王懷強(qiáng)

(中共甘肅省委黨校/甘肅行政學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

對(duì)于中國(guó)貧困農(nóng)村來說，物質(zhì)上的貧困與治理上的困境始終是相伴而生的，既相互為因，也相互為果。2017年6月23日，習(xí)近平總書記在山西太原主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話中，對(duì)深度貧困現(xiàn)象做了深刻地分析，他指出：“深度貧困地區(qū)、貧困縣、貧困村的致貧原因和貧困現(xiàn)象有許多共同點(diǎn)”，包括：“集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)于一體”“基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后”“社會(huì)發(fā)育滯后，社會(huì)文明程度低”“生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)”“經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，人窮村也窮”(1)習(xí)近平：《在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話》，http://jhsjk.people.cn/article/29508162這5個(gè)方面的內(nèi)容，深刻揭示了深度貧困的基本特征和深層邏輯。比較分析這5個(gè)特征，可以發(fā)現(xiàn)除了貧困這一最大的共同點(diǎn)外，這些地方都面臨著嚴(yán)峻的治理挑戰(zhàn)和治理困局。特別是從貧困村本身來看，治理困境更為嚴(yán)峻，就像同一篇講話所指出的，“全國(guó)12.8萬個(gè)建檔立卡貧困村居住著60%的貧困人口，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)嚴(yán)重滯后，村兩委班子能力普遍不強(qiáng)，四分之三的村無合作經(jīng)濟(jì)組織，三分之二的村無集體經(jīng)濟(jì)，無人管事、無人干事、無錢辦事現(xiàn)象突出?！?/p>

物質(zhì)貧困與治理困境在貧困農(nóng)村的共生邏輯，決定了脫貧攻堅(jiān)必須兩面作戰(zhàn)，既要有效解決物質(zhì)貧困，消滅農(nóng)村絕對(duì)貧困，也要有效解決治理困境，激發(fā)鄉(xiāng)村自身發(fā)展活力，才能真正推動(dòng)貧困農(nóng)村實(shí)現(xiàn)總體性發(fā)展。黨的十八大以來我們?cè)谙麥缃^對(duì)貧困方面取得的偉大成就自不待言，與此同時(shí)，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)推動(dòng)下，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化也取得了巨大成就，體現(xiàn)出治理權(quán)威重塑、治理主體培育、治理資源集聚、治理基礎(chǔ)拓展、治理方式變革等廣泛而深刻的變化，推動(dòng)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理制度框架和政策體系不斷形成完善，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展活力顯著增強(qiáng)，廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感不斷提升。

一、脫貧攻堅(jiān)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理權(quán)威重塑

中國(guó)共產(chǎn)黨是當(dāng)代中國(guó)最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，黨的意識(shí)形態(tài)、組織體系和路線方針政策為當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理提供權(quán)威來源和體系支撐。在農(nóng)村公共秩序構(gòu)建中，村黨組織發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用，是鄉(xiāng)村治理的權(quán)威中心。從新民主主義革命開始，黨的農(nóng)村組織始終是黨密切聯(lián)系、發(fā)動(dòng)、教育農(nóng)民群眾的戰(zhàn)斗堡壘。改革開放后，一方面隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，另一方面隨著農(nóng)村改革不斷深化，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村治理體制經(jīng)歷了深刻調(diào)整和轉(zhuǎn)型，這對(duì)作為鄉(xiāng)村秩序領(lǐng)導(dǎo)核心的農(nóng)村黨組織建設(shè)帶來了空前的挑戰(zhàn)，并曾一度引發(fā)農(nóng)村基層黨組織的權(quán)威危機(jī)。有學(xué)者研究指出：“當(dāng)我國(guó)農(nóng)村在改革開放的浪潮中經(jīng)過了三十多年的大發(fā)展后，伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的逐漸深入，農(nóng)村的轉(zhuǎn)型困境已成為不容忽視、亟待解決的問題，并集中表現(xiàn)為集體經(jīng)濟(jì)萎縮、政治權(quán)威模糊、思想價(jià)值迷茫、人才資源流失四個(gè)方面，而這些問題的出現(xiàn)都使農(nóng)村核心治理主體——黨組織在社會(huì)轉(zhuǎn)型中陷入了邊緣化的困境?！?2)王曉榮：《農(nóng)村基層黨組織邊緣化及其權(quán)威重建》，載《理論探索》2014年第5期。在此背景下，農(nóng)村黨組織“不同程度地存在著角色模糊、角色沖突、角色中斷和角色異化的情況，已經(jīng)影響到了新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行，也損害了黨在農(nóng)村群眾和整個(gè)社會(huì)中的威信。”(3)陳宇宙：《農(nóng)村基層黨組織角色、功能定位及其實(shí)現(xiàn)途徑》，載《長(zhǎng)白學(xué)刊》2012年第2期。農(nóng)村黨組織權(quán)威弱化，整合能力下降，直接導(dǎo)致農(nóng)村公共秩序建構(gòu)缺乏有力權(quán)威支撐，導(dǎo)致鄉(xiāng)村沖突成為農(nóng)村的突出問題，進(jìn)而引發(fā)鄉(xiāng)村治理危機(jī)。(4)趙樹凱：《鄉(xiāng)村治理：組織和沖突》，載《戰(zhàn)略與管理》2003年第6期。因此，加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，面臨的首要任務(wù)和頭等大事就是重塑農(nóng)村黨組織權(quán)威，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)則為農(nóng)村黨組織權(quán)威重塑帶來了重大戰(zhàn)略機(jī)遇。

