王賢斌，蘇蒙蒙

（寧波大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，浙江 寧波 315211）

農(nóng)村社會(huì)救助是政府與社會(huì)按照特定的程序及標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村中由于社會(huì)變革、自然環(huán)境和個(gè)人條件等因素而處于生活困境的成員提供一定的資金、實(shí)物或服務(wù)，使其基本生活得到保障的利民性政策。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，黨和政府不斷變革農(nóng)村社會(huì)救助政策，從適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的傳統(tǒng)救助政策轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的新型救助政策。這不僅極大緩解了農(nóng)民的生活困難、有力保障農(nóng)民的基本權(quán)利，而且為進(jìn)一步完善中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策提供了有益經(jīng)驗(yàn)。但當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策在發(fā)展中仍面臨著諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)，應(yīng)通過(guò)深化改革不斷優(yōu)化政策體系，使其成為農(nóng)民共享發(fā)展成果、追求美好生活的基礎(chǔ)性政策安排。

一、中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策的歷史回顧與轉(zhuǎn)型發(fā)展

（一）農(nóng)村社會(huì)救助政策的歷史回顧

從70年來(lái)農(nóng)村社會(huì)救助政策的變革與發(fā)展歷程來(lái)看，中國(guó)選擇的是漸進(jìn)式變革方式，走過(guò)的是一條充滿艱辛、與時(shí)俱進(jìn)、勇于開(kāi)拓的不平凡之路?？傮w來(lái)看，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策的歷史發(fā)展可以分為五個(gè)階段：

1.農(nóng)村社會(huì)救助政策的探索階段（1949- 1956年）

中華人民共和國(guó)成立初期，由于長(zhǎng)期的戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害等原因，大批貧困人口面臨著生存危機(jī)，急需得到國(guó)家救助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)全國(guó)有4550 多萬(wàn)災(zāi)民、數(shù)百萬(wàn)孤老病殘人員，急需救助的困難群眾超過(guò)5000 萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?0%[1]。面對(duì)特殊國(guó)情，1949年內(nèi)務(wù)部提出“不許餓死人”和“節(jié)約救災(zāi)、生產(chǎn)自救、群眾互助、以工代賑”的社會(huì)救助方針，并發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)自救勸告災(zāi)民不往外逃并分配救濟(jì)糧的指示》；同年政務(wù)院也出臺(tái)了《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》。這些方針與文件明確要求各級(jí)黨委和政府應(yīng)切實(shí)開(kāi)展生產(chǎn)救災(zāi)救助工作，及時(shí)采取措施幫助災(zāi)民度過(guò)難關(guān)，從而在國(guó)家層面上安定了民心，保障災(zāi)民基本生活得到一定程度的改善。1950年召開(kāi)的中國(guó)社會(huì)救濟(jì)代表大會(huì)決定正式成立中國(guó)人民救濟(jì)總會(huì)，并確立農(nóng)村救災(zāi)救助工作的方針是“生產(chǎn)自救、節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑，并輔之必要的救濟(jì)”[2]。1953年內(nèi)務(wù)部設(shè)置救濟(jì)司，主管農(nóng)村救災(zāi)救助事務(wù)，隨后各級(jí)政府也紛紛設(shè)立了專門的救助機(jī)構(gòu)，農(nóng)村社會(huì)救助工作在全國(guó)范圍內(nèi)迅速展開(kāi)。1956年全國(guó)人大一屆三次會(huì)議通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，對(duì)生活無(wú)依無(wú)靠的老弱孤寡殘疾社員給予保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬的“五?！贝?。當(dāng)時(shí)，這些政策的出臺(tái)對(duì)改善農(nóng)民生活、穩(wěn)定社會(huì)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與發(fā)展等發(fā)揮重要作用。

2.農(nóng)村社會(huì)救助政策的緩滯階段（1957- 1977年）

隨著社會(huì)主義改造的完成，公有制占據(jù)主導(dǎo)地位，人民公社得以建立，為農(nóng)村困難群體提供了一定的生活救助來(lái)源，以集體保障為主、國(guó)家救助為輔的傳統(tǒng)社會(huì)救助方式正式形成。1958年黨的八屆六中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于人民公社若干問(wèn)題的決議》，使“五保”政策在農(nóng)村得到普遍實(shí)施。1960年最高國(guó)務(wù)會(huì)議通過(guò)的《1956年至1967年全國(guó)農(nóng)村發(fā)展綱要》決定向農(nóng)村發(fā)放社會(huì)救助款4.8 億元；同年衛(wèi)生部出臺(tái)的《關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議的報(bào)告》使集體醫(yī)療制度正式實(shí)施；全國(guó)人大二屆二次會(huì)議發(fā)布的《1956-1976年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》又增加“保住”“保醫(yī)”等內(nèi)容，對(duì)“五?！闭哌M(jìn)行了豐富與完善。1963年全國(guó)民政和人事局長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了《認(rèn)真貫徹執(zhí)行農(nóng)村人民公社工作條例，進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)工作》，該文件明確指出做好貧困戶補(bǔ)助工作的意義，要求社隊(duì)對(duì)貧困戶要給予照顧并保證貧民的基本生活。這些政策的出臺(tái)讓那些即使是因年老殘疾、體弱多病而喪失部分勞動(dòng)能力的農(nóng)民，也可以通過(guò)由集體分派其力所能及的輕活，同樣記工分，同樣參加年終分配，直至完全喪失勞動(dòng)能力，才由其家庭負(fù)起贍養(yǎng)的主要責(zé)任，同時(shí)集體還給予一定的資助[3]。這種與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相配套的傳統(tǒng)社會(huì)救助政策，在一定程度上符合當(dāng)時(shí)農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際情況；但是“文化大革命”時(shí)期，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)受到嚴(yán)重影響，內(nèi)務(wù)部被撤銷，各地民政部門均遭受不同程度的沖擊，社會(huì)救助工作幾乎陷入癱瘓和停滯狀態(tài)。

