蘇君陽(yáng)

(北京師范大學(xué) 教育督導(dǎo)研究中心，北京 100875)

我國(guó)教育督導(dǎo)制度始建于西周時(shí)期，至今已經(jīng)有三千余年的歷史。古代社會(huì)的教育督導(dǎo)主要是一項(xiàng)天子治教與視學(xué)活動(dòng)，其存在一直延續(xù)到清代。中華民國(guó)時(shí)期教育督導(dǎo)成為了教育行政組織的一項(xiàng)重要職能。新中國(guó)成立后，教育督導(dǎo)制度也隨著教育體系的建立得以建立，但文化大革命期間被迫中斷。1977年在鄧小平的指示與倡議下才得到恢復(fù)，一直發(fā)展至今。1995年的《教育法》將教育督導(dǎo)制度確定為國(guó)家的一項(xiàng)基本教育制度，極大地提升了教育督導(dǎo)的法制地位，自此，教育督導(dǎo)制度便成為了我國(guó)教育制度體系不可或缺的一個(gè)組成部分。教育督導(dǎo)制度四十余年演進(jìn)與發(fā)展的歷史，就是一部教育督導(dǎo)職能及其行政地位變遷的歷史。深入認(rèn)識(shí)與理解教育督導(dǎo)制度變遷路徑形成的原因，對(duì)于今后更好地推進(jìn)我國(guó)教育督導(dǎo)制度變革，合理發(fā)揮教育督導(dǎo)職能具有非常重要的意義與價(jià)值。

一、教育督導(dǎo)制度變遷的基本路徑

教育督導(dǎo)制度是國(guó)家實(shí)施的一項(xiàng)教育基本制度。從不同維度來(lái)分析，教育督導(dǎo)制度變遷的路徑是不同的。從議程設(shè)置維度來(lái)分析，教育督導(dǎo)制度變遷有自上而下與自下而上兩種路徑。從價(jià)值取向維度來(lái)分析，教育督導(dǎo)制度變遷有激進(jìn)性與漸進(jìn)性?xún)煞N路徑。從舉措動(dòng)因維度來(lái)分析，教育督導(dǎo)制度變遷有強(qiáng)制性與誘致性?xún)煞N路徑。改革開(kāi)放四十多年來(lái)，我國(guó)教育督導(dǎo)制度變遷是在三重路徑發(fā)生的，每一重路徑皆具有雙重性特征。

(一)自上而下變遷與自下而上變遷

1.自上而下變遷

我國(guó)是一個(gè)行政體制比較集中的國(guó)家。在教育督導(dǎo)制度變遷過(guò)程中，政府尤其是中央政府起著非常重要的作用。在我國(guó)歷史上最先設(shè)立的是中央官學(xué)視學(xué)制度，其后，地方官學(xué)的視學(xué)制度才得以設(shè)立。新中國(guó)成立后不論是教育還是其他領(lǐng)域全國(guó)上下都是一盤(pán)棋，中央政府主導(dǎo)著教育制度的變遷，教育督導(dǎo)制度變遷也是如此。

1991年《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規(guī)定》)頒布后，各省市紛紛根據(jù)這個(gè)文件制定與頒布了本省市的教育督導(dǎo)暫行規(guī)定，從而初步形成了全國(guó)教育督導(dǎo)制度的基本框架體系。從1991年到2012年國(guó)家層面的教育督導(dǎo)法制建設(shè)基本處于停滯狀態(tài)，地方教育督導(dǎo)法制建設(shè)，除寧夏、湖南、深圳、廈門(mén)等少數(shù)的幾個(gè)省區(qū)市，其他省區(qū)市教育督導(dǎo)法制建設(shè)基本上也處于停滯狀態(tài)。2012年國(guó)家頒布《教育督導(dǎo)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《督導(dǎo)條例》)以后，各省市都以此為依據(jù)，陸續(xù)開(kāi)始制定并頒布了本省市的教育督導(dǎo)條例。自上而下路徑是我國(guó)教育督導(dǎo)制度變遷的一條主導(dǎo)性路徑。

2.自下而上變遷

我國(guó)地方教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)既受?chē)?guó)家最高教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，又受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又擁有一定的自主性，這是教育督導(dǎo)體制與其他行政體制的不同之處。這種體制設(shè)置必然會(huì)決定教育督導(dǎo)制度的另一種變遷路徑，即自下而上變遷路徑的存在與形成。

1995年深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)率先在全國(guó)通過(guò)與頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)教育督導(dǎo)條例》，此后，廈門(mén)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)(1998年)、寧夏回族自治區(qū)人民大表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)(2004年)、湖南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)(2012年)等陸續(xù)頒布了本省市的教育督導(dǎo)條例。地方教育督導(dǎo)條例的制定與實(shí)施，為國(guó)家教育督導(dǎo)條例的制定與實(shí)施提供了可靠的經(jīng)驗(yàn)。地方政府教育督導(dǎo)法制建設(shè)的進(jìn)步，要求國(guó)家教育督導(dǎo)法制建設(shè)加快步伐，2012年在總結(jié)與借鑒地方教育督導(dǎo)法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院正式頒布與實(shí)施了《督導(dǎo)條例》。

在2012年國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)成立以前，天津市已率先成立了天津市人民政府教育督導(dǎo)委員會(huì)。2011年天津市為了落實(shí)《規(guī)劃綱要》，成立了由教育委員會(huì)、發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政局、人事局等政府部門(mén)的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組成的天津市人民政府教育督導(dǎo)委員會(huì)。次年，國(guó)家在充分吸收了天津市人民政府教育督導(dǎo)委員會(huì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，成立了國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)，組織架構(gòu)有很多相同之處。

