趙宇峰

(深圳大學(xué) 管理學(xué)院，深圳 518060)

二十多年前，世界銀行發(fā)布的《1997 年世界發(fā)展報告》以“變革世界的政府”為主題，力圖回答這樣一個根本問題:政府的作用是怎樣的?其有效性如何?以及如何才能做得更好?當(dāng)時，這份報告采用的中國資料不多。如果二十多年后的今天重寫這份報告，情況一定會完全兩樣。經(jīng)過近四十年的發(fā)展，中國以自身的成功實踐佐證了當(dāng)年報告從世界各國歷史和經(jīng)驗中提煉出的一個基本判斷:沒有一個現(xiàn)代化的有效政府，經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的。①世界銀行編著，蔡秋生等譯:《1997 年世界發(fā)展報告:變革世界中的政府》，北京:中國財政經(jīng)濟出版社，1997 年，前言頁。

然而，中國政府機構(gòu)改革四十年的成果，不僅僅體現(xiàn)在提高了政府有效性，更重要的是整體推動了中國國家治理體系和能力的成長。因為，政府機構(gòu)改革在提升自身有效性的同時，有力地助推了市場和社會這兩大國家治理力量的成長，并通過周期性的變革使得國家制度獲得進一步鞏固和完善。本文將通過對改革開放四十年來政府機構(gòu)改革方案的綜合考察和分析，揭示中國周期性政府機構(gòu)改革的歷史邏輯及其對國家治理的效應(yīng)。

一、政府改革與國家治理:中國的實踐

國家治理是國家建設(shè)的內(nèi)容，完善國家治理體系、提升國家治理能力是國家建設(shè)必須完成的歷史任務(wù)。所以，包括英國、美國在內(nèi)的許多發(fā)達國家，都會在經(jīng)濟起飛后把國家治理提上議事日程，以保證經(jīng)濟和社會持續(xù)發(fā)展。②王紹光著:《美國進步時代的啟示》，北京:中國財政經(jīng)濟出版社，2002 年，第1 ～7 頁;馬駿:《經(jīng)濟、社會變遷與國家治理轉(zhuǎn)型:美國進步時代的變革》，見馬駿、劉亞平主編:《美國進步時代的政府改革及其對中國的啟示》，上海:格致出版社，2010 年，第13 ～68 頁。盡管中國是社會主義國家，但作為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)重要內(nèi)容的國家建設(shè)，也面臨同樣的發(fā)展過程和歷史任務(wù)。從中華人民共和國的發(fā)展歷程來看，把國家治理問題正式提上議事日程是在改革開放后，最初的關(guān)注點是政府改革，建設(shè)現(xiàn)代化的政府管理體系。20 世紀(jì)90 年代后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，國家與社會、政府與市場二元分化的不斷深入，在企業(yè)治理、市場治理、社會治理問題的相繼出現(xiàn)以及依法治國方略提出的大背景下，政府機構(gòu)改革開始朝著構(gòu)建國家治理體系、提高國家治理能力的方向發(fā)展。到了2013 年，改革的總目標(biāo)第一次明確定位為:完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。①習(xí)近平著:《習(xí)近平談治國理政》(第1 卷)，北京:外文出版社，2014 年，第90 頁。從此，政府機構(gòu)改革就納入了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)范疇。

政府是國家治理的重要主體，政府改革推動國家治理，政府建設(shè)水平?jīng)Q定國家治理水平。這是最基本的政治邏輯。盡管改革開放前以及改革開放初期的政府機構(gòu)改革不是在“國家治理”的概念下展開的，但是已經(jīng)包含濃厚的國家治理意識。當(dāng)年毛澤東就明確認為，中國這樣的大國要治理好、發(fā)展好，不僅需要有效的中央政府，還需要有效的地方政府，指出“處理好中央和地方的關(guān)系，這對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題?！雹诿珴蓶|:《論十大關(guān)系》，見《毛澤東文集》第7 卷，北京:人民出版社，1993 年，第31 ～33 頁。改革開放全面展開后，基于改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者有機統(tǒng)一的戰(zhàn)略要求，政府機構(gòu)改革始終被視為推進經(jīng)濟體制、政治體制和社會管理體制改革，全面優(yōu)化國家宏觀管理體系的重要抓手。另外，從政治上講，在中國共產(chǎn)黨治國理政的觀念中，建設(shè)好人民政府，使其成為推動經(jīng)濟發(fā)展、服務(wù)和保障人民的政府，是治理好中國這樣超大規(guī)模國家的戰(zhàn)略基礎(chǔ)和根本保證。

現(xiàn)代國家治理不可能僅靠政府的單方面力量來完成，必須通過多方力量來實現(xiàn)，至少有三大力量:一是政權(quán)力量;二是政府力量;三是社會力量。③本文對三大力量的分析和把握，是在對《國家治理評估:中國與世界》一書中有關(guān)國家和國際組織提出的國家治理評估指標(biāo)體系作綜合分析基礎(chǔ)上形成的，其中也綜合考慮了中國國家治理結(jié)構(gòu)和運行邏輯。參見俞可平主編:《國家治理評估:中國與世界》，北京:中央編譯出版社，2009 年。政權(quán)力量，主要由體現(xiàn)國家意志的憲法和法律、政權(quán)與制度、執(zhí)政黨與公民參與等要素構(gòu)成。政府力量，從狹義上講，就是行政力量，主要由依法履行公共事務(wù)管理職能的各級、各部門政府行政機構(gòu)與行政人員等要素決定。由于直接承擔(dān)公共事務(wù)的管理，政府力量除受制于國家政權(quán)體系外，還要受制于經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實，既要與政權(quán)力量相契合，也要與包括市場在內(nèi)的社會力量相契合，在國家治理體系中，發(fā)揮著聯(lián)合、協(xié)調(diào)與激發(fā)國家政權(quán)力量與社會力量，共同治理國家的關(guān)鍵使命。社會力量，主要由人們在生產(chǎn)、生活和交往中形成的組織、制度、價值和秩序等要素構(gòu)成，這其中包括兩大基本體系:一是市場體系，二是自治體系，這兩大體系相互滲透，交互作用。實踐表明，這三大力量的大小強弱、質(zhì)量高低，直接決定著國家治理體系的完善程度、國家治理能力的實際水平。在國家治理體系中，政府力量對上決定著政權(quán)體系的健全和政權(quán)力量的權(quán)威，對下決定著社會體系的發(fā)育和社會力量的作用發(fā)揮。所以，國家治理離不開政府作用的發(fā)揮。

