周峨春 閆 妍

(青島大學(xué)法學(xué)院，山東青島266071;河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南開封475000)

長期以來，大運河面臨著文化遺產(chǎn)保護壓力大、傳承利用質(zhì)量不高、資源環(huán)境形勢嚴(yán)峻、生態(tài)空間擠占嚴(yán)重等突出問題和困難［1］。文化遺產(chǎn)科學(xué)保護和生態(tài)環(huán)境根本改善，成為大運河保護的主要目標(biāo)，而文化與生態(tài)的保護并不是孤立的，二者是相互依存相互影響的，因此，文化和生態(tài)的融合保護，是實現(xiàn)大運河保護目標(biāo)的必然選擇。

一、邏輯起點:大運河文化與生態(tài)的割裂

2000多年以來，人類活動和自然相互作用，共同積淀出大運河極為豐富的歷史文化遺產(chǎn)。然而，隨著現(xiàn)代生產(chǎn)和生活方式的興起，大運河的自然和人文都遭到了不同程度的破壞。在修復(fù)大運河的過程中，由于缺乏整體的協(xié)調(diào)和規(guī)劃，自然的歸自然，人文的歸人文，無法再現(xiàn)人文、自然共榮共生的景象。

(一)大運河原貌:流淌的“生態(tài)鏈”和“文化鏈”

大運河自開鑿以來，逐步形成了內(nèi)涵豐富的自然和文化空間，這個空間的形成，是自然、社會、文化交融匯聚、相互影響相互促成的結(jié)果——大運河得天獨厚的自然條件，吸引大量人口匯集周邊，形成形態(tài)各異的經(jīng)濟中心、政治中心，與之伴隨的是這些地區(qū)的文化影響力不斷提高。隨著時間的推移，這個以運河的水為脈絡(luò)、以運河周邊的人類活動為內(nèi)容的立體空間，不斷衍生出更為豐富的自然風(fēng)貌和文化產(chǎn)品。

在自然方面，大運河是一條蜿蜒的“生態(tài)鏈”。從宏觀角度看，大運河綿延3000多公里，開鑿過程中充分利用沿途的自然水體，正確處理運河水體與各自然水體交匯的關(guān)系［2］，連通了黃河、長江、淮河、海河、錢塘江，沿途“鑲嵌”著太湖、微山湖、高郵湖、洪澤湖及駱馬湖等湖泊，實現(xiàn)了人工工程與自然創(chuàng)造的有機結(jié)合。眾多河流、湖泊、濕地被大運河串聯(lián)起來，動植物、氣候、水文、地質(zhì)地貌、土壤、植被相互影響、相互依存，共同形成一個天然的生態(tài)調(diào)節(jié)系統(tǒng)［3］。從微觀角度看，運河是流經(jīng)城市的重要組成部分，在流經(jīng)城市的生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮著不可或缺的作用:運河蜿蜒流轉(zhuǎn)于城市之中，是很多城市的生態(tài)軸線，曲折的運河水與兩岸的植物群落相結(jié)合，不僅具有美學(xué)價值，還具有生態(tài)價值，有利于保護生物多樣性、調(diào)節(jié)城市氣候、防止水土流失，增加城市生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性［4］。大運河的“生態(tài)鏈”功能對所在區(qū)域的生態(tài)文明建設(shè)具有重要的意義，主要表現(xiàn)在兩個方面:第一，作為一個半自然的生態(tài)系統(tǒng)，它深度影響著區(qū)域生態(tài)結(jié)構(gòu);第二，作為一條橫貫?zāi)媳钡乃こ?，它是城鄉(xiāng)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分［5］。