教育督導(dǎo)體制的復(fù)雜性、地方教育督導(dǎo)法制建設(shè)的必要性以及急需性，使得地方教育督導(dǎo)制度變遷在有些時(shí)候是先于國(guó)家教育督導(dǎo)制度變遷發(fā)生的。并且，地方教育督導(dǎo)制度變遷對(duì)于推進(jìn)國(guó)家教育督導(dǎo)制度變遷起到了非常積極的作用。

(二)激進(jìn)性變遷與漸進(jìn)性變遷

1.激進(jìn)性變遷

在激進(jìn)性教育督導(dǎo)制度變遷中，制度價(jià)值取向發(fā)生了很大變化，制度變革進(jìn)展的速度較快，一般是發(fā)生在國(guó)家與社會(huì)發(fā)展的特定時(shí)期或政治意志、行政權(quán)力強(qiáng)勢(shì)介入時(shí)期。在教育督導(dǎo)制度變遷過(guò)程中，一旦有政治意志與行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)介入，就會(huì)很容易呈現(xiàn)出典型的激進(jìn)性特征。在歷史上的王朝以及領(lǐng)導(dǎo)人更替時(shí)期，常常就是教育督導(dǎo)制度變遷的激進(jìn)時(shí)期。這種激進(jìn)性要么會(huì)導(dǎo)致教育督導(dǎo)制度的消亡，要么會(huì)促進(jìn)一種具有新的適應(yīng)性的教育督導(dǎo)制度形成。

1949年11月1日，中央人民政府教育部成立，并在原華北人民政府高等教育委員會(huì)研究室、華北人民政府教育部視導(dǎo)室、資料科等幾個(gè)單位基礎(chǔ)上組建了視導(dǎo)司，與民國(guó)末期教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)相比存在著較大差異，它是適應(yīng)新中國(guó)教育事業(yè)發(fā)展需求而建立起來(lái)的，是為人民大眾服務(wù)的。新中國(guó)初期設(shè)立的教育督導(dǎo)制度沿用了近20年，之后受十年文化大革命影響，教育督導(dǎo)制度幾近消亡。文化大革命結(jié)束以后，我國(guó)教育督導(dǎo)制度在鄧小平的指示與推動(dòng)下得到了恢復(fù)，但行政地位也與建國(guó)初期有較大的差異?？梢哉f(shuō)，從建國(guó)初期一直到文革結(jié)束，是我國(guó)教育督導(dǎo)制度變遷振蕩比較劇烈的時(shí)期。

激進(jìn)性制度變遷多出于政治與權(quán)力的需要，如果不能很好地回應(yīng)教育發(fā)展實(shí)踐的需求，那么，就會(huì)對(duì)教育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生破壞性影響。

2.漸進(jìn)性變遷

在教育督導(dǎo)制度漸進(jìn)性變遷中，制度價(jià)值取向變化不大，制度變革進(jìn)程也較為緩慢，一般都發(fā)生在和平與穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期，并且，在這個(gè)過(guò)程中較少有政治意志與行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)介入。在漸進(jìn)性制度變遷中，傳統(tǒng)與意識(shí)形態(tài)因素發(fā)揮著較大作用。此外，相關(guān)知識(shí)的發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步的停滯，也是漸進(jìn)性制度變遷發(fā)生的重要原因之一。從歷史上來(lái)看，我國(guó)教育督導(dǎo)理論研究及知識(shí)與技術(shù)的進(jìn)步，都處于緩慢發(fā)展?fàn)顟B(tài)。之所以如此，一方面和教育督導(dǎo)制度的依附性與弱行政地位有關(guān)，另一方面也與教育督導(dǎo)制度的公共性有關(guān)?！爱?dāng)存在的是資源的公共產(chǎn)權(quán)時(shí)，對(duì)于獲得高水平的技術(shù)與知識(shí)幾乎就沒(méi)有激勵(lì)。”(1)〔美〕丹尼爾·布羅姆利：《經(jīng)濟(jì)利益與經(jīng)濟(jì)制度》，陳郁等譯，上海：上海人民出版社、上海三聯(lián)書(shū)店，第17頁(yè)。教育督導(dǎo)的弱行政地位決定了它難以靠?jī)?nèi)部行政力量去推動(dòng)教育督導(dǎo)制度變遷。我國(guó)《督導(dǎo)條例》出臺(tái)的過(guò)程就具有明顯的漸進(jìn)性特征。《督導(dǎo)條例》的原初形態(tài)是1991年教育部頒布的《暫行規(guī)定》，1995年《教育法》頒布后，深圳、寧夏等地方省(自治區(qū))市率先在全國(guó)制訂了本市與自治區(qū)的教育督導(dǎo)條例，而直到2012年國(guó)務(wù)院才正式制定與頒布了《督導(dǎo)條例》?？梢钥闯觯逃綄?dǎo)條例的制定與頒布經(jīng)歷了比較漫長(zhǎng)的過(guò)程，其變遷是逐漸發(fā)生的。

漸進(jìn)性教育督導(dǎo)制度變遷有利于對(duì)變遷中存在的問(wèn)題進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)控與管理，降低變遷失敗的風(fēng)險(xiǎn)，提高變遷成功的可能性。但，由于漸進(jìn)性制度變遷并非出于創(chuàng)新與發(fā)展需求，主要是出于對(duì)政治與權(quán)力需求的適應(yīng)，因此，漸進(jìn)性制度變遷具有很強(qiáng)的保守性，這是其本身局限性之所在(2)孫錢(qián)章：《現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)方法與藝術(shù)》，北京：人民出版社，1998年版，第67頁(yè)。。

