文_ 莊德水

制度的生命力在于執(zhí)行。習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委四次全會上強(qiáng)調(diào)：“要以有效問責(zé)強(qiáng)化制度執(zhí)行，既追究亂用濫用權(quán)力的瀆職行為也追究不用棄用權(quán)力的失職行為，既追究直接責(zé)任也追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！边@個重要論述，不僅從國家治理層面拓展了問責(zé)工作的視野和思維，而且從全面從嚴(yán)治黨層面增強(qiáng)了制度執(zhí)行的保障力量。也就是說，我們要主動跳出對問責(zé)工作的傳統(tǒng)認(rèn)識，從講政治高度認(rèn)識和研究有效問責(zé)對于制度執(zhí)行的重要性以及制度執(zhí)行問責(zé)機(jī)制的設(shè)計(jì)思路。

一、以有效問責(zé)強(qiáng)化制度執(zhí)行的實(shí)踐邏輯

我們黨一直重視制度執(zhí)行，促進(jìn)把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。特別是黨的十八大以來，制度執(zhí)行成為全面從嚴(yán)治黨的“硬核”力量，推動制度治黨向縱深發(fā)展。

在理論層面，黨中央強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行的重要性、制度執(zhí)行問責(zé)的政治價(jià)值，實(shí)現(xiàn)有效問責(zé)與制度執(zhí)行相統(tǒng)一。這事實(shí)上回答了兩個重要問題。一是制度執(zhí)行的硬約束是什么。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次全會上指出：“要落實(shí)黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任追究，不能讓制度成為紙老虎、稻草人?！痹谑藢弥醒爰o(jì)委六次全會上他進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“要完善和規(guī)范責(zé)任追究工作，建立健全責(zé)任追究典型問題通報(bào)制度，把問責(zé)同其他監(jiān)督方式結(jié)合起來，以問責(zé)常態(tài)化促進(jìn)履職到位，促進(jìn)黨的紀(jì)律執(zhí)行到位。”二是制度執(zhí)行力的保障是什么。在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動總結(jié)大會上習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出：“要增強(qiáng)制度執(zhí)行力，制度執(zhí)行到人到事，做到用制度管權(quán)管事管人?！薄耙獔?jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，不留‘暗門’、不開‘天窗’，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋?！痹邳h的十九屆四中全會上，他進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)對制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象”。這兩個問題都釋放出失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)的強(qiáng)烈政治信號，其落腳點(diǎn)都離不開問責(zé)。

在制度層面，不斷扎緊扎牢制度的籠子，出臺完善一系列黨內(nèi)法規(guī)制度，為強(qiáng)化制度執(zhí)行提供了工作依據(jù)。黨的十八大以來，中央制定修訂的黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量，占現(xiàn)行中央黨內(nèi)法規(guī)的71%，其中一些重要黨內(nèi)法規(guī)制度對制度執(zhí)行提出了問責(zé)要求?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016）規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)是確保黨章黨規(guī)黨紀(jì)在全黨有效執(zhí)行，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一?！蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（2016）規(guī)定，黨的各級組織和紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)要加強(qiáng)紀(jì)律執(zhí)行情況的監(jiān)督和檢查，堅(jiān)決防止和糾正執(zhí)行紀(jì)律寬松軟的問題?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》（2019）規(guī)定，問責(zé)內(nèi)容包括貫徹落實(shí)黨的路線方針政策和執(zhí)行黨中央重大決策部署不力、不遵守重大事項(xiàng)請示報(bào)告制度、黨的政治建設(shè)工作責(zé)任制落實(shí)不到位等問題。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》（2019）則要求地方各級黨委對本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作負(fù)主體責(zé)任，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決貫徹黨中央決策部署以及上級黨組織決定，帶頭嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，并領(lǐng)導(dǎo)、組織、推進(jìn)本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作，支持和監(jiān)督本地區(qū)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任。這些黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定，既明確了制度執(zhí)行的政治要求，也明確了制度執(zhí)行不力的問責(zé)后果，明確了制度執(zhí)行問責(zé)的重點(diǎn)和方向，為新時(shí)代建立健全制度執(zhí)行問責(zé)機(jī)制提供了工作遵循。

