蘇煒杰

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430073)

我國養(yǎng)老工作面臨著未富先老的嚴(yán)峻形勢(shì),預(yù)計(jì)到2020年，全國老年人口總量會(huì)超過2.5億人，占總?cè)丝诒戎亟咏?0%。我國較早就探索以居家養(yǎng)老立法來解決上述養(yǎng)老困境，在最近出臺(tái)的《國家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》(2019)文件中，再次提出要健全以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)有機(jī)結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。

法治保障是居家養(yǎng)老工作穩(wěn)定運(yùn)行的基石，為了保障居家養(yǎng)老工作的順利開展，一些專家和學(xué)者呼吁通過制定統(tǒng)一的居家養(yǎng)老法，[1-4]以基礎(chǔ)性立法形式來統(tǒng)一協(xié)調(diào)我國居家養(yǎng)老管理事務(wù)，為居家養(yǎng)老工作提供堅(jiān)實(shí)的法律保障，以及“明確居家與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行中心的職能權(quán)限與角色定位，更好地為居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行掃除障礙”[5]。本文從學(xué)術(shù)研究、政府政策和居家養(yǎng)老實(shí)踐入手，結(jié)合域外國家和我國臺(tái)灣地區(qū)居家養(yǎng)老立法情況，分析我國居家養(yǎng)老法在養(yǎng)老法律體系中的定位及其基本范疇，指出居家養(yǎng)老立法對(duì)于推動(dòng)居家養(yǎng)老工作統(tǒng)一發(fā)展、實(shí)現(xiàn)老年人權(quán)益有效保障和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合建設(shè)目標(biāo)的積極作用。

一、中國新型居家養(yǎng)老法立法模式探析

(一)域外國家和中國臺(tái)灣地區(qū)居家養(yǎng)老立法模式及其借鑒

世界上較早進(jìn)入高齡社會(huì)的國家和地區(qū)普遍重視以立法作為養(yǎng)老工作開展和老年人權(quán)益保障的依據(jù)。這些國家和地區(qū)為應(yīng)對(duì)較早進(jìn)入老齡化社會(huì)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，制定了諸多涉及居家養(yǎng)老方面的專門法律。但是這些國家和地區(qū)中的居家養(yǎng)老立法模式彼此間存在著較大差距，即使是選擇同一種立法模式的具體立法，在價(jià)值理念和具體制度安排上也存在明顯不同。這些國家和地區(qū)居家養(yǎng)老立法模式主要有三種類型：(1)分散式居家養(yǎng)老立法模式，即將居家養(yǎng)老事務(wù)的法律保障以部門立法或者行業(yè)立法的模式予以規(guī)制，如美國、瑞典[6]以及我國香港地區(qū)(1)我國香港地區(qū)居家養(yǎng)老立法主要以社會(huì)福利政策和強(qiáng)基金制度為主，且特區(qū)政府和社會(huì)福利署分別制定了社會(huì)福利、公共福利金專門制度和《安老院規(guī)劃》等，實(shí)現(xiàn)對(duì)居家養(yǎng)老各項(xiàng)具體項(xiàng)目的立法規(guī)制。具體參見文獻(xiàn)[7-9]。。(2)綜合式居家養(yǎng)老立法模式，即存在一部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)域內(nèi)居家養(yǎng)老工作事務(wù)和實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老政策理念宣示的綜合性立法，在此綜合性立法之下也通過制定諸多子法規(guī)作為配套實(shí)施文件，如英國(2)英國的居家養(yǎng)老服務(wù)主要依靠衛(wèi)生部提供醫(yī)療服務(wù)和地方政府提供社會(huì)服務(wù)，居家養(yǎng)老領(lǐng)域?qū)ｉT的立法是《全民健康與社區(qū)照顧法案》，其中關(guān)于其立法背景和立法目的等內(nèi)容參見文獻(xiàn)[10]。、澳大利亞(3)澳大利亞在1985年就制定了《居家和社區(qū)照料服務(wù)法》作為其國內(nèi)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的龍頭法，參見文獻(xiàn)[11]。。(3)折中式居家養(yǎng)老立法模式，即在居家養(yǎng)老部分工作領(lǐng)域制定一部綜合性法律，但是在其他領(lǐng)域仍以單行法規(guī)作為規(guī)制依據(jù)，我國臺(tái)灣地區(qū)(4)我國臺(tái)灣地區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)立法較早且在不同階段制定了多部法律，以《老年人福利法》(1980)為統(tǒng)領(lǐng)對(duì)于居家養(yǎng)老做出了一般性規(guī)定，包括《長(zhǎng)期照顧服務(wù)法》(2016)、《失能老人接受長(zhǎng)期照顧服務(wù)補(bǔ)助辦法》(2014)、《身心障礙者保護(hù)法》(1997)和《社會(huì)救助法》(1997)，以及自2007年開始推行的長(zhǎng)期照護(hù)(LTC)計(jì)劃(即自2008年實(shí)施的《長(zhǎng)期照護(hù)十年計(jì)劃》和2016年實(shí)施的《長(zhǎng)期照護(hù)十年計(jì)劃2.0》)。參見文獻(xiàn)[12-14]。和日本都屬于這一種立法形式。例如《介護(hù)保險(xiǎn)法》是日本國內(nèi)居家養(yǎng)老資金保障方面的綜合性立法，注重體現(xiàn)國家保障高齡老人權(quán)益和有效解決老齡化社會(huì)問題的目標(biāo)，但是其并非統(tǒng)領(lǐng)日本國內(nèi)關(guān)于居家養(yǎng)老領(lǐng)域?qū)ｉT工作的龍頭法。(5)日本在介護(hù)保險(xiǎn)制度中增加了對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)制和相關(guān)費(fèi)用的管理制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)居家養(yǎng)老工作統(tǒng)一管理，且也在《老人福利法》《推進(jìn)老年人保健福利十年戰(zhàn)略》和《社會(huì)福利士及護(hù)理福利士法》等立法中對(duì)于居家養(yǎng)老相關(guān)事項(xiàng)做出了規(guī)定。參見文獻(xiàn)[15-17]。