第一，脫貧攻堅(jiān)與村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位再校準(zhǔn)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。毫不動(dòng)搖堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，毫不動(dòng)搖把黨建設(shè)得更加堅(jiān)強(qiáng)有力，這是我們堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的一條最根本經(jīng)驗(yàn)。打贏打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，黨的堅(jiān)強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)是根本保證，農(nóng)村黨組織作為處于脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)最前沿的戰(zhàn)斗堡壘，地位特殊。對(duì)此，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“農(nóng)村要發(fā)展，農(nóng)民要致富，關(guān)鍵靠支部”，他明確要求：“要把扶貧開發(fā)同基層組織建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，抓好以村黨組織為核心的村級(jí)組織配套建設(shè)，把基層黨組織建設(shè)成為帶領(lǐng)鄉(xiāng)親們脫貧致富、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心”(5)《習(xí)近平扶貧論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018年版，第31～33頁(yè)。。在這些創(chuàng)新理念指導(dǎo)下，形成了“抓黨建促脫貧”的脫貧攻堅(jiān)基本思路和“五級(jí)書記抓脫貧”等一系列體制機(jī)制設(shè)計(jì)，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了政治保證。從鄉(xiāng)村治理角度看，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中農(nóng)村黨組織的功能定位和作用發(fā)揮，徹底扭轉(zhuǎn)了一度出現(xiàn)的村黨組織在鄉(xiāng)村治理中被邊緣化趨勢(shì)，重新校準(zhǔn)了其在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

第二，脫貧攻堅(jiān)與村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用新發(fā)揮。黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的實(shí)現(xiàn)，根本上依賴于黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，隨著從思想和政治上對(duì)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位的再校準(zhǔn)，在組織實(shí)踐中黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用不斷得到強(qiáng)化，村黨組織成為各項(xiàng)扶貧政策、項(xiàng)目、資金在貧困村具體落實(shí)的權(quán)威主體，由其領(lǐng)導(dǎo)并組織協(xié)調(diào)村民自治組織、農(nóng)民合作組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、駐村幫扶干部、其他社會(huì)組織推進(jìn)各項(xiàng)政策項(xiàng)目的具體實(shí)施。在領(lǐng)導(dǎo)脫貧攻堅(jiān)的斗爭(zhēng)實(shí)踐中，以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)，以村民自治組織和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和合作組織為紐帶，以其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織為補(bǔ)充的村級(jí)組織體系不斷形成和完善，村黨組織對(duì)農(nóng)村其他各類組織的全面領(lǐng)導(dǎo)作用顯著強(qiáng)化。