在實(shí)踐層面，不斷強(qiáng)化制度執(zhí)行問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)肅懲治違反制度規(guī)定、制度執(zhí)行不力等行為，彰顯制度執(zhí)行的權(quán)威性。以2012年12月出臺的《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》為切入口，黨中央以上率下解決制度執(zhí)行“老虎吃天不知從哪兒下口”的問題，形成了層層落實(shí)制度責(zé)任、層層傳導(dǎo)執(zhí)行壓力的工作新格局。中央八項(xiàng)規(guī)定是一項(xiàng)嚴(yán)肅的制度，為了保證該制度得到執(zhí)行，黨中央處理了一批又一批違規(guī)干部。據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委通報(bào)，僅2020年2月全國（不含湖北省）共查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題8737起，處理13463人，給予黨紀(jì)政務(wù)處分6013人，查處形式主義、官僚主義問題6483起，處理10231人?？梢哉f，中央八項(xiàng)規(guī)定精神之所以能夠得到貫徹落實(shí)，其關(guān)鍵在于問責(zé)是動真格的。與此同時(shí)，堅(jiān)持失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，壓實(shí)管黨治黨的政治責(zé)任。數(shù)據(jù)顯示，自2014年1月至2017年8月，全國共有6100余個單位黨委（黨組）、黨總支、黨支部和6萬余名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)，其中既有亂用濫用權(quán)力的瀆職行為、也有不用棄用權(quán)力的失職行為，既有直接責(zé)任，也有相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。從實(shí)踐成果來看，問責(zé)的有效性越來越強(qiáng)，問責(zé)的威懾力日益顯現(xiàn)。

二、有效問責(zé)是強(qiáng)化制度執(zhí)行的政治保障

“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。黨的十九屆四中全會通過的《決定》強(qiáng)調(diào)，各級黨委和政府以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)強(qiáng)化制度意識，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅(jiān)決維護(hù)制度。全黨全社會特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”要切實(shí)執(zhí)行制度，既要靠內(nèi)在自覺，又要靠有效問責(zé)。問責(zé)既可以喚起黨員、干部的責(zé)任意識，又可以向黨員干部施加責(zé)任壓力，為強(qiáng)化制度執(zhí)行提供政治保障。

有效問責(zé)是強(qiáng)化制度執(zhí)行的認(rèn)識機(jī)制。思想是行動的先導(dǎo)，樹立制度意識是制度執(zhí)行的思想基礎(chǔ)。現(xiàn)實(shí)生活中，有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部仍然不收手、不收斂，甚至有的嚴(yán)重違紀(jì)違法，其要害在于制度意識缺失。有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部仍受人治思維影響，習(xí)慣于以言代法，不習(xí)慣用制度管權(quán)管人管事，甚至將個人意志置于制度之上，妄圖突破黨紀(jì)黨規(guī)的約束。從當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行情況來看，一般的制度執(zhí)行模式是先由中央頒布制度，接著由各級黨組織逐級傳達(dá)精神，然后組織黨員集體學(xué)習(xí)或個體自學(xué)，最后納入工作計(jì)劃或形成實(shí)施方案。在這一過程中，制度意識的形成是一個正向的觀念灌輸過程，受教育、宣傳、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)機(jī)制的限制，不同黨員領(lǐng)導(dǎo)干部會形成不同的制度觀念。與之不同，問責(zé)是一個事后追責(zé)機(jī)制，在問責(zé)過程中，制度意識的形成是一個反向的行為刺激過程。事前的宣傳教育可以提高黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的思想覺悟，讓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部知曉制度的目標(biāo)和追求的高線，事后的責(zé)任追究可以強(qiáng)化黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識，讓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部知曉制度的紅線和行為的底線。動員千遍，不如問責(zé)一次。只有使問責(zé)真正嚴(yán)起來，才能達(dá)到“問責(zé)一個、警醒一片”的震懾效果。有效問責(zé)無疑能夠倒逼黨員領(lǐng)導(dǎo)干部從內(nèi)心深處樹立對制度的敬畏，從思想深處認(rèn)同制度的權(quán)威，進(jìn)而主動用制度約束自己，真正達(dá)到“從心所欲不逾矩”。只有堅(jiān)持制度面前人人平等、制度執(zhí)行沒有例外，對失職失責(zé)行為敢于亮劍，對不擔(dān)當(dāng)不作為現(xiàn)象敢于懲治，才能讓制度發(fā)力生威，使尊崇制度、執(zhí)行制度成為黨員、干部的行為規(guī)范和價(jià)值追求，筑牢制度執(zhí)行的思想根基。