由于各個(gè)國家和地區(qū)在養(yǎng)老文化理念和法律結(jié)構(gòu)體系上存在較大差異，對(duì)于是否需要在域內(nèi)制定一部關(guān)于居家養(yǎng)老事務(wù)管理和養(yǎng)老政策宣示的綜合性法律，持認(rèn)可觀點(diǎn)的支持理由主要集中在以下幾點(diǎn)：(1)強(qiáng)調(diào)居家養(yǎng)老立法是保障居家養(yǎng)老事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的有效手段，通過專門立法可以實(shí)現(xiàn)對(duì)既有養(yǎng)老政策的整合，有助于居家養(yǎng)老工作與相關(guān)工作的協(xié)調(diào)；[18](2)需要專門立法賦予特定機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理居家養(yǎng)老事務(wù)活動(dòng)，作為協(xié)調(diào)居家養(yǎng)老工作有效展開的協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)；(3)可以在立法中集中展示一國或地區(qū)的養(yǎng)老文化理念，規(guī)定居家養(yǎng)老工作各項(xiàng)制度，明確各參與主體的責(zé)任；(6)英國居家養(yǎng)老服務(wù)工作的參與主體包括地方政府、社會(huì)組織、志愿者和非正式支持人員(家人和朋友等)，共同參與為老年人提供居家照料活動(dòng)。參見文獻(xiàn)[19]。(4)指導(dǎo)地方各級(jí)機(jī)關(guān)開展具體實(shí)務(wù)工作，并作為地方立法的上位法依據(jù)；(5)通過居家養(yǎng)老立法為國家養(yǎng)老計(jì)劃、政策落實(shí)提供法律依據(jù)，也利于提升居家養(yǎng)老工作服務(wù)質(zhì)量。[20]

而美國和瑞典等開展居家養(yǎng)老工作較為成熟的國家并未制定綜合性的居家養(yǎng)老法，但是針對(duì)與居家養(yǎng)老工作相關(guān)的各事項(xiàng)都制定了單項(xiàng)法。這些國家不采取綜合性居家養(yǎng)老立法的理由主要包括：(1)居家養(yǎng)老工作事項(xiàng)本身涉及的范圍十分廣泛且隨著社會(huì)的發(fā)展也處于不斷變化中，綜合性立法存在著難以及時(shí)針對(duì)居家養(yǎng)老工作中的新情況做出有效反應(yīng)的困境；(2)傳統(tǒng)中也是采用對(duì)特定領(lǐng)域和行業(yè)分別規(guī)制的模式，(7)美國針對(duì)鐵路職工、政府雇員、軍人退休人員等都制定了單獨(dú)的養(yǎng)老法律，具體可參見文獻(xiàn)[21]。且現(xiàn)有的諸多國內(nèi)居家養(yǎng)老相關(guān)法律可以滿足居家養(yǎng)老治理的需求；(3)制定綜合性居家養(yǎng)老法會(huì)打破已存的養(yǎng)老法律體系，造成不必要的制度困擾。

(二)域外國家和中國臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)給中國居家養(yǎng)老立法模式帶來的啟示

從上述討論可見，域外國家和我國臺(tái)灣地區(qū)在探討制定居家養(yǎng)老法的可行性與必要性的過程中，是結(jié)合自身養(yǎng)老理念、既有的養(yǎng)老法律體系和居家養(yǎng)老工作實(shí)際需求等因素綜合確定的。這些豐富的立法經(jīng)驗(yàn)給我國制定居家養(yǎng)老法帶來以下四個(gè)方面的啟示。

第一，是否單獨(dú)制定綜合性居家養(yǎng)老法需根據(jù)本國或本地區(qū)居家養(yǎng)老工作實(shí)際開展情況和所處發(fā)展階段決定。英國和我國臺(tái)灣地區(qū)在制定居家養(yǎng)老單獨(dú)法之前，社會(huì)早已處于深度老齡化階段，既有的養(yǎng)老法律仍以調(diào)整個(gè)人養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式為主，國家或地區(qū)在養(yǎng)老支出方面面臨著嚴(yán)重透支現(xiàn)象，亟須通過制定專門的居家養(yǎng)老法引導(dǎo)社會(huì)采取居家養(yǎng)老發(fā)展模式，通過在立法中合理確定國家(或地區(qū))、社會(huì)和個(gè)人責(zé)任來實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老工作的可持續(xù)發(fā)展。而美國、挪威等國家暫不采用專門的居家養(yǎng)老立法最主要的原因在于，其國內(nèi)較早就注重采取社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展模式。例如瑞典在1982年制定的《社會(huì)服務(wù)法》中就提出擴(kuò)大家庭和社區(qū)在養(yǎng)老工作中的作用，提倡老年人居住在原住址享受社區(qū)提供的醫(yī)療和生活服務(wù)，減少對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的依賴性。[22]這表明已有的養(yǎng)老法律中針對(duì)社會(huì)、個(gè)人的規(guī)定可以滿足當(dāng)前應(yīng)對(duì)居家養(yǎng)老工作的需求，無須再通過新的立法來貫徹居家養(yǎng)老理念?？梢?，是否有必要制定專門的居家養(yǎng)老法是根據(jù)本國或本地區(qū)養(yǎng)老立法需求和居家養(yǎng)老發(fā)展階段實(shí)際決定的。

第二，不同國家和地區(qū)的綜合性居家養(yǎng)老立法存在著顯著的差異性。就立法條文而言，澳大利亞《居家和社區(qū)照料服務(wù)法》[23]和英國《國民醫(yī)療保健服務(wù)及社區(qū)照料法》(8)英國《國民醫(yī)療保健服務(wù)及社區(qū)照料法》共四部分67條，且針對(duì)英格蘭和威爾士、蘇格蘭在居家醫(yī)療和居家社會(huì)服務(wù)方面均分別適用各自的規(guī)定，基本內(nèi)容包括地區(qū)管理、國家衛(wèi)生服務(wù)信托、家庭健康服務(wù)機(jī)構(gòu)、基金管理制度、指示性金額、資金審計(jì)與負(fù)債、修正案與解釋等。參見文獻(xiàn)[24]。在體量上均多達(dá)數(shù)十條，對(duì)諸多領(lǐng)域的具體內(nèi)容方面都做出了詳細(xì)規(guī)定；而我國臺(tái)灣地區(qū)的《老年人福利法》(9)我國臺(tái)灣地區(qū)的《老人福利法》共55條，在第17～22條中對(duì)于居家養(yǎng)老做出了一般規(guī)定，當(dāng)然該法其他條款中關(guān)于老人權(quán)益保障的規(guī)定也適用于居家養(yǎng)老的老年人。參見文獻(xiàn)[25]。屬于綜合性養(yǎng)老立法，對(duì)于居家養(yǎng)老工作只是在其中通過幾個(gè)條文做出了原則性規(guī)定，具有綱領(lǐng)性意義。日本《介護(hù)保險(xiǎn)法》雖然在立法體量上和我國臺(tái)灣地區(qū)類似，(10)日本的《介護(hù)保險(xiǎn)法》在居家介護(hù)支援章節(jié)中，對(duì)居家養(yǎng)老的服務(wù)項(xiàng)目、保險(xiǎn)給付和籌資機(jī)制等方面工作做出了具體規(guī)定。參見文獻(xiàn)[17]。但是在具體內(nèi)容上卻具有廣泛性且覆蓋了居家養(yǎng)老工作的諸多具體領(lǐng)域，與英國、澳大利亞的專門綜合性立法相比也差別不大。英國、澳大利亞和日本等國的綜合性居家養(yǎng)老立法涵蓋了居家養(yǎng)老工作運(yùn)行機(jī)制、資金保障和服務(wù)項(xiàng)目等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了對(duì)居家養(yǎng)老工作的系統(tǒng)性規(guī)制，而我國臺(tái)灣地區(qū)的綜合性居家養(yǎng)老立法則類似于對(duì)本區(qū)域內(nèi)現(xiàn)行養(yǎng)老理念的總結(jié)與宣示，以及確保本區(qū)域內(nèi)包括居家養(yǎng)老模式在內(nèi)的養(yǎng)老體系有效保障老年人權(quán)益和尊嚴(yán)。所以，在是否選擇綜合性居家養(yǎng)老立法，以及選擇詳細(xì)規(guī)定立法模式抑或綱領(lǐng)性立法模式等問題上，這些國家和地區(qū)之間其實(shí)并沒有形成通說，都是在本國或本地區(qū)養(yǎng)老文化、現(xiàn)有養(yǎng)老立法體系等基礎(chǔ)上經(jīng)過具體實(shí)踐后慎重選擇的。