3.農(nóng)村社會(huì)救助政策的改革階段（1978- 1994年）

黨的十一屆三中全會(huì)后，中國(guó)社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)步入新的時(shí)期，對(duì)困難民眾的社會(huì)救助也得到黨和政府的高度重視。1978年重建民政部并設(shè)置負(fù)責(zé)農(nóng)村社會(huì)救助工作的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司，各級(jí)民政部門也隨即設(shè)立農(nóng)村社會(huì)救助機(jī)構(gòu)，這為農(nóng)村社會(huì)救助工作的開(kāi)展提供了良好的組織保障。農(nóng)村貧困救助是這一時(shí)期的重點(diǎn)工作，臨時(shí)救助政策和定期定量救助政策正式實(shí)施，扶貧力度進(jìn)一步提升。但隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，社會(huì)救助政策的功能被弱化，為確保社會(huì)救助工作的有序運(yùn)行，黨和政府對(duì)救助政策做出了一定程度的調(diào)整。1983年召開(kāi)的第八次全國(guó)民政會(huì)議明確新時(shí)期國(guó)家社會(huì)救助工作的基本方針是“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救，互助互濟(jì)，輔之以國(guó)家必要的救濟(jì)和扶持”[4]。同時(shí)成立全國(guó)扶貧工作小組，扶貧工作由此步入新的階段。1985年推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌解決五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)辦法，促進(jìn)了五保工作的順利開(kāi)展。1986年扶貧政策在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施，通過(guò)專業(yè)的扶貧機(jī)構(gòu)，用“以工代賑”的方式，增強(qiáng)貧困人口的脫貧能力。1993年新救災(zāi)管理體制得以建立，主要包括救災(zāi)工作分級(jí)管理和救災(zāi)款分級(jí)負(fù)擔(dān)。1994年黨中央、國(guó)務(wù)院決定實(shí)施《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，扶貧工作正式在農(nóng)村大規(guī)模展開(kāi)。同年國(guó)務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》強(qiáng)調(diào)五保經(jīng)費(fèi)由“村提留或鄉(xiāng)統(tǒng)籌”中列支，并規(guī)定五保供養(yǎng)的實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)卮迕竦囊话闵钏?，這為改善農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象的生活提供了經(jīng)費(fèi)支持和政策保障。

4.農(nóng)村社會(huì)救助政策的發(fā)展階段（1995- 2011年）

黨的十四屆五中全會(huì)提出到2010年建立與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的歷史任務(wù)，這是推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，逐步實(shí)行農(nóng)村社會(huì)保障制度以解決新形勢(shì)下農(nóng)村貧困群體的基本生活問(wèn)題。1996年頒發(fā)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的決定》進(jìn)一步明確了堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧的基本方針[5]；同年召開(kāi)的全國(guó)民政廳局長(zhǎng)會(huì)議第一次明確提出改革農(nóng)村社會(huì)救助制度和建立農(nóng)村低保制度，并印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見(jiàn)》及《農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》，指定全國(guó)部分市縣開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)試點(diǎn)。2001年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各級(jí)地方政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，不斷完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系；同年中共中央頒布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010年）》，將扶貧開(kāi)發(fā)工作的主要任務(wù)由解決溫飽轉(zhuǎn)入解決溫飽與鞏固溫飽并重，工作對(duì)象從絕對(duì)貧困人口調(diào)整為低收入人口，并確定了“整體推進(jìn)”的專項(xiàng)扶貧工作重點(diǎn)，制定和實(shí)施了參與式村級(jí)扶貧規(guī)劃[6]。2003年民政部下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村特困戶救濟(jì)工作的通知》強(qiáng)調(diào)對(duì)于無(wú)法設(shè)立農(nóng)村最低生活保障制度的地方，以及達(dá)不到“五?！睏l件但生活極其困難的家庭或個(gè)人，按照一定的救助標(biāo)準(zhǔn)定期向其發(fā)放救助物資。2007年中央1號(hào)文件明確提出在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，中央財(cái)政當(dāng)年撥放30 億元作為專項(xiàng)補(bǔ)助資金。至當(dāng)年9月底，全國(guó)31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），2777 個(gè)涉農(nóng)縣（市、區(qū)）全部建立了農(nóng)村最低生活保障制度[7]，這標(biāo)志著該項(xiàng)制度已進(jìn)入全面推進(jìn)的新階段。隨后幾年，中央和地方陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)政策，對(duì)各項(xiàng)社會(huì)救助的保障范圍、資格認(rèn)定、救助管理等方面進(jìn)行明確規(guī)定，農(nóng)村社會(huì)救助政策體系得到不斷發(fā)展。

5.農(nóng)村社會(huì)救助政策的完善階段（2012年至今）

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，黨和政府高度重視保障與改善民生，不斷完善農(nóng)村社會(huì)救助政策。2013年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》，要求建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，注重扶貧開(kāi)發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度的有效銜接。2014年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》，將最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、受災(zāi)人員救助、臨時(shí)救助等八項(xiàng)救助加以整合，首次建構(gòu)了政府救助和社會(huì)力量參與相結(jié)合的“8+1”社會(huì)救助新格局。2016年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接的指導(dǎo)意見(jiàn)》，加強(qiáng)了農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)的銜接性。同年民政部印發(fā)的《特困人員認(rèn)定辦法》進(jìn)一步明確了特困人員救助供養(yǎng)制度的對(duì)象范圍、內(nèi)容、形式和標(biāo)準(zhǔn)。為扎實(shí)推進(jìn)對(duì)受災(zāi)人員、住房、教育、就業(yè)等救助事業(yè)的發(fā)展，近年來(lái)國(guó)家出臺(tái)了一系列政策措施，如2016年中共中央、國(guó)務(wù)院制定的《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》；2019年國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)小組頒發(fā)了《關(guān)于解決“兩不愁三保障”突出問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出到2020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障[8]。這一系列政策措施筑就了農(nóng)村社會(huì)救助這張兜底保障網(wǎng)，切實(shí)保障了農(nóng)村困難群體的生活需要，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助政策體系不斷走向成熟。

