李兆東 巫心培 李鵬 周海楠

【摘要】鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為一項(xiàng)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略， 將對(duì)我國農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響， 扶貧審計(jì)作為直接參與鄉(xiāng)村發(fā)展的國家監(jiān)督力量， 也要隨著鄉(xiāng)村發(fā)展而不斷完善。 在總結(jié)歸納現(xiàn)行扶貧特點(diǎn)和扶貧審計(jì)成效的基礎(chǔ)上， 結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略， 提出扶貧審計(jì)的目標(biāo)、主體、對(duì)象、范圍、內(nèi)容的理論研究框架， 旨在對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下扶貧審計(jì)要素進(jìn)行梳理， 推動(dòng)審計(jì)工作在實(shí)踐中進(jìn)一步完善。

【關(guān)鍵詞】扶貧審計(jì);鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;審計(jì)要素;委托代理理論

【中圖分類號(hào)】 F239? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2020）21-0086-5

我國扶貧工作一直受到高度重視。 從1982年開始到2018年， 我國專項(xiàng)扶貧計(jì)劃已進(jìn)行了37年， 在這37年中我國共頒布了中央法規(guī)500余份， 地方法規(guī)5200余份。 截至2018年末， 全國農(nóng)村貧困人口1660萬人， 貧困發(fā)生率為1.7%， 貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均工資性收入3627元， 與全國農(nóng)村平均水平的差距進(jìn)一步縮小。 為鞏固脫貧成果， 全面改善農(nóng)村民生， 催生農(nóng)村內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力， 2018年3月5日， 李克強(qiáng)總理在做政府工作報(bào)告時(shí)提出大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略， 把解決“三農(nóng)”問題作為從根源上杜絕脫貧返貧現(xiàn)象、實(shí)現(xiàn)全面脫貧的關(guān)鍵措施。 然而， 現(xiàn)行扶貧審計(jì)尚無法滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)審計(jì)工作提出的高要求、高標(biāo)準(zhǔn)， 這就需要以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為目標(biāo)， 重構(gòu)審計(jì)理論體系， 以便更好地發(fā)揮對(duì)扶貧工作的監(jiān)督職能。

一、扶貧的特點(diǎn)

扶貧開發(fā)一直是我國的重大任務(wù)， 我國在不同的發(fā)展時(shí)期制定了不同的扶貧政策， 政策傾斜力度由東向西逐步加大， 長(zhǎng)期性與持續(xù)性成為扶貧工作的顯著特征。 黃承偉[1] 對(duì)我國扶貧歷程進(jìn)行了梳理， 將其分為以下五個(gè)階段：第一階段是1949 ～ 1977年， 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式體制導(dǎo)致社會(huì)生產(chǎn)力低下， 這一階段國家主要采取“救濟(jì)式”“輸血式”扶貧;第二階段是1978 ～ 1985年， 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開始煥發(fā)活力， 這一階段國家主要采取“制度式”扶貧;第三階段是1986 ～ 2000年， 國家開始實(shí)行“開發(fā)式”扶貧以解決區(qū)域性貧困問題， 激活農(nóng)村的內(nèi)源動(dòng)力成為扶貧工作的主要目標(biāo);第四階段是2001 ～ 2012年， 中西部成為重點(diǎn)扶貧領(lǐng)域， 扶貧對(duì)象由“面”及“塊”， 以村為單位進(jìn)一步推進(jìn)扶貧工作;第五階段是2013年至今， 精準(zhǔn)扶貧成為主要工作內(nèi)容， 扶貧工作進(jìn)入最后的沖刺階段。