第三，脫貧攻堅(jiān)與農(nóng)村黨組織凝聚力戰(zhàn)斗力穩(wěn)提升。為確保村黨組織更好發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)核心地位，在脫貧攻堅(jiān)中，自中央至地方，對(duì)村黨組織建設(shè)給予了前所未有的重視。一方面針對(duì)貧困地區(qū)村黨組織建設(shè)面臨資源向城市急速外流而去的資源困境，以國(guó)家戰(zhàn)略形式統(tǒng)籌推動(dòng)政策、項(xiàng)目、人才等各類資源全面向農(nóng)村基層黨建下沉，為農(nóng)村黨組織建設(shè)提供了基本的資源保障。另一方面推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，特別是針對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)村黨組織建設(shè)中曾普遍存在的領(lǐng)導(dǎo)班子軟弱渙散、能力不足，黨員隊(duì)伍年齡老化、文化水平低，組織制度形同虛設(shè)，黨員民主權(quán)利得不到有效保障，黨員先鋒模范作用發(fā)揮不明顯等問題，堅(jiān)持以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，全面推進(jìn)思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、制度建設(shè)，嚴(yán)懲脫貧攻堅(jiān)中的“微腐敗”，推動(dòng)村黨組織和黨員隊(duì)伍面貌發(fā)生了深刻變化，村黨組織凝聚力戰(zhàn)斗力全面提升，有力推動(dòng)了村黨組織在鄉(xiāng)村治理中的權(quán)威重建。

二、脫貧攻堅(jiān)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理新型主體培育

治理是一種更加適應(yīng)高度復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)公共秩序建構(gòu)的方式，作為一個(gè)多元主體間協(xié)調(diào)互動(dòng)的過程，主體上的多元性是治理顯著區(qū)別于統(tǒng)治和管理的地方。治理的這一內(nèi)在屬性，要求鄉(xiāng)村治理中必須存在若干關(guān)系鄉(xiāng)村公共生活秩序建構(gòu)的治理主體有效參與治理過程。但從治理主體角度看，改革開放后，隨著農(nóng)村改革不斷深化和城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，鄉(xiāng)村治理主體層面也面臨著深刻的變動(dòng)，傳統(tǒng)治理主體如村級(jí)黨組織等因缺乏有力的資源保障而變得虛弱，村民自治制度的建立雖然為農(nóng)村公共秩序建構(gòu)帶來了新的制度條件，但對(duì)村民自治的經(jīng)驗(yàn)研究也證明，后稅費(fèi)時(shí)代的村民自治面臨著“動(dòng)力衰減、財(cái)力匱乏、能力不足”(6)任中平：《村民自治究竟應(yīng)當(dāng)向何處去》，載《理論與改革》2011年第3期。等現(xiàn)實(shí)困境，其實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的能力仍然有限。而現(xiàn)代企業(yè)組織、社會(huì)公益組織等各種現(xiàn)代新型社會(huì)組織類型，在城市化大潮中也自然集中于城市空間，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨著治理主體缺乏之困。對(duì)此，2005年曾進(jìn)行的一項(xiàng)關(guān)于中國(guó)農(nóng)民組織建設(shè)現(xiàn)狀的全國(guó)性調(diào)查顯示，農(nóng)民組織的基本狀況體現(xiàn)為“種類少、功能單一、分布不均衡、農(nóng)民參與率低”(7)王習(xí)明：《中國(guó)農(nóng)民組織建設(shè)的現(xiàn)狀——中國(guó)農(nóng)民組織建設(shè)入戶調(diào)查問卷分析報(bào)告》，載《中國(guó)軟科學(xué)》2005年第9期。。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，要求“動(dòng)員全社會(huì)力量廣泛參與扶貧事業(yè)，鼓勵(lì)支持各類企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人參與脫貧攻堅(jiān)”(8)《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》下，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018年版，第50～51頁(yè)。，因而有力推動(dòng)了多元主體，特別是企業(yè)、社會(huì)組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等現(xiàn)代社會(huì)主體參與到了鄉(xiāng)村治理中。