然而，從國家治理角度來講，政府力量的大小固然重要，但其與國家治理能力之間不是等比例關(guān)系。國家治理能力是基于政權(quán)力量、政府力量和社會力量的合力形成的，而這種合力決定于這三種力量在國家治理中的合理配置和良好合作。所以，在提升國家治理水平時，什么樣的政府是好的政府、多大的政府力量是合適的力量，必須通過有效平衡和協(xié)調(diào)政權(quán)、政府和社會三者關(guān)系來把握。中國的政府改革從一開始就面臨調(diào)整政府與其他治理力量關(guān)系的問題。20世紀(jì)80 年代政府改革主要調(diào)整黨與政府關(guān)系、政府與企業(yè)關(guān)系，一方面強調(diào)政黨分開，讓政府回歸行政本身，擔(dān)負應(yīng)該擔(dān)負的行政職能;另一方面強調(diào)政企分開，強調(diào)政府不要直接管理企業(yè)，讓企業(yè)自主，政府從企業(yè)的直接管理者回歸到國家運行的宏觀調(diào)控者。到了90 年代，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，政府改革面臨如何建設(shè)針對市場需要的“小政府”和針對社會建設(shè)需要的“大政府”這兩大問題:“小政府”建設(shè)的關(guān)鍵，就是處理好政府與市場的關(guān)系;“大政府”建設(shè)的關(guān)鍵，就是處理在市場經(jīng)濟條件下政府應(yīng)該在多大程度上擔(dān)負起供給公共物品和公共服務(wù)的職責(zé)。2000 年后，隨著社會主義市場經(jīng)濟的深化以及經(jīng)濟總量和社會事務(wù)總量的全面增長，政府改革在面臨既有的兩大問題的同時，又面臨兩個更大的戰(zhàn)略性任務(wù):一是如何與社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展有效契合，在充分發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟作用的基礎(chǔ)上更好地發(fā)揮政府的作用;二是如何與中國既有的社會主義制度體系有效契合，使政府運行既能符合現(xiàn)代國家治理要求，又能符合中國特色社會主義制度的內(nèi)在邏輯。在回應(yīng)前者時，政府改革以放大市場在資源配置中的作用為取向，適應(yīng)市場從“基礎(chǔ)性作用”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼Q定性作用”對更好發(fā)揮政府作用提出的要求;在回應(yīng)后者時，政府改革在強化政府依憲、依法行政，建設(shè)法治化政府的同時，重新調(diào)整與黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的組織體系的關(guān)系，改變因改革開放初期強調(diào)黨政分開而帶來的黨政關(guān)系模糊狀態(tài)，明確了在中國特色社會主義制度體系框架內(nèi)，黨政應(yīng)該協(xié)同起來，黨負領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，政府負管理職責(zé)。由此可見，這四十年的政府機構(gòu)改革，看起來改的是政府機構(gòu)本身，但實際上調(diào)整的整個國家治理方式和治理體系，目的是推動現(xiàn)代化發(fā)展。

國家治理體系對政府的定位和要求，最終都要通過政府職能配置、機構(gòu)設(shè)置、流程再造、人員調(diào)配等方面的變革來實現(xiàn)。所以，每次政府機構(gòu)改革的展開，都主要集中在兩大方面:一是行政職能的適配度;二是行政運行的效能度。適配度關(guān)系到政府力量與政權(quán)力量、社會力量之間的契合水平，契合度越高，政府不僅能夠有效推動政權(quán)力量和社會力量發(fā)揮作用，還能夠從政權(quán)力量和社會力量中獲得必要的支持和幫助;效能度關(guān)系到政府職能發(fā)揮和運行效率，效能度越高，政府職能的實現(xiàn)水平越高，對經(jīng)濟、社會發(fā)展的正向作用越強。行政職能的適配度與行政運行的效能度，共同決定著政府的有效性。有效政府是國家治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。所以，在國家治理體系和治理能力建設(shè)中，有效政府建設(shè)應(yīng)該是貫穿始終的戰(zhàn)略任務(wù)。

從總體上講，改革開放以來的政府機構(gòu)改革，不是為改革政府而改革政府，而是從大國發(fā)展和大國治理的要求出發(fā)建設(shè)有效政府，使中國政府建設(shè)始終在三個邏輯上展開:一是建設(shè)高效的現(xiàn)代政府的邏輯;二是大國治理需要有效政府的邏輯;三是政府組織和運行必須與國家制度體系保持內(nèi)在契合的邏輯。所以，每次政府機構(gòu)改革都要同時處理好內(nèi)外兩大方面的問題。從外的方面看，要處理好政府與政黨、市場、社會的關(guān)系問題;從內(nèi)的方面看，要處理好政府的職能、機構(gòu)、流程和人員問題。這兩大方面的問題是聯(lián)動的、相互決定的。

中國政府機構(gòu)改革的戰(zhàn)略定位和現(xiàn)實使命，決定了政府機構(gòu)改革既不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸，必須因時而變，以保持政府與國家發(fā)展、國家治理的內(nèi)在契合。為此，改革開放以來，中國政府改革形成了世界上少有的周期性改革機制，每五年政府機構(gòu)改革一次，不斷優(yōu)化政府機構(gòu)，提高政府效能。本文認為，這種政府機構(gòu)改革機制可以視為國家治理現(xiàn)代化的中國模式。