然而， 由于我國區(qū)域發(fā)展不平衡情況較為嚴(yán)重， 農(nóng)村尚未形成足以帶動(dòng)自身發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力， 貧困地區(qū)脫貧情況未從根源上得到改善， 部分貧困戶甚至?xí)x擇拒絕就業(yè)、拒絕脫貧， 扶貧工作難度較大。 一方面是因?yàn)槭杖氲拖滦纬韶毨盒匝h(huán)[2] ， 中央扶貧過程中極易出現(xiàn)“梅佐喬諾陷阱”“懸崖效應(yīng)”“福利陷阱”等現(xiàn)象;另一方面是因?yàn)殡S著貧困線標(biāo)準(zhǔn)的逐步上調(diào)， 退出貧困指標(biāo)不再局限于貧困戶年均收入指標(biāo)， 貧困戶的教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等需求都被納入考慮范圍， 扶貧工作的內(nèi)容也隨之拓展， 工作難度大大提升。

綜上所述， 扶貧工作具有時(shí)間跨度長(zhǎng)、區(qū)域發(fā)展不平衡、內(nèi)容繁雜等特點(diǎn)， 若無資金支持， 則扶貧工作難以展開， 因此政府撥付大量資金用于攻克扶貧難題， 審計(jì)作為國家監(jiān)督力量， 對(duì)國有資金的管理使用及其效果進(jìn)行監(jiān)督責(zé)無旁貸。

二、扶貧審計(jì)的成效與問題

（一）扶貧審計(jì)工作已經(jīng)取得的成效

扶貧審計(jì)在我國起源于20世紀(jì)90年代， 當(dāng)時(shí)是對(duì)支農(nóng)扶貧資金進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。 扶貧專項(xiàng)資金主要由財(cái)政部門劃撥， 包括幫扶資金、以工代賑資金、扶貧貸款和其他扶貧開發(fā)配套資金。 審計(jì)重點(diǎn)是支農(nóng)扶貧資金的收支余情況。 審計(jì)內(nèi)容包括：對(duì)主管部門進(jìn)行定期報(bào)送審計(jì)， 對(duì)資金使用單位實(shí)行周期輪番審計(jì)， 對(duì)部分?？顚?shí)行事前審計(jì)。 2004年， 審計(jì)署、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國家發(fā)展與改革委員會(huì)、財(cái)政部和中國農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好扶貧資金審計(jì)、監(jiān)督工作的意見》中提出， 對(duì)扶貧建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)， 審計(jì)跟著項(xiàng)目走，? 除資金審計(jì)外， 效益審計(jì)和一些針對(duì)項(xiàng)目管理的審計(jì)也被納入審計(jì)范圍。 目前， 扶貧審計(jì)需要在完成基本審計(jì)工作的基礎(chǔ)上積極關(guān)注國家出臺(tái)的重大戰(zhàn)略， 并根據(jù)國家戰(zhàn)略對(duì)審計(jì)方向進(jìn)行及時(shí)調(diào)整， 實(shí)現(xiàn)兩者的精準(zhǔn)對(duì)接， 進(jìn)而統(tǒng)籌規(guī)劃下一步審計(jì)計(jì)劃[3] 。 相較于傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)， 政策跟蹤審計(jì)的內(nèi)容除了包括資金審計(jì)， 還增加了對(duì)政策、制度、工作作風(fēng)等方面的審計(jì)， 既涉及政策的宏觀走向， 又涵蓋政策的微觀實(shí)效， 審計(jì)內(nèi)容的擴(kuò)展給我國政策跟蹤審計(jì)帶來了較大難度[4-6] ， 扶貧審計(jì)在實(shí)際工作中也存在類似的問題。