(三)強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷

1.強(qiáng)制性變遷

強(qiáng)制性教育督導(dǎo)制度變遷是由政府主導(dǎo)推進(jìn)的一種制度變遷形式，有如下幾個(gè)方面特征：第一，法制依賴(lài)性。教育督導(dǎo)制度變遷需要有上位法律規(guī)章為依據(jù)，否則，強(qiáng)制性變遷就會(huì)失去合法性基礎(chǔ)。其二，政府主導(dǎo)。強(qiáng)制性變遷有的是出于政治與行政目的驅(qū)動(dòng)，有的是出于促進(jìn)學(xué)校發(fā)展需求的驅(qū)動(dòng)，但不論是前者還是后者，都是在政府主導(dǎo)下發(fā)生的。2010年《規(guī)劃綱要》頒布以后，內(nèi)涵發(fā)展與提升質(zhì)量已經(jīng)成為了教育改革與發(fā)展的重要主題之一，為進(jìn)一步促進(jìn)教育事業(yè)的內(nèi)涵發(fā)展，進(jìn)一步提升教育質(zhì)量，教育部在全國(guó)范圍內(nèi)推行了責(zé)任區(qū)督學(xué)制度建設(shè)。在責(zé)任區(qū)督學(xué)制度建立過(guò)程中，社會(huì)上包括督學(xué)領(lǐng)域內(nèi)部存在著一些反對(duì)與非議的聲音。但在國(guó)家強(qiáng)力推行下，這種制度已在全國(guó)范圍內(nèi)建立起來(lái)。

強(qiáng)制性教育督導(dǎo)制度變遷分為低強(qiáng)制性與高強(qiáng)制性?xún)煞N形式。高強(qiáng)制性教育督導(dǎo)制度變遷會(huì)通過(guò)法律法規(guī)以及行政規(guī)章的形式加以推進(jìn)，低強(qiáng)制性教育督導(dǎo)制度變遷是以發(fā)布決定、意見(jiàn)、通知等政策形式推進(jìn)的。

3.誘致性變遷

誘致性變遷是一種自生自發(fā)秩序建構(gòu)的形式，這種變遷往往來(lái)自于組織內(nèi)部?jī)?nèi)在秩序建構(gòu)的需要，而不是行政秩序建構(gòu)的需要。自生自發(fā)秩序是按照進(jìn)化論的邏輯演進(jìn)而形成的，具有如下特點(diǎn)：第一，緊密切合實(shí)踐發(fā)展需求。強(qiáng)制性制度變遷多是出于政治與行政領(lǐng)導(dǎo)人意志驅(qū)使而發(fā)生的，并不一定能夠緊密切合教育實(shí)踐發(fā)展的需求。而誘致性教育督導(dǎo)制度變遷則必須要深度回應(yīng)教育實(shí)踐發(fā)展需求，否則，這種變遷就難以發(fā)生。第二，秩序建構(gòu)是自發(fā)性的。誘致性變遷中制度問(wèn)題的生成以及解決問(wèn)題的邏輯主要是自下而上形成的，政治與行政領(lǐng)導(dǎo)人在這個(gè)過(guò)程中并不起決定性作用。北京市海淀區(qū)學(xué)科督導(dǎo)制度的形成就具有一定的誘致性特征，因?yàn)檫@種制度變遷并非北京市政府強(qiáng)制推進(jìn)的，而主要是在學(xué)校組織與教師群體發(fā)展需求誘致下自發(fā)形成的。

二、不同維度教育督導(dǎo)制度變遷路徑的成因

(一)議程設(shè)置維度

教育行政管理制度變遷路徑多為自上而下的，而教育督導(dǎo)制度變遷與其他很多教育行政管理制度變遷不同，其變遷路徑是自上而下與自下而上的結(jié)合，并以自上而下為主，自下而上為輔。

我國(guó)是一個(gè)教育管理體制相對(duì)集中的國(guó)家，在一個(gè)權(quán)力相對(duì)集中的管理體制中，下一級(jí)地方政府對(duì)上一級(jí)政府的行政命令與政策具有很強(qiáng)的依賴(lài)性，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致地方政府在推進(jìn)教育督導(dǎo)制度變遷過(guò)程中存在著一定的惰性。在相對(duì)集中的管理體制中，上一級(jí)政府在推進(jìn)教育督導(dǎo)制度變遷過(guò)程中具有很高的活躍性，其典型表現(xiàn)是頻繁地制定與頒布一些規(guī)章制度以及政策法令，來(lái)對(duì)下級(jí)政府教育管理行為進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)，上下級(jí)政府之間的教育督導(dǎo)行為也具有很高的一致性，下級(jí)政府的督導(dǎo)行為多是依據(jù)上級(jí)政府教育督導(dǎo)政策與指令而產(chǎn)生的。上級(jí)政府的教育管理規(guī)章制度，甚至是教育管理行為是下級(jí)政府教育管理行為及其制度制定的依據(jù)與合法性源泉。在推進(jìn)自上而下教育督導(dǎo)制度變遷過(guò)程中，各級(jí)政府組織領(lǐng)導(dǎo)人在其中起到了非常重要的作用。“改革項(xiàng)目有各種各樣的起源。作為政治抱負(fù)，改革會(huì)受制于黨派之爭(zhēng)、政治家個(gè)人的特點(diǎn)及政治思想的大氣候。”(3)〔加〕本杰明·萊文：《教育改革——從啟動(dòng)到結(jié)果》，項(xiàng)賢明等譯，北京：教育科學(xué)出版社，2004年版，第187頁(yè)。眾所周知，文革結(jié)束后我國(guó)教育督導(dǎo)制度的恢復(fù)就是在時(shí)任國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平同志指示與推進(jìn)下建立起來(lái)的。2012年國(guó)家頒布了《督導(dǎo)條例》，并成立了國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)。此后，地方各級(jí)政府依次成立了人民政府教育督導(dǎo)委員會(huì)，并紛紛制定與頒布了本行政區(qū)的教育督導(dǎo)條例。

