王騰茜

(中共青海省委黨校，青海 西寧 810001)

一、引言

國家公園體制改革作為黨的十九大報告中自然保護地體系建設(shè)的重要內(nèi)容和生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，對自然生態(tài)資本保育以及綠色和諧中國建設(shè)具有重要意義。經(jīng)過數(shù)年探索，國家公園體制改革已從理論研究階段轉(zhuǎn)入實踐建設(shè)階段，并取得了較好的試點成果。[1]2017年祁連山國家公園體制試點正式啟動。試點以來，青海片區(qū)祁連山國家公園建設(shè)工作取得了較大進步，生態(tài)綜合治理工程基本完成、自然資源資產(chǎn)基本實現(xiàn)統(tǒng)一確認登記、綜合執(zhí)法工作能力和水平顯著增強、管護能力大大提升。2020年1月10日，青海省林業(yè)和草原工作暨祁連山國家公園體制試點推進會召開。會議要求，2020年將基本完成祁連山國家公園體制試點任務(wù)，正式設(shè)立祁連山國家公園。這意味著以祁連山國家公園為代表的跨區(qū)域型國家公園體制試點改革工作進入新的歷史時期，對于協(xié)調(diào)區(qū)域間、省際間自然資源配置，化解跨區(qū)域間生態(tài)治理的沖突矛盾，實現(xiàn)自然資源利益共享；對控制性開發(fā)背景下，區(qū)域間自然、社會、經(jīng)濟系統(tǒng)和諧發(fā)展與法治建設(shè)具有重要意義。

法治建設(shè)是國家公園體制試點的核心內(nèi)容，創(chuàng)新和完善青海片區(qū)試點的法治化路徑是祁連山國家公園建設(shè)的重要內(nèi)容。目前關(guān)于國家公園法治建設(shè)模式選擇的討論層出不窮，基于我國立法現(xiàn)狀和國家公園法治發(fā)展?fàn)顩r，“一園一法”模式得到了學(xué)界和實務(wù)界的青睞。 “一園一法”模式，是指針對區(qū)域環(huán)境發(fā)展的特殊性與差異性，在不同國家公園中制定并適用不同的法律法規(guī)，以此達到管理的精準(zhǔn)性?！耙粓@一法”模式對我國自然保護地實施差異性管理提供了保障，也是國家公園管理體制創(chuàng)新以及依法治園的必然之路。但是，簡單的拿來主義以及“一園一法”模式自身的限制性因素，使現(xiàn)有模式下的國家公園法治建設(shè)工作出現(xiàn)了異化，偏離了“一園一法”模式的初衷，也直接導(dǎo)致在祁連山國家公園青海片區(qū)試點的法治建設(shè)中存在法律法規(guī)沖突與缺位，自然資源產(chǎn)權(quán)制度不完善、多重屬性產(chǎn)權(quán)共存、權(quán)利邊界不夠清晰、權(quán)責(zé)不明以及管理體制縱橫交錯、多頭管理等問題。從發(fā)展的眼光來看，“一園一法”模式必然要從分散化、無差別化的簡單地方立法的形式意義模式走向精準(zhǔn)化、差異化、本土化的地方立法的實質(zhì)意義模式。因此，需要以“一園一法”模式實質(zhì)性轉(zhuǎn)向為基礎(chǔ)，突破“一園一法”模式的限制性障礙，實現(xiàn)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的差異性精準(zhǔn)治理與法治體系建設(shè)，對祁連山國家公園以及全國國家公園體制試點工作提供經(jīng)驗與借鑒。