首先，脫貧攻堅(jiān)推動(dòng)現(xiàn)代市場(chǎng)力量參與鄉(xiāng)村治理。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮著決定性作用，引導(dǎo)市場(chǎng)力量發(fā)揮參與脫貧攻堅(jiān)，推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，是脫貧攻堅(jiān)的基本路徑。為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，“中央出臺(tái)了一系列關(guān)于企業(yè)參與脫貧攻堅(jiān)的支持政策，如吸納農(nóng)村貧困人口就業(yè)的企業(yè)按規(guī)定享受稅收優(yōu)惠、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼等支持政策，落實(shí)企業(yè)和個(gè)人公益扶貧捐贈(zèng)所得稅稅前扣除的政策，對(duì)帶動(dòng)貧困人口脫貧的企業(yè)給予扶貧再貸款的政策，等等。”(9)習(xí)近平：《在打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)座談會(huì)上的講話》，http://jhsjk.people.cn/article/30257236通過一系列政策引導(dǎo)，有效激發(fā)了企業(yè)到貧困地區(qū)投資，參與推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。以中央政府推動(dòng)實(shí)施的民營(yíng)企業(yè)開展“萬企幫萬村”精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)為例，截至2019年6月底，參與“萬企幫萬村”精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)的民營(yíng)企業(yè)達(dá)8.81萬家，精準(zhǔn)幫扶10.27萬個(gè)村。(10)《“萬企幫萬村”精準(zhǔn)幫扶10.27萬個(gè)村》，http://rmfp.people.com.cn/n1/2019/1015/c406725-31401229.html由此，以參與貧困治理的形式，民營(yíng)企業(yè)等現(xiàn)代市場(chǎng)力量成為鄉(xiāng)村公共秩序建構(gòu)的重要主體。

其次，脫貧攻堅(jiān)推動(dòng)社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理。廣泛動(dòng)員社會(huì)組織參與脫貧，是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的一個(gè)顯著特征，也是脫貧攻堅(jiān)取得偉大成就的一條成功經(jīng)驗(yàn)。2015年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》(下文簡(jiǎn)稱《決定》)中明確提出：“通過政府購(gòu)買服務(wù)等方式，鼓勵(lì)各類社會(huì)組織開展到村到戶精準(zhǔn)扶貧?！?016年，《十三五脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》(下文簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)中進(jìn)一步明確要求制定出臺(tái)社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)的指導(dǎo)文件。在此基礎(chǔ)上，2017年底，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組正式印發(fā)了《關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動(dòng)員社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)的通知》。在黨委政府政策引導(dǎo)鼓勵(lì)下，社會(huì)組織目前已經(jīng)成為中國(guó)脫貧攻堅(jiān)的重要力量。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2019年6月，中國(guó)正式立項(xiàng)開展脫貧攻堅(jiān)的全國(guó)性社會(huì)組織共有686家，2018年全國(guó)近7000家省級(jí)社會(huì)組織專門立項(xiàng)開展了脫貧攻堅(jiān)活動(dòng)。(11)《社會(huì)組織成為中國(guó)脫貧攻堅(jiān)的重要力量》，http://www.chinanews.com/gn/2019/06-28/8878077.shtml通過參與脫貧攻堅(jiān)，社會(huì)組織成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共秩序建構(gòu)中的重要組成部分，為鄉(xiāng)村治理引入了全新的治理主體。

第三，脫貧攻堅(jiān)推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成長(zhǎng)壯大。集體經(jīng)濟(jì)是鄉(xiāng)村發(fā)展的物質(zhì)基石，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該是參與農(nóng)村公共秩序建構(gòu)的重要力量。但集體經(jīng)濟(jì)衰敗，卻是廣大貧困村的一個(gè)普遍特點(diǎn)，因此，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)貧困群體自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)貧困村從“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變，成為打贏打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要政策選擇。農(nóng)民合作社是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織載體，要發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，就必須大力支持發(fā)展農(nóng)民合作社，為此，在脫貧攻堅(jiān)中，許多省份出臺(tái)了一系列引導(dǎo)支持農(nóng)民合作社發(fā)展的政策文件，許多地方明確提出貧困村合作社“全覆蓋”，全面推動(dòng)農(nóng)民合作社發(fā)展，如甘肅省2018年出臺(tái)了《甘肅省貧困村農(nóng)民合作社三年全覆蓋行動(dòng)工作方案》，并以下達(dá)省級(jí)補(bǔ)助資金的形式作為配套支持，推動(dòng)農(nóng)民合作社在農(nóng)村的廣泛覆蓋，這在有效強(qiáng)化貧困村脫貧內(nèi)生動(dòng)力的同時(shí)，也為鄉(xiāng)村治理帶來了積極行動(dòng)主體。