在相對(duì)集中的行政體制中，自上而下教育督導(dǎo)制度變遷存在著兩方面問(wèn)題：第一，下級(jí)政府推進(jìn)教育督導(dǎo)制度變遷政策依據(jù)供給的遲滯性。即上級(jí)政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)不能及時(shí)給下級(jí)政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)及時(shí)地提供可靠的政策依據(jù)與行動(dòng)指令。第二，上一級(jí)政府推進(jìn)的教育督導(dǎo)制度變遷對(duì)地方教育事業(yè)發(fā)展特殊需求回應(yīng)性不高。一般情況下，管理體制越是集中統(tǒng)一，地域文化與區(qū)域發(fā)展差異越大，上一級(jí)政府推進(jìn)的教育督導(dǎo)制度變遷對(duì)地方教育事業(yè)發(fā)展特殊需求所給予的回應(yīng)性就會(huì)越低。在相對(duì)集中的行政體制中，僅僅依靠上級(jí)政府機(jī)構(gòu)推進(jìn)教育督導(dǎo)制度變遷是難以適應(yīng)紛繁復(fù)雜的地方教育事業(yè)發(fā)展需求的。因此，下一級(jí)政府為了給本區(qū)域教育事業(yè)發(fā)展提供及時(shí)的切實(shí)可靠的制度保障，就可能會(huì)先于上級(jí)政府推動(dòng)教育督導(dǎo)制度創(chuàng)新與變革。下一級(jí)政府在推進(jìn)教育督導(dǎo)制度創(chuàng)新過(guò)程中會(huì)積累一些改革經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生一定的示范效應(yīng)，因此，上級(jí)政府就會(huì)通過(guò)召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、研討會(huì)等形式與手段積極宣傳推廣下級(jí)政府教育督導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)，并有可能還會(huì)擇機(jī)適時(shí)地推進(jìn)本級(jí)政府教育督導(dǎo)制度的變革，因而在我國(guó)教育督導(dǎo)制度變遷過(guò)程中形成了另外一種路徑，即自下而上的路徑。

自上而下的變遷路徑主要是受我國(guó)相對(duì)集中的教育管理體制因素影響而形成的，自下而上的變遷路徑則是為破解體制束縛在適應(yīng)本區(qū)域教育事業(yè)發(fā)展需求過(guò)程中而形成的。前者是在上級(jí)政府主導(dǎo)下形成的，后者是在下級(jí)政府先導(dǎo)下發(fā)生的。改革開(kāi)放后，我國(guó)所形成的以自上而下為主、自下而上為輔的變遷路徑，充分體現(xiàn)了我國(guó)教育管理體制與教育事業(yè)內(nèi)在發(fā)展張力的雙重特點(diǎn)與需求。

(二)價(jià)值取向維度

人的價(jià)值觀念的改變總是需要有一個(gè)過(guò)程，具有很強(qiáng)的漸進(jìn)性特點(diǎn)。與人的價(jià)值觀念變遷不同，作為教育政策與教育制度價(jià)值理念的變遷，既可能是漸進(jìn)的，也可能是激進(jìn)的。由于任何一項(xiàng)政策與制度在實(shí)施過(guò)程中，都存在著連續(xù)性與穩(wěn)定性要求，因此，這就決定了教育督導(dǎo)制度變遷會(huì)形成以漸進(jìn)性為主，激進(jìn)性為輔的基本格局。

相對(duì)于個(gè)體選擇而言，制度選擇具有更高的機(jī)會(huì)成本與機(jī)會(huì)效益，因?yàn)橹贫炔粌H具有廣泛的約束力，而且也具有很高的制度慣性。任何一種具有高機(jī)會(huì)成本與效益的制度，其變革都具有很強(qiáng)惰性，尤其是相對(duì)于激進(jìn)式變革而言更是如此。但，由于制度所規(guī)約的對(duì)象總是處在不斷地變化與發(fā)展之中的，因此，制度執(zhí)行一段時(shí)期以后，對(duì)外部系統(tǒng)發(fā)展變化的需求就會(huì)產(chǎn)生一定的不適應(yīng)性。在這種前提下，一種制度為了更好地生存下去就需不斷地提升適應(yīng)能力，這個(gè)過(guò)程實(shí)際上就是一個(gè)漸進(jìn)性制度變遷過(guò)程。我國(guó)教育督導(dǎo)制度漸進(jìn)性變遷不僅體現(xiàn)在理念、任務(wù)層面，而且也體現(xiàn)在教育督導(dǎo)法制地位等諸多方面。其形成的根本原因，一方面和前述的教育督導(dǎo)制度的約束力、制度慣性以及變革的高機(jī)會(huì)成本與高機(jī)會(huì)效益有關(guān)，另一方面也與我國(guó)教育督導(dǎo)行政組織地位弱化有密切聯(lián)系。我國(guó)教育督導(dǎo)地位弱化在21世紀(jì)第一個(gè)十年以前是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。2005年9月26日，教育部在廣東佛山召開(kāi)了全國(guó)教育督導(dǎo)工作會(huì)議，與會(huì)代表圍繞著如何提高教育督導(dǎo)地位問(wèn)題進(jìn)行了激烈的爭(zhēng)論：一部分人認(rèn)為有為才能有位；另一部分人認(rèn)為有位(這里的位與前一個(gè)位皆是指行政地位)才能有為。討論之所以如此激烈，主要原因在于教育督導(dǎo)在當(dāng)時(shí)體制內(nèi)部行政地位的弱微。教育督導(dǎo)行政與法律地位的弱化，必然會(huì)增加其變遷的難度，這是教育督導(dǎo)制度發(fā)生漸進(jìn)性變遷的另一重要原由。