在文化方面，大運河是一條流動的“文化鏈”。流淌2500年的大運河被稱為“中華文脈”，孕育出深厚的文化底蘊，吳越文化、淮揚文化、楚漢文化、齊魯文化、燕趙文化等多重區(qū)域文化在大運河的流波中聚匯融通［6］，形成包羅萬象的文化形態(tài):河道、碼頭、橋梁、堤壩以及分布在沿岸的衙署、官倉、驛站、會館、鈔關(guān)、廟宇和城鎮(zhèn)聚落星羅棋布，龍舟競渡、錢江觀潮、元宵燈會等民情風(fēng)俗、節(jié)慶活動經(jīng)久不衰，更有曲藝、民謠、詩歌、小說等文學(xué)藝術(shù)形式記錄運河文化的源遠流長。各種物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)凝聚于此，容納河、岸、城等多種物質(zhì)形態(tài)，涵蓋物質(zhì)、精神、制度多種遺產(chǎn)類型，形成體量龐大的巨型文化遺產(chǎn)群［7］。大運河是中國南北文化發(fā)展的載體和“記錄本”，“其文化意義不僅體現(xiàn)為構(gòu)成運河各遺產(chǎn)元素的文化意義，更體現(xiàn)為作為整體的大運河文化線路的文化意義”［8］。

(二)大運河保護:文化與生態(tài)“被分離”

大運河興起于漕運的發(fā)軔，衰落于漕運的式微。從春秋時期吳國開鑿邗溝連通江淮水運［9］開始，各朝代都把運河作為交通運輸?shù)拇髣用}，到元、明、清三代發(fā)展成為南北漕運的重要航道［10］，從而達到繁盛時期。而到了近現(xiàn)代，隨著鐵路運輸和海運的興起，漕運逐漸式微，運河在交通運輸中的地位不斷下降，開始走向衰落。尤其是近幾十年來，沿岸林木被砍，濕地退化，湖泊萎縮，生物多樣性銳減，生態(tài)環(huán)境遭到破壞;歷史文化遺跡被經(jīng)濟活動和房產(chǎn)項目侵占，損毀嚴(yán)重;河道或被改作他用或被廢棄，有的成為垃圾場，有的成為排污溝，生活污水和工業(yè)廢水嚴(yán)重破壞了運河水質(zhì)。曾是一片繁榮景象的大運河如今傷痕累累，河埠林立、古橋縱橫、古屋比鄰、巷弄穿錯、商鋪連綿的運河風(fēng)光已成記憶［11］。目前，面對衰落局面，大運河的保護卻基本處于無序狀態(tài)，造成這一現(xiàn)狀的根本原因是我國文化遺產(chǎn)保護制度和體系存在問題，導(dǎo)致文化保護和生態(tài)保護的分離。

近幾年來，各個部門加大了對大運河的保護，但由于立法的分散和管理部門的重疊，還沒有形成一套可行的保護制度和系統(tǒng)的保護體系。首先，在立法方面，大運河保護散見于不同層級、不同領(lǐng)域的法律法規(guī)之中。雖然《大運河遺產(chǎn)保護管理辦法》是專門針對運河保護的，但這部管理辦法層級不高，僅屬于部門規(guī)章，而且規(guī)定大多屬于原則性的規(guī)定，具體的保護措施還要依賴其他法律法規(guī)的規(guī)定:從生態(tài)保護來看，大運河保護可適用的法律法規(guī)包括《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《水法》《水土保持法》《防洪法》《國內(nèi)水路運輸管理條例》《內(nèi)河交通安全管理條例》《河道管理條例》《航道管理條例》等;從文化保護來看，大運河保護可適用的法律法規(guī)包括《文物保護法》《文物保護法實施條例》等，還包括一些地方性法規(guī)，如《大運河揚州段世界文化遺產(chǎn)保護辦法》《杭州市大運河世界文化遺產(chǎn)保護條例》。大運河與這些法律法規(guī)都有著“千絲萬縷”的聯(lián)系，但除了《大運河遺產(chǎn)保護管理辦法》外，其他法律法規(guī)沒有一部是從整體上對大運河進行保護的。大運河的文化遺產(chǎn)保護主要依據(jù)《文物保護法》，但在《文物保護法》的保護對象中，并未涉及像大運河這樣的區(qū)域性遺產(chǎn)保護［12］，因此無法形成對大運河的整體性保護，更無法實現(xiàn)與《環(huán)境保護法》等生態(tài)保護法律的融合。同樣，作為保護自然環(huán)境的《環(huán)境保護法》，對運河的保護僅僅考慮的是水利、自然景觀等生態(tài)要素，并不會關(guān)注大運河的文化價值。其次，在管理制度方面，大運河保護的職權(quán)、職責(zé)分屬于不同的管理部門。根據(jù)《大運河遺產(chǎn)保護管理辦法》的規(guī)定，文物部門負責(zé)大運河的整體保護，環(huán)保、國土、水利、交通、航運、城建等部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)開展相關(guān)工作［13］?？绮块T管理和跨地區(qū)管理是大運河保護的現(xiàn)狀，而不同部門和地區(qū)依據(jù)不同的法律法規(guī)和基于不同的管理目標(biāo)，存在諸多交叉和矛盾，導(dǎo)致大運河保護沒有形成統(tǒng)一的合力。