第三，不同國家和地區(qū)居家養(yǎng)老立法中也存在著諸多共性。英國、澳大利亞、日本和我國臺(tái)灣地區(qū)雖然在具體的居家養(yǎng)老立法稱謂、體系結(jié)構(gòu)、調(diào)整范圍、保障主體和服務(wù)內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)等方面存在著諸多不同，但是都包含本國或本地區(qū)現(xiàn)行養(yǎng)老理念，體現(xiàn)國家(或地區(qū))、社會(huì)和個(gè)人共同參與，注重服務(wù)內(nèi)容質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和長(zhǎng)期照護(hù)制度，并對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)資金籌集與監(jiān)管等領(lǐng)域的內(nèi)容做出規(guī)定。所以說綜合性的居家養(yǎng)老立法中普遍包括對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)具體內(nèi)容、養(yǎng)老資金保障、長(zhǎng)期照護(hù)險(xiǎn)和各參與主體責(zé)任等的具體規(guī)定，這些也是我國在制定綜合性居家養(yǎng)老法過程中需要考慮的。

第四，居家養(yǎng)老立法應(yīng)該與養(yǎng)老戰(zhàn)略密切關(guān)聯(lián)。綜合式和折中式居家養(yǎng)老立法往往是與這些國家和地區(qū)當(dāng)時(shí)的養(yǎng)老戰(zhàn)略同步實(shí)施的。部分國家和地區(qū)先出臺(tái)居家養(yǎng)老法，繼而確定養(yǎng)老戰(zhàn)略。例如我國臺(tái)灣地區(qū)在1980年通過了《老人福利法》，之后于1998年制定了《老年人長(zhǎng)期照護(hù)三年計(jì)劃》，2007年開始實(shí)行長(zhǎng)期照護(hù)(LTC)計(jì)劃等。這些居家養(yǎng)老工作計(jì)劃都是以《老人福利法》為法律依據(jù)和制度構(gòu)建框架。[26]也有部分國家和地區(qū)先確立居家養(yǎng)老發(fā)展戰(zhàn)略，之后再制定專門的居家養(yǎng)老法。例如英國在20世紀(jì)80年代撒切爾政府時(shí)期就在政府報(bào)告中探討了社區(qū)居家照顧模式，在1981年的《步入高齡化》政府白皮書中將社區(qū)居家照顧上升為國家戰(zhàn)略，[27]之后在1990年通過的《全民健康與社區(qū)照顧法案》則是這一理念在立法層面的具體落實(shí)。梳理發(fā)現(xiàn)，通過制定綜合性的居家養(yǎng)老法來落實(shí)國家(或地區(qū))總體養(yǎng)老戰(zhàn)略，并且在立法之外通過專門規(guī)定形式對(duì)部分事務(wù)做出具體規(guī)制，是當(dāng)前各個(gè)國家和地區(qū)應(yīng)對(duì)居家養(yǎng)老事務(wù)較為普遍的做法。我國在考慮制定綜合性居家養(yǎng)老法時(shí)也應(yīng)借鑒上述國家和地區(qū)將立法與國家養(yǎng)老戰(zhàn)略相融合的做法。

簡(jiǎn)言之，我國未來制定居家養(yǎng)老法過程中，需細(xì)致考量不同國家和地區(qū)在養(yǎng)老傳統(tǒng)、養(yǎng)老戰(zhàn)略和具體立法模式選擇上的差異，結(jié)合我國實(shí)際開展立法活動(dòng)。

二、中國新型居家養(yǎng)老法的現(xiàn)實(shí)考量因素

現(xiàn)階段我國以民政部為牽頭單位，已經(jīng)在養(yǎng)老工作基礎(chǔ)較好的城市成功開展了五批次居家養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作，(11)具體內(nèi)容參見民政部《關(guān)于確定第五批中央財(cái)政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)地區(qū)的通知》(民函〔2020〕13號(hào))。但全國范圍內(nèi)老齡化急速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)迫切需要高質(zhì)量的居家養(yǎng)老工作在各地有序開展。然而我國現(xiàn)階段仍是由中央政策文件和地方規(guī)章來作為居家養(yǎng)老工作的制度供給，難以對(duì)全國范圍內(nèi)的居家養(yǎng)老工作做到統(tǒng)一、有效調(diào)整。由此可見，保障居家養(yǎng)老工作正確開展的立法需求已經(jīng)走在了居家養(yǎng)老立法活動(dòng)之前。我國居家養(yǎng)老工作缺乏國家層面基本性的立法保障，亟須通過制定綜合性的居家養(yǎng)老法加以規(guī)制和引導(dǎo)。

(一)中國養(yǎng)老法律體系中亟須規(guī)范居家養(yǎng)老工作的專門立法

從實(shí)踐中具體需求視角分析，當(dāng)前我國養(yǎng)老法律體系是在傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基礎(chǔ)上制定和完善的，在內(nèi)容上多是針對(duì)特定事項(xiàng)的立法，且在體系上具有分散性特征?，F(xiàn)行養(yǎng)老立法在全局性和整體性方面稍顯不足，規(guī)制新型居家養(yǎng)老模式的法律仍存在一定的缺位，特別是在當(dāng)前國家大力構(gòu)建以居家養(yǎng)老為主的現(xiàn)代化養(yǎng)老服務(wù)體系過程中，缺乏系統(tǒng)規(guī)范這一模式的統(tǒng)領(lǐng)性立法。從具體組成制度分析，我國居家養(yǎng)老事務(wù)中的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和長(zhǎng)期護(hù)理制度亟須通過立法予以指導(dǎo)和完善。在規(guī)制居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定、具體服務(wù)內(nèi)容項(xiàng)目和養(yǎng)老資金籌集和監(jiān)督等專項(xiàng)立法方面，現(xiàn)有的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》、《關(guān)于開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)跟蹤評(píng)估工作的通知》(2018)、《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》(2019)、《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見》(2015)僅對(duì)相關(guān)工作做出原則性規(guī)定，可操作性較強(qiáng)的具體規(guī)則較為缺乏，不利于居家養(yǎng)老工作標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)和服務(wù)質(zhì)量的提高，在實(shí)現(xiàn)為居家老人的權(quán)益保障工作提供強(qiáng)有力的法律支持目標(biāo)上仍需進(jìn)一步提升。