二、中國政府機構(gòu)改革的周期和邏輯

為“把一個混亂的國家變成一個有秩序的、進步很快的國家”，①鄧小平:《堅持四項基本原則》，《鄧小平文選》第二卷，北京:人民出版社，1994 年，第183 頁。1978 年開始的改革開放一開始就把政府改革提上議事日程。從那之后到今天，在改革開放四十多年中，中國前后進行了八次政府機構(gòu)改革，時間分別在1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003年、2008 年、2013 年和2018 年，每五年一個周期，每一次都從國務(wù)院機構(gòu)改革開始，然后推動地方政府機構(gòu)改革。這種改革周期與五年一次的黨政機構(gòu)換屆的制度安排直接相關(guān);而從上到下的改革推進路徑與中國實行單一制直接相關(guān)，地方在政治上、行政上服從中央，在具體行政實踐中與中央保持一致和協(xié)調(diào)。中央政府機構(gòu)的調(diào)整意味著整個國家行政方向和治理邏輯的變化，地方自然要作相應(yīng)的調(diào)整。

政府機構(gòu)改革，一開始就定位為“一場革命”，②在領(lǐng)導(dǎo)和設(shè)計改革開放的鄧小平同志看來，“精簡機構(gòu)是一場革命”，“如果不搞這場革命，讓黨和國家的組織繼續(xù)目前這樣機構(gòu)臃腫重疊、職責(zé)不清，許多人員不稱職、不負責(zé)，工作缺乏精力、知識和效率的狀況，這是不可能得到人民贊同的，包括我們自己和我們下面的干部。這確是難以為繼的狀態(tài)，確實到了不能容忍的地步，人民不能容忍，我們黨也不能容忍”。所以，時間跨度已達四十多年的周期性政府機構(gòu)改革，也可以看作是政府周期性的自我革命。這四十多年的政府機構(gòu)改革與中國現(xiàn)代化發(fā)展和國家建設(shè)緊密結(jié)合，不同時期的側(cè)重點不同:八十年代強調(diào)精簡高效，九十年代強調(diào)有限政府和法治政府，2000 年后強調(diào)政府宏觀管理能力建設(shè)。這期間實現(xiàn)了三個重大轉(zhuǎn)變:一是從計劃經(jīng)濟政府向社會主義市場經(jīng)濟政府轉(zhuǎn)變;二是從非法治化政府向法治化政府轉(zhuǎn)變;三是從注重黨政分開的政府向強調(diào)黨政協(xié)同的政府轉(zhuǎn)變。這三大轉(zhuǎn)變都具有革命性意義，展現(xiàn)了三大發(fā)展取向:市場化取向、法治化取向和黨政協(xié)同化取向。

中國的改革開放是從重新認識落后國家如何建設(shè)社會主義、重新探索社會主義社會如何解放和發(fā)展生產(chǎn)力開始的，政府機構(gòu)改革是隨著這種認識的深化、探索的深入而一步一步向前邁進的，逐漸實現(xiàn)了對政府的革命性重塑。改革開放以來的八次政府機構(gòu)改革，看起來是五年一個周期、機械化地推進，其實不然。每一個周期的政府機構(gòu)改革都有相應(yīng)的使命和任務(wù)，把八個周期、四十年的改革連接起來，就可以清晰地看到:通過這四十年的周期性改革，中國政府機構(gòu)改革先后回應(yīng)了機構(gòu)與職能、效率與公平、民主與法治、政府與市場、政府與社會、中央政府與地方政府以及黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府管理這些重大理論與實踐問題，并由此構(gòu)成了四十年周期性改革的整體行動邏輯。這個發(fā)展過程和行動邏輯表明兩點:一是中國政府的機構(gòu)改革實現(xiàn)了政府整體重塑，具有了現(xiàn)代化政府的基本要素;二是中國政府的機構(gòu)改革是追求價值理性和工具理性的有機統(tǒng)一，而且隨著改革的深入而不斷深化。下面將通過八次國務(wù)院機構(gòu)改革方案來具體呈現(xiàn)這個發(fā)展過程和行動邏輯，以全面把握中國政府機構(gòu)改革的方式、路徑、進程和趨勢，透視中國四十多年大變革與大發(fā)展過程中能夠保持改革發(fā)展穩(wěn)定有機統(tǒng)一、政府改革與國家治理相互促進的內(nèi)在機理。

(一)建設(shè)“符合現(xiàn)代管理要求”的政府:1982年、1988 年的改革

政府機構(gòu)改革與改革開放同時起步。經(jīng)過醞釀和準(zhǔn)備，第一周期的政府機構(gòu)改革于1982 年開始，1988 年進入第二個周期。在這兩個周期中，中國改革開放的主題就是以經(jīng)濟建設(shè)為中心，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，學(xué)習(xí)和引進現(xiàn)代先進技術(shù)和管理經(jīng)驗。與此相應(yīng)，政府機構(gòu)改革的基本定位就是:“要建立一個符合現(xiàn)代化管理要求，具有中國特色的功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的行政管理體系。”①宋平:《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》(1988)，中國人大網(wǎng)(www.npc.gov.cn)的“全國人大常委會公報”欄目。這兩個周期的改革著力點各有側(cè)重:1982 年的改革側(cè)重于人與機構(gòu)，主要解決干部老化和機構(gòu)臃腫問題;1988 年的改革側(cè)重于機構(gòu)與職能，主要解決黨政不分、政企不分的問題。為了把政府機構(gòu)改革與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)掛鉤，以強調(diào)改革的必要性和合理性，改革者把這些改革任務(wù)都歸納到“現(xiàn)代化管理要求”之中。至于何謂“現(xiàn)代化管理要求”，當(dāng)時的改革者也不是最清晰。從當(dāng)時的文件以及國內(nèi)各種介紹國外政府機構(gòu)的書籍來看，這個“現(xiàn)代化管理要求”很簡單，就是通過改革形成現(xiàn)代化國家政府一般都擁有的基本要素和基本形態(tài)。②參見謝材、方曉編:《外國政府機構(gòu)設(shè)置和職能》，北京:中國經(jīng)濟出版社，1986 年;譚健主編:《外國政府管理體制評介》，上海:上海人民出版社，1987 年。