（二）扶貧審計(jì)工作中存在的問題

1. 審計(jì)內(nèi)涵單一。? 截至目前， 我國扶貧審計(jì)重點(diǎn)聚焦扶貧資金， 雖然審計(jì)署多次組織對(duì)扶貧政策落實(shí)、金融貸款、“一卡通”等項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)， 但歸根究底還是針對(duì)扶貧資金進(jìn)行的審計(jì)， 績(jī)效審計(jì)仍未成為扶貧審計(jì)的重點(diǎn)。 盡管財(cái)務(wù)審計(jì)中會(huì)涉及績(jī)效方面， 但從績(jī)效審計(jì)“5E”理論來看， 扶貧績(jī)效審計(jì)在整體分析和科學(xué)評(píng)價(jià)方面仍有欠缺[7] ， 審計(jì)問題集中在違法違規(guī)資金、長(zhǎng)期閑置資金、專項(xiàng)扶貧資金支出等領(lǐng)域， 審計(jì)內(nèi)容多關(guān)注資金使用的經(jīng)濟(jì)性效益， 對(duì)資金使用的社會(huì)性及生態(tài)性效益關(guān)注較少。 此外， 實(shí)際工作中扶貧審計(jì)的對(duì)象也較為單一， 工作主要圍繞政策、資金和項(xiàng)目三大對(duì)象展開， 忽視了起著根本性作用的制度審計(jì)， 而制度科學(xué)、合理是鄉(xiāng)村治理不可缺少的重要保障， 因此當(dāng)前單一的扶貧審計(jì)模式尚未達(dá)到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求。

2. 審計(jì)監(jiān)管力量不足。 目前扶貧審計(jì)工作由政府審計(jì)機(jī)構(gòu)牽頭， 內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)介入較少， 但由于扶貧工程具有時(shí)間長(zhǎng)、內(nèi)容雜、資金量大等特點(diǎn)， 僅靠政府力量進(jìn)行監(jiān)管遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠[8] 。 政府審計(jì)機(jī)構(gòu)解決這一問題的主要辦法是集中優(yōu)勢(shì)力量解決突出問題， 但若不能對(duì)審計(jì)資源進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌， 則會(huì)給審計(jì)工作帶來更大的壓力[9] ， 如審計(jì)署特派辦在進(jìn)行扶貧資金審計(jì)時(shí)存在與地方審計(jì)機(jī)關(guān)重復(fù)審計(jì)同一項(xiàng)資金或是不同審計(jì)小組對(duì)相關(guān)審計(jì)項(xiàng)目資料進(jìn)行重復(fù)收集等。 最終扶貧審計(jì)結(jié)果還應(yīng)起到鞏固扶貧成果的作用， 但目前扶貧審計(jì)結(jié)果并未發(fā)揮應(yīng)有的效用， 大部分扶貧審計(jì)報(bào)告均不能及時(shí)向公眾公示， 這導(dǎo)致審計(jì)整改過程缺少輿論等公眾力量的監(jiān)督。 再加上鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出進(jìn)一步拓展了扶貧審計(jì)的工作內(nèi)容， 使得原本有限的審計(jì)監(jiān)督力量更加心余力絀。

3. 審計(jì)定位有偏差。 現(xiàn)行扶貧審計(jì)的定位仍為傳統(tǒng)扶貧審計(jì)， 審計(jì)范圍有所拓展但仍較為局限。 雖然扶貧審計(jì)范圍隨扶貧內(nèi)容拓展而延伸至產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷扶貧、項(xiàng)目收益等領(lǐng)域， 但審計(jì)對(duì)象多為涉及扶貧資金較多的重大項(xiàng)目， 而被審計(jì)忽視的量級(jí)小、數(shù)量多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)扶貧項(xiàng)目與貧困群眾利益直接相關(guān)。 相應(yīng)地， 現(xiàn)行扶貧審計(jì)目標(biāo)仍定位于“脫貧”， 未與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“發(fā)展”完成對(duì)接， 導(dǎo)致扶貧審計(jì)更關(guān)注政策、資金及項(xiàng)目的短期成效而非長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下扶貧審計(jì)理論重構(gòu)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的二十字總方針體現(xiàn)出國家在關(guān)注鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也將鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境納入考核范圍， 在此背景下的扶貧審計(jì)自然也不能僅將審計(jì)范圍局限于扶貧資金、扶貧項(xiàng)目、扶貧政策。 相應(yīng)地， 其審計(jì)范圍和對(duì)象也需進(jìn)行拓展， 扶貧理念由脫貧向發(fā)展轉(zhuǎn)變， 接下來本文將從委托責(zé)任結(jié)構(gòu)和審計(jì)目標(biāo)、主體、對(duì)象等方面展開對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下扶貧審計(jì)的再認(rèn)識(shí)。