從上述發(fā)展歷程可見(jiàn)，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策的變革體現(xiàn)了國(guó)家治理的“底線思維”，其轉(zhuǎn)變路徑是從被動(dòng)變革到主動(dòng)變革、從專項(xiàng)改革到綜合改革、從追求效率到促進(jìn)社會(huì)公正的演進(jìn)之路，形成的是與中國(guó)具體實(shí)踐相結(jié)合的變遷道路，是具有中國(guó)特色的農(nóng)村社會(huì)救助政策。

（二）農(nóng)村社會(huì)救助政策的轉(zhuǎn)型發(fā)展

農(nóng)村社會(huì)救助政策作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與社會(huì)和諧的“穩(wěn)定器”“安全閥”，貫穿于中華人民共和國(guó)70年的建設(shè)、改革與發(fā)展的風(fēng)雨歷程之中，現(xiàn)階段整個(gè)救助政策體系已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從“國(guó)家—單位”模式到“國(guó)家—社會(huì)”模式的轉(zhuǎn)型，其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.政策頂層設(shè)計(jì)從粗獷走向精細(xì)

中華人民共和國(guó)成立初期，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分緩慢，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)幾乎處于停滯狀態(tài)，黨和政府面臨著對(duì)內(nèi)要恢復(fù)與發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)、對(duì)外要敞開(kāi)大門搞建設(shè)的嚴(yán)峻形勢(shì)，無(wú)法從微觀層面及時(shí)有效地給予農(nóng)村困難群體以具有針對(duì)性的救助政策，僅從宏觀層面制定了“五?！敝贫群途葹?zāi)救助政策，由政府自上而下的推廣實(shí)施，這種“大水漫灌”式的農(nóng)村社會(huì)救助政策在一定程度上解決了農(nóng)民的基本生活問(wèn)題。改革開(kāi)放后，民政部增設(shè)農(nóng)村社會(huì)救助機(jī)構(gòu)，并于1983年首次提出扶貧計(jì)劃，1996年制定并實(shí)施農(nóng)村最低生活保障政策，著力緩解農(nóng)民生活窘迫情境。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)釋放出巨大活力，教育、醫(yī)療、住房和養(yǎng)老等領(lǐng)域的剛性需求逐步市場(chǎng)化，傳統(tǒng)的社會(huì)救助政策已無(wú)法滿足農(nóng)民發(fā)展需要，更無(wú)法在確保全體貧困人口到2020年如期脫貧的國(guó)家宏偉戰(zhàn)略中發(fā)揮應(yīng)有的作用[9]。為此黨和政府又及時(shí)制定與完善醫(yī)療、教育、住房和養(yǎng)老等更加精細(xì)的專項(xiàng)救助政策，有效彌補(bǔ)了農(nóng)村最低生活保障政策的不足，顯著提高了農(nóng)民的基本生活水平。

2.政策實(shí)施主體由單一走向多元

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會(huì)救助政策實(shí)施的第一責(zé)任主體是政府，但由于中國(guó)地緣遼闊，人口眾多，農(nóng)村各地區(qū)貧困問(wèn)題復(fù)雜多樣，僅靠政府一己之力向貧困群體施策，無(wú)法全面而有效地救助因各種原因致貧的農(nóng)村困難群體，應(yīng)助未助的現(xiàn)象普遍存在。多年來(lái)，針對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助政策實(shí)施主體單一問(wèn)題，許多社會(huì)組織和社會(huì)救助工作者自下而上提出，應(yīng)該在農(nóng)村社會(huì)救助和反貧困行動(dòng)中引入社會(huì)工作的機(jī)制，將社會(huì)工作與社會(huì)救助銜接起來(lái)，以提升社會(huì)救助政策實(shí)施和反貧困行動(dòng)的實(shí)際效果[10]。目前中國(guó)社會(huì)救助主體包括政府、社會(huì)組織、社區(qū)、家庭等，這種多元救助主體格局的形成在救助政策實(shí)施過(guò)程中起到了至關(guān)重要的作用。對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助政策實(shí)施主體的重構(gòu)，使救助政策實(shí)施的主體力量更加多元，提升了政策實(shí)施的有效性，使農(nóng)村社會(huì)救助政策最大限度地發(fā)揮了兜底保障作用。

