量。

（三）協(xié)商性環(huán)境規(guī)制：推動環(huán)境規(guī)制程序與過程的融合

自愿性環(huán)境協(xié)議是兼顧規(guī)制過程和規(guī)制程序的新型規(guī)制機制，它不拘泥于命令型環(huán)境規(guī)制的問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，而是強調(diào)協(xié)商過程、協(xié)商程序、協(xié)商形式、協(xié)商結(jié)果、協(xié)商參與、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商反饋等要素在環(huán)境規(guī)制中的重要作用。它通過法律程序規(guī)范行政機關(guān)與企業(yè)、利益第三人、環(huán)保社會組織、公民代表、專家、媒體等多元主體在自愿性環(huán)境協(xié)議達成過程中的權(quán)力、權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，充分保障多元主體的利益訴求、利益表達、利益協(xié)調(diào)和利益溝通，促進基于協(xié)商程序的“溝通理性”和“價值理性”，將環(huán)境規(guī)制難題具體化為自愿性環(huán)境協(xié)議中各參與主體的責(zé)任，激發(fā)多元主體能動性。

基于協(xié)商性環(huán)境規(guī)制將新型環(huán)境風(fēng)險納入自愿性環(huán)境協(xié)議范疇，彌補環(huán)境法律法規(guī)的空白和缺失，建構(gòu)適應(yīng)環(huán)境法律實施新形勢的環(huán)境協(xié)議①See Carlos Wing-Hung Lo，Gerald E. Fryxell and Bebjamin van Rooij，Changes in Regulatory Enforcement Styles Among Environmental Enforcement and Planning A，2706.。命令型環(huán)境規(guī)制對環(huán)境的績效標(biāo)準(zhǔn)、工藝流程、技術(shù)參數(shù)都有明確要求，但受環(huán)境法律法規(guī)穩(wěn)定性、滯后性影響，導(dǎo)致最新環(huán)境規(guī)制的績效標(biāo)準(zhǔn)、工藝流程和技術(shù)參數(shù)沒有納入法律規(guī)制。自愿性環(huán)境協(xié)議能夠通過行政規(guī)制機關(guān)與企業(yè)、行業(yè)協(xié)議等主體之間的協(xié)商、溝通、合作，將新型環(huán)境規(guī)制技術(shù)、設(shè)備、流程等納入自愿性環(huán)境協(xié)議的適用條款，促進環(huán)保新技術(shù)應(yīng)用，激發(fā)環(huán)保市場主體的活力和動力②楊東寧，周長輝：《企業(yè)自愿采用標(biāo)準(zhǔn)化環(huán)境管理體系的驅(qū)動力：理論框架及實證分析》，《管理世界》2005年第2期。。

三、風(fēng)險規(guī)制視域下自愿性環(huán)境協(xié)議的主要特征

自愿性環(huán)境協(xié)議蘊含環(huán)境風(fēng)險規(guī)制民主主義范式的參與性、協(xié)商性、民主性、互動性等特征，具有環(huán)境規(guī)制主體多元性、環(huán)境規(guī)制方式靈活性、環(huán)境規(guī)制內(nèi)容創(chuàng)新性和環(huán)境規(guī)制過程動態(tài)性的價值目標(biāo)，能夠建構(gòu)環(huán)境規(guī)制機關(guān)、被規(guī)制者及利益第三人之間的協(xié)商、溝通、合作和互動機制，規(guī)避“環(huán)境法律不完備性和環(huán)境風(fēng)險不確定性”的缺陷③張寶：《環(huán)境規(guī)制的法律構(gòu)造》，北京大學(xué)出版社2018年版，第107頁。。

（一）環(huán)境規(guī)制主體的多元性

自愿性環(huán)境協(xié)議改變傳統(tǒng)形式理性對行政法定的要求，打破環(huán)境行政規(guī)制主體僅包括行政機關(guān)與行政相對人和利益第三人的結(jié)構(gòu)局限，將參與環(huán)境規(guī)制的主體拓展到環(huán)保社會組織、公民代表、媒體、專家、律師等。環(huán)境損害不僅僅涉及行政機關(guān)、行政相對人和利益第三方，它還涉及整個社會的公共利益，具有很強的公共性和公益性④潘翻番、徐建華、薛瀾：《自愿型環(huán)境規(guī)制：研究進展及未來展望》，《中國人口?資源與環(huán)境》2020年第1期。。針對新型環(huán)境風(fēng)險的規(guī)制，如轉(zhuǎn)基因技術(shù)、生物多樣性保護、核安全以及生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展等，這些議題就不是單純靠行政主體與行政相對人以及利益第三方參加能夠解決的，無法有效解決涉及社會公共利益、人類發(fā)展的環(huán)境損害行為或事件。基于環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的不確定性、規(guī)模性、公共性、復(fù)雜性、專業(yè)性和主觀性等特性，亟須引入更加廣泛的主體參與環(huán)境規(guī)制協(xié)商，提升環(huán)境規(guī)制的公正性、科學(xué)性、民主性和合法性⑤鄭少華：《論企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的法律地位》，《政治與法律》2014年第10期。。自愿性環(huán)境協(xié)議自律性、網(wǎng)絡(luò)性和程序性等規(guī)制機制，促進行政主體、行政相對人、利益第三方、社區(qū)、公民代表、環(huán)保社會組織、媒體、專家等多元主體的參與、協(xié)商、合作和共治，能夠有效地化解環(huán)境規(guī)制面臨的不確定性難題，建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)式的環(huán)境規(guī)制結(jié)構(gòu)，探索多中心分散化的權(quán)力責(zé)任、權(quán)利義務(wù)分配機制。