三、脫貧攻堅(jiān)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理資源集聚

改革開放后，我國(guó)的城市化進(jìn)程迅猛推進(jìn)，城市快速發(fā)展形成了資源從農(nóng)村急劇流向城市的虹吸效應(yīng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、人才等各類優(yōu)質(zhì)資源離開農(nóng)村，這一方面有力推動(dòng)了城市的發(fā)展，但同時(shí)，也客觀上導(dǎo)致農(nóng)村陷入一種資源匱乏的困境。因此，雖然自上世紀(jì)90年代以來，我國(guó)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民收入都有了較大幅度提高，但同時(shí)城鄉(xiāng)居民的收入差距卻與日俱增，城鄉(xiāng)發(fā)展不平穩(wěn)問題日益突出。在此背景下，“空心村”現(xiàn)象在我國(guó)發(fā)展滯后的農(nóng)村地區(qū)一度比較普遍，資源匱乏導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理陷入無人治、無力治、無事治的困境。脫貧攻堅(jiān)作為一項(xiàng)治理農(nóng)村貧困，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大國(guó)家戰(zhàn)略，通過強(qiáng)大的政治動(dòng)員和有力的組織體系，引導(dǎo)推動(dòng)制度和政策、資金和項(xiàng)目、人才等各種資源向農(nóng)村下沉，既為農(nóng)村脫貧發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)，也為鄉(xiāng)村治理提供了資源條件。

一是脫貧攻堅(jiān)與制度和政策“下鄉(xiāng)”。圍繞打贏打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，習(xí)近平總書記發(fā)表了一系列重要講話，主持召開了一系列重要會(huì)議，黨中央作出了一系列重大決策部署，形成了一系列重要制度安排，制定發(fā)布了一系列相關(guān)政策文件。如自2015年以來，習(xí)近平總書記就打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)親自主持召開了7個(gè)專題會(huì)議進(jìn)行研究部署，根據(jù)《決定》和《規(guī)劃》，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了12個(gè)配套文件，各部門出臺(tái)了173個(gè)政策文件或?qū)嵤┓桨?，各地也根?jù)中央政策，結(jié)合地方實(shí)際，制定實(shí)施了一系列政策文件。這些制度安排和政策文件，為農(nóng)村貧困治理提供了基本制度框架和政策保障，同時(shí)，也構(gòu)成了脫貧攻堅(jiān)以來鄉(xiāng)村治理的基本制度和政策基礎(chǔ)。

二是脫貧攻堅(jiān)與資金和項(xiàng)目“下鄉(xiāng)”。持續(xù)加大資金投入，通過資金和項(xiàng)目“下鄉(xiāng)”，為農(nóng)村“輸血”，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的基本保障。在各類資金投入中，政府財(cái)政投入是主導(dǎo)性和決定性的，財(cái)政投入通過依托各類項(xiàng)目實(shí)施發(fā)揮助推脫貧攻堅(jiān)的作用。自打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以來，中央和地方財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入持續(xù)加大，以中央專項(xiàng)扶貧資金為例，從2015年至2019年，連續(xù)4年保持每年200億元增量，(12)張德勇：《加大資金投入，助力脫貧攻堅(jiān)》，http://opinion.china.com.cn/opinion_98_208198.html2020年作為脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年，中央政策已明確將大幅度增加中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的規(guī)模。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響以來，在國(guó)家強(qiáng)力推動(dòng)下，資金和項(xiàng)目“下鄉(xiāng)”規(guī)模達(dá)到了前所未有的水平，從根本上遏制并扭轉(zhuǎn)了改革開放以來農(nóng)村面臨的嚴(yán)重資源消散趨勢(shì)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展夯實(shí)了物質(zhì)基礎(chǔ)，進(jìn)而為鄉(xiāng)村治理提供了基本的資源條件。

三是脫貧攻堅(jiān)與人才“下鄉(xiāng)”。城市化進(jìn)程中農(nóng)村青壯年進(jìn)城，特別是農(nóng)村人才資源的大規(guī)模流失，是制約農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵因素，也使鄉(xiāng)村治理陷入“無人可治”的困境。脫貧攻堅(jiān)的一項(xiàng)重大舉措，就是大規(guī)模下派干部，以擔(dān)任貧困村黨支部“第一書記”和駐村工作隊(duì)的形式，直接“下沉”到農(nóng)村一線，參與推動(dòng)各項(xiàng)脫貧攻堅(jiān)政策落實(shí)。習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話中指出：“全國(guó)共派出25.5萬個(gè)駐村工作隊(duì)、累計(jì)選派290多萬名縣級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位干部到貧困村和軟弱渙散村擔(dān)任第一書記或駐村干部，目前在崗91.8萬”(13)習(xí)近平：《在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話》，http://jhsjk.people.cn/article/31621224。事實(shí)證明，“第一書記”和駐村工作隊(duì)這支隊(duì)伍，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一支“奇兵”。從鄉(xiāng)村治理的角度看，這一隊(duì)伍為鄉(xiāng)村治理注入了全新的活力，成為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要力量。