3.政策目標(biāo)從生存型走向發(fā)展型

改革開(kāi)放前，中國(guó)實(shí)施的農(nóng)村社會(huì)救助政策雖然保障了農(nóng)村困難群體的基本生存需要，但其總體貧困狀況并未得到明顯改善。按當(dāng)年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，1978年末農(nóng)村貧困發(fā)生率為97.5%，以鄉(xiāng)村戶籍總?cè)丝跍y(cè)算，農(nóng)村貧困人口規(guī)模達(dá)7.7 億人[11]，農(nóng)民生活水平普遍很低，農(nóng)村貧困問(wèn)題十分突出。隨著改革開(kāi)放不斷推進(jìn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出新情況和新問(wèn)題，農(nóng)村社會(huì)救助政策的改革步入了攻堅(jiān)期與深水區(qū)，貧困主體結(jié)構(gòu)逐步由絕對(duì)貧困人口轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)貧困人口，貧困的歸因也由收入貧困轉(zhuǎn)化成權(quán)利貧困、機(jī)會(huì)貧困及可行能力的缺乏等，加之社會(huì)救助政策自身的一些弊端和不足也日趨明顯，這些都使得以保障最低生存需要為基本目標(biāo)和以物質(zhì)供給為主要方式的生存型社會(huì)救助政策力不從心[12]。為此，黨和政府從轉(zhuǎn)變救助理念、改進(jìn)救助方式、提高救助標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大救助范圍、精確救助對(duì)象等方面來(lái)變革與完善農(nóng)村社會(huì)救助政策，以應(yīng)對(duì)不斷發(fā)展變化的致貧因素，提高農(nóng)民的自身發(fā)展能力。農(nóng)村社會(huì)救助政策從生存型走向發(fā)展型，這一轉(zhuǎn)變充分彰顯了黨和政府全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)和與時(shí)俱進(jìn)的工作舉措。

4.政策格局從城鄉(xiāng)二元分割走向城鄉(xiāng)一體化

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國(guó)家在推進(jìn)工業(yè)化過(guò)程中存在的共性問(wèn)題。中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，在特定的歷史時(shí)期，這種結(jié)構(gòu)曾為增強(qiáng)國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力起到過(guò)重要作用，但同時(shí)也影響了廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[13]，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成為整個(gè)國(guó)家發(fā)展中的短板，農(nóng)村最低生活保障線也一直低于城市，農(nóng)村困難群體更難獲得有力的社會(huì)救助。改革開(kāi)放后，城鄉(xiāng)二元分割加劇了城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡性，進(jìn)而制約著中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程。為了破除這一制度性缺陷，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念得到了黨和政府的高度重視并不斷加以強(qiáng)化。2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《社會(huì)救助暫行辦法》是這一理念的具體化表現(xiàn)，其縮小了城鄉(xiāng)之間政策實(shí)施的差距，保障了農(nóng)村社會(huì)救助政策的順利推進(jìn)。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局的構(gòu)建與深化，維護(hù)了社會(huì)的公平正義，成為新時(shí)代進(jìn)一步完善和實(shí)施農(nóng)村社會(huì)救助政策的有效路徑。

中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策的改革與轉(zhuǎn)型是全面而深刻的，它重建了整個(gè)救助政策的制定準(zhǔn)則，重構(gòu)了救助政策的實(shí)施主體，重塑了救助政策的實(shí)踐模式，使農(nóng)村社救助政策的運(yùn)行更加規(guī)范和有效。

二、中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策變革的主要成就與基本經(jīng)驗(yàn)

（一）農(nóng)村社會(huì)救助政策變革的主要成就

中華人民共和國(guó)成立70年來(lái)農(nóng)村社會(huì)救助政策的建立、轉(zhuǎn)型與發(fā)展使大批農(nóng)村生活困難者得到了救助，生活狀況不斷改善，這證明我們黨和政府在各個(gè)歷史時(shí)期制定的農(nóng)村社會(huì)救助政策是正確的，取得的成就是巨大的?？傮w而言，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策變革所取得的主要成就有：

1.實(shí)現(xiàn)了政策制定理念與時(shí)俱進(jìn)

建國(guó)初期，農(nóng)村社會(huì)救助政策的制定主要圍繞“不許餓死人”的理念以保障農(nóng)民的基本生存權(quán)。1956年中國(guó)農(nóng)村中以家庭為單位的個(gè)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿呒?jí)農(nóng)業(yè)合作社為單位的集體經(jīng)濟(jì)，在此基礎(chǔ)上建立了以五保供養(yǎng)、臨時(shí)救助、生產(chǎn)自救、群眾互助為主體的傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)救助政策的基本框架，并為億萬(wàn)生存困難的農(nóng)民提供了最基本的生活保障。改革開(kāi)放后，社會(huì)救助有了充足的物質(zhì)保障，黨和國(guó)家開(kāi)始注重滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，以滿足人民的物質(zhì)文化需要為理念制定社會(huì)救助政策并使其不斷發(fā)展與完善。黨的十九大報(bào)告對(duì)中國(guó)社會(huì)面臨的主要矛盾做出了新的論述，指出“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[14]。 社會(huì)主要矛盾的變化表明了人民對(duì)美好生活需要的強(qiáng)烈渴望，困難群體更是如此。于是我們黨和政府又進(jìn)一步以滿足人民對(duì)美好生活需要為理念，變革農(nóng)村社會(huì)救助政策以滿足困難群體對(duì)美好生活的需求，這種理念的與時(shí)俱進(jìn)為農(nóng)村社會(huì)救助政策的制定與完善奠定了良好的思想基礎(chǔ)。

2.促進(jìn)了新舊政策整體轉(zhuǎn)型

改革開(kāi)放前，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策的發(fā)展缺少足夠的物質(zhì)財(cái)富支撐，一直處于不夠完備的狀態(tài)，但在當(dāng)時(shí)社會(huì)背景下這種有待發(fā)展的傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)救助政策依然能夠使農(nóng)村困難群體完全依靠集體組織獲得生計(jì)救助。改革開(kāi)放后，中國(guó)進(jìn)入了向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，使農(nóng)村原有的集體經(jīng)濟(jì)趨于瓦解，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的保障模式也被逐漸變革，傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)救助政策開(kāi)始向現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)救助政策轉(zhuǎn)變[15]。黨和政府積極推進(jìn)這種新型農(nóng)村社會(huì)救助政策的順利實(shí)施，在發(fā)展和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，不斷調(diào)整出臺(tái)新的救助政策，并使之逐步規(guī)范化和體系化。與傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)救助政策不同，現(xiàn)代新型農(nóng)村社會(huì)救助政策更加利民化、公正化，保障了社會(huì)公平與和諧，有效解決了農(nóng)村困難群體的切身利益問(wèn)題，激發(fā)了困難群體不斷追求美好生活的信心和愿望，進(jìn)而使其不斷提高自身的發(fā)展能力。