現(xiàn)行保護制度和保護體系的缺陷，在大運河的文化保護和生態(tài)保護方面體現(xiàn)得尤為明顯。無論是管理部門、理論界還是民間，對于大運河的保護只是停留在孤立的文物、遺址、建筑、生態(tài)景觀、運河水、河道等的基礎(chǔ)之上，而沒有把文化保護和生態(tài)保護融為一體，進行整體規(guī)劃和設(shè)計，導(dǎo)致文化保護和生態(tài)保護的分離，從而造成顧此失彼的失衡局面。一方面，注重生態(tài)維護卻偏廢了文化保護。長期以來，大運河水利工程的保護往往局限于水利和生態(tài)功能的發(fā)揮，關(guān)注更多的是工程的技術(shù)問題，忽視了工程的文化內(nèi)涵，這種文化保護觀念的缺失，直接導(dǎo)致在河道疏通、航道整治的過程中，一些具有文化價值的碼頭、水閘、堤壩被拆除或破壞。另一方面，注重文化保護卻偏廢了生態(tài)保護。有很多文化遺產(chǎn)仍承載著生態(tài)、灌溉、防洪等功能，文物部門單純把其作為文物保護起來，破壞了水系與生態(tài)環(huán)境之間的物質(zhì)與能量循環(huán)，降低了河水的自凈能力，造成大運河自然生態(tài)環(huán)境的退化［14］。

二、困局破解:大運河文化與生態(tài)融合的審視

文化與生態(tài)的融合是大運河的本色，由于保護體系和管理制度的缺陷，導(dǎo)致大運河保護過程中文化與生態(tài)的分離，而文化與自然天生是辯證統(tǒng)一的，人類在改造自然、利用自然的過程中創(chuàng)造了文化，文化又反作用于自然。文化與自然環(huán)境相互依存、相互影響，從而構(gòu)成了生態(tài)文化［15］。生態(tài)文化作為一種保護生態(tài)環(huán)境、維護生態(tài)平衡的文化形式，其以自然價值論為指引［16］，倡導(dǎo)人與自然的和諧相處，倡導(dǎo)尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然。大運河生態(tài)文化是人類在開發(fā)、利用和保護大運河的過程中，集合生產(chǎn)方式、價值觀念、文化藝術(shù)、民俗風(fēng)情、自然環(huán)境等要素而形成的網(wǎng)帶狀區(qū)域文化綜合體，是物質(zhì)、行為、制度和精神的總和，是大運河的自然條件、地理環(huán)境等因素與大運河文化相互依賴、相互作用，共同發(fā)展的結(jié)果［17］。