并非是所有的問(wèn)題通過(guò)漸進(jìn)性教育督導(dǎo)制度變遷都能夠得到有效解決的。當(dāng)矛盾激化到一定程度時(shí)，激進(jìn)式教育督導(dǎo)制度變遷就可能會(huì)發(fā)生?！爱?dāng)現(xiàn)行的決策相對(duì)人們所希望的來(lái)說(shuō)并不能產(chǎn)生令人滿(mǎn)意的結(jié)果時(shí)，參與人會(huì)較大程度地修改或重設(shè)規(guī)則系統(tǒng)，尤其是開(kāi)始搜尋和試驗(yàn)涉及到擴(kuò)大策略啟用集合維度的新決策規(guī)則?！?4)〔日〕青木昌彥：《比較制度分析》，周黎安譯，上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2001年版，第243頁(yè)。改革開(kāi)放后教育督導(dǎo)制度發(fā)生的激進(jìn)式變遷主要有以下幾個(gè)方面的原因：第一，法定任務(wù)的新置。教育督導(dǎo)的重要目的與任務(wù)之一就是要保障教育法律法規(guī)得到有效的貫徹與執(zhí)行，因此，當(dāng)法定任務(wù)被新置后激進(jìn)式教育督導(dǎo)制度變遷就會(huì)發(fā)生。如義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)在2006年被納入到《義務(wù)教育法》后，在國(guó)家與地方各級(jí)政府層面均建立起了促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的督導(dǎo)評(píng)估制度與責(zé)任區(qū)督學(xué)制度。第二，教育行政理念的更替。教育行政理念更替主要發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)職位更迭以及一般公共行政制度重大改革時(shí)期。在行政過(guò)程中，下級(jí)除了要對(duì)工作本身負(fù)責(zé)以外，還需要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。教育督導(dǎo)是公共行政的重要組成部分，當(dāng)公共行政制度發(fā)生重大變革以后，那么，教育督導(dǎo)制度也會(huì)隨之發(fā)生重大變革。因此，不論是出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)職位更迭，還是公共行政制度的重大變革都可能會(huì)產(chǎn)生激進(jìn)性教育督導(dǎo)制度變遷。第三，發(fā)展路徑的自尋。垂直性教育督導(dǎo)體制存在的一個(gè)重要問(wèn)題，就是制度設(shè)計(jì)缺少對(duì)地方教育督導(dǎo)事業(yè)發(fā)展需求回應(yīng)性。所以，一些地方教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)為了能夠更好地保障本區(qū)域教育事業(yè)的發(fā)展，建立了具有創(chuàng)新性特征的教育督導(dǎo)評(píng)估制度，如上海一些區(qū)縣的發(fā)展性督導(dǎo)評(píng)估制度，北京海淀區(qū)的學(xué)科督導(dǎo)評(píng)估制度等等。這相對(duì)于先前的教育督導(dǎo)評(píng)估制度而言具有很大的突破性與創(chuàng)新性，在保障地方教育事業(yè)發(fā)展過(guò)程中起到了非常重要的作用。

(三)舉措動(dòng)因維度

我國(guó)教育督導(dǎo)體制是垂直性的，在這種體制中不同層級(jí)政府教育督導(dǎo)行為具有很高的一致性與統(tǒng)一性。因此，制度變遷更多情況下是在強(qiáng)制性措施保障下發(fā)生的。改革開(kāi)放以后我國(guó)發(fā)生的強(qiáng)制性教育督導(dǎo)制度變遷原因主要有以下兩方面：(1)國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展任務(wù)與形勢(shì)驅(qū)動(dòng)。教育督導(dǎo)重心的轉(zhuǎn)移以及教育督導(dǎo)基本制度的建立，皆與國(guó)家以及地方教育事業(yè)發(fā)展任務(wù)與形勢(shì)有關(guān)。在20世紀(jì)80年代中后期我國(guó)義務(wù)教育法頒布以后，普及義務(wù)教育是我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)根本性任務(wù)，因此，教育督導(dǎo)職能定位主要是督政而不是督學(xué)，而當(dāng)義務(wù)教育普及以后，提升質(zhì)量與促進(jìn)公平成為了我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的重要主題，各級(jí)政府教育督導(dǎo)職能重心定位也隨之逐漸地從督政轉(zhuǎn)移到督學(xué)中來(lái)。教育事業(yè)發(fā)展任務(wù)與形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，決定了教育督導(dǎo)職能的重心也隨之發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。而在促進(jìn)教育督導(dǎo)職能重心轉(zhuǎn)變過(guò)程中，政府所發(fā)揮的作用主要是強(qiáng)制性的，而非誘致性的?？梢韵胂笕绻麤](méi)有各級(jí)政府的強(qiáng)制推動(dòng)，那么，教育督導(dǎo)職能的重心是難以實(shí)現(xiàn)順利轉(zhuǎn)換的。(2)法律規(guī)定的意指。1995年《教育法》頒布，將教育督導(dǎo)規(guī)定為國(guó)家的一項(xiàng)教育基本制度。2006年《義務(wù)教育法》修訂后，將保障義務(wù)教育均衡發(fā)展作為人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要任務(wù)。這兩部法律的頒布，為我國(guó)教育督導(dǎo)制度變遷提供了強(qiáng)有力的保障，使得各級(jí)教育督導(dǎo)組織體系建設(shè)得到了極大完善與加強(qiáng)，為促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，督導(dǎo)制度在地方各級(jí)政府層面也被強(qiáng)制性地建立起來(lái)。