3.維護(hù)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

經(jīng)過(guò)70年的艱苦奮斗，中國(guó)全面建成小康社會(huì)指日可待。全面建成小康社會(huì)最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村尤其是農(nóng)村貧困地區(qū)。沒(méi)有包括貧困地區(qū)在內(nèi)的農(nóng)村小康，就沒(méi)有全面建成小康社會(huì)[16]。黨和政府為解決農(nóng)村貧困問(wèn)題，不斷完善農(nóng)村社會(huì)救助政策為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。第一，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，困難群體的生活有了充足的物質(zhì)保障。第二，農(nóng)村困難群體的政治參與積極性顯著增強(qiáng)，普遍支持和認(rèn)同國(guó)家制定的大政方針。第三，農(nóng)村困難群體的思想道德素質(zhì)有了一定程度的提升，農(nóng)村社會(huì)得到有效治理，形成了和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。第四，農(nóng)村困難群體的生活環(huán)境得到明顯改善。為了能夠使困難群體擁有良好的生活環(huán)境，同時(shí)滿足困難群體的文化娛樂(lè)需要，全國(guó)各地都大力建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老院、農(nóng)村幸福院等公益性活動(dòng)場(chǎng)所，使困難群體的生活條件和幸福感有了大幅度提升，美好生活的需要不斷得到滿足。農(nóng)村社會(huì)救助政策的變革給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)等方面帶來(lái)的變化是全方位、多層次的。

4.推動(dòng)了救助機(jī)制不斷完善

在農(nóng)村社會(huì)救助政策的實(shí)施進(jìn)程中，因利益驅(qū)使時(shí)而出現(xiàn)爭(zhēng)奪救助名額的現(xiàn)象，一些施策工作人員不按章行事導(dǎo)致“人情?！薄瓣P(guān)系?！爆F(xiàn)象層出不窮，挪用救助資金事件也時(shí)有發(fā)生。黨和政府針對(duì)此類情況及時(shí)調(diào)整與變革農(nóng)村社會(huì)救助政策，整合社會(huì)救助各工作機(jī)構(gòu)與各部門之間的關(guān)系，逐步形成了對(duì)社會(huì)救助過(guò)程的管理和監(jiān)督機(jī)制，使農(nóng)村社會(huì)救助工作步入了規(guī)范化的發(fā)展軌道。特別是黨的十九大以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助部門圍繞精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)，以改革為動(dòng)力，不斷創(chuàng)新管理機(jī)制，落實(shí)責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。這些機(jī)制的完善與強(qiáng)化為農(nóng)村社會(huì)救助政策的順利實(shí)施提供了有力保障，提升了農(nóng)村基層組織的治理能力和救助成效。

（二）農(nóng)村社會(huì)救助政策變遷的基本經(jīng)驗(yàn)

農(nóng)村社會(huì)救助政策的演進(jìn)與變革得到了社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同和支持，惠及了農(nóng)村中全體困難群眾。從70年發(fā)展歷程和取得的成就中，可以概括出中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策變遷的基本經(jīng)驗(yàn)。

1.堅(jiān)持救助政策與經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)

建國(guó)初期，面臨著極為嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)困難情形，迅速恢復(fù)與發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)和解決人民溫飽問(wèn)題的艱巨任務(wù)擺在了黨和政府的面前。由于沒(méi)有這方面的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，中國(guó)主要是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。隨著社會(huì)主義制度的確立與發(fā)展，中國(guó)建立起了獨(dú)立的比較完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，在農(nóng)村建立了與這一經(jīng)濟(jì)體制相配套的“五?！闭吆途葹?zāi)救助制度，使農(nóng)村困難群體的基本生活得到了保障。改革開(kāi)放后，集體經(jīng)濟(jì)逐步瓦解，農(nóng)村困難農(nóng)民的基本生活受到威脅。為此，民政部門在原有救助政策的基礎(chǔ)上增加了臨時(shí)救助和定期定量救助，以確保新經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)村困難群體的基本生活需要。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)堅(jiān)持和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制，陸續(xù)出臺(tái)農(nóng)村教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等各類專項(xiàng)救助政策，注重農(nóng)村低保制度與扶貧政策相銜接。這些舉措使農(nóng)村社會(huì)救助政策進(jìn)一步科學(xué)化和體系化，確保了農(nóng)村社會(huì)救助政策與經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，避免在發(fā)展經(jīng)濟(jì)時(shí)出現(xiàn)人際矛盾、政策跟不上和政策不到位的情況。

2.注重救助主體多元化

改革開(kāi)放前，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策主要由政府負(fù)責(zé)實(shí)施，政府過(guò)于集中的施策行為限制了非政府組織和社會(huì)成員參與社會(huì)救助的機(jī)會(huì)。在面對(duì)艱巨和復(fù)雜的農(nóng)村社會(huì)救助形勢(shì)時(shí)，政府這個(gè)單一社會(huì)救助主體往往力不從心，難以及時(shí)有效地解決困難群體的切身利益問(wèn)題。改革開(kāi)放后，政府逐漸放權(quán)于非政府組織和社會(huì)成員，鼓勵(lì)其承擔(dān)部分公共事務(wù)管理與公共服務(wù)職能，由慈善組織、扶貧機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利團(tuán)體等非政府組織和社會(huì)成員組成的救助隊(duì)伍不斷發(fā)展壯大，形成了多元化的救助主體格局，有效彌補(bǔ)了僅靠政府作為救助主體而力量薄弱的缺陷。多元化救助主體格局的形成可以拓寬救助資源的供給渠道，增強(qiáng)救助力量和時(shí)效性，使救助政策的運(yùn)行更加順暢、更有成效。