1982 年的改革，針對機構(gòu)臃腫、層次重疊、職責(zé)不清、效率很低的狀況，著力于機構(gòu)優(yōu)化精簡和干部年輕精干。改革的方案是:改革國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)體制，減少副總理，設(shè)國務(wù)委員，由國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員和秘書長組成國務(wù)院常務(wù)會議。國務(wù)院原有副總理13 人，減為2 人;同時，改革國務(wù)院組織體制，將原有的98 個部、委、直屬機構(gòu)和辦公機構(gòu)，裁減、合并為52 個左右。國務(wù)院和各部、委的機構(gòu)精簡之后，工作人員的編制約為3.2 萬人，比原來的4.9 萬人減少1/3左右。③見《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革問題的報告》(1982 年)，中國人大網(wǎng)(www.npc.gov.cn)的“全國人大常委會公報”欄目。由此，中國政府機構(gòu)邁上以精簡為取向的改革發(fā)展道路。

1988 年的改革，提出“黨政分開、政企分開的精簡、統(tǒng)一、效能的原則”。④李鵬:《1988 年國務(wù)院政府工作報告》，中國人大網(wǎng)(www.npc.gov.cn)。這個原則背后的精神，就是按照現(xiàn)代化管理要求來定位政府、組織政府和建設(shè)政府，使其在組織方式、運行方式和人員隊伍上更具現(xiàn)代性，做到組織規(guī)范化、運行制度化、人員專業(yè)化。黨政分開的目的，就是使政府按照法律規(guī)定和行政原則來組織和運行;政企分開的目的，就是堅決改變計劃經(jīng)濟條件下政府直接管理企業(yè)的狀況，形成政府宏觀把握經(jīng)濟發(fā)展的職能和能力。與1982 年精簡機構(gòu)相比，這次改革的最大特點是:不搞簡單的撤減、合并，而是轉(zhuǎn)變職能;不搞簡單的人員裁減，而是建立國家公務(wù)員制度，為政府現(xiàn)代化奠定最重要的制度和人員基礎(chǔ)。所以，1988 年改革的最大意義在于:從改革政府弊端逐漸發(fā)展到塑造政府。具體來說，一是接受現(xiàn)代政府管理原則和精神，如按照現(xiàn)代化發(fā)展要求重新定位政府職能，并以職能為核心改革政府;二是塑造現(xiàn)代政府管理所需要的制度、隊伍和管理方式，如設(shè)立國家公務(wù)員制度、建設(shè)職業(yè)公務(wù)員隊伍等。

(二)建設(shè)“適應(yīng)市場經(jīng)濟要求”的政府:1993年、1998 年的改革

1992 年，建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟成為改革的目標(biāo)和任務(wù)，中國的經(jīng)濟與社會發(fā)展由此開始從計劃經(jīng)濟邁入社會主義市場經(jīng)濟。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，社會每個成員有了更大的自主發(fā)展空間，包括企業(yè)在內(nèi)的各類社會組織有了更大的獨立性和自主性，政府與企業(yè)、政府與市場、政府與個人因此發(fā)生了革命性變化。這樣一場革命性的變革和進步，不僅做實了以“現(xiàn)代化管理要求”改革政府，而且使得“現(xiàn)代化管理要求”有了直接而具體的制度、理論和實踐依據(jù)，這就是市場經(jīng)濟。只不過在具體實踐中，這個市場經(jīng)濟必須以社會主義為前提，是社會主義市場經(jīng)濟。如果說前兩個周期的政府改革，改的是政府的肉身，那么1992 年之后的周期性改革，改的則是政府的筋骨，力求脫胎換骨，建設(shè)從社會主義市場經(jīng)濟脫胎出來的現(xiàn)代化政府。實踐證明，這個過程雖然不容易，但非改革到底不可，否則社會主義市場經(jīng)濟即使建立起來了，也無法得到健康發(fā)展。建設(shè)與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政府的努力，從1992 年開始，一直延續(xù)至今，只是不同周期的使命和任務(wù)不同。

1993 年、1998 年這兩個周期政府改革的核心任務(wù)就是根據(jù)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的基本要求，重新配置政府的權(quán)力、機構(gòu)和職能體系。由于1992 年宣布建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟，相應(yīng)的理論研究和實踐探索才剛剛開始，所以，國務(wù)院把1993 年的政府機構(gòu)改革方案定位為“帶有一定的過渡性”、“帶有試點性質(zhì)”的方案。①見《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》(1993 年)，中國人大網(wǎng)(www.npc.gov.cn)的“全國人大常委會公報”欄目。雖然改革還主要集中于職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)精簡，但更加注重探索和形成政府管理經(jīng)濟的新方式、新體制、新機制。為此，這次改革“加強宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門，強化社會管理職能部門，減少具體審批事務(wù)和對企業(yè)的直接管理，做到宏觀管好，微觀放開”。為了強化宏觀調(diào)控能力，組建國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會;為了放開市場，一些專業(yè)經(jīng)濟部門改為經(jīng)濟實體或改為行業(yè)總會，如撤銷航空航天工業(yè)部，分別組建航空工業(yè)總公司、航天工業(yè)總公司，撤銷輕工業(yè)部、紡織工業(yè)部，分別組建中國輕工總會、中國紡織總會。

這些改革在一定程度上調(diào)整了政府與市場、政府與社會之間的權(quán)力關(guān)系，逐步放權(quán)企業(yè)、市場和社會。為了在分權(quán)的同時，維系住大國治理所需要的國家能力保障，1994 年推出了分稅制改革。②參見王紹光著:《分權(quán)的底線》，北京:中國計劃出版社，1997 年。這是中國有史以來第一次用現(xiàn)代財稅體制調(diào)整中央與地方的關(guān)系，目的是形成既能放活地方，也能確保中央有效地調(diào)控中央與地方關(guān)系。實踐表明，面對社會主義市場經(jīng)濟帶來的革命性沖擊，政府機構(gòu)改革既要深化有針對性的具體改革，也要推進系統(tǒng)性的政府重塑。在這樣的形勢下，1998 年的政府機構(gòu)改革對政府動了大手術(shù)、進行了大調(diào)整。