（二）環(huán)境規(guī)制方式的靈活性

命令型環(huán)境規(guī)制存在實施程式化、僵硬化和強制化等缺陷，它主要通過績效、標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)出和生產(chǎn)技術(shù)工藝等工具策略，實現(xiàn)對企業(yè)環(huán)境行為的能力規(guī)制和行為管制。由于不同企業(yè)的環(huán)境守法能力的差異和守法意愿的不同，單純管制性、單向度和強制性的環(huán)境規(guī)制路徑難以解決環(huán)境規(guī)制實踐中的執(zhí)法難題。當(dāng)前，我國整體上處于發(fā)展中國家的環(huán)境治理水平，區(qū)域生態(tài)環(huán)境困境的差異、經(jīng)濟發(fā)展能級的差異、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力的差異還比較大，簡單采用命令型環(huán)境規(guī)制缺乏靈活性和針對性，甚至?xí)?dǎo)致環(huán)境規(guī)制執(zhí)法的“一刀切”。命令型環(huán)境規(guī)制受環(huán)境法律形式理性要求，限制環(huán)境規(guī)制部門的自由裁量空間，遵循依法行政的法律原則，強調(diào)對環(huán)境行政部門法律實施的規(guī)制，防止環(huán)境行政部門的權(quán)力擴張和權(quán)力異化⑥任勝鋼、項秋蓮、何朵軍：《自愿型環(huán)境規(guī)制會促進企業(yè)綠色創(chuàng)新嗎？——以ISO14001標(biāo)準(zhǔn)為例》，《研究與發(fā)展管理》2018年第6期。。

由于環(huán)境規(guī)制的不確定性、專業(yè)性、主觀性等特征，形式法律理性在事實上限制了環(huán)境規(guī)制執(zhí)法的實際效果。企業(yè)在命令型環(huán)境規(guī)制框架內(nèi)，只能選擇遵守法律、法規(guī)要求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、績效產(chǎn)出和工藝設(shè)備，僵硬的法律條文無法激勵企業(yè)采取更環(huán)保、更綠色的新技術(shù)、新工藝，制約企業(yè)實施環(huán)境自我規(guī)制的能動性和創(chuàng)新性，實質(zhì)上損害了社會整體的環(huán)境福利水平①Which Types of Environmental Management Systems Are Related to Greater Environmental Improvements？Nicole Darnall，Younsung Kim. Public Administration Review. 2012.。自愿性環(huán)境協(xié)議通過行政主體與行政相對人、利益第三人以及其他相關(guān)主體的協(xié)商、溝通、合作和共治，尊重企業(yè)環(huán)境守法能力的實際水平，綜合考慮企業(yè)環(huán)境守法意愿等因素，兼顧環(huán)境規(guī)制部門、行政相對人、利益第三人、社區(qū)、環(huán)保社會組織等多元主體的環(huán)境利益訴求，通過自愿性環(huán)境協(xié)議的方式確定行政主體、行政相對人以及其他相關(guān)主體之間的職權(quán)職責(zé)分配和權(quán)利義務(wù)關(guān)系，能夠綜合運用法律、財政、金融、稅收等多種方式，最大限度地激發(fā)企業(yè)環(huán)境自我規(guī)制的潛力、活力和動力②陳海嵩：《綠色發(fā)展中的環(huán)境法實施問題：基于PX事件的微觀分析》，《中國法學(xué)》2016年第1期。。

（三）環(huán)境規(guī)制內(nèi)容的創(chuàng)新性

命令型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制是建立在確定性、準(zhǔn)確性前提下的環(huán)境法實施機制，高度形式化的環(huán)境法律規(guī)制面臨結(jié)構(gòu)性困境和制度性局限，無法解決面對過程、未知、未來的環(huán)境風(fēng)險法律規(guī)制③吳雋雅：《論環(huán)境公私協(xié)作的法律規(guī)制》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社科版）》2016年第6期。。而實踐中適用的環(huán)境法律法規(guī)，主要是以確定性為條件的形式法規(guī)則和實質(zhì)法規(guī)則，它們是建立在長期環(huán)境規(guī)制的總結(jié)、累積和習(xí)慣的基礎(chǔ)上，強調(diào)環(huán)境規(guī)制的穩(wěn)定性、確定性和規(guī)律性。新型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制是面向未來、未知和過程的規(guī)制行為，人類甚至對有些環(huán)境風(fēng)險尚無科學(xué)的認知和判斷，導(dǎo)致環(huán)境法律法規(guī)滯后于新型環(huán)境風(fēng)險，出現(xiàn)環(huán)境法律法規(guī)的“空白和盲區(qū)”。