（一）委托責(zé)任結(jié)構(gòu)

本文基于委托代理理論對(duì)扶貧審計(jì)關(guān)系進(jìn)行梳理。 從中央層面來看， 我國扶貧資金分配方案首先由國務(wù)院扶貧辦、國家發(fā)改委和財(cái)政部三方商議決定， 匯總平衡后上報(bào)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審批， 國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組確認(rèn)方案后， 由財(cái)政部撥付資金至各省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政廳， 再由財(cái)政部門針對(duì)資金的管理使用情況開展監(jiān)督工作。 扶貧審計(jì)委托代理結(jié)構(gòu)如圖所示。

由圖可知， 目前扶貧審計(jì)中扶貧資金的審計(jì)工作基本由政府審計(jì)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)， 上級(jí)政府委托審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督， 同級(jí)政府積極配合審計(jì)機(jī)關(guān)工作;審計(jì)工作結(jié)束后， 審計(jì)機(jī)關(guān)向上級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)報(bào)告審計(jì)結(jié)果， 同時(shí)代同級(jí)政府向上級(jí)人大匯報(bào)審計(jì)工作;最后審計(jì)機(jī)關(guān)通過官方渠道將扶貧資金的真實(shí)管理使用情況向社會(huì)公眾進(jìn)行公告， 完成其監(jiān)督職責(zé)。 現(xiàn)行扶貧審計(jì)被審部門基本涵蓋多個(gè)政府部門， 隨著鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策的出臺(tái)， 扶貧審計(jì)重點(diǎn)也相應(yīng)有所轉(zhuǎn)移。

（二）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下扶貧審計(jì)要素的調(diào)整

1. 審計(jì)目標(biāo)長(zhǎng)遠(yuǎn)化。 現(xiàn)行扶貧審計(jì)將政策、資金、績(jī)效作為審計(jì)工作的主要關(guān)注點(diǎn)， 揭示貧困地區(qū)基礎(chǔ)保障落實(shí)情況， 關(guān)注建檔立卡貧困戶增減變動(dòng)情況是否符合實(shí)際， 鞏固扶貧成果。 然而， 政策具有時(shí)效性， 隨著政策的變化， 政策跟蹤審計(jì)重點(diǎn)也會(huì)發(fā)生改變， 扶貧審計(jì)作為政策跟蹤審計(jì)的組成部分亦是如此。 鄉(xiāng)村振興為戰(zhàn)略目標(biāo)， 扶貧為政策目標(biāo)， 兩者在站位高度上存在差異。 扶貧是為了脫貧， 是為了完成貧困地區(qū)的“兩不愁三保障”目標(biāo)， 而鄉(xiāng)村振興則更多地關(guān)注鄉(xiāng)村的“活力”， 審計(jì)目標(biāo)需要緊扣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃， 聚焦農(nóng)村“三農(nóng)”建設(shè)、鄉(xiāng)村文化改善、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保障和鄉(xiāng)村治理等領(lǐng)域。 扶貧工作經(jīng)過由中央到地方層級(jí)的委托， 地方政府在完成中央扶貧目標(biāo)時(shí)極易受到趨利性影響， 導(dǎo)致工作內(nèi)容片面化， 目標(biāo)完成度大打折扣， 如只重視脫貧指標(biāo)而忽視鄉(xiāng)村發(fā)展指標(biāo)。 在我國即將結(jié)束脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、建設(shè)完成小康社會(huì)之際， 扶貧審計(jì)既要頂住壓力， 打贏最后的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)， 也要在審計(jì)工作中關(guān)注政策目標(biāo)向戰(zhàn)略目標(biāo)的轉(zhuǎn)變， 做到政策審計(jì)與戰(zhàn)略審計(jì)的精準(zhǔn)對(duì)接， 既要關(guān)注脫貧目標(biāo)完成情況， 也不能忽視鄉(xiāng)村發(fā)展這一根本目標(biāo)。