(二)需通過專門立法指導(dǎo)中國居家養(yǎng)老事務(wù)管理

居家養(yǎng)老事務(wù)綜合管理是建立在現(xiàn)階段國家養(yǎng)老各領(lǐng)域管理工作基礎(chǔ)上的整體性、全局性和統(tǒng)一性的管理，也是在維護(hù)老年人權(quán)益、促進(jìn)地方居家養(yǎng)老工作順利開展、確保居家養(yǎng)老事業(yè)健康運(yùn)行基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用立法規(guī)范、政策文件等多樣化手段，通過樹立全國一盤棋和統(tǒng)籌兼顧的理念，對(duì)居家養(yǎng)老資源分配和老年人權(quán)益實(shí)現(xiàn)所進(jìn)行的管理。我國政府歷來重視對(duì)養(yǎng)老事業(yè)綜合管理體制的改革，依據(jù)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》(2017)中提出的健全老齡工作體制機(jī)制形成推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施合力，《關(guān)于印發(fā)“十三五”健康老齡化規(guī)劃的通知》(2017)中提出的強(qiáng)化部門分工協(xié)作，以及《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》(2019)中提出的建立由民政部牽頭的養(yǎng)老服務(wù)部際聯(lián)席會(huì)議制度等相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)階段我國居家養(yǎng)老管理體制初步形成了多部門參與、多方負(fù)責(zé)的居家養(yǎng)老治理體系。然而當(dāng)前居家養(yǎng)老各項(xiàng)工作仍是由管理具體事項(xiàng)的部門為主進(jìn)行管理的，而以民政部牽頭的養(yǎng)老服務(wù)部際聯(lián)席會(huì)議制度仍處于探索發(fā)展過程中，種種因素導(dǎo)致我國現(xiàn)階段的養(yǎng)老服務(wù)管理體制不完善的問題較為凸顯。[28]為了確保我國居家養(yǎng)老管理工作職權(quán)分工走上法治化、規(guī)范化道路，真正實(shí)現(xiàn)由一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)全國居家養(yǎng)老工作目標(biāo)，需在我國的綜合性居家養(yǎng)老立法中對(duì)于各養(yǎng)老部門的具體職權(quán)、居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，以及養(yǎng)老事務(wù)管理體制等進(jìn)行明確界定，避免在未來仍存在政出多門、立法滯后于養(yǎng)老部門機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)象，嚴(yán)格遵守行政機(jī)關(guān)法無授權(quán)不可為的理念，形成由居家養(yǎng)老立法授權(quán)各級(jí)部門行使具體權(quán)力的局面。

(三)需通過專門立法對(duì)居家養(yǎng)老領(lǐng)域新措施進(jìn)行有效規(guī)制

需要通過立法將醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)、智慧養(yǎng)老和虛擬養(yǎng)老院等措施納入居家養(yǎng)老工作中。具體來說，第一，從居家老人對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求角度看，居家老人本身的身體狀況與對(duì)于養(yǎng)老和醫(yī)療的需求之間具有內(nèi)在的聯(lián)系，而長(zhǎng)期護(hù)理重要的組成部分就是社區(qū)居家護(hù)理制度，所以在居家養(yǎng)老立法中要結(jié)合我國老年人需求和經(jīng)濟(jì)承受力的實(shí)際情況，合理制定醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)支持制度，確保老年人的醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)需求有序銜接和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)質(zhì)量持續(xù)提高。(12)具體內(nèi)容參見《關(guān)于深入推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的若干意見》(國衛(wèi)老齡發(fā)〔2019〕60號(hào))。第二，從居家養(yǎng)老社會(huì)供應(yīng)角度看，“互聯(lián)網(wǎng)+”智能技術(shù)的發(fā)展在養(yǎng)老工作領(lǐng)域中引發(fā)了深刻的變革，給老年人提供了多元化和個(gè)性化的精準(zhǔn)服務(wù)供給，也利于智能養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)、政府養(yǎng)老事業(yè)網(wǎng)絡(luò)化管理平臺(tái)的建設(shè)，但傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式強(qiáng)調(diào)在家庭內(nèi)和機(jī)構(gòu)內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)老年人服務(wù)，對(duì)于多主體參與的智能化養(yǎng)老手段和工具需求存在一定的不足。然而居家養(yǎng)老工作本身十分注重調(diào)動(dòng)多方力量參與到養(yǎng)老事業(yè)中，以互聯(lián)網(wǎng)智能技術(shù)以用戶為中心的理念構(gòu)建的互聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老服務(wù)體系，“能夠使居家養(yǎng)老服務(wù)變得更加智能化、便捷化、個(gè)性化”[29]，進(jìn)而有利于給居住在家的老年人提供全方位、靈活性和及時(shí)性的居家養(yǎng)老服務(wù)，提升居家養(yǎng)老服務(wù)效率和資源整合力度。

三、新型居家養(yǎng)老法在中國法律體系中的定位

(一)居家養(yǎng)老法應(yīng)定位為中國基本法律

所謂基本法律是指由國家最高立法機(jī)關(guān)制定的在效力上僅次于憲法的法律，即是由國家制定的全面調(diào)整某一類社會(huì)關(guān)系的法律。由于其調(diào)整對(duì)象的重大性和全局性，因此屬于基礎(chǔ)性和根本性的法律。[30]對(duì)于居家養(yǎng)老法的基本法律屬性的理解可以從以下幾個(gè)方面展開。

第一，從法律性質(zhì)角度看，居家養(yǎng)老法屬于基本法律調(diào)整的范疇。基本法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，其本身必須在一國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中具有根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全局性和統(tǒng)領(lǐng)性的作用，當(dāng)某一領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系變化對(duì)國家能夠產(chǎn)生基本性的影響時(shí)，就需要通過基本立法形式將其納入法治化運(yùn)行軌道。某個(gè)領(lǐng)域的基本法律在一定程度上也可以稱為國家的基本法律。從居家養(yǎng)老在我國社會(huì)發(fā)展和養(yǎng)老事業(yè)中的地位來看，其在我國現(xiàn)階段居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系中處于基礎(chǔ)性、全局性和根本性的地位，(13)關(guān)于我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的體系建設(shè)參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2019〕5號(hào))?，F(xiàn)階段養(yǎng)老領(lǐng)域其他工作的展開一般也需以居家養(yǎng)老模式為依托。在居家養(yǎng)老工作實(shí)踐基礎(chǔ)上專門制定的居家養(yǎng)老法，則屬于我國養(yǎng)老立法領(lǐng)域?qū)蛹茵B(yǎng)老事務(wù)管理和老年人權(quán)益保障方面的綜合性立法，其所要解決的問題在我國養(yǎng)老工作中具有長(zhǎng)久性和全局性，直接決定著我國能否成功應(yīng)對(duì)深度老齡化時(shí)代的種種社會(huì)問題，所以從法律性質(zhì)上分析，居家養(yǎng)老立法屬于基本法律的調(diào)整范圍。