基于環(huán)境法律不完備性和環(huán)境風(fēng)險不確定性的雙重張力，高度形式化、理性化和程式化的命令型環(huán)境規(guī)制難以有效防控新型環(huán)境風(fēng)險。自愿性環(huán)境協(xié)議是基于自愿、協(xié)商、合作和互動為特征的環(huán)境自我規(guī)制模式，它通過環(huán)境行政主體與行政相對人、利益第三人以及其他相關(guān)主體的協(xié)商、溝通和合作，針對環(huán)境法律的“不完備性”和環(huán)境風(fēng)險的“不確定性”特征，通過自愿性環(huán)境協(xié)議的法律機制，將不完備的環(huán)境法律法規(guī)具體化和實踐化，將不確定性的環(huán)境風(fēng)險轉(zhuǎn)化為多方主體明確的權(quán)力、責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)。環(huán)境規(guī)制部門和企業(yè)、社區(qū)、環(huán)保社會組織通過協(xié)商、溝通、合作和共治，達成自愿性環(huán)境協(xié)議內(nèi)容，采取環(huán)保治理新技術(shù)、新設(shè)備、新工藝，創(chuàng)新環(huán)境規(guī)制中相關(guān)主體的權(quán)力責(zé)任和權(quán)利義務(wù)的分配機制，彌補環(huán)境法律法規(guī)的“空白和盲區(qū)”④王建秀、趙夢真、劉星茹：《中國企業(yè)自愿環(huán)境規(guī)制的驅(qū)動因素研究》，《經(jīng)濟問題》2019年第7期。。

（四）環(huán)境規(guī)制過程的動態(tài)性

命令型環(huán)境規(guī)制主要是針對企業(yè)具體環(huán)境違法行為的單次執(zhí)法活動，通過罰款、扣押、拘留等行政手段，制止或矯正環(huán)境違法損害的，它更可能是碎片化、即時性和具體性的環(huán)境法律規(guī)制。而自愿性環(huán)境協(xié)議不是簡單地關(guān)注環(huán)境法律主體、法律關(guān)系、法律事實，而是更加關(guān)注環(huán)境問題背后復(fù)雜的制度結(jié)構(gòu)、主體互動、程序過程、社會環(huán)境和政策約束，它強調(diào)建構(gòu)于過程、程序、互動基礎(chǔ)上的動態(tài)性、整體性和系統(tǒng)性的環(huán)境規(guī)制⑤單飛躍：《改革開放40年中國經(jīng)濟法學(xué)研究的回顧和展望筆談》，《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第1期。。環(huán)境是一種公共物品，具有典型的“供給非競爭性”和“消費非排他性”，容易陷入“公地悲劇”的尷尬，導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制過程中出現(xiàn)“集體行動的困境”和“有組織的不負責(zé)任”。環(huán)境風(fēng)險的動態(tài)性、整體性、系統(tǒng)性，決定了環(huán)境規(guī)制的過程性和程序性，而不應(yīng)僅僅停留在具體環(huán)境執(zhí)法行為，應(yīng)建構(gòu)環(huán)境規(guī)制的協(xié)商機制、程序機制、互動機制和合作機制，推動環(huán)境行政主體、行政相對人、利益第三人以及其他相關(guān)主體之間的協(xié)商、溝通、合作、理解和互動，達成自愿性環(huán)境協(xié)議，多元主體都是自愿性環(huán)境協(xié)議的法律關(guān)系主體，都具有推動自愿性環(huán)境協(xié)議落實的權(quán)利義務(wù)，實現(xiàn)對環(huán)境風(fēng)險規(guī)制決策前、過程中、結(jié)束后的動態(tài)性規(guī)制①張小筠、劉戒驕：《新中國70年環(huán)境規(guī)制政策變遷與取向觀察》，《改革》2019年第10期。。