綜上所述， 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下扶貧審計(jì)的目標(biāo)為：堅(jiān)持聚焦精準(zhǔn)扶貧， 保證貧困地區(qū)脫貧質(zhì)量， 關(guān)注脫貧地區(qū)內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力， 推動(dòng)建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制， 促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)政策落實(shí)， 同時(shí)兼顧“三農(nóng)”、鄉(xiāng)村文化建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)等鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)內(nèi)容， 推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略平穩(wěn)落地。

2. 審計(jì)主體多元化。 從上文委托代理結(jié)構(gòu)圖中可以看出， 目前扶貧審計(jì)的主體主要由政府審計(jì)擔(dān)任， 社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)較少參與到扶貧審計(jì)的工作中， 主要原因有以下三點(diǎn)：一是扶貧審計(jì)不僅僅是對(duì)扶貧資金進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督工作， 它還需要對(duì)扶貧政策制度落實(shí)以及扶貧項(xiàng)目效益情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)， 政策審計(jì)因其具有政治性、涉及政府部門較廣等特點(diǎn)， 這部分審計(jì)工作只能由國家審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施;二是扶貧資金由中央統(tǒng)一下發(fā)， 屬于專項(xiàng)國有資金， 其下?lián)芄芾砹鞒绦枰?jīng)過多級(jí)政府部門， 在這一過程中， 部分扶貧資金甚至?xí)匝a(bǔ)貼的形式直接下發(fā)至貧困戶的個(gè)人賬戶， 這超出了社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)的范圍;三是扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目是決定鄉(xiāng)村是否具有內(nèi)生動(dòng)力的關(guān)鍵性因素， 在對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)， 需考慮其內(nèi)生性、持續(xù)性、普惠性等多重屬性， 產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)效益并不是審計(jì)的唯一目標(biāo)， 其審計(jì)工作必須由政府審計(jì)機(jī)構(gòu)牽頭完成。

然而， 政府審計(jì)資源十分有限， 在此情況下難以僅依靠政府審計(jì)力量去對(duì)扶貧資金、扶貧項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督， 審計(jì)主體多元化是必然趨勢(shì)。 事實(shí)上， 承接扶貧項(xiàng)目的企業(yè)一般設(shè)有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)， 即使沒有， 政府審計(jì)機(jī)構(gòu)亦可外聘社會(huì)審計(jì)人員， 借助其專業(yè)能力進(jìn)行相關(guān)資金財(cái)務(wù)審計(jì)， 政府審計(jì)機(jī)關(guān)則需更多地關(guān)注該項(xiàng)目的未來發(fā)展?fàn)顩r和內(nèi)生動(dòng)力， 以及其是否有利于鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。

3. 審計(jì)對(duì)象異質(zhì)化。 扶貧審計(jì)作為政策審計(jì)、財(cái)務(wù)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)組成的綜合性審計(jì)[10] ， 其審計(jì)主題一般會(huì)涉及財(cái)務(wù)信息、非財(cái)務(wù)信息、制度和行為四個(gè)方面。 目前扶貧審計(jì)工作中開展的財(cái)務(wù)審計(jì)工作已較為全面， 但若想完成審計(jì)的國家治理職能， 就必須進(jìn)一步完善其對(duì)除財(cái)務(wù)信息審計(jì)之外的其他審計(jì)主題的審計(jì)工作， 如資金落實(shí)需要制度支撐， 通過扶貧資金審計(jì)可以對(duì)資金下發(fā)全流程及相關(guān)政府部門內(nèi)的資金管理使用制度有一個(gè)較為全面的了解， 透過扶貧資金審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題， 進(jìn)一步揭示各單位在資金日常管理中存在的制度性缺陷， 以完善資金管理制度， 從根本上減少資金管理使用過程中存在問題的可能性。