(一)大運河文化與生態(tài)互為依存

大運河由于歷史悠久性和功能多樣性，以及橫貫?zāi)媳钡淖匀惶卣?，逐步形成了以運河水為載體的文化遺產(chǎn)，其中包括蘊含豐富水文化的工程、景觀、民俗風(fēng)情。概言之，大運河文化是自然環(huán)境與社會行為相結(jié)合的、多層面相統(tǒng)一的線型文化，其以運河水為載體，以運河歷史為厚度，以自然環(huán)境為容量，以社會行為為內(nèi)容，呈現(xiàn)出體量龐大、內(nèi)涵豐富、層次分明的典型特征。因此，大運河的文化性和生態(tài)性并不是并行不悖的，而是像一股繩一樣揉擰在一起，相互依存，共同融合于時間的長河和空間的維度之中。首先，從文化的孕育看，大運河文化是在運河的開鑿和使用過程中產(chǎn)生和發(fā)展的，其與運河自然地理環(huán)境緊密結(jié)合在一起，形成具有地域環(huán)境特征的文化景象，在一定程度上反映了不同時期的社會、經(jīng)濟特征［18］。在物質(zhì)文化遺產(chǎn)方面，運河沿岸具有歷史內(nèi)涵的水利工程、水利碑刻、橋涵碼頭等都是在利用和改造運河生態(tài)的過程中建成的，其中的碼頭大多由天然港灣轉(zhuǎn)變而來，轉(zhuǎn)變成人工碼頭后逐漸沉淀成一種歷史文化遺產(chǎn);在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)方面，那些依運河而生的水利法令、風(fēng)俗習(xí)慣、祭祀活動等，更是與運河的生態(tài)屬性緊密聯(lián)系在一起［19］。其次，從文化的特征看，運河流域的文化被打上了運河的生態(tài)烙印。大運河特殊的自然環(huán)境產(chǎn)生了特殊的大運河水文化，這種水文化以水環(huán)境為載體，而又反映著水環(huán)境的本質(zhì)特征。以江南地區(qū)為例，運河在該地區(qū)分出多條支流，連通了各種水資源，當(dāng)?shù)鼐用耖L期以水為業(yè)、臨水而居，形成了該地區(qū)較為鮮明的地域特征。溫文爾雅、文質(zhì)彬彬、吳儂細語，常被用來形容江南人的氣質(zhì)，當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情、藝術(shù)形式也符合這一特征［20］。

總之，大運河文化和生態(tài)是互為依存的。一方面，大運河的自然條件是大運河文化產(chǎn)生和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，2000多年來的自然與人類活動沉淀出大運河極為豐富的文化遺產(chǎn)，離開自然條件，大運河文化就不復(fù)存在。另一方面，大運河自然條件的改造也離不開大運河文化，大運河沿岸之所以成為人類的繁衍棲息之地，是由于其包含著豐富的文化因素，大運河的自然環(huán)境已經(jīng)不是自然的原始狀態(tài)，而被兩千多年的大運河文化打上了深深的烙印。

(二)大運河文化與生態(tài)相互滲透

大運河文化與生態(tài)不僅是相互依存的，而且是相互影響、相互滲透的。文化現(xiàn)象與其依附的生態(tài)環(huán)境存在著關(guān)聯(lián)性，大運河文化也不例外。大運河文化是對大運河生態(tài)環(huán)境的適應(yīng)，是對生態(tài)環(huán)境的確認和推崇［21］。大運河生態(tài)環(huán)境的優(yōu)與劣，直接決定著大運河文化的存與廢。一方面，生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，大運河文化則繁盛久遠。一些區(qū)域在運河開鑿前原本是地廣人稀的半開化狀態(tài)，隨著運河的開通，自然條件的改善，逐漸成為人口密集的錦繡之地，豐富多彩的文化形態(tài)也因河而生、因河而興［22］。更為重要的是，運河水的源遠流長，改變了區(qū)域文化發(fā)展的空間，南北文化、東西文化在大運河的流波中相互滲透，從而使各區(qū)域文化呈現(xiàn)出多元的、豐富的、交融的格局［23］。另一方面，生態(tài)環(huán)境若被破壞，大運河文化則沒落衰竭。大運河部分河段的河道因淤積而被填埋，新開的河道不但與舊河道沒有聯(lián)系，其文化風(fēng)格也與舊河道迥異，這也切斷了大運河的文化傳承。一些地方水系的改造沒有將防洪功能與生態(tài)功能相結(jié)合，護岸多采用混凝土和石塊等硬化材料，雖然可以保持岸坡的穩(wěn)定性［24］，卻破壞了水系，破壞了歷史性的水生態(tài)、水景觀，使得歷史性的文化痕跡蕩然無存［25］。