四、自愿性環(huán)境協(xié)議的“中國實踐”及困境

我國自1999年正式引入自愿性環(huán)境協(xié)議制度②自2003年山東試點以來，我國其他地區(qū)也開展了自愿性環(huán)境協(xié)議的試點工作：如2007年3月，南京鋼鐵聯(lián)合公司等14家中國企業(yè)加入歐盟“自愿減排”協(xié)議，歐盟將給予技術(shù)方面的支持，中國政府也將提供相關(guān)優(yōu)惠政策。涉及鋼鐵、石化、化工、建材等行業(yè)的14家首批加入歐盟“自愿減排”協(xié)議的中國企業(yè)承諾，未來三年內(nèi)每年要提高3%至5%能源利用率，減少污染物排放3%至5%；2005年7月，南京市環(huán)保局與中國石化揚子石化股份有限公司、寶鋼集團、上海海山鋼鐵有限公司等6家企業(yè)簽署了開展自愿協(xié)議環(huán)境管理示范合作備忘錄，采取自愿協(xié)議環(huán)境管理模式以調(diào)動企業(yè)的自覺性與主動性，積極履行環(huán)境責(zé)任，降低環(huán)境成本；2010年5月19日，江西首個節(jié)能自愿協(xié)議在九江市共青城正式簽署。九江市人民政府與共青城開放開發(fā)區(qū)管委會簽訂節(jié)能自愿協(xié)議，同時，共青城開放開發(fā)區(qū)管委會與共青鴨鴨（集團）公司、江西啟維光伏科技股份公司簽署了節(jié)能自愿協(xié)議書。山東省濟南鋼鐵集團總公司、萊蕪鋼鐵集團有限公司與山東省經(jīng)貿(mào)委作為中國第一家自愿性環(huán)境協(xié)議試點單位，本文重點分析該試點的成效和困境。參見：徐德艷：《我國環(huán)境自愿協(xié)議研究》，《山東大學(xué)碩士學(xué)位論文》2011年3月。，2003年4月，山東省濟南鋼鐵集團總公司、萊蕪鋼鐵集團有限公司與山東省經(jīng)貿(mào)委達成自愿性環(huán)境協(xié)議，承諾三年內(nèi)節(jié)能100萬噸標(biāo)煤，比原定目標(biāo)節(jié)能14.3萬噸標(biāo)煤，這是我國第一個自愿性環(huán)境協(xié)議的實踐試點。2004年6月中期評估時兩家企業(yè)主要節(jié)能指標(biāo)都達到自愿性環(huán)境協(xié)議中設(shè)定目標(biāo)，共節(jié)能22.4萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減排二氧化硫4 022噸，二氧化碳12.4萬噸，實現(xiàn)節(jié)能效益1.22億元，取得良好成效③余瀾：《論自愿性環(huán)境協(xié)議在我國的適用》，《西南大學(xué)碩士學(xué)位論文》2014年6月。。但山東自愿性環(huán)境協(xié)議試點實踐面臨以下制度性困境：

（一）自愿性環(huán)境協(xié)議參與主體結(jié)構(gòu)封閉

自愿性環(huán)境協(xié)議是基于政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、環(huán)保社會組織等多元主體協(xié)商、溝通和合作締結(jié)的契約，它的突出優(yōu)勢就是破解命令控制型環(huán)境規(guī)制主體結(jié)構(gòu)僵化問題，實現(xiàn)環(huán)境規(guī)制主體之間的“多元參與”和“協(xié)商理性”。如美國自愿性環(huán)境協(xié)議達成過程中，政府、企業(yè)、環(huán)保社會組織、第三方機構(gòu)、公眾代表能夠制度化地參與自愿性環(huán)境協(xié)議制定，充分聽取利益相關(guān)者的表達訴求和價值偏好，提升自愿性環(huán)境協(xié)議的可接受性、遵從度和公正性，將自愿性環(huán)境協(xié)議制度作為一種環(huán)境風(fēng)險溝通、環(huán)境民主參與和環(huán)境公共治理的實施機制④于連超、張衛(wèi)國、畢茜、董晉亭：《環(huán)境政策不確定性與企業(yè)環(huán)境信息披露——來自地方環(huán)保官員變更的證據(jù)》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2020年第2期。。但山東試點項目實踐中，自愿性環(huán)境協(xié)議主要是由山東省經(jīng)貿(mào)委（政府）和山東鋼鐵集團總公司、萊蕪鋼鐵集團有限公司參與，自愿性環(huán)境協(xié)議達成過程中缺乏行業(yè)協(xié)會、環(huán)保社會組織、第三方機構(gòu)以及公眾代表等多元主體參與，影響了自愿性環(huán)境協(xié)議的科學(xué)性、合理性和可執(zhí)行性，制約了自愿性環(huán)境協(xié)議的公共性、社會性和參與性⑤詹國彬、陳健鵬：《走向環(huán)境治理的多元共治模式：現(xiàn)實挑戰(zhàn)與路徑選擇》，《政治學(xué)研究》2020年第2期。。