我國扶貧政策由中央出臺(tái)， 國家政策具有宏觀性， 不可能頒布統(tǒng)一的扶貧標(biāo)準(zhǔn)， 所以現(xiàn)行的扶貧政策標(biāo)準(zhǔn)多為層層委托落實(shí)， 即省級(jí)負(fù)責(zé)制定具體指標(biāo)， 縣級(jí)負(fù)責(zé)落實(shí)， 中央想要完成全面脫貧的目標(biāo)， 相關(guān)權(quán)力必須下放， 鄉(xiāng)村治理情況便成為脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興過程中必須解決的一個(gè)關(guān)鍵性問題。 鄉(xiāng)、縣政府是實(shí)施鄉(xiāng)村治理的主干力量， 但由于我國貧困村大多位于偏遠(yuǎn)地區(qū)， 村莊空心化、老齡化嚴(yán)重， 農(nóng)村基層組織渙散， 部分基層政府為完成脫貧指標(biāo)會(huì)選擇對(duì)農(nóng)村資源進(jìn)行破壞性利用， 忽視扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目對(duì)農(nóng)村環(huán)境造成的破壞性影響。 目前， 很多農(nóng)村扶貧項(xiàng)目建設(shè)都未將環(huán)境評(píng)估作為項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的一部分， 而是唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上， 其后果就是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上去了， 當(dāng)?shù)丨h(huán)境卻遭受到不可逆的損害。

然而， 審計(jì)人員在開展工作時(shí)僅能依靠駐村干部提供相關(guān)信息， 導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)管存在巨大漏洞， 少數(shù)干部存在優(yōu)親厚友、挪用扶貧資金等違法違規(guī)行為。 鄉(xiāng)村治理作為一項(xiàng)長(zhǎng)期工程， 無法在短期內(nèi)得到改善， 將其納入扶貧審計(jì)對(duì)象范圍可通過持續(xù)性審計(jì)監(jiān)督推動(dòng)鄉(xiāng)村治理制度和體系的完善。 因此， 扶貧審計(jì)對(duì)象除了常規(guī)的扶貧資金、扶貧政策和扶貧項(xiàng)目， 還應(yīng)增加相關(guān)部門扶貧制度和鄉(xiāng)村治理情況。

4. 審計(jì)范圍精準(zhǔn)化。 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下扶貧審計(jì)的范圍可分為時(shí)間范圍、對(duì)象范圍和責(zé)任范圍。 首先， 扶貧審計(jì)的特殊性在于政策具有時(shí)效性， 因此審計(jì)在何時(shí)介入就顯得尤為重要。 扶貧審計(jì)的最佳介入時(shí)間應(yīng)為政策實(shí)施一段時(shí)間之后， 根據(jù)政策的操作流程及實(shí)行效果進(jìn)行政策跟蹤審計(jì)， 即事中審計(jì);除政策審計(jì)外， 其他對(duì)扶貧資金、項(xiàng)目、制度及鄉(xiāng)村治理進(jìn)行的審計(jì)可實(shí)行審計(jì)全過程介入。 其次， 對(duì)象范圍是上文提到的扶貧資金、扶貧政策、扶貧項(xiàng)目、扶貧制度和鄉(xiāng)村治理情況。 最后， 責(zé)任范圍為負(fù)責(zé)扶貧工作的相關(guān)政府部門， 中央層面包括財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門， 省級(jí)層面包括各省及相關(guān)市縣人民政府和所屬財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、殘聯(lián)、水利、自然資源、衛(wèi)生、民政、林草業(yè)等部門。 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下， 重點(diǎn)被審單位范圍會(huì)有所轉(zhuǎn)移， 生態(tài)環(huán)境和文化等相關(guān)主管部門和單位應(yīng)成為審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。