四、脫貧攻堅(jiān)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)拓展

鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村公共秩序的建構(gòu)過程，而鄉(xiāng)村公共秩序的建構(gòu)要求鄉(xiāng)村公共空間中必須有相應(yīng)的公共設(shè)施建設(shè)作為治理主體活動(dòng)的平臺(tái)和治理權(quán)威的硬件保證，同時(shí)，也要求對(duì)鄉(xiāng)村生活主體，特別是農(nóng)村居民基本信息的整理和清晰化，作為治理活動(dòng)的基礎(chǔ)保障。從這兩個(gè)角度看，一段時(shí)期以來，受城市化及農(nóng)村資源流失的影響，我國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)村，特別是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村普遍面臨著農(nóng)村基本公共建筑破敗，如作為鄉(xiāng)村公共權(quán)力硬件載體的村部辦公場(chǎng)所年久失修，甚至缺乏獨(dú)立辦公場(chǎng)所，許多地方?jīng)]有作為鄉(xiāng)村公共生活中心的農(nóng)村廣場(chǎng)，農(nóng)村道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展滯后等，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理權(quán)威流散，鄉(xiāng)村公共生活缺乏開展場(chǎng)所。此外，在城市化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)規(guī)模巨大，加上戶籍制度改革等一系列政策性因素，導(dǎo)致農(nóng)村居民家戶基礎(chǔ)信息快速變動(dòng)，帶來基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)不準(zhǔn)、內(nèi)容不全、更新不及時(shí)等非“清晰性”(14)斯科特的“清晰性”一詞主要指國(guó)家通過制度地圖、人口普查、地籍冊(cè)和標(biāo)準(zhǔn)度量單位等技術(shù)，促使社會(huì)清晰地呈現(xiàn)在統(tǒng)治者面前。清晰化是國(guó)家權(quán)力干預(yù)社會(huì)，是人類統(tǒng)治秩序建立的基本前提，在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中尤為關(guān)鍵。見[美]詹姆斯·C.斯科特：《國(guó)家的視角：那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》，王曉毅譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019年版，第102～106頁(yè)。等問題，給鄉(xiāng)村治理帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。脫貧攻堅(jiān)關(guān)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大力投入，以及精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策對(duì)農(nóng)村居民信息的精準(zhǔn)整理，有效解決了上述兩個(gè)問題，有力拓展了鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)。

在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)方面。貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是破除發(fā)展瓶頸制約的重點(diǎn)任務(wù)，也是脫貧攻堅(jiān)資金投入的主要方向，特別是鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)，包括村部辦公場(chǎng)所、農(nóng)村文化廣場(chǎng)、農(nóng)村道路等，既是脫貧攻堅(jiān)所要解決的重點(diǎn)問題，也是進(jìn)一步打贏打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，支撐鄉(xiāng)村公共秩序建構(gòu)，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)保障。如為落實(shí)“抓黨建促脫貧”要求，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)帶動(dòng)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，脫貧攻堅(jiān)中對(duì)農(nóng)村基層黨建陣地建設(shè)投入了大量資源，許多地方制定專門的政策文件推動(dòng)農(nóng)村公共建筑設(shè)施建設(shè)，如甘肅省委組織部編寫的《甘肅省農(nóng)村黨支部建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化手冊(cè)》，就明確將基礎(chǔ)保障建設(shè)作為支部標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的7個(gè)方面內(nèi)容之一。在資源和政策的充分保證下，大部分貧困地區(qū)農(nóng)村村級(jí)辦公場(chǎng)所都進(jìn)行了重新建設(shè)，新建成的村部建筑不管是從象征形式上，還是從功能實(shí)質(zhì)上，都對(duì)鄉(xiāng)村治理權(quán)威的重塑提供了有力保障。此外，農(nóng)村文化廣場(chǎng)作為文化扶貧的重要內(nèi)容，為鄉(xiāng)村公共生活的開展，包括召開村民大會(huì)、進(jìn)行政策宣講、文化演出等提供了公共空間，為鄉(xiāng)村治理中的公共性培育提供了重要平臺(tái)。