1998 年的政府機構(gòu)改革是在“改革勢在必行”和“不改革沒有出路”③見《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》(1993 年)，中國人大網(wǎng)(www.npc.gov.cn)的“全國人大常委會公報”欄目。的共識下展開的。由于1997 年黨的十五大提出了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的發(fā)展目標(biāo)，所以，這次機構(gòu)改革，既要對在計劃經(jīng)濟體制下形成的政府機構(gòu)設(shè)置進行全面改革，也要對在社會主義法制還不完善條件下確立的政府機構(gòu)設(shè)置原則進行重新確定。1998 年提出的政府機構(gòu)改革目標(biāo)是:建立辦事高效、行為規(guī)范的行政管理體系，進一步完善國家公務(wù)員制度，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制、有中國特色的行政管理體制。同時，提出了四大具體改革原則:一是按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開;二是按照精簡、統(tǒng)一與效能的原則，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實行精兵簡政;三是按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)與權(quán)限，明確劃分各部門之間的職能分工;四是按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設(shè)。在這樣的改革目標(biāo)和原則下，政府進行了五大方面的機構(gòu)改革:第一，大幅壓縮國務(wù)院組成部門。此前，這類機構(gòu)的數(shù)量一直徘徊在40 個左右，這次改革一下子減少為29 個，同時，還壓縮了機構(gòu)職能范圍，推進政企分開。第二，重新布局政府部門體系。把國務(wù)院組成部門分為四類，分別是:1. 宏觀調(diào)控部門，如國家發(fā)展計劃委員會;2.專業(yè)經(jīng)濟管理部門，如信息產(chǎn)業(yè)部;3. 教育科技文化、社會保障和資源管理部門，如教育部、勞動和社會保障部、人事部等;4. 國家政務(wù)部門，如外交部、國防部、文化部等。①羅干:《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》(1998 年)，中國人大網(wǎng)(www.npc.gov.cn)的“全國人大常委會公報”欄目。這既是對政府組成部門進行分類，同時也是對政府職能作出重新定位，即宏觀調(diào)控、專業(yè)監(jiān)管、公共服務(wù)、政務(wù)管理。由此構(gòu)成的政府，不僅是權(quán)能有邊界的政府，而且是職能明晰的政府。第三，從職能和機構(gòu)上深化政企分開，一方面，明確政府管理部門不再直接管理企業(yè);另一方面，將專業(yè)經(jīng)濟管理部門壓縮為宏觀調(diào)控部門中的一個功能局。第四，大幅精簡機關(guān)干部。干部編制總數(shù)減少一半，這樣的力度在共和國的歷史上是沒有過的，在世界各國的政府改革史上也是罕見的。第五，用法律的手段規(guī)范政府職能和機構(gòu)。這五個方面的改革，在中國政府機構(gòu)改革的實踐中具有開創(chuàng)性意義。學(xué)術(shù)界給予了很高評價:它使高效、廉潔與精簡的政府理念和形象深入人心，為新一輪的機構(gòu)改革和行政管理體制改革打下了良好的心理基礎(chǔ)。②劉智峰主編:《第七次革命:1998 ～2003 年中國政府機構(gòu)改革問題報告》，北京:中國社會科學(xué)出版社，2003 年，前言部分第1 頁。

(三)建設(shè)“服務(wù)現(xiàn)代經(jīng)濟與社會”的政府:2003年、2008 年的改革

市場經(jīng)濟是以勞動者自由擇業(yè)為前提的，所以，社會主義市場經(jīng)濟的確立和發(fā)展，很快就孕育出了新中國政府從未面對的兩大治理空間:一是現(xiàn)代經(jīng)濟;二是自主社會。在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的邏輯中，這兩大空間是相互依存的，以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)的現(xiàn)代經(jīng)濟必然孕育著自主社會;而自主社會的發(fā)育和成長是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的必要基礎(chǔ)。這意味著1998 年改革確立起來的“適應(yīng)市場經(jīng)濟要求”的政府，必須進一步深化改革，盡快具備為正在發(fā)育的社會提供必要的公共服務(wù)和社會保障的職能和能力，以便有效治理和服務(wù)于現(xiàn)代經(jīng)濟和自主社會這兩大新空間，確保社會主義市場經(jīng)濟進一步健康發(fā)展。

在2003 年和2008 年的兩個改革周期中，2003 年的改革更多是從服務(wù)現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展需要出發(fā)的。改革是“在過去五年改革的基礎(chǔ)上進行”的，主要“解決行政管理體制中的一些突出矛盾和問題，為促進改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供組織保障”。“國務(wù)院機構(gòu)改革的重點是:深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進流通管理體制改革，加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)?！雹弁踔矣?《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》(2003 年)，中國人大網(wǎng)(www.npc.gov.cn)的“全國人大常委會公報”欄目。顯然，這次改革主要是對1998 年改革的深化和補充，目的是健全和完善政府服務(wù)社會主義市場經(jīng)濟的體制機制和基本功能。