同時，大運河文化對大運河生態(tài)產(chǎn)生重大的影響和作用，其不是消極地適應(yīng)自然環(huán)境，而是能動地作用于自然環(huán)境，最直接的表現(xiàn)便是不斷改變著自然環(huán)境的面貌。人類行為在本質(zhì)上是受文化規(guī)則約束的［26］，人類憑借“文化理性”［27］的力量改造自然環(huán)境，試圖實現(xiàn)人類自己的目的，但自然環(huán)境的面貌并非完全符合人類的要求，這便造成了人類的文化理性與自然環(huán)境之間的矛盾和沖突，如果片面強調(diào)人類自己的利益，忽視自然規(guī)律，將破壞自然環(huán)境［28］。在大運河文化保護方面，片面的文化保護行為往往造成自然環(huán)境的破壞。例如，有些大運河遺跡的修復(fù)沒有尊重遺跡的歷史文化價值，而是按照現(xiàn)在的價值觀大興土木，把遺跡顛覆成現(xiàn)代設(shè)施，這不僅破壞了歷史文化，也破壞了遺跡的自然價值，從而影響周邊的自然環(huán)境。由于對大運河的歷史性、文化性理解不到位，往往以為建個樓臺、修個亭榭，就是一種文化保護，其實這是淺顯的、急功近利的表現(xiàn)［29］。

三、制度因應(yīng):大運河文化與生態(tài)融合保護制度的實現(xiàn)

大運河的“文化鏈”功能和“生態(tài)鏈”功能緊密結(jié)合在一起，互相依存、互相滲透，對每一條“鏈條”的保護都要兼顧另一條“鏈條”，不能偏廢，否則會造成顧此失彼的局面。在現(xiàn)行的大運河保護制度下，不同的部門、不同的區(qū)域基于不同目標(biāo)和不同利益的考量，無論是在理念方面還是具體實施方面，都無法實現(xiàn)對文化和生態(tài)的全面保護，甚至還會造成文化保護和生態(tài)保護的矛盾和沖突。因此，構(gòu)建大運河文化與生態(tài)的融合保護制度勢在必行。

(一)法律地位:跨區(qū)域的文化與生態(tài)的集合體

對大運河施以有針對性的保護，必須先明確大運河的法律地位。大運河的文化性、生態(tài)性、跨區(qū)域性的特點，決定了其法律地位的特殊性。

首先，大運河的法律地位不同于《文物保護法》保護對象的法律地位，也不同于《環(huán)境保護法》《水污染防治法》保護對象的法律地位。目前，大運河的文化遺產(chǎn)保護主要依據(jù)的是《文物保護法》，根據(jù)《文物保護法》的規(guī)定，歷史文化遺產(chǎn)保護分為三個層次:文物保護單位、歷史文化街區(qū)和村鎮(zhèn)、歷史文化名城。大運河這樣長達數(shù)千公里、跨區(qū)域的文化遺產(chǎn)，既不能作為文物保護單位對待，也不能作為歷史文化街區(qū)和歷史文化名城來對待，現(xiàn)行文化遺產(chǎn)保護的體系中實際上沒有此類遺產(chǎn)的地位［30］。涉及生態(tài)保護的《環(huán)境保護法》《水污染防治法》等法律法規(guī)的保護范圍雖然涵蓋大運河，但并沒有把大運河作為一個獨立的保護對象進行保護:《環(huán)境保護法》是以自然要素為保護對象的，包括“大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”［31］，其中的水、濕地、自然遺跡、人文遺跡、風(fēng)景名勝區(qū)等自然要素會關(guān)涉大運河，但都是點對點的保護，而不是把大運河作為一個整體進行保護;《水污染防治法》則是以水的存在形式為保護對象的，涉及“江河、湖泊、運河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體”［32］，雖然涵蓋了大運河，但只是對大運河水體的保護，而不涉及其他環(huán)境要素。因此，不管是保護大運河文化遺產(chǎn)的《文物保護法》，還是保護大運河生態(tài)環(huán)境的《環(huán)境保護法》《水污染防治法》等，都沒有確立大運河獨立的法律地位。

其次，大運河的法律地位有別于同樣具有文化和生態(tài)融合性的其他世界遺產(chǎn)的法律地位。文化與生態(tài)的割裂問題，是一個“歷久不新”的老問題，雖然1972年《保護自然與文化世界遺產(chǎn)公約》將自然和文化一起作為具有普遍價值的遺產(chǎn)加以保護，但這對“具有普遍價值”的“龍鳳胎”并沒有實質(zhì)的交融，世界遺產(chǎn)演進的歷程，也是不斷彌合文化與自然裂痕的歷程。進入20世紀(jì)80年代，隨著文化和自然保護的傳統(tǒng)性邊界被突破，整體性保護的呼聲日益高漲，原有的自然和文化分離的價值標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)無法滿足遺產(chǎn)保護的需要［33］，因此出現(xiàn)了自然和文化融合的價值標(biāo)準(zhǔn)。后來，我國的泰山就是在自然和文化融合的價值標(biāo)準(zhǔn)下入選世界文化遺產(chǎn)，成為“活態(tài)”世界遺產(chǎn)的典型代表。同為文化與自然結(jié)合體的大運河，于2014年入選世界文化遺產(chǎn)，二者雖然都是“活態(tài)”的，但還是有著很大的區(qū)別，即泰山是靜態(tài)的，而大運河是流動的跨區(qū)域的，這一“靜”一“動”的差別，意味著二者在法律地位方面的完全不同。