在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)信息的再整理方面。對(duì)民眾信息的收集整理及在此基礎(chǔ)上的簡(jiǎn)單化和清晰化，是政治秩序建構(gòu)的基本條件。中國(guó)早在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，就開始實(shí)行“編戶齊民”制度，通過以戶籍形式對(duì)民眾信息進(jìn)行收集整理，以實(shí)現(xiàn)對(duì)人民的有效統(tǒng)治和管理。鄉(xiāng)村治理作為一種公共秩序建構(gòu)過程，同樣離不開對(duì)民眾基礎(chǔ)信息的收集整理，貧困治理作為鄉(xiāng)村治理的重要主題，基礎(chǔ)信息收集整理同樣是政策有效實(shí)施的前提，就像習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的，“幫助困難鄉(xiāng)親脫貧致富要有針對(duì)性，要一家一戶摸情況，張家長(zhǎng)、李家短都要做到心中有數(shù)?！?15)習(xí)近平：《做焦裕祿式的縣委書記》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年版，第21頁(yè)。脫貧攻堅(jiān)中，按照精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的政策要求，為了清楚掌握貧困戶實(shí)際情況，精準(zhǔn)落實(shí)脫貧政策到戶到人，廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、駐村工作隊(duì)成員進(jìn)行了廣泛細(xì)致的入戶調(diào)查，形成了對(duì)貧困農(nóng)戶的戶籍、田產(chǎn)、人口、產(chǎn)業(yè)、財(cái)產(chǎn)等信息的全面系統(tǒng)收集整理，并形成了不同層次的大數(shù)據(jù)平臺(tái)。從鄉(xiāng)村治理的角度看，這種對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)信息的再整理，使城市化以來經(jīng)歷劇烈變動(dòng)的農(nóng)村社會(huì)再一次經(jīng)歷了清晰化過程，形成了關(guān)于農(nóng)村狀況的比較完整的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，這為鄉(xiāng)村治理活動(dòng)的有效開展，奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

五、脫貧攻堅(jiān)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理方式變革

治理方式是治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)的基本方式，是治理體系優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵。從治理方式角度看，新中國(guó)成立后，鄉(xiāng)村治理隨著不同階段國(guó)家治理的主題和邏輯，經(jīng)歷了不斷演進(jìn)和變革，從社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期以“運(yùn)動(dòng)式治理”到改革開放后村民自治的逐步發(fā)展，以及隨著依法治國(guó)的推進(jìn)，法治也成為鄉(xiāng)村治理的重要方式。黨的十八大之后，中央提出在全面依法治國(guó)要將依法治國(guó)和依德治國(guó)相結(jié)合，十九大在系統(tǒng)總結(jié)我國(guó)鄉(xiāng)村治理歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，立足鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，明確提出健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，為鄉(xiāng)村治理方式的現(xiàn)代化指明了方向。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)圍繞著貧困治理主題，對(duì)自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理方式形成產(chǎn)生了有力推動(dòng)。

第一，脫貧攻堅(jiān)拓展村民自治新空間。村民自治是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的直接民主形式，是改革開放以來億萬中國(guó)農(nóng)民實(shí)行自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督，有效保障民主權(quán)利的社會(huì)政治制度，為鄉(xiāng)村治理提供了基本制度平臺(tái)。脫貧攻堅(jiān)與村民自治存在著緊密的邏輯聯(lián)系，脫貧攻堅(jiān)政策在農(nóng)村的落實(shí)落地，離不開村民自治的有效支持和保障，反過來，村民自治本身在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中不斷深化完善。實(shí)踐證明，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)對(duì)村民自治發(fā)展完善提供了難得機(jī)遇。為激發(fā)村民在脫貧攻堅(jiān)中的主體意識(shí)，增強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)的內(nèi)生動(dòng)力，村民自治充分發(fā)揮對(duì)貧困群眾的組織動(dòng)員功能，特別是通過村民大會(huì)、村民代表會(huì)議等形式，讓農(nóng)民群眾積極參與到貧困對(duì)象的識(shí)別確定、本村本戶脫貧計(jì)劃的制定、集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的選擇、各類惠民政策的落實(shí)、惠民資金的分配使用、民生工程項(xiàng)目的建設(shè)、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和駐村幫扶干部的監(jiān)督等脫貧攻堅(jiān)全過程，在貧困治理中充分形成民事民辦、民事民管、民事民議的民主協(xié)商機(jī)制，充分保障群眾知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，激發(fā)鼓勵(lì)群眾共建家園。