教育系統(tǒng)是紛繁復(fù)雜的，教育變革本身充滿(mǎn)著諸多的不確定性?！白兏镌綇?fù)雜，你能迫使它做的事情就會(huì)愈少?！?5)〔加拿大〕邁克爾·富蘭：《變革的力量——透視教育變革》，中央教育科學(xué)研究所組譯，北京：教育科學(xué)出版社，2004年版，第30頁(yè)。相對(duì)于其他領(lǐng)域的變革而言，教育事業(yè)發(fā)展受控因素更多，其變革則更為復(fù)雜，這就決定了不能將教育事業(yè)發(fā)展所面臨的問(wèn)題皆通過(guò)強(qiáng)制性來(lái)解決，否則，會(huì)難以適應(yīng)教育事業(yè)發(fā)展的復(fù)雜性需求。因此，即便是在垂直性教育督導(dǎo)體制中也必將會(huì)存在誘致性變遷的發(fā)生。改革開(kāi)放后，導(dǎo)致我國(guó)誘致性教育督導(dǎo)制度變遷發(fā)生的原因主要有以下兩個(gè)方面：(1)國(guó)外教育督導(dǎo)改革的影響。20世紀(jì)90年代后對(duì)我國(guó)教育督導(dǎo)制度變遷影響比較大的國(guó)家一個(gè)是英國(guó)，另一個(gè)是法國(guó)。英國(guó)實(shí)行的是發(fā)展性教育督導(dǎo)制度，20世紀(jì)90年代我國(guó)上海市、甘肅省部分地區(qū)分別以不同方式創(chuàng)造性地引入了英國(guó)發(fā)展性督導(dǎo)評(píng)估制度，目前這種制度仍在很多地方教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)中沿用。法國(guó)實(shí)行的是督學(xué)分類(lèi)制度，法國(guó)督學(xué)分為行政督學(xué)與學(xué)科督學(xué)兩類(lèi)。受法國(guó)督學(xué)分類(lèi)制度改革影響，2015年北京市海淀區(qū)率先建立了學(xué)科督導(dǎo)制度，這些改革皆是地方政府為了更好地保障教育事業(yè)發(fā)展而自發(fā)推進(jìn)的教育督導(dǎo)制度的變革。(2)教育督導(dǎo)組織自身學(xué)習(xí)力的高低。改革開(kāi)放后，誘致性教育督導(dǎo)制度變遷發(fā)生在我國(guó)那些自身學(xué)習(xí)力比較高的教育督導(dǎo)組織之中。改革不僅需要權(quán)力，同時(shí)也需要擁有能夠克服與解決改革中層出不窮問(wèn)題的能力，尤其是能夠持續(xù)提升解決專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題的能力。“究竟哪種信念系統(tǒng)最終成為預(yù)期收益的聚焦點(diǎn)，進(jìn)而成為一種新制度，主要取決于學(xué)習(xí)、模仿、適應(yīng)和惰性如何在相關(guān)領(lǐng)域之間相互作用，最終趨于穩(wěn)定?！?6)〔日〕青木昌彥：《比較制度分析》，周黎安譯，第245頁(yè)。改革開(kāi)放后，我國(guó)發(fā)展性教育督導(dǎo)制度變遷主要發(fā)生在上海市、天津市等的一些區(qū)縣，學(xué)科督導(dǎo)制度變遷發(fā)生在北京市海淀區(qū)，不論是北京、上海，還是天津，這些教育督導(dǎo)組織自身皆具有很高的學(xué)習(xí)力。學(xué)習(xí)力高低是影響并保障誘致性變遷發(fā)生及成功的一個(gè)重要條件。

三、未來(lái)教育督導(dǎo)制度變遷路徑的選擇

教育督導(dǎo)事業(yè)發(fā)展需要兩個(gè)前提條件：其一，國(guó)家與地方領(lǐng)導(dǎo)人的重視。其二，教育督導(dǎo)自身的積極作為、正當(dāng)作為與有效作為。在教育督導(dǎo)自身行政地位易被弱化的前提下，只有在保障教育督導(dǎo)事業(yè)發(fā)展過(guò)程中能夠積極有為、正當(dāng)作為和有效作為，才能夠提升教育督導(dǎo)行政地位與行政權(quán)威性，促進(jìn)教育督導(dǎo)事業(yè)更好地發(fā)展。在教育督導(dǎo)制度變遷過(guò)程中，路徑的選擇在很大程度上會(huì)決定著變遷的成敗。

(一)自上而下變遷抑或自下而上變遷

為了提高教育督導(dǎo)制度的規(guī)范性、回應(yīng)性以及創(chuàng)新性，在推進(jìn)教育督導(dǎo)制度變遷過(guò)程中就需要采取自上而下與自下而上相結(jié)合的路徑。

在自上而下的教育督導(dǎo)制度變遷中，上層政治與行政意志從變遷議程的設(shè)立一直到終結(jié)，都起著主導(dǎo)性作用。在這個(gè)過(guò)程中盡管也會(huì)有民眾參與以及民眾意志反映到變革后的教育督導(dǎo)制度之中，但是，那僅僅是一種在政治與行政意志主導(dǎo)下提升教育督導(dǎo)制度變遷合理性的謀略而已。如果是為了實(shí)現(xiàn)教育督導(dǎo)事業(yè)發(fā)展的規(guī)范性、統(tǒng)一性，那就應(yīng)該推進(jìn)自上而下的教育督導(dǎo)制度變遷。在變革可能會(huì)遇到體制因素、傳統(tǒng)因素強(qiáng)烈阻滯時(shí)，需要快速提升教育督導(dǎo)制度的法定效力時(shí)，就適宜推進(jìn)自上而下的教育督導(dǎo)制度變遷。