（二）自愿性環(huán)境協(xié)議程序性機制失范

自愿性環(huán)境協(xié)議是建立在風(fēng)險社會和環(huán)境規(guī)制不確定性的前提下，它是對環(huán)境規(guī)制僵化、環(huán)境規(guī)制效率低下、環(huán)境訴訟壓力增大以及環(huán)境法律不完備性等瓶頸的制度性回應(yīng)。它超越了形式法規(guī)制和實質(zhì)法規(guī)制的窠臼，強調(diào)規(guī)制機關(guān)、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等主體之間的協(xié)商、溝通、合作和互動，提升環(huán)境規(guī)制執(zhí)法的靈活性和創(chuàng)新性。針對環(huán)境法律法規(guī)的滯后性問題，通過環(huán)境規(guī)制主體的協(xié)商、溝通和合作達成契約，通過締結(jié)環(huán)境協(xié)議的方式，從形式上顛覆了傳統(tǒng)秩序行政范式的要求，從實質(zhì)上重構(gòu)了政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會以及環(huán)保社會組織之間的權(quán)力責(zé)任和權(quán)利義務(wù)，彌補“環(huán)境法律的不完備性”和“環(huán)境風(fēng)險的不確定性”。所以，需要對自愿性環(huán)境協(xié)議的達成、執(zhí)行、監(jiān)督、評估等程序性機制進行規(guī)范。但實踐中容易導(dǎo)致環(huán)境行政權(quán)的擴張和異化，違背協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的初始目標(biāo)和價值原則。規(guī)制機構(gòu)是否有權(quán)力來創(chuàng)設(shè)新型規(guī)制體制？環(huán)境協(xié)議是否符合法律保留和法律優(yōu)先原則？如果環(huán)境協(xié)議的內(nèi)容與現(xiàn)行規(guī)制體制和法律規(guī)定相沖突，它的法律效力如何？山東濟南鋼鐵集團總公司、萊蕪鋼鐵集團有限公司與山東省經(jīng)貿(mào)委簽訂自愿性環(huán)境協(xié)議，對自愿性環(huán)境協(xié)議雙方主體的職權(quán)職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、評估標(biāo)準(zhǔn)、爭議解決機制等法律條款規(guī)定不夠全面、翔實和規(guī)范，導(dǎo)致自愿性環(huán)境協(xié)議的執(zhí)行、評估、救濟缺乏法律保障①李波：《公共執(zhí)法與私人執(zhí)法的比較經(jīng)濟研究》，北京大學(xué)出版社2008年版，第58頁。，缺乏完備的程序性機制保障，容易遭遇“合法性”風(fēng)險和“公正性”風(fēng)險②呂忠梅：《論環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)機制——以現(xiàn)代環(huán)境治理體系為視角》，《法學(xué)論壇》2020年第1期。。

（三）自愿性環(huán)境協(xié)議的激勵缺乏內(nèi)生性

自愿性環(huán)境協(xié)議不是完全私法意義上絕對意思自治，它是以雙方履行超越法律、法規(guī)的責(zé)任和義務(wù)為條件，共同促進自愿性環(huán)境協(xié)議的執(zhí)行③于澤瀚：《美國環(huán)境執(zhí)法和解制度探究》，《行政法學(xué)研究》2018年第11期。。比如，企業(yè)要承擔(dān)達到法定標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境績效或承擔(dān)比現(xiàn)行環(huán)境法律更嚴(yán)苛的環(huán)境責(zé)任；政府要承擔(dān)對企業(yè)的財稅激勵、政策支持和協(xié)議范圍內(nèi)的執(zhí)法豁免。所以，應(yīng)強化自愿性環(huán)境協(xié)議的激勵機制，通過財政補貼、稅費減免、排污權(quán)交易、技術(shù)支持、信息共享以及聲譽激勵等，激發(fā)企業(yè)環(huán)境自我規(guī)制的內(nèi)生動力，要構(gòu)建市場化機制促進企業(yè)自覺履行自愿性環(huán)境協(xié)議。但山東試點實踐中對兩家企業(yè)除采取掛牌、免予能源審計、國債貼息優(yōu)先等激勵政策外，還缺乏自愿性環(huán)境協(xié)議實施績效影響更大的財政補貼、稅費減免、綠色金融、排污權(quán)交易、技術(shù)支持、信息共享等政策。尤其是綠色金融、排污權(quán)交易、信息共享具有更強的市場導(dǎo)向，能夠激發(fā)企業(yè)踐行自愿性環(huán)境協(xié)議能動性，通過利益驅(qū)動將企業(yè)環(huán)境法守法行為轉(zhuǎn)化為組織的行動準(zhǔn)則和價值目標(biāo)。

五、我國自愿性環(huán)境協(xié)議的制度建構(gòu)

學(xué)界關(guān)于自愿性環(huán)境協(xié)議的制度建構(gòu)研究大多從理論層面進行探索，主要從自愿性環(huán)境協(xié)議法律效力、環(huán)境協(xié)議履行及環(huán)境協(xié)議救濟機制等方面進行完善，涉及的法律關(guān)系主體局限于環(huán)境規(guī)制部門和企業(yè)，忽視協(xié)議達成、實施、履行和救濟的法律程序制度，強調(diào)環(huán)境規(guī)制主體的行政高權(quán)，缺乏對企業(yè)主體性的激勵機制，這仍是一種形式法律理論和實質(zhì)法律理論的研究進路，并且缺乏對域外典型經(jīng)驗的借鑒④李干杰：《以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo) 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)》，《行政管理改革》2018年第11期。。因此，筆者將借鑒自律性法律理論和協(xié)商型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制范式，結(jié)合國內(nèi)外的制度實踐，圍繞風(fēng)險的預(yù)防性、主體的多元性、過程的程序性、激勵的內(nèi)生性，從組織體系、程序制度、激勵機制等方面建構(gòu)自愿性環(huán)境協(xié)議的制度體系。