3.突出救助政策綜合性

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)情決定了當(dāng)時(shí)建立的農(nóng)村社會(huì)救助政策只能是比較簡(jiǎn)單一的，只集中解決農(nóng)民的生存問(wèn)題。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，社會(huì)物質(zhì)財(cái)富日益豐富，農(nóng)村困難群體的生存問(wèn)題也逐步得到解決。而農(nóng)民在溫飽問(wèn)題解決后對(duì)生活有更高的向往和追求，這就要求進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)救助政策以適應(yīng)農(nóng)民不斷發(fā)展變化的社會(huì)生活需要。為此，黨和政府以最低生活保障制度、“五保”制度和教育、醫(yī)療、住房等專項(xiàng)救助制度相結(jié)合的綜合型社會(huì)救助制度來(lái)取代農(nóng)村原有的單一救助政策。這種綜合式的救助政策覆蓋范圍更廣泛，救助項(xiàng)目更全面，救助標(biāo)準(zhǔn)更明確，救助機(jī)制更完善，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助政策的規(guī)范化和精準(zhǔn)化，切實(shí)保障農(nóng)村困難群體日益多樣化的生活需要。

4.強(qiáng)調(diào)“輸血”與“造血”并舉

中華人民共和國(guó)成立后，因長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)及自然災(zāi)害大批農(nóng)民面臨著生存危機(jī)，在急需恢復(fù)生產(chǎn)的情況下，國(guó)家采取了具有直觀效果的“輸血”式救助政策，直接向農(nóng)村撥款以救助困難群體，使其能夠盡快進(jìn)入正常生活與生產(chǎn)狀態(tài)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)各方面建設(shè)都取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但農(nóng)村中大批困難群體的生活水平仍處于貧困線以下，那種治標(biāo)不治本的“輸血”式救助政策無(wú)法從根本上解決貧困問(wèn)題。于是，可以從根源上消除貧困的“輸血”式與“造血”式有機(jī)結(jié)合的農(nóng)村社會(huì)救助政策應(yīng)運(yùn)而生，先由國(guó)家直接撥款，給予救助對(duì)象一定數(shù)量的活用資金，然后由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)救助對(duì)象的具體狀況，為其開(kāi)辦符合自身實(shí)際的自救產(chǎn)業(yè)出謀劃策，再加上社會(huì)多方資金、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的支持，使救助對(duì)象順利開(kāi)展自我救助，以徹底擺脫貧困。

三、中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策存在的問(wèn)題與發(fā)展趨勢(shì)

中華人民共和國(guó)70年來(lái)，農(nóng)村社會(huì)救助政策變革路徑選擇的正確性值得充分肯定，但同時(shí)應(yīng)看到，在救助政策制定與實(shí)施中還存在著諸多缺陷或不足，需要繼續(xù)深化改革和不斷完善，才能全面建成中國(guó)特色的農(nóng)村社會(huì)救助政策體系。

（一）現(xiàn)行政策實(shí)施中存在的主要問(wèn)題

從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，農(nóng)村社會(huì)救助政策實(shí)施過(guò)程中救助資源短缺、相關(guān)法律欠缺、基層經(jīng)辦力量薄弱、信息化程度低構(gòu)成了四大根本問(wèn)題。

1.救助資源短缺影響政策順利實(shí)施

社會(huì)救助資源主要包括資金、實(shí)物和服務(wù)。當(dāng)前中國(guó)仍然存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的投入力度遠(yuǎn)不及城市，農(nóng)村社會(huì)救助資源的供給更是落后于城市。其表現(xiàn)為：（1）救助資金短缺，救助資金主要是由政府撥款，但由于中國(guó)還存在著“重保險(xiǎn)、輕救助”傾向，社會(huì)救助在社會(huì)保障總撥款中所占的比重明顯偏小，違背了在財(cái)政能力有限的情況下應(yīng)優(yōu)先滿足社會(huì)救助需求的公平分配原則，資金短缺已成為影響農(nóng)村社會(huì)救助政策順利實(shí)施的關(guān)鍵因素。（2）實(shí)物發(fā)放單一，農(nóng)村社會(huì)救助中的實(shí)物發(fā)放主要是向困難群體提供米、面、食用油等以解決溫飽問(wèn)題為主的生活必需品。現(xiàn)今這些單一性的實(shí)物發(fā)放已無(wú)法滿足高消費(fèi)下困難群體的多元化生活需要。（3）救助服務(wù)不足，社會(huì)救助服務(wù)由于自身的復(fù)雜性和特殊性，主要由政府出資購(gòu)買。但由于目前農(nóng)村基層政府的財(cái)力薄弱，購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)能力十分有限，迫切需要加大對(duì)農(nóng)村基層政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)的投入力度。

2.相關(guān)法律欠缺有損政策公信力

農(nóng)村社會(huì)救助政策的制定與實(shí)施要以立法機(jī)關(guān)和管理部門制定的法律制度為準(zhǔn)則，以增強(qiáng)政策的權(quán)威性和規(guī)范性，確保救助活動(dòng)有章可循、有法可依。但現(xiàn)階段中國(guó)開(kāi)展社會(huì)救助缺少必要的法律保障，在農(nóng)村社會(huì)救助法制領(lǐng)域目前只有國(guó)務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》這部專門法規(guī)，其余的救助項(xiàng)目均停滯在文件要求層面，還未提升到法律法規(guī)的高度。由于沒(méi)有法律的依托致使農(nóng)村社會(huì)救助政策在實(shí)施過(guò)程中，存在著責(zé)任主體不夠清晰、區(qū)域發(fā)展不平衡、公平性較差、經(jīng)辦人員尋租成本較低、滋生腐敗等問(wèn)題，一些地區(qū)“關(guān)系保”“人情?！爆F(xiàn)象層出不窮。更為嚴(yán)重的是由于缺少必要的法律問(wèn)責(zé)制度，一些地區(qū)的基層政府私自變動(dòng)國(guó)家制定的救助政策，不實(shí)施或變相實(shí)施救助政策，進(jìn)而把救助資源用來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)以提升工作表面政績(jī)。這一系列問(wèn)題與現(xiàn)象都表明法律制度的欠缺嚴(yán)重阻礙著中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策的科學(xué)化和規(guī)范化發(fā)展。