自上而下的教育督導(dǎo)制度變遷容易產(chǎn)生對(duì)地方教育事業(yè)發(fā)展與教育督導(dǎo)制度變遷需求回應(yīng)性的缺失。因此，為了提高對(duì)于地方教育事業(yè)發(fā)展以及教育督導(dǎo)制度變遷需求的回應(yīng)性，就需要推進(jìn)另一種變遷形式，即自下而上的教育督導(dǎo)制度變遷。在自下而上的教育督導(dǎo)制度變遷路徑中，教育督導(dǎo)制度變革議程的設(shè)立不是由上級(jí)政府部門(mén)的意志推進(jìn)的，而是由下級(jí)政府部門(mén)意志或社會(huì)公眾意志推動(dòng)的。但，既便是在自下而上的教育督導(dǎo)制度變遷過(guò)程中，政府部門(mén)作用的發(fā)揮同樣也是不可或缺的。因?yàn)槿魏尉哂泄伯a(chǎn)品屬性的產(chǎn)權(quán)的確立，都必然會(huì)有政府的參與(7)程虹：《制度變遷的周期——一個(gè)一般理論及其對(duì)中國(guó)改革的研究》，北京：人民出版社，2000年版，第12頁(yè)。。只是在這個(gè)過(guò)程中，議程的最初建立者不是上級(jí)政府部門(mén)，而是下級(jí)政府部門(mén)以及社會(huì)公眾而已。進(jìn)一步說(shuō)，變革意志的訴求是自下而上形成的，而不是自上而下強(qiáng)力推動(dòng)的。在自下而上教育督導(dǎo)制度變遷過(guò)程中，存在著多個(gè)層級(jí)的變革周期，上一層級(jí)督導(dǎo)制度變革是建立在下一層級(jí)督導(dǎo)制度變革基礎(chǔ)之上的。當(dāng)需要提升教育督導(dǎo)制度變遷的回應(yīng)性，以及教育督導(dǎo)制度的正當(dāng)性與合理性時(shí)，適宜推行自下而上的教育督導(dǎo)制度變遷。

(二)激進(jìn)性變遷抑或漸進(jìn)性變遷

“對(duì)于現(xiàn)存的某一項(xiàng)制度而言，如果與之對(duì)應(yīng)的非正式制度的積累還只是一個(gè)初始的階段，經(jīng)濟(jì)參與者對(duì)非正式制度的習(xí)得還很少，那么就會(huì)有更多的人愿意加入從事制度創(chuàng)新的隊(duì)伍之中，因此，制度變遷將采取激進(jìn)變遷的形式。”(8)盧現(xiàn)祥：《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，2007年版，第484頁(yè)。激進(jìn)式制度變遷與非正式制度的習(xí)得性有關(guān)，如果非正式制度具有轉(zhuǎn)化成正式制度的必要，而制度規(guī)約的相關(guān)利益群體在非正式制度上的習(xí)得性很低，那么，激進(jìn)式教育督導(dǎo)制度變遷就會(huì)發(fā)生。激進(jìn)式教育督導(dǎo)制度變遷有利于推進(jìn)教育督導(dǎo)制度的創(chuàng)新，但在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)遇到很大的心理認(rèn)知與技術(shù)支持不足的障礙。因此，激進(jìn)式的教育督導(dǎo)制度變遷不僅需要有強(qiáng)制力作保障，還需要有相應(yīng)的技術(shù)軟實(shí)力作支持。激進(jìn)式教育督導(dǎo)制度變遷具有很大的風(fēng)險(xiǎn)性，因此，如果變遷的方向是正確的，那么，變遷就會(huì)給教育督導(dǎo)事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)很大的正收益，相反，則可能會(huì)帶來(lái)很大的負(fù)收益。因此，相對(duì)于心理認(rèn)知的阻力以及技術(shù)支持不足問(wèn)題而言，在激進(jìn)式教育督導(dǎo)制度變遷過(guò)程中，選擇正確的變遷方向尤為重要。

當(dāng)非正式制度存量超過(guò)一定臨界值時(shí)，對(duì)有效的制度存量就會(huì)產(chǎn)生較強(qiáng)的間接效應(yīng)，與此同時(shí)制度變遷成本就會(huì)增加，非正式制度的累積與存量愈多，那么，制度變遷的成本就會(huì)愈高，制度變遷的成本愈高，創(chuàng)新與變遷的收益就會(huì)愈少(9)盧現(xiàn)祥：《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，2007年版，第484頁(yè)。。在這種情況下，就應(yīng)采取漸進(jìn)的教育督導(dǎo)制度變遷，而不是激進(jìn)的教育督導(dǎo)制度變遷。漸進(jìn)式的教育督導(dǎo)制度變遷的風(fēng)險(xiǎn)與成本較低，有利于增強(qiáng)制度的穩(wěn)定性，但不利于實(shí)現(xiàn)教育督導(dǎo)制度的根本創(chuàng)新。究竟是采取激進(jìn)還是漸進(jìn)的教育督導(dǎo)制度變遷，主要和變遷影響的范圍、性質(zhì)、對(duì)象及其預(yù)期效應(yīng)有關(guān)。從變革速度快慢來(lái)分析，制度實(shí)施取得效益愈低，愈應(yīng)采取激進(jìn)變遷方式，否則，則宜采取漸進(jìn)變遷方式。從變革取得成功的可能性來(lái)分析，為了保障變革能夠取得成功，則宜采取漸進(jìn)變遷的方式，不宜采取激進(jìn)變遷方式。從變革價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變來(lái)分析，要區(qū)別對(duì)待。短期內(nèi)價(jià)值取向轉(zhuǎn)變較大的宜采取激進(jìn)的變遷方式，否則，宜采取漸進(jìn)變遷方式。