第二，從居家養(yǎng)老法調(diào)整的具體內(nèi)容看，其屬于基本法律的范疇。從立法所應(yīng)調(diào)整的具體內(nèi)容上分析，基本法律所涉及的應(yīng)是關(guān)系到國家某一領(lǐng)域運(yùn)行的基本制度、社會(huì)事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的基本遵循，以及涉及全體社會(huì)成員基本權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的重大或者基本事項(xiàng)。從憲法與居家養(yǎng)老法之間的關(guān)系看，憲法規(guī)定了我國養(yǎng)老領(lǐng)域的基本方針且也是居家養(yǎng)老法的有效法律依據(jù)，而居家養(yǎng)老法則是在嚴(yán)格遵循憲法理念、價(jià)值基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)階段國家養(yǎng)老事業(yè)做出的總體規(guī)制，包括養(yǎng)老價(jià)值理念實(shí)現(xiàn)和具體模式選擇、居家養(yǎng)老法律制度和運(yùn)行體制、老年人權(quán)利類型和具體實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。居家養(yǎng)老法所調(diào)整的上述具體內(nèi)容，正是現(xiàn)階段我國國家養(yǎng)老戰(zhàn)略模式、養(yǎng)老服務(wù)基本體系和老年人權(quán)益保障實(shí)現(xiàn)形式的基本要求，同時(shí)也是我國社會(huì)中與公民基本生活密切相關(guān)且具有重大意義的基本性養(yǎng)老事項(xiàng)，而這些具體領(lǐng)域只能由對(duì)國家產(chǎn)生全局性和強(qiáng)制性的基本立法來調(diào)整。

根據(jù)上述對(duì)居家養(yǎng)老立法具體特征的分析，就其效力而言，應(yīng)該是由國家最高立法機(jī)關(guān)制定的，在位階上處于憲法之下但高于其他養(yǎng)老領(lǐng)域的規(guī)章、政策文件的，用以調(diào)整和規(guī)范居家養(yǎng)老領(lǐng)域基本法律關(guān)系的一部專門性立法。

(二)居家養(yǎng)老法與現(xiàn)行法律之間的協(xié)調(diào)

首先，從橫向角度看與現(xiàn)行養(yǎng)老法律的關(guān)系。我國養(yǎng)老法律體系是調(diào)整社會(huì)中關(guān)于養(yǎng)老工作各領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)立法的統(tǒng)稱。就現(xiàn)階段我國既有立法而言，在其體系下包括《老年人權(quán)益保障法》《民法總則》《婚姻法》《刑法》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》等多部法律。這些立法分散在多個(gè)部門法中的形式導(dǎo)致了其適用過程中的協(xié)調(diào)性較差。例如《民法總則》和《婚姻法》在性質(zhì)上屬于私法且主要用以調(diào)整老年人和其他私人間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，《刑法》在性質(zhì)上則屬于公法且用以調(diào)整國家機(jī)關(guān)和不法侵害老年人權(quán)益主體間的法律關(guān)系，而《老年人權(quán)益保障法》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》在性質(zhì)上則屬于社會(huì)法且其本身屬于公私法交叉領(lǐng)域，其既調(diào)整地位平等的老年人和私人主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也調(diào)整處于管理與被管理地位的老年人和行政機(jī)關(guān)間的法律關(guān)系。這些立法相互之間的關(guān)系不是特別緊密，導(dǎo)致了我國現(xiàn)行養(yǎng)老法律體系存在保障不力、執(zhí)行力較弱、覆蓋面較低、實(shí)效性較差等問題。[31]居家養(yǎng)老工作強(qiáng)調(diào)廣泛調(diào)動(dòng)國家、社會(huì)組織和家庭成員等主體的積極性，實(shí)現(xiàn)彼此間的通力合作，注重發(fā)揮各參與主體的共同作用，且居家養(yǎng)老法本身調(diào)整的范圍較為廣泛，既調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)接受者老年人和服務(wù)提供者社會(huì)組織或私人間的私法領(lǐng)域關(guān)系，也調(diào)整老年人、社會(huì)組織等服務(wù)參與者和作為服務(wù)監(jiān)督者的政府間公法領(lǐng)域的法律關(guān)系，這表明居家養(yǎng)老法在本質(zhì)上屬于社會(huì)法。所以，在其中關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)主體權(quán)利義務(wù)規(guī)定、國家機(jī)關(guān)養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督管理規(guī)定等具體內(nèi)容，應(yīng)該通過明文規(guī)定形式做出有效規(guī)制，或者選擇援引其他養(yǎng)老法律中相關(guān)法律的具體規(guī)定形式。

其次，從縱向角度看與現(xiàn)階段地方居家養(yǎng)老立法間的關(guān)系。上位法和下位法之間要實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一目標(biāo)，這也是中國特色社會(huì)主義法治的基本原則。法制統(tǒng)一要求在整體法律秩序下實(shí)現(xiàn)法律性質(zhì)和法治理念的內(nèi)在統(tǒng)一，以及實(shí)現(xiàn)立法主體和法律淵源多元化方面的統(tǒng)一。[32]根據(jù)我國《立法法》第72條的規(guī)定，省級(jí)、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)可以根據(jù)行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)。根據(jù)這一規(guī)定我國各地方立法機(jī)關(guān)制定了數(shù)量繁多、層次不一且名稱各異的各類型居家養(yǎng)老法律文件，[33]在性質(zhì)上這些具體法律都屬于本行政區(qū)域內(nèi)居家養(yǎng)老工作的直接法律依據(jù)。但是由于地方立法水平不足等原因，會(huì)導(dǎo)致地方居家養(yǎng)老立法在調(diào)整居家養(yǎng)老工作過程中存在著立法擴(kuò)張和立法重合等問題，導(dǎo)致部分地區(qū)在這些保障居家老人權(quán)益的立法中存在大量重復(fù)上位法條文、法律法規(guī)政策配套緩慢且缺乏系統(tǒng)性和可操作性等問題。[34]基于維護(hù)居家養(yǎng)老立法體系統(tǒng)一性和完整性的需求，以及有效落實(shí)我國中央層面居家養(yǎng)老政策文件中關(guān)于居家養(yǎng)老工作理念和目標(biāo)價(jià)值的相關(guān)要求，需要通過出臺(tái)國家層面專門性的居家養(yǎng)老法，來對(duì)現(xiàn)階段各地方居家養(yǎng)老條例中立法體例、立法價(jià)值理念和工作運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行統(tǒng)一和整合。