此外， 審計(jì)人員每開展一個(gè)項(xiàng)目時(shí)， 通常需要同相關(guān)部門逐個(gè)聯(lián)系以獲取信息， 無法提高時(shí)間效益， 因此在審計(jì)工作開展前期， 審計(jì)工作人員要對(duì)相關(guān)責(zé)任單位范圍進(jìn)行精準(zhǔn)定位， 在審計(jì)資源有限的情況下， 集中優(yōu)勢(shì)力量解決主要問題。

5. 審計(jì)內(nèi)容多樣化。 傳統(tǒng)的“3E”績(jī)效審計(jì)是對(duì)資金進(jìn)行的績(jī)效審查， 其審計(jì)對(duì)象僅限于資金， 若將其直接應(yīng)用于扶貧審計(jì)， 則審計(jì)范圍稍顯狹隘， 因?yàn)樵诜鲐殞徲?jì)中除了考慮扶貧資金的使用效益， 還需要考慮扶貧資源分配的公平性和扶貧工作對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境造成的影響[11] 。 因此， 本文在績(jī)效“3E”理論的基礎(chǔ)上進(jìn)行拓展， 選擇績(jī)效“5E”審計(jì)理論為基礎(chǔ)對(duì)鄉(xiāng)村振興下扶貧審計(jì)的內(nèi)容進(jìn)行探究。

（1）扶貧政策執(zhí)行與落實(shí)情況。 政策指導(dǎo)實(shí)踐， 合理的政策執(zhí)行影響著一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向， 但在具體執(zhí)行過程中， 政策落實(shí)往往無法達(dá)到預(yù)期效果， 有些可能是因?yàn)檎咧贫ú环蠀^(qū)域發(fā)展特點(diǎn)， 而有些則是因?yàn)檎呗鋵?shí)過程中的權(quán)力尋租等人為問題， 導(dǎo)致政策執(zhí)行不到位或執(zhí)行不正確。

綜合考慮， 有關(guān)扶貧政策執(zhí)行與落實(shí)情況的審計(jì)內(nèi)容具體包括：一是各級(jí)政府對(duì)上級(jí)扶貧政策的執(zhí)行情況， 是否做到精準(zhǔn)施策， 政策細(xì)化是否按照相關(guān)要求展開， 相關(guān)惠農(nóng)、就業(yè)、教育、醫(yī)療補(bǔ)貼是否發(fā)放到位及其發(fā)放渠道是否符合政策規(guī)定， 貧困退出驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)是否合理、有無降低標(biāo)準(zhǔn)， 貧困人口、貧困村是否存在被脫貧現(xiàn)象， 扶貧項(xiàng)目是否嚴(yán)格執(zhí)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)， 各人民政府是否及時(shí)將扶貧結(jié)果向群眾進(jìn)行公開公示等;二是著重關(guān)注與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等相關(guān)的鄉(xiāng)村振興政策， 了解支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的相關(guān)扶貧政策落實(shí)情況， 考慮其政策實(shí)施是否是有利于鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展、是否有利于城鄉(xiāng)平等發(fā)展、是否能為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)， 如扶貧電商平臺(tái)是否具有長(zhǎng)效扶貧機(jī)制、重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)是否為當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)及其考核指標(biāo)是否合理、脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃編制是否科學(xué)、能否發(fā)揮引領(lǐng)作用等。

（2）扶貧資金管理使用情況。 目前我國審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)扶貧資金進(jìn)行的審計(jì)仍為合規(guī)性審計(jì)， 審查內(nèi)容局限于扶貧資金的發(fā)放流程、發(fā)放對(duì)象及資金用途是否真實(shí)、合法、合規(guī)， 資金績(jī)效審計(jì)也僅涉及資金閑置情況或項(xiàng)目效益情況， 不善于從制度或政策層面入手， 找出根源性問題。 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的扶貧資金審計(jì)需要跳出財(cái)務(wù)審計(jì)思維的束縛， 不僅要對(duì)微觀的、可計(jì)量的貨幣資金進(jìn)行核查， 而且要從鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度出發(fā)， 將資金使用產(chǎn)生的長(zhǎng)期效益納入審計(jì)范圍。