二、“一園一法”模式下青海片區(qū)試點法律問題檢視

2017年出臺的《建立國家公園體制總體方案》和2019年出臺的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導(dǎo)意見》都明確提出國家公園立法，2019年國家林草局將國家公園立法作為重點工作來推進。在此背景下，各園區(qū)都加快了立法進程，按照“一園一法”模式紛紛出臺各地區(qū)的國家公園管理條例。祁連山國家公園也不例外，在三江源國家公園頒布《三江源國家公園條例》后，青海片區(qū)祁連山國家公園對標(biāo)三江源做法，著手制訂了《祁連山國家公園管理條例》。頒布條例成為各地區(qū)國家公園體制試點改革的“必答題”，國家公園立法工作走上了形式意義上的快車道。[2]而這種形式意義上的法律供給并無效率，分散化的“快”缺乏中央體系化統(tǒng)籌，導(dǎo)致各園區(qū)管理條例內(nèi)容大同小異，背離了“一園一法”的差異化本質(zhì)，法律法規(guī)沖突與缺位二重并存、管理部門的“九龍治水”問題仍普遍存在。形式意義上的“一園一法”模式下，法律法規(guī)沖突加之跨區(qū)域性的地域特征，導(dǎo)致祁連山國家公園法律法規(guī)供給異常缺位、自然資源權(quán)屬制度改革緩慢、環(huán)境治理和生態(tài)保護主體存在沖突或缺失，在現(xiàn)有的法律體系下推進工作步履艱難。

(一)青海片區(qū)法律法規(guī)缺乏科學(xué)供給

青海片區(qū)積極順應(yīng)國家公園體制建設(shè)中的“一園一法”模式，將園區(qū)立法工作作為改革的中心任務(wù)，加強本區(qū)域內(nèi)法律法規(guī)及管理文件的立改廢，采取多種方式，通過審批授權(quán)探索有效法律法規(guī)清單制度等措施取得了一定成效。然而，青海片區(qū)現(xiàn)有的“一園一法”模式仍屬于形式意義上的立法，立法目的更傾向于以完成中央下達的立法任務(wù)，實質(zhì)性法治化建設(shè)進程緩慢，立法內(nèi)容更多流于形式、立法深度不夠，系統(tǒng)性法律法規(guī)供給仍存在不足。在法律法規(guī)供給方面，青海片區(qū)試點相較于甘肅片區(qū)起步較晚，除了零星出臺《祁連山生態(tài)環(huán)境保護與管理工作方案》等一些政策外，法律法規(guī)數(shù)量遠達不到甘肅省自然保護區(qū)平均供給量，法治體系建設(shè)基本面尚未形成。雖然2019年青海片區(qū)積極參與《祁連山國家公園管理條例》起草工作，出臺祁園青管辦[2019]1號文件①推進草案實施。但是，一方面，此條例遲遲未出臺，試點地區(qū)管理、區(qū)域內(nèi)違法違規(guī)問題處理等仍然缺失法律法規(guī)依據(jù)；另一方面草案內(nèi)容更多是浮于表面的原則性規(guī)定,相較于同屬于中央直管的東北虎豹國家公園以國家公園管理條例為中心，協(xié)同國有自然資源資產(chǎn)、有償使用以及特許經(jīng)營等九項管理條例立法的模式，青海片區(qū)單一推動《祁連山國家公園管理條例》起草工作，缺乏具有區(qū)域特征的專項性、針對性、協(xié)同性體系化立法，嚴(yán)重限制了試點改革推進的深度。

(二)青海片區(qū)自然資源權(quán)屬交叉重疊，配套政策改革緩慢

差異化管理是“一園一法”模式最重要的特征，也是“一園一法”模式在國家公園改革中的最終目標(biāo)和任務(wù)。青海片區(qū)范圍囊括了全省13.2%的建設(shè)用地、13.3%的耕地和43.9%草原，而現(xiàn)有制度缺乏根據(jù)功能和分區(qū)的不同要求，科學(xué)合理規(guī)范自然資源權(quán)屬，創(chuàng)新性構(gòu)建特許經(jīng)營等配套制度，未實現(xiàn)“一園一法”模式差異化管理要求。實踐中發(fā)現(xiàn)體制創(chuàng)新并未改變試點區(qū)域內(nèi)自然資源多部門、多主體管理的問題，由農(nóng)牧、林業(yè)等部門共同管轄，造成自然資源資產(chǎn)整體性被忽視、產(chǎn)權(quán)權(quán)利邊界不夠清晰、權(quán)責(zé)不明等問題。[3]同時，作為基礎(chǔ)性權(quán)屬的自然資源所有權(quán)不明確，滯緩了特許經(jīng)營等創(chuàng)新性配套制度的發(fā)展速度。在構(gòu)建特許經(jīng)營等創(chuàng)新性配套制度上，青海省另一個國家公園試點地區(qū)三江源國家公園起步較早，其在改革中提出在穩(wěn)定原有的承包制基礎(chǔ)上，探索草原承包經(jīng)營漸進性轉(zhuǎn)化為特許經(jīng)營，明確經(jīng)營性項目特許經(jīng)營，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。②相比較下，祁連山國家公園在《祁連山國家公園體制試點方案》出臺前并沒有提出特許經(jīng)營的概念。由于缺少國家公園特許經(jīng)營法律法規(guī)的規(guī)制，現(xiàn)實存在壟斷、特許經(jīng)營程序公正等潛在問題，進而引發(fā)國家公園自然資源的國家所有權(quán)虛化抑或主導(dǎo)性喪失。