3.基層經(jīng)辦力量薄弱制約政策發(fā)揮作用

70年來(lái)中國(guó)社會(huì)救助事業(yè)得到長(zhǎng)足發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)救助政策的實(shí)施保障了數(shù)以億萬(wàn)困難群體的基本生活需要，維護(hù)了社會(huì)和諧與穩(wěn)定，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)提供了政策性支撐。但由于農(nóng)村地區(qū)情況復(fù)雜多樣，每一位救助對(duì)象的家庭背景各不相同，造成農(nóng)村社會(huì)救助任務(wù)量巨大，而基層救助人員由于編制數(shù)量不夠往往身兼數(shù)職。除了正式工作人員總量不足外，從事相關(guān)工作的社會(huì)人員也很缺乏。在面對(duì)救助工作日益多樣化、復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化情形時(shí)，政策的精準(zhǔn)實(shí)施和規(guī)范操作就顯得力不從心。社會(huì)救助基層經(jīng)辦力量薄弱容易產(chǎn)生救助政策實(shí)施不到位、救助對(duì)象精確不到位、救助資金發(fā)放不到位等諸多問(wèn)題，難以保證農(nóng)村社會(huì)救助政策充分發(fā)揮作用。

4.信息化程度低阻礙政策效率提升

近年來(lái)，中國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅速發(fā)展，有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、改變社會(huì)運(yùn)行方式，深刻影響著人們的生產(chǎn)與生活。而當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村信息化建設(shè)水平遠(yuǎn)滯后于城市，加上農(nóng)村貧困群體相對(duì)于城市而言數(shù)量多、救助工作復(fù)雜，農(nóng)村信息化程度低的狀況在很大程度上制約了救助政策的高效運(yùn)行。中國(guó)雖然在八大基本救助項(xiàng)目之間已經(jīng)建立了基本的數(shù)據(jù)信息庫(kù)，但還沒(méi)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目之間的信息共享，這一方面會(huì)造成不同部門之間的重復(fù)勞動(dòng)，對(duì)本來(lái)就比較緊張的財(cái)政和人力資源造成更大壓力；另一方面，信息無(wú)法共享及程序不同步，容易導(dǎo)致低保對(duì)象與其他專項(xiàng)救助對(duì)象的不合理重疊，增加救助政策實(shí)施的難度，嚴(yán)重阻礙農(nóng)村社會(huì)救助政策實(shí)施成效的進(jìn)一步提升。

（二）政策發(fā)展趨勢(shì)

黨的十九大報(bào)告提出全面建成中國(guó)特色社會(huì)救助體系的目標(biāo)任務(wù)，已為推進(jìn)社會(huì)救助深化改革指明了方向。在2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中社會(huì)救助管理體制亦得到極大優(yōu)化，進(jìn)而為深化農(nóng)村社會(huì)救助改革提供更加有力的組織保障，但要促使新型農(nóng)村社會(huì)救助政策體系成熟還需著力推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助政策的科學(xué)化、法制化、專業(yè)化和信息化的進(jìn)程。

1.確保農(nóng)村社會(huì)救助資源穩(wěn)定供給

社會(huì)救助資源是救助工作順利開(kāi)展的前提條件和物質(zhì)基礎(chǔ)，應(yīng)通過(guò)組織與協(xié)調(diào)把政府、非政府組織及社會(huì)成員三者彼此相關(guān)卻又相對(duì)獨(dú)立的救助資源進(jìn)行配置和整合。一要加大政府財(cái)政的支持力度。政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)救助資金的撥放力度，在以中央財(cái)政投入為主導(dǎo)的模式下，激發(fā)地方政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助財(cái)政支付的積極性，保障農(nóng)村基層政府實(shí)施救助政策時(shí)有充足的物質(zhì)資源。二要充分發(fā)揮非政府組織的作用。應(yīng)理順政府與非政府組織的關(guān)系，積極鼓勵(lì)非政府組織通過(guò)募捐、志愿服務(wù)、慈善活動(dòng)等方式籌集社會(huì)救助資源，主動(dòng)為社會(huì)救助政策的順利運(yùn)行發(fā)揮作用。三要凝聚社會(huì)公眾的力量。引導(dǎo)和支持社會(huì)公眾的救助活動(dòng)面向農(nóng)村居民尤其是農(nóng)村困難群體，激勵(lì)眾多熱心社會(huì)公益的人士利用業(yè)余時(shí)間參與以奉獻(xiàn)、互助、友愛(ài)為內(nèi)容的公益性活動(dòng)。對(duì)于為農(nóng)村社會(huì)救助事業(yè)作出突出貢獻(xiàn)的個(gè)人，黨和政府應(yīng)給予重大獎(jiǎng)勵(lì)或較高的榮譽(yù)稱號(hào)，以鼓勵(lì)更多的社會(huì)民眾參與到社會(huì)救助中來(lái)。只有政府、非政府組織和社會(huì)成員協(xié)作起來(lái)，才能更好地籌措與整合社會(huì)救助資源，確保社會(huì)救助事業(yè)長(zhǎng)期持續(xù)穩(wěn)定地向前發(fā)展。