（3）扶貧項(xiàng)目效益情況。 扶貧項(xiàng)目效益情況審計(jì)以“5E”為標(biāo)準(zhǔn)展開審計(jì)工作。 經(jīng)濟(jì)性主要核查項(xiàng)目資金的管理使用情況， 重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目投資的預(yù)算執(zhí)行情況、資金管理使用是否規(guī)范等相關(guān)內(nèi)容;效率性重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目是否按時(shí)完工、項(xiàng)目資金利用效率、項(xiàng)目立項(xiàng)產(chǎn)出與項(xiàng)目實(shí)際產(chǎn)出比等相關(guān)內(nèi)容;效果性重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目完工后的運(yùn)營情況， 是否盈利、是否能夠帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、是否能給貧困地區(qū)帶來切實(shí)收益、是否在貧困地區(qū)達(dá)到最佳資源配置;公平性重點(diǎn)關(guān)注扶貧資金撥付、貧困戶項(xiàng)目分紅的公平合理性， 保證建檔立卡貧困戶的合法權(quán)益;環(huán)境性重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)是否符合鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和環(huán)境指標(biāo)、周邊居民對(duì)項(xiàng)目環(huán)保的滿意度。 扶貧項(xiàng)目建設(shè)以帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展為主， 較少考慮該項(xiàng)目是否會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成影響， 生態(tài)建設(shè)理念在審計(jì)工作中同樣需要被踐行， 因此在扶貧審計(jì)中考慮公平性和環(huán)境性具有合理性和必要性。

（4）鄉(xiāng)村治理情況。 基層政府是鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)者， 鄉(xiāng)村治理的過程也是對(duì)鄉(xiāng)村資源進(jìn)行重新分配的過程， 貧困地區(qū)資源本就相對(duì)匱乏， 鄉(xiāng)村資源的重新分配是否科學(xué)合理影響著脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的整個(gè)過程， 部分干部的形式主義脫貧導(dǎo)致了鄉(xiāng)村資源的浪費(fèi)。 因此， 對(duì)鄉(xiāng)村治理情況進(jìn)行審計(jì)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下扶貧審計(jì)的必然要求。 其審計(jì)內(nèi)容具體包括：鄉(xiāng)村干部作風(fēng)情況、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施（水電路網(wǎng)）整體統(tǒng)籌建設(shè)情況、鄉(xiāng)村環(huán)境治理考核指標(biāo)是否合理等。 另外， 農(nóng)村土地綜合整治情況也應(yīng)引起重視， 其整治情況與耕地保護(hù)、易地扶貧搬遷、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地均息息相關(guān)， 審計(jì)可從鄉(xiāng)村耕地是否碎片化、空間布局是否無序化、土地資源利用管理是否低效化、生態(tài)質(zhì)量是否退化等幾個(gè)方面入手， 對(duì)農(nóng)村土地整治情況進(jìn)行綜合評(píng)估。

四、結(jié)語

本文就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的扶貧審計(jì)工作進(jìn)行探討， 主要圍繞扶貧審計(jì)目標(biāo)長(zhǎng)遠(yuǎn)化、主體多元化、對(duì)象異質(zhì)化、范圍精準(zhǔn)化、內(nèi)容多樣化展開， 在結(jié)合現(xiàn)行扶貧審計(jì)工作實(shí)踐的基礎(chǔ)上， 以鄉(xiāng)村振興發(fā)展要求為指導(dǎo)， 對(duì)其進(jìn)行理論框架的再構(gòu)建， 通過審計(jì)工作推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展由脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡。 但鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略剛剛落地， 大部分政策還在試點(diǎn)當(dāng)中， 尚未在全國推廣， 因此本文提出的理論框架還需在未來發(fā)展中進(jìn)一步完善。

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