(三)青海片區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)保護主體沖突或缺位

“一園一法”模式在青海片區(qū)中最突出特點是對管理體制的創(chuàng)新性探索，由于祁連山國家公園體制試點的跨區(qū)域性，其管理體系更加復(fù)雜。形式意義上的“一園一法”模式協(xié)調(diào)不足加之內(nèi)容設(shè)計上沒有很好解決中央與地方、區(qū)域之間、部門之間具體的人、事、財三權(quán)沖突以及性質(zhì)、地位等管理問題，管理體制創(chuàng)新仍未突破原有框架，環(huán)境治理和生態(tài)保護主體沖突或缺位，“九龍治水”式管理問題依然明顯。比如，2019年《祁連山國家公園條例》草案籠統(tǒng)的規(guī)定了相關(guān)部門的執(zhí)法權(quán)，但是執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)限表述不清、執(zhí)法授權(quán)不明確、形成職責(zé)配置真空，引發(fā)推脫風(fēng)險、加大執(zhí)法難度。另外，青海片區(qū)管理體制改革忽視了多元主體參與生態(tài)環(huán)境治理。青海片區(qū)自古以來就是少數(shù)民族聚居地，牧民、家畜和野生動物長期同生共存，各民族利用自然優(yōu)勢，形成以牧業(yè)為生的生產(chǎn)生活習(xí)慣以及草原獨特完整的生態(tài)系統(tǒng)。依據(jù)《指導(dǎo)意見》的實施方案，③納入青海省整合優(yōu)化范圍的共計11種類型，130處自然保護地，保護地內(nèi)現(xiàn)有常住居民13.63萬戶，人口51.87萬人。傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式與國家公園體制試點中生態(tài)環(huán)境保護存在一定沖突，居民對生態(tài)環(huán)境保護欠缺主動參與意識。如，在祁連縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)鼐用穸鄶?shù)認為狼、雪豹、棕熊等野生動物嚴(yán)重威脅人身和財產(chǎn)安全，需要加以控制等。[4]

三、“一園一法”模式下青海片區(qū)試點法律問題成因

迫于國家公園體制改革中要求地方立法的現(xiàn)實壓力，過度追求效率以及對國外和先例經(jīng)驗的依賴，導(dǎo)致青海片區(qū)“一園一法”模式異化，立法資源分配不均衡、立法水平偏低，忽視了國家公園差異化管理。同時，“一園一法”模式存在聯(lián)系與協(xié)調(diào)、契合性不足的先天缺陷，特別是在面對祁連山國家公園這種跨區(qū)域性、綜合性試點改革地區(qū)立法時尤其明顯，帶來地方國家公園立法的現(xiàn)實難題。