（一）完善自愿性環(huán)境協(xié)議的組織體系

形式法律理論和實質(zhì)法律理論更關(guān)注自愿性環(huán)境協(xié)議制度中的行政主體和行政相對人，即使涉及利益第三人，其涵蓋的范圍和代表性非常不足，不利于破解環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的不確定性、公共性、社會性和復(fù)雜性難題⑤[美]約?埃爾斯特：《協(xié)商民主：挑戰(zhàn)與反思》，周艷輝譯，中央編譯出版社2009年版，第137頁。。自律性法律理論注重對環(huán)境風(fēng)險的多中心分散化規(guī)制，協(xié)商型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制強調(diào)多元主體的參與、協(xié)商、溝通、合作和互動，力求推動多元主體參與自愿性環(huán)境協(xié)議制度的實施。自律性法律理論認為，應(yīng)采取去中心化的多主體治理結(jié)構(gòu)，形成行政規(guī)制機關(guān)、企業(yè)、環(huán)保社會組織、行業(yè)協(xié)會等多元主體參與自愿性環(huán)境協(xié)議的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)①Piotrowski，S. J.（2017）. The“Open Government Reform”Movement：The Case of the Open Government Partnership and U.S.Transparency Policies. American Review of PublicAdministration，47（2）.。

荷蘭是歐洲采取自愿性環(huán)境協(xié)議推動節(jié)能和減排時間最早、覆蓋面最廣、執(zhí)行效果最好的國家之一，荷蘭非常重視自愿性環(huán)境協(xié)議的組織體系建設(shè)，除了政府與企業(yè)兩大核心主體外，還吸納行業(yè)協(xié)會、環(huán)保社會組織以及第三方認證機構(gòu)參與，形成政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、環(huán)保社會組織以及第三方認證機構(gòu)多元主體參與的自愿性環(huán)境協(xié)議制度。1992—2000年，荷蘭共簽44份協(xié)議，涉及29個工業(yè)部門，能效提高22.3%（每年約為2%），相當(dāng)于節(jié)能157PJ，每年減排二氧化碳900萬噸，經(jīng)測算，節(jié)能自愿性協(xié)議給荷蘭工業(yè)部門帶來的經(jīng)濟效益高達7億歐元②[美]奧利?洛貝爾：《當(dāng)代法律思想中的管制的衰落與治理的興起》，成協(xié)中譯，羅豪才主編：《行政法的新視野》，商務(wù)印書館2011年版，第81頁。。

因此，須借鑒荷蘭的經(jīng)驗，健全我國自愿性環(huán)境協(xié)議的組織體系：其一，吸納行業(yè)協(xié)會組織參與自愿性環(huán)境協(xié)議。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在政府、企業(yè)之間的橋梁和紐帶作用，提升自愿性環(huán)境協(xié)議的科學(xué)性和實效性。其二，建構(gòu)環(huán)保社會組織參與自愿性環(huán)境協(xié)議的機制。加快轉(zhuǎn)移政府職能，推動落實“放管服”政策，發(fā)揮環(huán)保社會組織的專業(yè)性、公益性、社會性等優(yōu)勢，完善政府部門、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、環(huán)保社會組織等公法主體和私法主體良性互動的治理結(jié)構(gòu)。其三，大力培育環(huán)境第三方認證機構(gòu)。自愿性環(huán)境協(xié)議的實施需要專業(yè)的認定機構(gòu)、鑒定機構(gòu)、科研機構(gòu)等，保障自愿性環(huán)境協(xié)議實施過程中的技術(shù)支持、績效評估、指標(biāo)監(jiān)測、執(zhí)行監(jiān)督等，提升自愿性環(huán)境協(xié)議實施的專業(yè)性、針對性和系統(tǒng)性③杜輝：《挫折與修正：風(fēng)險預(yù)防之下環(huán)境規(guī)制改革的進路選擇》，《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第1期。。

（二）規(guī)范自愿性環(huán)境協(xié)議的程序制度

風(fēng)險規(guī)制是針對不確定、未知、未來的風(fēng)險決策、管理和溝通，它不是僅僅關(guān)注具體環(huán)境風(fēng)險問題的解決，而是強調(diào)基于過程、程序的法律機制建構(gòu)，通過對自愿性環(huán)境協(xié)議達成、履行、救濟等過程性法律程序機制的完善，將環(huán)境風(fēng)險的不確定性轉(zhuǎn)化為相關(guān)主體之間具體的權(quán)力責(zé)任，創(chuàng)設(shè)法律權(quán)利義務(wù)來彌補環(huán)境法律法規(guī)的空白，這對傳統(tǒng)行政規(guī)制的一種超越和顛覆。它突破了秩序行政對環(huán)境規(guī)制的形式要件和實質(zhì)要件的要求，拓展了環(huán)境規(guī)制的主體結(jié)構(gòu)，引入私法主體參與公法的實施，極大地沖擊了行政法規(guī)制的依法行政、法律保留、法律優(yōu)先等法律原則，大大擴張了行政機關(guān)的規(guī)制權(quán)力和自由裁量空間，容易導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制權(quán)力的異化，應(yīng)強化自愿性環(huán)境協(xié)議達成的程序性建構(gòu)④[英]馬克?史密斯、皮亞?龐薩帕：《環(huán)境與公民權(quán)：整合正義、責(zé)任與公民參與》，侯艷芳、楊曉燕譯，山東大學(xué)出版社2012年版，第103頁。。