與2003 年改革不同，2008 年的改革，不僅強調(diào)要提高服務(wù)現(xiàn)代經(jīng)濟的能力，而且強調(diào)要提高服務(wù)民生和社會建設(shè)的能力。這種不同是由國家建設(shè)框架和國家治理結(jié)構(gòu)的重大變化帶來的。1992 年開始社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)，到了這個時候，必然要提出社會建設(shè)問題。2007 年，中共十七大提出了建設(shè)社會主義和諧社會的發(fā)展目標(biāo)，從而使得從新民主主義革命以來一直沒變的“三位一體”國家建設(shè)框架，變?yōu)椤八奈灰惑w”建設(shè)框架，即在原有的經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)和文化建設(shè)基礎(chǔ)上，加上了社會建設(shè)。社會建設(shè)的承擔(dān)主體是政府，要求政府能夠保障社會基本民生、維護基本經(jīng)濟和社會秩序、促進社會公平正義。對于努力邁向現(xiàn)代化的中國政府來說，這些要求也是革命性的。市場經(jīng)濟建設(shè)要求政府從原來的“大政府”變成“小政府”，而社會建設(shè)則要求政府從原來管生產(chǎn)的“生產(chǎn)型政府”變?yōu)楸ＷC民生、維護市場秩序的“服務(wù)型政府”。這兩大轉(zhuǎn)變都要求政府全面調(diào)整與企業(yè)、市場和社會的關(guān)系。既要調(diào)整權(quán)力關(guān)系，也要調(diào)整職能配置;既要改變機構(gòu)設(shè)置，也要改變運行方式，是政府行政體制的系統(tǒng)性變革。為此，2008 年政府機構(gòu)改革，第一次提出了“深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是，到2020 年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”。④華建敏:《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》(2008 年)，中國人大網(wǎng)(www.npc.gov.cn)的“全國人大常委會公報”欄目。這次改革圍繞著三大重點展開:一是加強和改善宏觀調(diào)控，促進科學(xué)發(fā)展;二是著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務(wù);三是按照探索職能有機統(tǒng)一的大部制要求，對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設(shè)置，理順部門職責(zé)關(guān)系。這三大重點，既是之前政府機構(gòu)改革的深化，也是1993 年以來政府機構(gòu)改革的集成。通過這次改革，中國政府機構(gòu)改革的兩大支點也就穩(wěn)定下來了:一是轉(zhuǎn)變職能這個支點;二是實行大部制這個支點。前者關(guān)系政府的性質(zhì)，后者關(guān)系政府的形態(tài)。

從1993 年的周期到2008 年的周期，前后共四個周期，二十年時間，改革的任務(wù)就是在社會主義市場經(jīng)濟條件下健全和完善政府職能和機構(gòu)，目標(biāo)是建設(shè)廉潔高效政府、法治政府、服務(wù)型政府。改革的成效是顯著的，使原先承載計劃經(jīng)濟的政府完全轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的政府。建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的根本目的，就是要建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國。所以，中共十八大之后，基于建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的現(xiàn)實要求，把政府改革提升到推動社會主義制度更加成熟定型、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化這個戰(zhàn)略高度。這使得2013 年和2018 年這兩個周期的政府改革，不僅要從現(xiàn)代化國家建設(shè)要求出發(fā)，而且要從中國特色社會主義制度本質(zhì)要求出發(fā)。

(四)建設(shè)“黨政協(xié)同”的現(xiàn)代化政府:2013 年、2018 年的改革

中共十八大明確了“建設(shè)中國特色社會主義，總依據(jù)是社會主義初級階段，總布局是五位一體，總?cè)蝿?wù)是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興”。①習(xí)近平著:《習(xí)近平談治國理政》(第1 卷)，第6 ～17 頁。所以，十八大之后國家建設(shè)框架和國家治理再次發(fā)生重大變化。從國家建設(shè)框架看，由之前的“四位一體”發(fā)展為“五位一體”，加上了生態(tài)文明建設(shè);從國家治理結(jié)構(gòu)來看，其涉及的領(lǐng)域越來越多，不僅有經(jīng)濟、社會、文化，而且有天、地、人，不僅要解決改革、發(fā)展、穩(wěn)定，而且要解決公平、正義、共享，等等。在這樣的發(fā)展結(jié)構(gòu)和態(tài)勢下，國家治理問題也就整體提上議事日程。2013 年，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被定為全面深化改革的總目標(biāo)。由此，中國政府機構(gòu)改革的總邏輯，就由社會主義市場經(jīng)濟邏輯轉(zhuǎn)入國家治理現(xiàn)代化邏輯。

中共十八大于2012 年11 月召開，2013 年的國務(wù)院機構(gòu)改革方案在2013 年3 月公布。改革方案雖然體現(xiàn)了十八大精神，但還無法拿出全新的舉措來落實十八大對政府機構(gòu)改革提出的要求。但應(yīng)該注意到，2013 年、2014 年、2015 年和2016 年推進的全面深化改革、全面依法治國改革、全面從嚴(yán)治黨改革以及新的五年計劃的新理念與新部署，都直接或間接地包含了政府改革的要求和內(nèi)容。其中最重要的是為政府機構(gòu)改革明確了兩大根本原則:一是進一步明晰了政府與市場的關(guān)系，將市場經(jīng)濟在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”改為“起決定性作用”，強調(diào)市場在資源配置中起決定性作用，在這個基礎(chǔ)上更好地發(fā)揮政府的作用。二是進一步明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，是一切改革和制度設(shè)計的前提和基礎(chǔ)。這兩個原則為政府機構(gòu)改革提供了基本價值框架:既要嚴(yán)格遵循社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，以確保政府成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的強大力量;同時也要嚴(yán)格遵循中國特色社會主義制度的內(nèi)在規(guī)定，以確保政府改革和建設(shè)過程成為使社會主義制度更加成熟定型的過程，以更好發(fā)揮中國特色社會主義制度在國家治理中的制度優(yōu)勢和政治優(yōu)勢。②這是政府改革的根本要求，也是國家治理的基本原則。不僅中國是如此，發(fā)達國家也是如此，二戰(zhàn)后德國的市場經(jīng)濟在平衡政府與社會關(guān)系時，就同時考慮了市場要求和國家制度規(guī)定兩方面。參見烏爾里?！ち_爾著，顧俊禮等譯:《德國經(jīng)濟:管理與市場》，北京:中國社會科學(xué)出版社，1995 年，第7 ～22 頁。

在這樣的格局、原則和框架下，2018 年的政府機構(gòu)改革第一次與黨的機構(gòu)改革協(xié)同起來，從完善和發(fā)展中國特色社會主義制度出發(fā)，立足國家治理現(xiàn)代化要求，形成了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》。根據(jù)2018 年中共十九屆三中全會通過的關(guān)于黨和國家機構(gòu)改革的《決定》和《方案》，這次機構(gòu)改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革，以黨和國家機構(gòu)改革一體安排、黨政軍群機構(gòu)改革統(tǒng)籌推進的方式進行，“目標(biāo)是構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團工作體系，推動人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、人民團體、企事業(yè)單位、社會組織等在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動、增強合力，全面提高國家治理能力和治理水平”。這決定了2018 年周期的政府機構(gòu)改革在完善黨和國家機構(gòu)的宏觀布局中安排，在全面統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)設(shè)置和職能配置中推進，在黨政協(xié)同中健全政府體制、提高政府治理能力。