再次，大運河的法律地位有別于同樣具有跨區(qū)域性的其他河流的法律地位。保護跨區(qū)域性河流的《長江保護法》正在制定中，其作為一部涉及長江保護的綜合性法律，需要協(xié)調(diào)現(xiàn)有的多頭管理體制，處理好上游和下游、流域和區(qū)域的關(guān)系［34］，對大運河保護具有直接的借鑒意義，但長江的法律地位與大運河還是不同的。《長江保護法》主要解決的是長江的生態(tài)保護和經(jīng)濟開發(fā)的協(xié)調(diào)問題，以及區(qū)域協(xié)同治理問題，這兩大問題與大運河的保護具有同質(zhì)性，但與大運河保護的文化性具有差異，因此決定了二者的法律地位的不同。

大運河作為流動的、文化和自然結(jié)合的世界遺產(chǎn)，具有典型性，應(yīng)被賦予特定的法律地位，即跨區(qū)域的文化與生態(tài)的集合體。大運河法律地位的確立是構(gòu)建大運河特殊保護制度的邏輯起點，保護模式、保護規(guī)則都據(jù)此展開。

(二)保護模式:統(tǒng)一立法，統(tǒng)一管理

現(xiàn)行交叉重疊的保護模式，缺少統(tǒng)一的立法，法律依據(jù)混亂，導(dǎo)致大運河保護的效果并不理想。根據(jù)《文物保護法》的規(guī)定，對于不可移動文物的保護，必須遵守不改變文物原狀的原則，保護建筑物及其附屬文物的安全，不得損毀、改建、添建不可移動文物［35］，這些規(guī)定適合古建筑、石刻和壁畫等歷史文化價值極高的遺跡，而對于大運河的很多遺跡來說，其除了具有一定的歷史文化價值外，還承擔(dān)著防洪、生態(tài)等功能，《文物保護法》無法實現(xiàn)對其生態(tài)功能的保護;《環(huán)境保護法》《水污染防治法》等涉及生態(tài)保護的法律法規(guī)，則缺乏對水利遺跡保護的明確規(guī)定，無法兼顧水利遺跡的歷史文化價值［36］?？梢姡瑢珙I(lǐng)域、跨地域的“活態(tài)”遺產(chǎn)大運河來說，現(xiàn)有的法律法規(guī)無法解決其面臨的現(xiàn)實問題。另外，從世界其他國家運河保護的實踐經(jīng)驗來看，以運河聞名的國家多數(shù)都制定了專門的運河法規(guī)，如法國的《公共水域及運河條例》、加拿大的《歷史運河保護法規(guī)》、巴拿馬的《巴拿馬運河法》。因此，無論從我國的現(xiàn)實需要來看，還是其他國家的經(jīng)驗來看，大運河保護急需一部統(tǒng)一的行政法規(guī)，以建立大運河全面保護的法律體系。