有效問責(zé)是強(qiáng)化制度執(zhí)行的糾偏機(jī)制。當(dāng)前，制度執(zhí)行偏差是一個通病，主要有以下形式。一是消極性執(zhí)行，主要表現(xiàn)為缺乏政治意識，沒有充分認(rèn)識制度執(zhí)行的重要性，缺乏制度執(zhí)行的積極性、主動性，以致制度只能說在嘴上、寫在紙上、掛在墻上、曬在網(wǎng)上，就是落實(shí)不到行動上。二是選擇性執(zhí)行，主要表現(xiàn)為缺乏大局意識，從本地區(qū)本部門利益出發(fā)，對自身有利的制度規(guī)定就執(zhí)行，對自身不利的制度規(guī)定就不執(zhí)行，甚至在執(zhí)行中搞雙重標(biāo)準(zhǔn)，制度要求嚴(yán)格時(shí)就執(zhí)行，稍一放松就不執(zhí)行，或者在執(zhí)行時(shí)喜歡討價(jià)還價(jià)，容易的就執(zhí)行，有難度的就不執(zhí)行，千方百計(jì)規(guī)避監(jiān)督。三是抵抗性執(zhí)行，主要表現(xiàn)為缺乏核心意識，漠視具體制度規(guī)定，不愿執(zhí)行制度規(guī)定，陽奉陰違，我行我素，甚至超越制度的限制和約束，以致制度規(guī)定在具體執(zhí)行過程中陷入“空轉(zhuǎn)”。四是變通性執(zhí)行，主要表現(xiàn)為缺乏看齊意識，沒有全面理解中央政策和制度要求，以“結(jié)合實(shí)際”或“特殊化”為借口，另搞一套有利于自己的“土政策”“土辦法”，甚至打著改革創(chuàng)新的旗號對黨中央的決策部署和制度要求隨意變通，以致黨中央的決策部署和制度要求在貫徹中嚴(yán)重走樣變形。以上問題嚴(yán)重影響了制度本身的權(quán)威性和有效性。要解決這些問題，必須發(fā)揮問責(zé)的威懾力，讓失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)成為管黨治黨的常態(tài)，一旦出現(xiàn)消極性、選擇性、抵抗性、變通性等制度執(zhí)行偏差的苗頭性、傾向性問題，就及時(shí)采取措施加以糾正。

三、以有效問責(zé)強(qiáng)化制度執(zhí)行的實(shí)踐策略

新時(shí)代要以有效問責(zé)強(qiáng)化制度執(zhí)行，既要發(fā)揮問責(zé)本身的威力，體現(xiàn)一般問責(zé)工作的規(guī)范化、科學(xué)化，也要從制度執(zhí)行要求出發(fā)，體現(xiàn)制度執(zhí)行問責(zé)工作的精準(zhǔn)性、獨(dú)特性。

建立健全制度執(zhí)行問責(zé)機(jī)制。在問責(zé)體系方面，目前與問責(zé)有關(guān)的專門性黨內(nèi)法規(guī)制度包括《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（2019）、《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》（2019）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》（2019）、《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》（2015）、《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》（2010）、《黨政干部問責(zé)暫行規(guī)定》（2009）等。除此之外，其他一些重要黨內(nèi)法規(guī)制度在工作原則或主要內(nèi)容中涉及制度執(zhí)行的責(zé)任要求和問責(zé)規(guī)定?？梢哉f，當(dāng)前制度執(zhí)行問責(zé)規(guī)定已成為黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)容的一個標(biāo)配，制度執(zhí)行問責(zé)機(jī)制已初具成型。在此基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步完善制度執(zhí)行問責(zé)機(jī)制的內(nèi)在要素，比如問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)程序、問責(zé)后果、問責(zé)反饋等內(nèi)容，真正把制度執(zhí)行問責(zé)貫穿于制度建設(shè)之中，進(jìn)而融入政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，讓每一項(xiàng)黨的建設(shè)都有相應(yīng)的制度執(zhí)行問責(zé)保障。與此同時(shí)，要對制度執(zhí)行作出可量化、可考核、可追責(zé)的具體規(guī)定，讓制度執(zhí)行本身有標(biāo)準(zhǔn)和參照。在具體應(yīng)用中，制度執(zhí)行問責(zé)要堅(jiān)持政治引領(lǐng)，從增強(qiáng)“四個意識”、堅(jiān)定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”的高度來審視制度執(zhí)行的有效性，不能把制度執(zhí)行簡單地理解成傳達(dá)學(xué)習(xí)、方案制定等規(guī)定動作，而要從是否達(dá)到政治效果、法紀(jì)效果、社會效果來審視制度執(zhí)行情況，見人見事，確保根本制度、基本制度、重要制度在執(zhí)行過程中不走樣。問責(zé)要針對不同黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)容以及制度執(zhí)行環(huán)境，分析制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)的表層性問題和根源性因素，切中制度執(zhí)行偏差問題的命門，提出相應(yīng)的問責(zé)要求，杜絕庇護(hù)縱容。更重要的是，問責(zé)制度本身也有一個執(zhí)行到位的問題，要保證問責(zé)不縱不枉，精準(zhǔn)有效，以問責(zé)制度的有效執(zhí)行保證制度執(zhí)行問責(zé)的順利進(jìn)行。