2.推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助法制化進(jìn)程

建立健全社會(huì)救助法律體系，是規(guī)范救助行為、增強(qiáng)救助成效的必備之舉，必須大力推進(jìn)社會(huì)救助由政府文件、部門制度向國(guó)家法律層次的轉(zhuǎn)化。當(dāng)前加快農(nóng)村社會(huì)救助法制化建設(shè)，需要著力做好三個(gè)方面的工作：一是盡快頒布《社會(huì)救助法》。要抓緊制定頒發(fā)一部?jī)?nèi)容詳細(xì)、規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)、便于操作的社會(huì)救助基本法，就救助對(duì)象與救助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、救助項(xiàng)目與救助內(nèi)容的分類、救助資源的籌集與配置、救助機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行等方面進(jìn)行明確規(guī)定。二是整合專項(xiàng)社會(huì)救助法。政府有關(guān)部門已就最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、受災(zāi)人員救助、臨時(shí)救助等八項(xiàng)救助制定過(guò)一些相關(guān)的法規(guī)或文件，但這些內(nèi)容還比較零散，需要對(duì)其進(jìn)行有效整合，以增強(qiáng)系統(tǒng)性和規(guī)范性。三是健全與社會(huì)救助相關(guān)的法律制度。盡快制定家庭收入申報(bào)、財(cái)產(chǎn)審查核定等方面的法律條文，積極探索農(nóng)村外來(lái)人口和流動(dòng)人口中貧困對(duì)象的救助制度，及時(shí)變革農(nóng)村社會(huì)救助中不合時(shí)宜的某些規(guī)定。此外，在推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助法制化建設(shè)的進(jìn)程中要加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作，強(qiáng)化立法與執(zhí)法的雙向互動(dòng)，為農(nóng)村社會(huì)救助工作的順利開(kāi)展提供堅(jiān)實(shí)保障。

3.提升農(nóng)村基層社會(huì)救助執(zhí)行力

農(nóng)村基層社會(huì)救助能力與水平關(guān)乎農(nóng)村社會(huì)救助工作能否得到有力推進(jìn)，關(guān)乎農(nóng)村困難群體的基本生活保障問(wèn)題能否得到及時(shí)解決。要確保農(nóng)村社會(huì)救助政策的有效運(yùn)行，必須提升農(nóng)村基層社會(huì)救助的專業(yè)水平與執(zhí)行能力。第一，落實(shí)經(jīng)辦人員。農(nóng)村基層社會(huì)救助工作人員十分緊缺，社會(huì)救助活動(dòng)開(kāi)展緩慢，應(yīng)不斷充實(shí)農(nóng)村基層社會(huì)救助工作隊(duì)伍，鼓勵(lì)非政府組織和社會(huì)成員積極承擔(dān)相應(yīng)的救助服務(wù)工作。第二，注重能力培訓(xùn)。由于農(nóng)村基層社會(huì)救助工作人員大都是臨時(shí)聘請(qǐng)的，業(yè)務(wù)能力相對(duì)薄弱，應(yīng)及時(shí)對(duì)他們開(kāi)展相關(guān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其熟知農(nóng)村社會(huì)救助政策文件，熟悉業(yè)務(wù)流程和范圍，確保救助政策的實(shí)施不變形、不變味。第三，加強(qiáng)窗口建設(shè)?；鶎由鐣?huì)救助辦事大廳應(yīng)開(kāi)設(shè)“一站式”服務(wù)窗口，優(yōu)化辦事流程、簡(jiǎn)化辦事手續(xù)、加快辦事速度，真正讓困難群體從“辦事易”中感受到黨和政府對(duì)他們的關(guān)懷，提升其滿意度和幸福感。

4.促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助信息化建設(shè)

新時(shí)代是個(gè)高度信息化的時(shí)代，信息化是未來(lái)社會(huì)救助工作發(fā)展的必然趨勢(shì)。加快農(nóng)村社會(huì)救助信息化建設(shè)的重點(diǎn)在于研發(fā)與完善全國(guó)社會(huì)救助信息網(wǎng)絡(luò)。各級(jí)政府相關(guān)部門要積極順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”和國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的快速發(fā)展，組織專門的技術(shù)力量加大研發(fā)力度，建立更加完善的社會(huì)救助信息網(wǎng)絡(luò)，并通過(guò)部門間的信息共享提高通過(guò)利用大數(shù)據(jù)分析來(lái)制定與實(shí)施農(nóng)村社會(huì)救助政策的綜合能力。全國(guó)社會(huì)救助信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)可以設(shè)置外網(wǎng)和內(nèi)網(wǎng)，外網(wǎng)主要介紹各級(jí)政府部門對(duì)困難人員的救助開(kāi)展情況、及時(shí)宣傳救助政策、接受救助需求申請(qǐng)、發(fā)布困難救助信息；內(nèi)網(wǎng)設(shè)置救助核查、審批、查詢、報(bào)請(qǐng)、傳達(dá)等多項(xiàng)功能，實(shí)現(xiàn)在各相關(guān)部門間的信息傳輸和資源共享。同時(shí)，要努力推動(dòng)對(duì)農(nóng)村困難群體實(shí)行網(wǎng)絡(luò)信息全覆蓋，引導(dǎo)廣大農(nóng)民時(shí)刻關(guān)注與自身相關(guān)的政策、權(quán)利和義務(wù)等方面的最新信息，充分發(fā)揮自己的監(jiān)督權(quán)，維護(hù)自身利益。農(nóng)村社會(huì)救助政策的制定與實(shí)施必將通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體平臺(tái)而走向便捷化、透明化、信息化。