大運河保護統(tǒng)一立法，是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程。首先，作為世界文化遺產(chǎn)，大運河保護立法應(yīng)該遵循相關(guān)的國際準(zhǔn)則。世界文化遺產(chǎn)保護國際法體系是以聯(lián)合國教科文組織的公約為主體，同時包含其他憲章、指南等規(guī)范性文件，主要包括:《考古遺產(chǎn)保護和管理憲章》《國際古跡保護與修復(fù)憲章》《保護世界文化與自然遺產(chǎn)公約》《實施“保護世界文化與自然遺產(chǎn)公約”的操作指南》《保護水下文化遺產(chǎn)公約》以及《保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》《保護和促進文化表現(xiàn)形式多樣性公約》等等［37］。這些國際法規(guī)則可以為我國大運河的保護、傳承提供借鑒。例如，根據(jù)《保護世界文化與自然遺產(chǎn)公約》的規(guī)定，文化遺產(chǎn)的周邊環(huán)境是遺產(chǎn)存在的基礎(chǔ)和條件，是遺產(chǎn)不可分割的重要組成部分;《實施“保護世界文化與自然遺產(chǎn)公約”的操作指南》認為只要有必要，就應(yīng)設(shè)立足夠大的緩沖區(qū)以保護遺產(chǎn)，設(shè)立緩沖區(qū)的主要目的是保護運河的景觀環(huán)境［38］。這些規(guī)定對保護大運河的周邊環(huán)境、保持大運河的真實性和完整性具有重要的借鑒意義［39］。其次，世界其他以運河著稱的國家的運河立法也具有參考價值，例如，加拿大的《歷史運河保護法規(guī)》把運河作為活態(tài)遺產(chǎn)進行全面的管理［40］，法國的《公共水域及運河條例》對運河的遺產(chǎn)構(gòu)成、水利設(shè)施的管理權(quán)屬以及保護運河的具體單位做了詳細的規(guī)定［41］。再次，在國內(nèi)法方面，基于大運河保護的需要，應(yīng)以《大運河遺產(chǎn)保護管理辦法》《文物保護法》為基礎(chǔ)，融合《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《水法》《河道管理條例》等環(huán)境保護、水利、交通方面的法律法規(guī)，吸收《杭州市大運河世界文化遺產(chǎn)保護條例》《大運河揚州段世界文化遺產(chǎn)保護辦法》等地方性法規(guī)，制定《大運河遺產(chǎn)保護法》，使大運河遺產(chǎn)的保護與管理統(tǒng)一化、制度化［42］。

基于大運河保護的特殊性，統(tǒng)一立法必須明確以下幾個問題:第一，關(guān)于法律性質(zhì)問題。該法是一部綜合法，屬于大運河保護的基本法范疇，在與《文物保護法》《環(huán)境保護法》《水污染防治法》等法律出現(xiàn)不一致的情況時，應(yīng)優(yōu)先適用大運河保護法。第二，關(guān)于立法目的問題。應(yīng)該基于《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》的基本要求，將大運河文化保護好、傳承好、利用好，協(xié)調(diào)文化保護、生態(tài)保護的關(guān)系，致力于大運河的整體保護。第三，關(guān)于立法技術(shù)問題。該法是針對大運河的“保護法”，法律條文不能一味照搬《文物保護法》《環(huán)境保護法》等法律的內(nèi)容，應(yīng)體現(xiàn)大運河保護的特色，但也不能完全推翻其他法律的規(guī)定，應(yīng)做好與其他法律的銜接。第四，關(guān)于立法實施問題。為保障該法的實施，應(yīng)建立跨區(qū)域的管理體制，明確評價、執(zhí)法和應(yīng)急制度，建立統(tǒng)一的執(zhí)法和司法協(xié)調(diào)機制［43］。

與統(tǒng)一立法相適應(yīng)的是建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)。目前，大運河涉及的管理部門有環(huán)保、水利、文物、交通、旅游等，同時還涉及縱向與橫向的條塊分割問題［44］，這種跨部門、跨地區(qū)的管理模式和運行機制嚴(yán)重落后，往往導(dǎo)致對文化遺產(chǎn)價值的評判存在差異，因而保護方法、保護力度也有較大差異，不利于文化和生態(tài)的融合保護，應(yīng)該建立統(tǒng)一、權(quán)威的大運河遺產(chǎn)保護與管理機構(gòu)的。基于跨部門、跨區(qū)域的復(fù)雜性，大運河文化和生態(tài)保護需建立密切合作、上下協(xié)調(diào)的管理制度與管理部門。在國家層面，應(yīng)建立指導(dǎo)各地大運河保護的管理機構(gòu)，管理和指導(dǎo)各部門、各區(qū)域大運河文化遺產(chǎn)的保護、利用工作，協(xié)調(diào)各部門、各區(qū)域之間的矛盾與沖突。在地方層面，各區(qū)域也應(yīng)成立專門的大運河管理部門，在遵循國家統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，全面、系統(tǒng)地推進大運河保護工作［45］。