(一)“一園一法”異化，法治建設(shè)矛盾突出

“一園一法”模式源于美國的國家公園法律制度體系和管理體制，是較為先進的現(xiàn)代化立法范式。我國關(guān)于國家公園保護與治理的立法模式正處于探索階段，自下而上的改革實踐以及立法的漸進性決定了“一園一法”模式是我國國家公園體制改革和法治建設(shè)的必經(jīng)之路。[5]青海片區(qū)試點法律法規(guī)發(fā)展滯后、矛盾突出并不是個例，而是包括三江源、東北虎豹、大熊貓在內(nèi)全國所有國家公園普遍存在的問題。究其原因：一是過度依賴國外“一園一法”模式，簡單的拿來主義導(dǎo)致國家層面基本法立法缺失，國家公園制度層級不高，“宏中微”觀法律體系尚未形成。因此，實踐中相關(guān)立法沖突明顯,地方立法存在瓶頸障礙。比如，行政主導(dǎo)的立法模式下，各自然資源管理部門依據(jù)自身的管理職能以及利益競爭考量自然資源立法, 導(dǎo)致各資源立法目的不一致，甚至存在沖突，無法實現(xiàn)國家公園保護目標(biāo)。二是過多依賴國內(nèi)先例，偏離了“一園一法”模式差異化管理初衷。青海片區(qū)為了發(fā)展國家公園，效仿其他地區(qū)強化立法先行，積極參與草擬《祁連山國家公園管理條例》，但通過對比可以發(fā)現(xiàn)，其基本在三江源、神農(nóng)架以及武夷山等國家公園管理條例上進行部分修改，比如《三江源園區(qū)管理條例》與草案的第十六條(生態(tài)管護)、第四十八條(禁止清單)等內(nèi)容完全一致，草案第四十六條(生態(tài)環(huán)境訴訟)、第四十七條(檢察機關(guān)公益訴訟)幾乎照搬訴訟法相關(guān)規(guī)定，立法內(nèi)容簡單重復(fù)，未針對自身特點和具體問題進行深入的規(guī)定，可以預(yù)測其未來實施效果也會大打折扣。

(二)“一園一法”聯(lián)系與協(xié)調(diào)障礙，自然資源產(chǎn)權(quán)制度供給不足

國家公園自然資源產(chǎn)權(quán)制度問題是國家公園制度建設(shè)中無法回避的問題。目前，民法對國家公園自然資源產(chǎn)權(quán)問題規(guī)定較為粗略，實踐中又忽視國家公園自然資源產(chǎn)權(quán)界定，無法實現(xiàn)國家公園自然資源產(chǎn)權(quán)的科學(xué)使用和有效調(diào)控。青海片區(qū)亦未擺脫制度改革中缺乏自然資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的現(xiàn)狀，并沒有針對自然資源產(chǎn)權(quán)制度的主要任務(wù)、規(guī)則體系與保障措施進行具體化法規(guī)設(shè)計，也未結(jié)合地區(qū)特色與自然資源的特殊性在用益物權(quán)制度上實現(xiàn)創(chuàng)新。2019年園區(qū)條例草案第五十四條規(guī)定了自然資源資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)，但其所有權(quán)和承包權(quán)二元思維規(guī)定，遠遠滯后于中央“三權(quán)分置”改革的精神，缺乏立法的前瞻性；第五十七條規(guī)制特許經(jīng)營行為，但特許經(jīng)營性質(zhì)、范圍與類型、授權(quán)與責(zé)權(quán)關(guān)系以及準(zhǔn)入退出機制規(guī)定缺乏。[6]同時，“一園一法”模式的自身缺陷，導(dǎo)致立法聯(lián)系性與協(xié)調(diào)性被割裂。自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)所涉及的事項較大部分超越了地方的立法權(quán)限，青海片區(qū)在相關(guān)制度設(shè)計上存在“邯鄲學(xué)步”抑或擱置沖突，遇事僅僅通過原則性規(guī)定加以限制，無法解決根本問題。但是，地方如果突破限制，進行實質(zhì)性創(chuàng)新，又存在越權(quán)之嫌。[7]如何科學(xué)走過“一園一法”的漸進性階段，補足“一園一法”模式缺陷，在實現(xiàn)國家公園建設(shè)與管理合法性的同時，強化國家層面的協(xié)調(diào)與控制，完善自然資源以及與之相關(guān)的市場化機制等意義重大。