這次黨和國家機構(gòu)改革，就是要從制度上體現(xiàn)“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義本質(zhì)特征”，落實黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。所以，不論是黨和國家機構(gòu)一體安排，還是黨政軍群機構(gòu)改革統(tǒng)籌推進，都是以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨政協(xié)同為原則展開。雖然這與改革開放之初提出的“黨政分開”的原則有所不同，但核心使命是一樣的，都是要全面提高政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置的合理性、提高政府運行效率和管理能力。從當(dāng)年的“黨政分開”到今天的“黨政協(xié)同”，是四十多年改革走過的歷史軌跡。當(dāng)年的“黨政分開”，是針對在尚未搞清楚落后國家如何建設(shè)社會主義的條件下所形成的黨和國家機構(gòu)而采取的必要措施，而在中國特色社會主義獲得成功發(fā)展的今天，強調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨政協(xié)同，是中國特色社會主義本質(zhì)特征的必然要求，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的必要措施。這個歷史性變化表明，經(jīng)過四十多年的改革和實踐，中國成功走出了中國特色社會主義道路，政府改革不僅圍繞著改革過程中的階段性任務(wù)和目標(biāo)，而且全面圍繞著中國特色社會主義的總?cè)蝿?wù)、總布局、總要求而展開，從而把政府機構(gòu)改革和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化融為一體，建設(shè)“黨政協(xié)同”的中國特色的現(xiàn)代化政府。

1978 年改革開放之初政府改革以“現(xiàn)代化”為取向，四十年后，2018 年政府改革同時以“現(xiàn)代化”和“中國特色”為取向。這之間的差異充分說明了一點:通過這四十年周期性政府機構(gòu)改革，中國政府改革和政府建設(shè)，不僅開辟出了現(xiàn)代化發(fā)展方向，而且找到了自己的制度之根、價值之魂。這對于立志成為世界強國的中國來說是十分重要的。國家制度缺乏現(xiàn)代性，必然沒有競爭力;國家制度缺乏自我根基，必然沒有生長力。國家制度如此，與國家制度直接相關(guān)的政府組織和運行也是如此。立足中國特色，也就找到了制度之根和價值之魂。從政府機構(gòu)改革來說，“中國特色”取向，體現(xiàn)為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，黨政機構(gòu)和職能統(tǒng)籌設(shè)置，在準(zhǔn)確定位、合理分工的前提下，實行黨政機構(gòu)合并設(shè)立和合署辦公，整體優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益;“現(xiàn)代化”取向，體現(xiàn)為以轉(zhuǎn)變職能為核心改革政府，以發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用為原則來定位政府的角色，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨政軍群機構(gòu)和職能來優(yōu)化政府，以滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展的現(xiàn)實需要來充實政府。為此，在2018年的改革方案中，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的辦公室能設(shè)置在政府相關(guān)部門的，就直接設(shè)置在國務(wù)院相關(guān)機構(gòu)中，以便在決策實施中做到黨政協(xié)同。另外，根據(jù)“五位一體”總布局要求和新時代經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，優(yōu)化整合政府機構(gòu)和職能，組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、退役軍人事務(wù)部、國家國際發(fā)展合作署、國家醫(yī)療保障局、國家移民管理局等部門。

2018 年開啟的建設(shè)“中國特色”的現(xiàn)代化政府，就像1998 年開啟的建設(shè)“適應(yīng)市場經(jīng)濟要求”的政府一樣，也需要一個比較長的建設(shè)過程。因而，周期性政府機構(gòu)改革還會五年一個周期地不斷延續(xù)下去。

三、周期性政府機構(gòu)改革推動國家治理現(xiàn)代化

縱觀四十年八個周期的政府機構(gòu)改革，中國政府機構(gòu)改革不是孤立的改革行為，始終與國家建設(shè)相伴，與經(jīng)濟社會發(fā)展周期性運行緊密相連，形成立足改革開放要求和國家治理需要，以五年為周期，以職能機構(gòu)改革為主要內(nèi)容，以央地聯(lián)動為主要形式的政府機構(gòu)改革的中國模式。政府機構(gòu)改革的周期來自中央和地方黨政機構(gòu)五年一屆的任期規(guī)定，所以，每一次換屆后，從中央到地方都要面臨政府機構(gòu)改革問題。這樣，政府機構(gòu)改革也就成了每屆黨政機構(gòu)開局的基礎(chǔ)性工作，成為黨的執(zhí)政和政府運行的內(nèi)在機制。所以，改革開放以來，在五年一屆任期中，黨中央必定要完成三項最基本、最重要的工作部署:一是黨的建設(shè)工作部署，通常在新一屆黨的全國代表大會上作出;二是政府機構(gòu)改革的工作部署，一般在中央委員會第二次全會上作出;三是國民經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃，通常在中央委員會第五次全會上作出。對國家治理來說，這三次工作部署分別支撐了國家政權(quán)體系建設(shè)和發(fā)展、政府體系建設(shè)和發(fā)展、經(jīng)濟與社會體系建設(shè)和發(fā)展。這三方面的建設(shè)和發(fā)展，對提升國家治理能力都起著直接的支撐和推動作用，其中作為落實黨的路線方針政策、推動經(jīng)濟社會發(fā)展主體的政府建設(shè)和發(fā)展，對國家治理體系完善和治理能力提升起著直接的促進和推動作用。

改革開放四十多年來，中國的發(fā)展始終在改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者有機統(tǒng)一中穩(wěn)步前行，每個新周期的改革和發(fā)展，都是對前一個周期發(fā)展的平穩(wěn)延續(xù)和有效超越。在這樣的改革發(fā)展框架下，政府機構(gòu)改革首先不是孤立無援的，而是與黨的建設(shè)、經(jīng)濟與社會發(fā)展保持了有機的聯(lián)動關(guān)系，有明確的使命，同時也能得到內(nèi)外力量的有力支撐;同時，不是一次性的，而是連續(xù)性和遞進式的，每一輪改革都努力在前一輪改革的基礎(chǔ)上有新突破。這一切都在客觀上決定了政府機構(gòu)改革對提升國家治理能力有直接的推動作用。