(三)保護規(guī)則:文化與生態(tài)保護合二為一

當(dāng)今世界，純粹的自然之地已經(jīng)十分稀少［46］，更多的是在文化影響之下的自然之地，文化與自然緊密結(jié)合在一起。世界遺產(chǎn)保護的區(qū)域化趨勢表現(xiàn)為文化和自然遺產(chǎn)的融合，大運河作為跨區(qū)域的文化與生態(tài)的集合體，也需要加強文化和自然的融合保護。

《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》提出了“打造大運河璀璨文化帶、綠色生態(tài)帶、繽紛旅游帶”的功能定位，在文化帶、生態(tài)帶、旅游帶這三大功能中，文化帶和生態(tài)帶體現(xiàn)的是大運河的人文價值，旅游帶體現(xiàn)的是大運河的經(jīng)濟價值。綱要中的“保護傳承”指的是對人文價值即文化和生態(tài)的保護，“利用”指的是對經(jīng)濟價值即旅游的開發(fā)。在這兩大價值中，人文價值是經(jīng)濟價值的基礎(chǔ)和條件，人文價值保護不好，也就沒有經(jīng)濟價值的實現(xiàn)，因此必須首先抓好人文價值的保護。文化和生態(tài)作為人文價值的兩項內(nèi)容，是和諧統(tǒng)一的，而不是非此即彼的對立狀態(tài)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面:首先，生態(tài)是文化的物質(zhì)基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境是大運河價值不可或缺的組成部分，是大運河文化存在的條件和基礎(chǔ)，對大運河的保護要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提，如此才能實現(xiàn)大運河的可持續(xù)保護和傳承。其次，文化是生態(tài)的人文升華。進行大運河生態(tài)保護，不能與大運河“活態(tài)”文化遺產(chǎn)的特性割裂開來［47］，必須充分尊重自古形成的文化遺產(chǎn)的價值和內(nèi)涵，防止對文化遺產(chǎn)過度干預(yù)、遺產(chǎn)園林化等現(xiàn)象，保護文化遺產(chǎn)的真實性和完整性［48］。再者，文化和生態(tài)是彼此融合的。文化和生態(tài)層層積淀共同鑄就了大運河的歷史風(fēng)貌，二者不僅在外在形式方面彼此交融，而且早已在內(nèi)在價值方面化為一體，大運河的保護本質(zhì)上就是對文化和生態(tài)融合的保護，偏廢了任何一方都會造成對大運河的破壞，因此在保護的過程中要實現(xiàn)文化和生態(tài)的有機結(jié)合，把文化的元素植入到生態(tài)保護中，把生態(tài)的因子滲透到文化保護中［49］。最后，進行分層次、有重點的保護。文化和生態(tài)的融合保護，并不意味著二者在任何情況下都要同等對待、不能取舍，在二者發(fā)生矛盾或沖突時，應(yīng)分層次、選重點保護，這就需要根據(jù)文化和生態(tài)的價值進行綜合平衡，選取價值更高的一方進行重點保護，而另一方則適當(dāng)讓位，以實現(xiàn)保護的最大效果。例如，對重點水利工程的建設(shè)，應(yīng)在功能上進行生態(tài)保護和文化保護的次序排列，明確文化保護與防洪、生態(tài)保護等發(fā)生沖突時，生態(tài)功能優(yōu)先［50］;而涉及重點文物的保護，在不嚴(yán)重損害生態(tài)環(huán)境的情況下，文物保護優(yōu)先。

四、結(jié)語

璀璨文化和良好生態(tài)是大運河最為珍貴的品質(zhì)，大運河的保護傳承和利用，關(guān)鍵是文化和生態(tài)的保護。在傳統(tǒng)的管理制度和保護方式下，文化和生態(tài)的保護被人為地割裂開，使文化失去了生態(tài)底色，使生態(tài)失去了文化內(nèi)涵，這不是真實和完整的大運河。文化和生態(tài)的融合保護制度，綜合考慮了大運河的文化性和生態(tài)性，克服了傳統(tǒng)保護制度的片面性，有助于實現(xiàn)大運河的全面保護，從而還原大運河文化和生態(tài)共榮共生的繁盛景象。