四、中國新型居家養(yǎng)老法的基本范疇探討

(一)新型居家養(yǎng)老法基本范疇淺析

居家養(yǎng)老法的基本范疇指反映該法研究對(duì)象本質(zhì)屬性的基本概念，包括該法的價(jià)值目標(biāo)、調(diào)整內(nèi)容、基本原則和基本制度構(gòu)成等，既是表明其自身能獨(dú)立存在以及其理論優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮的范疇體系，也是這一領(lǐng)域立法成熟的顯著標(biāo)志。(14)關(guān)于立法的基本范疇參見文獻(xiàn)[35-36]。具體到居家養(yǎng)老法的基本范疇領(lǐng)域，需要從具體的事務(wù)中抽象出居家養(yǎng)老法的本質(zhì)，把握居家養(yǎng)老法與其他法的界限和聯(lián)系，避免出現(xiàn)立法重疊和內(nèi)容沖突等現(xiàn)象。居家養(yǎng)老法應(yīng)該圍繞我國現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)體系和工作要求，對(duì)居家養(yǎng)老具體運(yùn)行和居家老人權(quán)益保障等進(jìn)行有效調(diào)整。結(jié)合聯(lián)合國第二次老齡問題世界大會(huì)于2002年通過的《馬德里老齡問題國際行動(dòng)計(jì)劃》，(15)《馬德里老齡問題國際行動(dòng)計(jì)劃》內(nèi)容包括導(dǎo)言、建議(老年人和發(fā)展、促進(jìn)老年人的健康和福祉、確保建立有利的支柱性環(huán)境)、執(zhí)行情況和后續(xù)環(huán)境等。參見文獻(xiàn)[37]。以及第四十五屆美洲國家組織大會(huì)于2015年通過的《美洲國家保護(hù)老年人人權(quán)公約》中關(guān)于國家養(yǎng)老事務(wù)和老年人權(quán)益保障的論述，(16)《美洲國家保護(hù)老年人人權(quán)公約》包括序言和正文兩部分，正文包括宣言、目的與原則、締約國義務(wù)、老年人權(quán)利與自由、后續(xù)機(jī)制等。參見文獻(xiàn)[38]。筆者建議將居家養(yǎng)老法調(diào)整的基本范疇界定為以下幾個(gè)方面：

首先，居家養(yǎng)老工作運(yùn)行事務(wù)。指為有效提升老年人群體的養(yǎng)老質(zhì)量所具體進(jìn)行的居家養(yǎng)老各項(xiàng)工作，包括居家養(yǎng)老技術(shù)手段運(yùn)行、人事組織制度運(yùn)行、資金支持制度以及救濟(jì)程序等。其次，居家養(yǎng)老治理事務(wù)。居家養(yǎng)老治理事務(wù)是行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等主體依據(jù)居家養(yǎng)老立法、政策文件等具體規(guī)定，通過豐富性的手段和多樣化措施對(duì)居家養(yǎng)老多方參與主體在居家養(yǎng)老活動(dòng)中依法進(jìn)行的，以保障老人養(yǎng)老權(quán)益實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)的綜合管理活動(dòng)。當(dāng)前重點(diǎn)是改變過往過度依靠行政手段的治理模式，轉(zhuǎn)向政府、社會(huì)組織和市場(chǎng)等主體有效協(xié)作的居家養(yǎng)老底層治理模式。[39]再次，居家養(yǎng)老監(jiān)督事務(wù)。指以確保政府監(jiān)管政策有效落實(shí)、保證服務(wù)提供方服務(wù)項(xiàng)目適當(dāng)且合法、確保老人享受居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量達(dá)標(biāo)以及監(jiān)督居家養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施公益性為目的，而由國家、社會(huì)和個(gè)人等共同參與的多種監(jiān)督活動(dòng)。居家養(yǎng)老監(jiān)督工作在居家養(yǎng)老事務(wù)活動(dòng)中占據(jù)著重要的位置，究其原委，是由于現(xiàn)階段的居家養(yǎng)老服務(wù)中存在的立法監(jiān)督供給不足、行政監(jiān)督具有惰性和社會(huì)監(jiān)督渠道匱乏等因素，導(dǎo)致居家養(yǎng)老目的難以有效落實(shí)的不利現(xiàn)象，[40]因此需要通過在居家養(yǎng)老法中賦予相關(guān)主體以有效的監(jiān)督權(quán)力的形式來提升居家養(yǎng)老工作的效能。最后，居家養(yǎng)老協(xié)調(diào)事務(wù)。主要是指明確國家諸多行政部門在居家養(yǎng)老工作中的職權(quán)，建立跨等級(jí)跨部門的統(tǒng)籌行動(dòng)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，協(xié)調(diào)政府、服務(wù)對(duì)象和社區(qū)與行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織與市場(chǎng)力量在居家養(yǎng)老運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)中的合作事宜。[41]

在居家養(yǎng)老法的主要制度構(gòu)建方面，應(yīng)對(duì)我國居家養(yǎng)老基本政策、居家養(yǎng)老管理與治理體制、居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量與監(jiān)督等方面做出具體規(guī)定。

(二)居家養(yǎng)老法需體現(xiàn)國家居家養(yǎng)老基本政策

當(dāng)前階段我國在中央層面出臺(tái)了一系列關(guān)于居家養(yǎng)老的基本政策，為居家養(yǎng)老工作的推進(jìn)提供了強(qiáng)有力的理論支撐。居家養(yǎng)老法和國家現(xiàn)階段的居家養(yǎng)老政策之間本質(zhì)上是一致的，兩者間并不存在矛盾和沖突。制定和完善居家養(yǎng)老法的進(jìn)程本身也是對(duì)國家基本居家養(yǎng)老政策落實(shí)和實(shí)現(xiàn)的過程，反過來，立法方面成功的經(jīng)驗(yàn)也會(huì)推動(dòng)國家在未來出臺(tái)的居家養(yǎng)老政策能夠更有效地指導(dǎo)居家養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，而且立法過程本身也是將國家居家養(yǎng)老基本政策成功上升為國家意志的有效行為。