中國是一個超大規(guī)模的社會，既要進行全面變革，又要實現(xiàn)快速發(fā)展，對國家治理的有效性具有強烈的內(nèi)在要求。保證這種有效性，除了不斷強化黨的領(lǐng)導(dǎo)作用外，就是要不斷提高政府管理的效能，因而，政府機構(gòu)改革過程，就是不斷從國家建設(shè)和國家治理要求出發(fā)改革和塑造政府，優(yōu)化政府職能和機構(gòu)體系，提高政府效能的過程。這種政府改革和建設(shè)的模式是有效的，既推動了國家建設(shè)和發(fā)展，也優(yōu)化了國家治理體系和能力。綜合分析上述八次國務(wù)院機構(gòu)改革的演進過程及其內(nèi)在邏輯，周期性政府機構(gòu)改革的中國邏輯蘊含如下機理:

第一，政府機構(gòu)改革立足現(xiàn)實發(fā)展需要，而不是立足抽象理念。發(fā)展是解決中國一切問題的根本。從發(fā)展需求出發(fā)進行政府機構(gòu)改革，具有高度現(xiàn)實性和緊迫性，易于抓住改革的重點、突破改革的難點，易于在體制內(nèi)外形成共識，凝聚多方力量。

第二，政府機構(gòu)改革同經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)，越出政治體制改革范疇。雖然在中國的改革格局中，政府機構(gòu)改革是政治體制改革的重要組成部分，但其改革的原則、思路、方案和評價體系都主要以經(jīng)濟體制改革所提出的要求為依據(jù)，力求與經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)。20 世紀(jì)90 年代后，社會主義市場經(jīng)濟體制成為政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的重要依據(jù)，實踐中，社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展到什么程度，政府職能就轉(zhuǎn)變到什么程度，機構(gòu)就調(diào)整到什么程度。

第三，政府機構(gòu)改革堅持分權(quán)取向，從能力而不是從權(quán)力來提升政府治理水平。中國原有的政府體系是在計劃經(jīng)濟條件下確立起來的，長期在高度行政化的狀態(tài)下運作。為了改變這樣的政府體系和國家治理方式，政府機構(gòu)改革從一開始就以分權(quán)為取向。早期是中央向地方分權(quán)、政府向企業(yè)分權(quán)，90 年代之后，這種分權(quán)就主要在向市場分權(quán)、向社會分權(quán)這兩個軌道上展開，以充分發(fā)揮市場機制和社會力量的作用為原則。以分權(quán)為取向的政府改革，一方面使政府回歸到合理的定位，提高了政府宏觀管理的能力;另一方面放活了市場機制和社會力量，同時也使得政府治理有了可借用的市場機制和社會力量。因此，分權(quán)取向的政府改革，增強了政府力量、市場力量和社會力量，而這三大力量的增強和優(yōu)化，恰恰是國家治理能力提升的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

第四，政府機構(gòu)改革是轉(zhuǎn)型升級式的改革，而不是修復(fù)式的改革。有現(xiàn)實的發(fā)展基礎(chǔ)、有更大的發(fā)展需要，才會有真正意義上的政府改革。所以，政府改革本質(zhì)上不應(yīng)是自我修復(fù)，而是變革和轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)和推動未來發(fā)展。在中國改革開放以來的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型中，政府既是推動者，也是參與者，隨經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型而不斷轉(zhuǎn)型升級。所以，中國政府機構(gòu)改革不是修復(fù)式的改革，而往往是具有革命性意義的改革和再造，每一次改革都是在新的、更高的平臺上展開，都會形成轉(zhuǎn)型升級的效應(yīng):80 年代以現(xiàn)代化建設(shè)為平臺，90 年代以建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟為平臺，2000 年到2010 年以新的國家建設(shè)框架和法治國家建設(shè)為平臺，2010 年后以國家治理現(xiàn)代化為平臺。每躍上一個新平臺，圍繞著職能轉(zhuǎn)變這個核心，政府機構(gòu)改革都將對政府的職能邊界、權(quán)力結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置、府際關(guān)系、人員配置、運作流程進行系統(tǒng)性變革和整體性改造。

第五，政府機構(gòu)周期性改革不是以短期目標(biāo)為引領(lǐng)的原地打轉(zhuǎn)，而是以國家長期發(fā)展目標(biāo)為引領(lǐng)的螺旋式上升。比較這四十年間頭尾兩個時期的中國政府形態(tài)，可以看到其中的變化是革命性的、全面性的，可謂面貌煥然一新。這種革命性、全面性的變革不是以激進的方式實現(xiàn)，而是以長遠目標(biāo)引領(lǐng)、周期性運作、階段性推進、累積性轉(zhuǎn)型的方式展開，既有短期效益、也有長期效應(yīng)，既能推動改革、也能保持穩(wěn)定，既實現(xiàn)了波浪式躍進，又保證了持續(xù)深化，從而確保政府自身的改革以及由此推動整個國家的改革開放，并始終保持在改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者平衡狀態(tài)，既降低了改革風(fēng)險，又在改革中鞏固了制度體系。

中國發(fā)展的現(xiàn)實表明，基于上述邏輯展開的周期性的政府機構(gòu)改革，既是大國建設(shè)現(xiàn)代化政府的有效形式，也是大國推動國家治理現(xiàn)代化的有效途徑。盡管每一次政府機構(gòu)改革的成效是有限的，但常態(tài)化、周期性的政府機構(gòu)改革對提高國家治理能力的促進作用則是無限的。從這個意義上講，只要有周期性政府機構(gòu)改革持續(xù)進行，中國政府的現(xiàn)代化水平就能不斷提高，中國國家治理能力就能不斷提升、不斷優(yōu)化。這是中國的經(jīng)驗，也是日益機制化的中國模式。