美國建立了完善的程序性制度，如信息披露制度、利益相關(guān)方的參與制度和爭端解決制度等，實現(xiàn)自愿性環(huán)境協(xié)議締結(jié)過程中對公權(quán)力的制衡和監(jiān)督，保障企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、環(huán)保社會組織以及公眾的合法權(quán)益⑤劉水林、王波：《論環(huán)境法公共設(shè)施與私人實施的結(jié)合與銜接》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2011年第6期。。我國應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗，健全自愿性環(huán)境協(xié)議的程序制度：其一，在自愿性環(huán)境協(xié)議達成之前，要強化環(huán)境信息公開，只有建立完善的自愿性環(huán)境協(xié)議信息公開透明機制，才能更好地激勵企業(yè)遵守自愿性環(huán)境協(xié)議，監(jiān)督環(huán)境規(guī)制機關(guān)更好地履行自愿性環(huán)境協(xié)議承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，推動利益第三人、環(huán)保社會組織、社區(qū)、專家、公民代表、媒體等參與自愿性環(huán)境協(xié)議的達成、執(zhí)行以及執(zhí)行情況的監(jiān)督，切實保障公民的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、訴訟權(quán)等。其二，在自愿性環(huán)境協(xié)議達成過程中，要保障企業(yè)、社會組織、第三人平等、自愿、充分參與自愿性環(huán)境協(xié)議的討論。政府作為公權(quán)力主體可能會給企業(yè)帶來行政壓力和心理威懾，制約企業(yè)在自愿性環(huán)境協(xié)議達成過程中的真實意思表達，增加行業(yè)協(xié)會和環(huán)保社會組織的參與，能夠強化對政府的制衡和監(jiān)督，提高自愿性環(huán)境協(xié)議的公正性、公平性和科學(xué)性。其三，在自愿性環(huán)境協(xié)議達成之后，要健全企業(yè)、社會組織和第三人的救濟性程序，如調(diào)解、仲裁、訴訟等制度化的救濟機制①Becker，Gary S.，Stigler，George J.，Law Enforcement，Malfeasance，and Compensation of Enforces，Journal of Legal Studies，Vol. 3，Issue 1，1974，pp.1-18；對已經(jīng)參與自愿性環(huán)境協(xié)議，并且信譽良好的企業(yè)給予一定的執(zhí)法豁免，減少命令型環(huán)境規(guī)制的執(zhí)法頻度，或者在輕微環(huán)境違法時，給予減輕或者免于處罰的激勵②生延超：《環(huán)境規(guī)制的制度創(chuàng)新：自愿性環(huán)境協(xié)議》，《華東經(jīng)濟管理》2008年第10期。。

（三）健全自愿性環(huán)境協(xié)議的激勵機制

協(xié)商型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制是一種兼具“工具理性”和“價值理性”的環(huán)境法實施機制，針對環(huán)境風(fēng)險的不確定性、規(guī)模性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性和不可逆性特征，它更加注重激活企業(yè)、公眾的內(nèi)生動力，通過協(xié)商、合作、互動、參與和共治等方式，更加注重環(huán)境規(guī)制過程中的主體參與、信息透明、價值認同，更加注重激發(fā)企業(yè)的自覺性、自發(fā)性和自主性。

荷蘭通過法律激勵機制，促進企業(yè)參與自愿性環(huán)境協(xié)議，至1996年，約占荷蘭工業(yè)能源消費90%的1 000家公司參與了自愿協(xié)議。2001年12月，荷蘭政府還針對中等規(guī)模的能源用戶與16個部門的520家企業(yè)簽署了新一輪的長期協(xié)議（LTA-2），協(xié)議期限為2001–2012年。與自愿性環(huán)境協(xié)議相配套，荷蘭政府承諾不再采取新的、更嚴(yán)厲的節(jié)能或減排法規(guī)，減免節(jié)能投資稅，給予一定的經(jīng)濟補貼，允許企業(yè)可以在相對靈活的時間內(nèi)采取相對靈活的方式方法完成節(jié)能減排目標(biāo)等③張紅鳳、楊慧：《規(guī)制經(jīng)濟學(xué)沿革的內(nèi)在邏輯及發(fā)展方向》，《中國社會科學(xué)》2011年第6期。。