首先，居家養(yǎng)老法本身與國家居家養(yǎng)老政策具有共通性。我國現(xiàn)階段居家養(yǎng)老政策在本質(zhì)上是國家養(yǎng)老方面的政策理念在居家養(yǎng)老事務(wù)中的具體反映，國家居家養(yǎng)老政策和居家養(yǎng)老法在內(nèi)涵和追求目標(biāo)上具有共同性，彼此間有效配合和相互影響。具體來說，第一，內(nèi)容上具有一致性。在我國具體的政治背景下，黨的政策文件以及其中確立的對(duì)于各項(xiàng)事業(yè)具有引領(lǐng)性意義的大政方針，最終都會(huì)通過一定的法律程序以立法形式上升為國家的意志。我國居家養(yǎng)老立法發(fā)展受到老齡化形勢(shì)和居家養(yǎng)老政策顯著的影響，例如在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》(2000)、《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》(2006)等文件正式提出居家養(yǎng)老概念和居家養(yǎng)老服務(wù)體系相關(guān)內(nèi)容后，[42]這些規(guī)定中的諸多內(nèi)容也直接被納入到后續(xù)多數(shù)地方居家養(yǎng)老規(guī)章的具體規(guī)定中，地方立法中的主要內(nèi)容都和上述基本政策保持一致，因此，居家養(yǎng)老立法與國家在居家養(yǎng)老方面的基本政策之間在內(nèi)容上具有相當(dāng)大的一致性。第二，功能上具有共同性。居家養(yǎng)老法和國家在居家養(yǎng)老工作中的基本政策，兩者都是國家對(duì)居家養(yǎng)老事務(wù)管理活動(dòng)進(jìn)行有效規(guī)制的重要手段，在保障居家老人權(quán)益實(shí)現(xiàn)、確保居家養(yǎng)老事務(wù)穩(wěn)定運(yùn)行和規(guī)范參與主體權(quán)利義務(wù)等方面共同發(fā)揮效力。國家既通過出臺(tái)居家養(yǎng)老法對(duì)居家養(yǎng)老事務(wù)各方面進(jìn)行強(qiáng)制性、規(guī)范化調(diào)整，同時(shí)也注重通過實(shí)施居家養(yǎng)老基本政策的形式對(duì)居家養(yǎng)老事務(wù)進(jìn)行靈活化、有效性的調(diào)節(jié)與指引。第三，適用上的互補(bǔ)性。在具體的調(diào)整領(lǐng)域方面，居家養(yǎng)老基本政策涉及的范圍更加廣泛，也即居家養(yǎng)老法和居家養(yǎng)老政策兩者間在調(diào)整范圍上具有一定的差異但也存在互補(bǔ)。具體來說，國家居家養(yǎng)老基本政策調(diào)整的社會(huì)關(guān)系更加豐富，所有與居家養(yǎng)老相關(guān)的事項(xiàng)均屬于其調(diào)整范疇，但居家養(yǎng)老法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系范疇則較小，所以部分領(lǐng)域只能靠國家政策予以指引而不能通過法律的強(qiáng)制性手段予以硬性規(guī)制。

其次，在居家養(yǎng)老法中反映本國或本地區(qū)居家養(yǎng)老基本政策是其他國家和地區(qū)立法的慣例。一些國家和地區(qū)早期在應(yīng)對(duì)快速發(fā)展的老齡化社會(huì)所帶來的種種困境時(shí)，為了緩解過往完全由家庭、政府養(yǎng)老存在的保障不足和財(cái)政壓力等問題，最先也是采用出臺(tái)基本居家養(yǎng)老政策或者實(shí)施相關(guān)的居家養(yǎng)老戰(zhàn)略的方式，繼而在居家養(yǎng)老工作開展較為成熟后通過具體立法將這些政策納入其中。典型的如我國臺(tái)灣地區(qū)《老人福利法》在第4條、第5條和第16條中指明了臺(tái)灣地區(qū)居家養(yǎng)老政策的制定和居家養(yǎng)老政策的理念等，其中對(duì)于長(zhǎng)期照護(hù)政策的反映也是后來長(zhǎng)期照護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃的有效依據(jù)。[43]澳大利亞《居家和社區(qū)照料服務(wù)法》第三章關(guān)于立法的“計(jì)劃和目標(biāo)”章節(jié)中，也多是對(duì)澳大利亞居家養(yǎng)老政策主要內(nèi)容和追求目標(biāo)的具體反映。[23]

綜上，在居家養(yǎng)老法中實(shí)現(xiàn)對(duì)本國或本地區(qū)居家養(yǎng)老政策的納入是其他國家和地區(qū)立法較為普遍的形式。這種在立法中對(duì)居家養(yǎng)老相關(guān)政策有效反映的做法優(yōu)點(diǎn)是，可以將居家養(yǎng)老政策中的主要內(nèi)容作為強(qiáng)制性規(guī)范予以確認(rèn)，避免地方對(duì)于政策執(zhí)行出現(xiàn)較大偏差，而且通過專門立法將居家養(yǎng)老政策法定化，可以有效提升地方執(zhí)法的積極性。

(三)居家養(yǎng)老法需規(guī)范居家養(yǎng)老事務(wù)管理體制和治理體系

首先，居家養(yǎng)老法應(yīng)理順居家養(yǎng)老事務(wù)管理體制。(1)協(xié)調(diào)好居家養(yǎng)老工作部門間的具體職權(quán)。居家養(yǎng)老法應(yīng)協(xié)調(diào)目前具體行使居家養(yǎng)老事務(wù)管理職能的部門間關(guān)系銜接工作，做到統(tǒng)籌兼顧和互相配合，理順各部門職責(zé)和權(quán)限，避免出現(xiàn)權(quán)力交叉重疊或缺位的現(xiàn)象，增強(qiáng)部門執(zhí)行能力和應(yīng)對(duì)居家養(yǎng)老新問題的處置能力。(2)明確民政部門在居家養(yǎng)老事務(wù)中的職權(quán)范圍。在居家養(yǎng)老法中規(guī)定綜合性國家居家養(yǎng)老工作主管機(jī)構(gòu)是保持該領(lǐng)域工作高效運(yùn)行的有效保障。日本《介護(hù)保險(xiǎn)法》第二章中就授權(quán)市町村專門負(fù)責(zé)居家養(yǎng)老事務(wù)具體事宜，“提供護(hù)理服務(wù)的單位或者設(shè)施應(yīng)該是由都道府縣負(fù)責(zé)人(知事)或者市町村的負(fù)責(zé)人指定的事業(yè)者”[44]，以及審查居家老人資格認(rèn)定和享受護(hù)理保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)等。[45]我國居家養(yǎng)老法中應(yīng)該對(duì)民政部門在居家養(yǎng)老的服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)質(zhì)量和資金籌集等具體事務(wù)方面的職權(quán)進(jìn)行專門界定，實(shí)現(xiàn)對(duì)居家養(yǎng)老工作運(yùn)行的協(xié)調(diào)、規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督，以及制定新型居家養(yǎng)老發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)籌居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局和構(gòu)建智慧居家養(yǎng)老發(fā)展體系等。