建立健全制度執(zhí)行評估機(jī)制。制度評估是以有效問責(zé)強(qiáng)化制度執(zhí)行的有力抓手。黨的十八大以來，一些地方黨和政府創(chuàng)新開展制度廉潔性評估工作，重點(diǎn)對制度的程序設(shè)計(jì)、責(zé)權(quán)統(tǒng)一、職權(quán)設(shè)置等內(nèi)容進(jìn)行評估，評估結(jié)果對開展制度執(zhí)行問責(zé)提供了工作支持?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》（2019）規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)可以視情對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評估，督促黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任，推動黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施。”該規(guī)定明確了評估的重點(diǎn)是執(zhí)行情況和實(shí)施效果，其目的是督促執(zhí)行責(zé)任、推動制度執(zhí)行。制度執(zhí)行評估具有法定性，可以對制度本身進(jìn)行全面“體檢”，全面考察某項(xiàng)制度的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)制度執(zhí)行偏差背后的體制性機(jī)制性因素。當(dāng)前，要進(jìn)一步創(chuàng)新制度執(zhí)行評估機(jī)制，重點(diǎn)是創(chuàng)新評估方式，改變以往自上而下的調(diào)研檢查方式，綜合運(yùn)用對照檢查、專家評估、社會評估、分析性評估、預(yù)測性評估等方式開展評估工作；要優(yōu)化評估結(jié)果的運(yùn)用，針對評估發(fā)現(xiàn)的問題和提出的可行性建議采取相應(yīng)的反饋措施，要求相關(guān)責(zé)任部門和負(fù)責(zé)人及時(shí)反饋整改或改進(jìn)情況，形成人人有責(zé)、人人盡責(zé)的工作局面。

建立健全制度執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制。習(xí)近平總書記在中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要強(qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實(shí)把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能?！痹谑艑弥醒爰o(jì)委四次全會上他進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“要完善全覆蓋的制度執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化日常督察和專項(xiàng)檢查。要把制度執(zhí)行情況納入考核內(nèi)容，推動干部嚴(yán)格按照制度履職盡責(zé)、善于運(yùn)用制度謀事干事?！奔訌?qiáng)對制度執(zhí)行的監(jiān)督，首先要聚焦“關(guān)鍵少數(shù)”，強(qiáng)化近距離、常態(tài)化、全天候的日常監(jiān)督，通過實(shí)地調(diào)研、聽取匯報(bào)、個別談話、列席民主生活會、提出紀(jì)檢監(jiān)察建議等多種形式，掌握第一手鮮活資料，精準(zhǔn)分析研判政治生態(tài)。與此同時(shí)，要堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，把制度執(zhí)行責(zé)任落實(shí)到個體，通過嚴(yán)格的考核評價(jià)機(jī)制，把制度執(zhí)行情況納入責(zé)任制考核和述職考評范圍，作為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核評定、提拔和評先評優(yōu)的重要條件。

建立健全容錯糾錯機(jī)制。習(xí)近平總書記針對容錯糾錯提出“三個區(qū)分開來”原則，即把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來。由此可見，對于在制度執(zhí)行過程中存在的問題，要綜合考慮問題發(fā)生的主觀動機(jī)、客觀條件、程序方法、問題性質(zhì)、后果影響、處置行為等情況，認(rèn)真甄別、準(zhǔn)確研判，并視情節(jié)對具體執(zhí)行人員給予問責(zé)、減責(zé)、免責(zé)。容錯糾錯機(jī)制旨在保護(hù)那些作風(fēng)正派又堅(jiān)決執(zhí)行制度的干部，寬容干部在制度執(zhí)行中的失誤，解決干部執(zhí)行制度的“后顧之憂”。

總之，以有效問責(zé)強(qiáng)化制度執(zhí)行，要立足于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，凝聚執(zhí)行制度的思想自覺、政治自覺、行動自覺，真正把制度執(zhí)行轉(zhuǎn)化成黨員干部內(nèi)心深處的堅(jiān)定信仰。