因此，我國應(yīng)借鑒荷蘭的經(jīng)驗，健全企業(yè)參與自愿性環(huán)境協(xié)議的激勵機制：其一，完善財政、稅收激勵機制。建議地方環(huán)保專項資金、技術(shù)改造專項資金、環(huán)境基金、節(jié)能減排專項資金等明確規(guī)定支持企業(yè)參與自愿性環(huán)境協(xié)議的資金比例，鼓勵地方財政設(shè)立自愿性環(huán)境協(xié)議專項預(yù)算支出。建議將自愿性環(huán)境協(xié)議制度納入環(huán)境稅法，對企業(yè)參與自愿性環(huán)境協(xié)議從事節(jié)能減排技術(shù)、環(huán)保設(shè)備和產(chǎn)品以及環(huán)保建筑等研發(fā)和應(yīng)用項目，給予減免稅額、降低稅率、提高稅前扣除比例、再投資退稅等稅收優(yōu)惠，激發(fā)企業(yè)參與自愿性環(huán)境協(xié)議的內(nèi)生動力。其二，創(chuàng)新環(huán)境金融激勵機制。鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，針對可參與自愿性環(huán)境協(xié)議的企業(yè)給予優(yōu)先融資，減少準(zhǔn)入限制，適用融資簡易程序；強化對政策性銀行和商業(yè)銀行的信貸引導(dǎo)，制定科學(xué)的綠色信貸的正面清單、負面清單，完善金融工具對企業(yè)參與自愿性環(huán)境協(xié)議的支撐機制。其三，健全企業(yè)聲譽激勵機制。針對較好執(zhí)行自愿性環(huán)境協(xié)議的企業(yè)，除了財政、稅收、金融等激勵外，還應(yīng)通過掛牌、表彰、榮譽稱號等方式，建構(gòu)完善的企業(yè)信用、信譽和聲譽機制，強化企業(yè)的成就感、榮譽感和責(zé)任感，將企業(yè)遵守自愿性環(huán)境協(xié)議和環(huán)保法律規(guī)范內(nèi)化為企業(yè)的文化內(nèi)涵和精神追求④董戰(zhàn)峰、王金南、葛察忠、高樹婷、龍鳳：《環(huán)境自愿協(xié)議機制建設(shè)中的激勵政策創(chuàng)新》，《中國人口?資源與環(huán)境》2010年第6期。。

六、結(jié) 語

自愿性環(huán)境協(xié)議契合環(huán)境風(fēng)險規(guī)制民主主義范式特征，蘊含自律性環(huán)境規(guī)制、網(wǎng)絡(luò)性環(huán)境規(guī)制和協(xié)商性環(huán)境規(guī)制的功能邏輯，具有規(guī)制主體多元性、規(guī)制方式靈活性、規(guī)制內(nèi)容創(chuàng)新性和規(guī)制過程動態(tài)性的價值目標(biāo)，能夠突破環(huán)境形式法律規(guī)制與實質(zhì)法律規(guī)制的局限，促進公權(quán)力、私權(quán)力和社會權(quán)力的互動，推動環(huán)境規(guī)制中程序與過程的融合。圍繞我國自愿性環(huán)境協(xié)議的試點中存在的參與主體結(jié)構(gòu)封閉、程序性機制失范、激勵缺乏內(nèi)生性等制度性困境，借鑒國外自愿性環(huán)境協(xié)議的制度經(jīng)驗，建構(gòu)自愿性環(huán)境協(xié)議的組織體系、程序制度和激勵機制等實施路徑，充分發(fā)揮自愿性環(huán)境協(xié)議的靈活性、針對性、實效性等優(yōu)勢，破解環(huán)境規(guī)制的不確定性、專業(yè)性和復(fù)雜性難題，推動政府、企業(yè)、環(huán)保社會組織、第三方機構(gòu)、公眾代表等多元主體合作協(xié)商共治。

尤其是在后疫情時代，我國要在風(fēng)險不確定性狀態(tài)下實現(xiàn)疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展“雙勝利”，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境高水平保護，這對我國自愿性環(huán)境協(xié)議制度建構(gòu)提出更高的要求。由于我國具有行政主導(dǎo)的國家傳統(tǒng)和文化環(huán)境，政府在自愿性環(huán)境制度實施過程中容易濫用“行政高權(quán)”和“政治權(quán)威”，導(dǎo)致自愿性環(huán)境協(xié)議的“自愿性”“平等性”和“協(xié)商性”不足，甚至違背自愿性環(huán)境協(xié)議的制度初衷，導(dǎo)致“制度異化”。同時，自愿性環(huán)境協(xié)議作為政府、企業(yè)、環(huán)保社會組織、第三方機構(gòu)以及公眾代表等多元主體達成的“契約”，它亦可能突破“法律保留”和“法律優(yōu)先”的基本原則，導(dǎo)致自愿性環(huán)境協(xié)議面臨“合法性”風(fēng)險，應(yīng)探索司法機關(guān)對自愿性環(huán)境協(xié)議的“合法性”審查，建構(gòu)自愿性環(huán)境協(xié)議的社會性監(jiān)督機制和司法性制衡機制，避免貝克所擔(dān)憂的“風(fēng)險的制度化以及制度化的風(fēng)險”尷尬。