其次，居家養(yǎng)老法應(yīng)規(guī)范居家養(yǎng)老事務(wù)治理體系。所謂治理體系概指“不僅僅是行政機(jī)關(guān),還包括公民和社會(huì)組織有主導(dǎo)、有協(xié)同、有參與”[46]，最終形成政府有效治理、社會(huì)自我調(diào)節(jié)和居民自治良性互動(dòng)的局面。居家養(yǎng)老事業(yè)治理結(jié)構(gòu)需在主體方面理順各參與方的職能，在體系上明確其工作的具體內(nèi)容。具體來說，居家養(yǎng)老法中應(yīng)規(guī)范政府、社會(huì)和個(gè)人等多方主體共同參與的治理體系。我國現(xiàn)行多部居家養(yǎng)老政策中都規(guī)定了注重政府引導(dǎo)為主、積極培育社會(huì)力量和發(fā)揮老人有效反饋等多方主體共同參與的居家養(yǎng)老治理體系，但是在實(shí)際處理繁雜的居家養(yǎng)老事務(wù)活動(dòng)中卻存在著政府責(zé)任模糊和定位不準(zhǔn)、政府與非營(yíng)利機(jī)構(gòu)間異化為隸屬關(guān)系和社會(huì)組織的自主性較低等問題[47]。所以，居家養(yǎng)老法必須對(duì)居家養(yǎng)老參與主體職責(zé)做出進(jìn)一步的闡釋與細(xì)化，協(xié)調(diào)多方主體合作伙伴關(guān)系的形成與發(fā)展。

(四)居家養(yǎng)老法需規(guī)范居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督制度

第一，居家養(yǎng)老法應(yīng)以專門規(guī)定形式規(guī)范居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。在《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》(2013)和《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》(2019)等文件的規(guī)范調(diào)整下，我國基本確立了較為完善的居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。在2020年民政部繼續(xù)開展的第五批中央財(cái)政支持的居家和社區(qū)服務(wù)改革試點(diǎn)工作中，也對(duì)于居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系提出新的更高水平的要求。(17)參見《兩部門關(guān)于開展第五批居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)申報(bào)工作的通知》(民辦函〔2019〕126號(hào))。但是，在我國現(xiàn)有的居家養(yǎng)老專門立法層面缺乏對(duì)于居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量管理、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定等方面的具體規(guī)定，在老年人滿意度、服務(wù)提供者素質(zhì)水平、居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施、經(jīng)營(yíng)成本收益和養(yǎng)老服務(wù)功能健全度等方面仍存在不足。[48]目前我國關(guān)于居家養(yǎng)老質(zhì)量規(guī)范僅有少數(shù)幾部文件和行業(yè)指引標(biāo)準(zhǔn)，如《老年社會(huì)工作服務(wù)指南》和《社區(qū)老年人日間照料中心服務(wù)基本要求》，而《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)估》仍處于制定過程中，且在居家生活照料服務(wù)、精神慰藉、養(yǎng)老護(hù)理、健康保健管理等服務(wù)規(guī)范方面仍存在缺位。[49]所以，有必要在居家養(yǎng)老法中就居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)做出必要的規(guī)范，實(shí)現(xiàn)在法律層面為居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提供切實(shí)可靠的立法依據(jù)。

第二，居家養(yǎng)老法需規(guī)定完善的居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督制度?，F(xiàn)階段地方居家養(yǎng)老服務(wù)立法中對(duì)于監(jiān)督職能的規(guī)定較為籠統(tǒng)，在主體設(shè)定上較為混亂，如市人民政府、民政部門，甚至鎮(zhèn)、街道辦事處等都享有監(jiān)督管理職權(quán)，且在具體監(jiān)督方式和監(jiān)督內(nèi)容上只是粗略表明對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查和考核等，(18)在《蘇州市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》《寧波市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》《河北省居家養(yǎng)老服務(wù)條例》等諸多地方立法中都對(duì)居家養(yǎng)老監(jiān)督管理工作通過具體條文做出了規(guī)定。但是缺乏對(duì)具體監(jiān)督措施和懲罰標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化，導(dǎo)致可操作性不強(qiáng)，呈現(xiàn)出重評(píng)估輕監(jiān)督、政府監(jiān)督效率較低、第三方和機(jī)構(gòu)內(nèi)監(jiān)督不足、監(jiān)督機(jī)制和評(píng)估機(jī)制也難盡如人意等現(xiàn)象。所以有必要在居家養(yǎng)老法中對(duì)監(jiān)督制度做出明確規(guī)定。具體而言，其一，在居家養(yǎng)老法中形成專門的監(jiān)督制度和評(píng)估機(jī)制，明確政府的監(jiān)督職權(quán)、責(zé)任和懲戒措施，賦予獨(dú)立的居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)或部門以相應(yīng)事權(quán)，由其依據(jù)本身在居家養(yǎng)老工作領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)實(shí)現(xiàn)專業(yè)性、系統(tǒng)性的歸口管理。在監(jiān)督程序上注重形成事前、事中和事后的全過程居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系，以此為依據(jù)細(xì)化多層次居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)級(jí)、服務(wù)機(jī)構(gòu)激勵(lì)等監(jiān)督措施。其二，實(shí)現(xiàn)多方參與的有效監(jiān)督體系，在提升政府監(jiān)督效能的基礎(chǔ)上，積極培育第三方專業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督能力，加大對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理體系的完善與整治力度，提高服務(wù)接受方(居家老人)的地位和監(jiān)督話語權(quán)。

五、余 論

居家養(yǎng)老立法在地方已經(jīng)取得了一定的效果，但是距離實(shí)現(xiàn)對(duì)快速發(fā)展的居家養(yǎng)老事務(wù)管理進(jìn)行高效保障的目標(biāo)仍存在一定差距。實(shí)現(xiàn)對(duì)我國居家養(yǎng)老事務(wù)工作高效管理不僅需要大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系，更需要制定完善的法律作為其法治保障依據(jù)。抓緊出臺(tái)一部符合我國居家養(yǎng)老既定政策發(fā)展目標(biāo)和居家老人根本需求和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的居家養(yǎng)老法，對(duì)于解決高齡社會(huì)快速推進(jìn)引發(fā)的社會(huì)困境、促進(jìn)居家養(yǎng)老法律體系完善、保障社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行都具有積極意義。在具體內(nèi)容上要從居家養(yǎng)老工作亟須解決的現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，通過專門立法形式規(guī)范居家養(yǎng)老管理機(jī)制、治理體系，提升居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督能力。從現(xiàn)有的立法經(jīng)驗(yàn)和立法技術(shù)來看，國家多項(xiàng)政策和地方諸多立法都為國家層面的居家養(yǎng)老立法提供了有益經(jīng)驗(yàn)，而且域外國家和我國臺(tái)灣地區(qū)在居家養(yǎng)老方面成熟的立法模式，也為我國居家養(yǎng)老法的出臺(tái)提供了可行的借鑒經(jīng)驗(yàn)。