第二，脫貧攻堅(jiān)提升農(nóng)村法治建設(shè)新水平。依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，脫貧攻堅(jiān)離不開法治的規(guī)范引領(lǐng)和基礎(chǔ)保障，脫貧攻堅(jiān)與法治的這一邏輯關(guān)系，在實(shí)踐中倒逼農(nóng)村法治建設(shè)與脫貧攻堅(jiān)協(xié)同推進(jìn)，因此，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)本身也是一個(gè)推動(dòng)“法治下鄉(xiāng)”的過程，有效提升了鄉(xiāng)村治理的法治化水平。一是扶貧政策的制定落實(shí)，包括教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等各項(xiàng)政策都必須要于法有據(jù)，依法實(shí)施，推動(dòng)法律切實(shí)發(fā)揮起保障民眾權(quán)利，維護(hù)群眾利益，表達(dá)群眾訴求的主渠道作用，使法律真正融入農(nóng)民生活，成為建構(gòu)鄉(xiāng)村生活秩序的基礎(chǔ)規(guī)范。二是脫貧攻堅(jiān)中涉及到復(fù)雜的利益協(xié)調(diào)和矛盾處理，客觀上要求基層政府和參與扶貧的黨員干部必須強(qiáng)化法治思維和法治意識(shí)，用法治方式來推行政策，解決矛盾，協(xié)調(diào)利益，同時(shí)，也必須用法治來規(guī)范權(quán)力和約束行為。三是脫貧攻堅(jiān)中國(guó)家持續(xù)加大普法宣傳力度，農(nóng)民群眾的法治意識(shí)明顯增強(qiáng)，法律素養(yǎng)得到了普遍提升，農(nóng)村法治社會(huì)建設(shè)和法治文化培育取得顯著成效。

第三，脫貧攻堅(jiān)推動(dòng)農(nóng)村德治新生長(zhǎng)。注重德治是中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的典型特征，也是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要組成部分。十八大以來，黨中央明確提出把德治作為鄉(xiāng)村治理的基本方式之一，體現(xiàn)了新時(shí)代鄉(xiāng)村治理對(duì)德治這一傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源的現(xiàn)代轉(zhuǎn)化利用，也緊緊抓住了在現(xiàn)代化浪潮沖擊下可能或正在出現(xiàn)的“去道德化的鄉(xiāng)村世界”(16)陳柏峰：《去道德化的鄉(xiāng)村世界》，載《文化縱橫》2010年第3期。的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)背景下，政府強(qiáng)調(diào)發(fā)揮道德力量在激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，構(gòu)建鄉(xiāng)村和諧社會(huì)秩序方面的作用，在物質(zhì)扶貧的同時(shí)，大力實(shí)施精神扶貧，強(qiáng)調(diào)扶貧同扶志扶智相結(jié)合，加強(qiáng)對(duì)貧困群眾的思想引導(dǎo)和文化教育，把培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為農(nóng)村精神文明建設(shè)的靈魂，結(jié)合脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐，大力開展形式多樣的精神文明創(chuàng)建活動(dòng)，如廣泛開展“致富能手”“好媳婦”“好公婆”“好家庭”等評(píng)選表彰活動(dòng)，表彰群眾身邊的道德模范，充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢示范作用，以群眾身邊人說身邊事，用身邊事教育身邊人的形式，教育引導(dǎo)群眾崇德向善，提升鄉(xiāng)村治理的道德內(nèi)涵和德治風(fēng)尚。

脫貧攻堅(jiān)不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民向絕對(duì)貧困發(fā)起的一場(chǎng)殲滅戰(zhàn)，同時(shí)也是一個(gè)通過國(guó)家力量全面推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，圍繞著貧困治理，我們正在成功走出一條中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村善治之路，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法律保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制正變得日益健全完善，共建、共治、共享的鄉(xiāng)村治理格局正在不斷成熟定型，為建設(shè)充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會(huì)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，奠定了堅(jiān)實(shí)的治理基礎(chǔ)。