(三)“一園一法”契合性障礙，多元主體治理發(fā)展受限

“一園一法”模式下立法與跨區(qū)域性管理實踐契合度不足，甚至阻礙管理體制理順和管理機構(gòu)職責(zé)劃分的進程。因此，需要較高的文化認同感和更進一步的協(xié)同合作與溝通，才能趨利避害，建立一套完整的祁連山國家公園發(fā)展共建共享機制。2019年青海片區(qū)設(shè)立了祁連山國家公園青海管理局辦公室，并提出祁連山國家公園管理局三級劃分，出臺《祁連山生態(tài)環(huán)境保護與管理工作方案》，為祁連山國家公園管理體系提出新的目標(biāo)和思路?？偟目磥恚F(xiàn)有管理政策更依賴于單打獨斗。祁連山國家公園管理仍以甘肅片區(qū)為主導(dǎo)，青海片區(qū)發(fā)展長期受到忽視，區(qū)域間發(fā)展差異明顯，對國家公園管理缺乏聯(lián)動和協(xié)作。相比之下，東北虎豹園區(qū)由于歷史和地理因素，吉林和黑龍江兩省文化認同感較高、區(qū)域合作頻繁、工作效率提升較快，很好地解決了范圍界線、矢量數(shù)據(jù)不全等問題。另外，因基礎(chǔ)管理關(guān)系尚未理順，導(dǎo)致建設(shè)中政府的力量過于強大，社會主體參與力量弱小，多元主體治理模式尚未形成。《祁連山國家公園管理條例》草案中設(shè)有“社會參與”一章，明確了多方參與、信息公開以及知情權(quán)等內(nèi)容。但是從內(nèi)容上看，仍然是采取政府單方的決策與管理模式，并未提及本地居民，特別是少數(shù)民族地區(qū)居民的公民決策權(quán)的賦予。2020年青海片區(qū)創(chuàng)新工作，提出“村兩委+”的治理模式，然而細究此種模式會發(fā)現(xiàn)，其與國家試點精神中的管經(jīng)分離存在較大差距。社區(qū)與村兩委最大區(qū)別是相較于基層政府主導(dǎo)的村兩委，社區(qū)職能表現(xiàn)為行政職能與經(jīng)濟職能分離，治理主體多元，更能表達社區(qū)居民利益，居民參與意識強。需要從社區(qū)入手，建立青海片區(qū)祁連山國家公園管理利益代表，表達、參與和共享機制。[8]

四、“一園一法”模式實質(zhì)轉(zhuǎn)向，青海片區(qū)法治建設(shè)的對策

青海片區(qū)法治化發(fā)展要基于“一園一法”立法模式的實質(zhì)性轉(zhuǎn)向，摒棄簡單拿來主義和經(jīng)驗主義的思維慣性，突出立法的本土性、精準(zhǔn)性與差異性，補足“一園一法”模式中協(xié)調(diào)與契合上的障礙，倒逼國家頂層設(shè)計協(xié)同和控制，形成綜合立法引導(dǎo)下的差異化立法的實質(zhì)轉(zhuǎn)向。

(一)突出漸進性與差異化，推進立法體系完善

青海片區(qū)立法體系完善的應(yīng)然路徑是國家完善自然保護地體系建設(shè)的頂層立法，力求以“頂層設(shè)計配合試點示范的模式，形成基礎(chǔ)法(憲法和自然保護地基本法)+專項法(國家公園法等)+技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(規(guī)劃等)的立法體系”。[9]面對國家公園“先行先試”的階段，頂層立法滯后抑或空白，單純依靠自上而下國家法律供給難度大、周期長，進而阻礙地方層面立法發(fā)展。因此，青海片區(qū)在實然層面需強化立法的漸進性和差異化，逐步推進從地方到中央國家公園法律體系完善。一是及時完善相關(guān)內(nèi)容，加快推進管理條例的落地實施，即在現(xiàn)有的管理制度草案基礎(chǔ)上，優(yōu)化相關(guān)條文，細化管理體制、管理權(quán)限、職責(zé)范圍、財務(wù)管理以及相關(guān)利益群體的權(quán)責(zé)等內(nèi)容，突出解決產(chǎn)權(quán)、體制和人地關(guān)系問題，強化差異性和本土性。[10]二是參照東北虎豹園區(qū)立法模式，加強以管理條例基本制度為核心，自然資源產(chǎn)權(quán)、特許經(jīng)營、社會參與等專項制度、具體制度為重點的三級制度體系建設(shè)。④三是由于祁連山國家公園實行中央與省共同管理的模式，在立法工作中，不能單純依靠一己之力，要突出中央?yún)f(xié)調(diào)作用，強化與中央合作?？梢詫W(xué)習(xí)借鑒東北虎豹和大熊貓等跨區(qū)域性中央直管或中央與省共建的國家公園立法工作機制，強化中央與地方溝通與合作，地方處理不了的問題及時上報中央，通過中央?yún)f(xié)調(diào)。比如，2018年國家公園管理局針對東北虎豹園區(qū)試點中有關(guān)的法律沖突和問題發(fā)布第3017號文，⑤實現(xiàn)立法的自下而上與自上而下的協(xié)調(diào)互動，上下銜接，突破區(qū)域性立法障礙。