(三)強(qiáng)制性變遷抑或誘致性變遷

強(qiáng)制性制度變遷主要是在政府主導(dǎo)下發(fā)生的，因?yàn)槠渌M織不具有法定強(qiáng)制性權(quán)力與力量。但教育督導(dǎo)制度變遷并非任何時(shí)候都是強(qiáng)制的。當(dāng)制度意志與制度傳統(tǒng)觀念以及意識(shí)形態(tài)相抵觸時(shí)，強(qiáng)制性教育督導(dǎo)制度變遷就會(huì)發(fā)生。在教育督導(dǎo)制度發(fā)生重大變遷的時(shí)期，往往需要政府強(qiáng)制性權(quán)力與力量來(lái)推進(jìn)。強(qiáng)制性教育督導(dǎo)制度變遷并非一定是不合理的，它的合理性與教育督導(dǎo)制度創(chuàng)新的意義價(jià)值有關(guān)。如果教育督導(dǎo)制度失去了它的創(chuàng)新意義與價(jià)值，那么，強(qiáng)制性教育督導(dǎo)制度變遷就會(huì)失去它的合理性。當(dāng)教育督導(dǎo)制度變遷具有戰(zhàn)略創(chuàng)新的意義與價(jià)值，以及受到傳統(tǒng)的制度觀念與意識(shí)形態(tài)的強(qiáng)烈阻滯時(shí)，那么，推進(jìn)強(qiáng)制性教育督導(dǎo)制度變遷不僅是必要的，而且也是合理的。

在強(qiáng)制性教育督導(dǎo)制度變遷過(guò)程中，很容易導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用，從而違背教育事業(yè)以及教育督導(dǎo)事業(yè)內(nèi)在發(fā)展需求。當(dāng)行政意志以及行政權(quán)力利益訴求同教育督導(dǎo)事業(yè)發(fā)展內(nèi)在需求與邏輯相一致時(shí)，那么，推進(jìn)強(qiáng)制性教育督導(dǎo)制度變遷就是必要的。然而，在強(qiáng)制性教育督導(dǎo)制度變遷過(guò)程中，并不是任何時(shí)候都能保障外部主體利益與意志需求同教育督導(dǎo)事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在邏輯相一致，因此，這就會(huì)產(chǎn)生另外一種推進(jìn)教育督導(dǎo)制度變遷形式的需求，即誘致性教育督導(dǎo)制度變遷。在誘致性教育督導(dǎo)制度變遷中，政府的作用不是強(qiáng)制性的，而是指導(dǎo)性的，它所起到的作用主要是保障人民群眾對(duì)于教育利益與受教育權(quán)利的訴求能夠得到滿(mǎn)足。在誘致性教育督導(dǎo)制度變遷過(guò)程中，知識(shí)與技術(shù)進(jìn)步因素也起著非常重要的作用。誘致性教育督導(dǎo)制度變遷能夠適應(yīng)教育教學(xué)規(guī)律以及教育改革、制度變遷規(guī)律要求，降低變遷失敗風(fēng)險(xiǎn)以及違反規(guī)律的變遷行為的發(fā)生。當(dāng)教育督導(dǎo)事業(yè)發(fā)展需求累積到一定程度，教育督導(dǎo)知識(shí)與技術(shù)進(jìn)步也達(dá)到一定水平以后，需要推進(jìn)的是誘致性教育督導(dǎo)制度變遷，而非強(qiáng)制性教育督導(dǎo)制度變遷。這樣就會(huì)有效地減少與防控教育督導(dǎo)制度變遷的風(fēng)險(xiǎn)與成本，提高變遷效益。

四、結(jié)語(yǔ)

2012年以前，我國(guó)教育督導(dǎo)制度變遷不僅存在著體制內(nèi)地位不高的困境，而且，也存在著知識(shí)性、技術(shù)性以及輿論關(guān)注不足的困境。2012年以后，境況雖有所改善，但仍難以適應(yīng)教育督導(dǎo)事業(yè)大力發(fā)展的需求。在今后促進(jìn)教育督導(dǎo)制度變遷過(guò)程中，不僅需要進(jìn)一步提升教育督導(dǎo)的行政與法制地位，也需要保障有充足的能夠有效促進(jìn)教育督導(dǎo)制度變遷的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、技術(shù)與社會(huì)輿論的供給，抓住國(guó)家重大政策與變革發(fā)生的時(shí)機(jī)，否則，教育督導(dǎo)制度變遷就會(huì)受到重重阻滯。

教育督導(dǎo)在保障與促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展過(guò)程中具有很?chē)?yán)格的邊際要求，既不能不作為，也不能過(guò)度作為。同時(shí)，其作用的發(fā)揮具有很高的方向性與專(zhuān)業(yè)性要求，否則，一旦教育督導(dǎo)在方向性與專(zhuān)業(yè)性上出了問(wèn)題，其制度變遷的意義與價(jià)值就會(huì)大為衰弱。教育督導(dǎo)在保障與促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展過(guò)程中是一把雙刃劍，提升其專(zhuān)業(yè)化水平，確保其正確方向與作為的合理邊際，是保障教育督導(dǎo)變遷取得良好效益的重要前提。