(二)以“三權(quán)分置”為切入，完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度

青海片區(qū)祁連山國家公園改革的基礎(chǔ)是明晰區(qū)域內(nèi)自然資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系和法律屬性，建立不同類型的創(chuàng)新型自然資源產(chǎn)權(quán)制度，妥善處理國家公園中自然資源確權(quán)問題以及協(xié)調(diào)所有權(quán)、用益物權(quán)、發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)等諸多權(quán)利之間的關(guān)系。一是青海片區(qū)可以借鑒“農(nóng)村三權(quán)分置改革”做法，⑥兼顧協(xié)同與跨區(qū)域性的地方特征，在試點地區(qū)暫停相關(guān)法律法規(guī)的應(yīng)用，并根據(jù)試點情況理順自然資源產(chǎn)權(quán)制度中的法律法規(guī)，重新整合修訂原有制度間重疊內(nèi)容，廢止矛盾的內(nèi)容，以此達到制度間協(xié)同，實現(xiàn)與國家公園法律協(xié)同對接。二是依據(jù)中央三權(quán)分置的改革精神，即探索“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”分離，基于草原資源占青海片區(qū)基礎(chǔ)地位的特征，開展以園區(qū)內(nèi)草原資源為核心的三權(quán)分置試點，并補充完善《祁連山國家公園管理條例》草案第五十四條(資產(chǎn)流動)內(nèi)容，規(guī)定確權(quán)、分置以及流轉(zhuǎn)制度，以強化所有權(quán)和穩(wěn)定承包權(quán)為根基，細化經(jīng)營權(quán)，明確確權(quán)方式、經(jīng)營主體與經(jīng)營形式等。三是在放活草原資源產(chǎn)權(quán)制度以及嚴(yán)格保護原則基礎(chǔ)上，開展特許經(jīng)營權(quán)試點工作，健全自然資源有償使用制度。通過特許經(jīng)營權(quán)試點，綜合區(qū)域差異性，細化《祁連山國家公園管理條例》草案第五十七條祁連山國家公園管理特許經(jīng)營制度，明確經(jīng)營范圍、期限以及招投標(biāo)機制，即在已有的青海片區(qū)祁連山國家公園的土地劃分類型和最嚴(yán)格保護原則下，結(jié)合不同分區(qū)內(nèi)資源利用及開發(fā)強度，根據(jù)土地保護等級，結(jié)合市場競爭要素，建立自然資源權(quán)利交易市場，科學(xué)細化特許經(jīng)營中招投標(biāo)項目的門檻，構(gòu)建綠色發(fā)展與經(jīng)濟建設(shè)、社會效益共進的市場化機制。另外，規(guī)范特許經(jīng)營合同簽訂與管理，加強特許經(jīng)營的嚴(yán)格審查與管控，對青海片區(qū)祁連山國家公園造成負面影響的，要及時進行清退，并對其進行懲罰和經(jīng)營限制。

(三)強化公益性本質(zhì)，創(chuàng)新片區(qū)內(nèi)管理制度創(chuàng)新

一是主動強化管理上的溝通協(xié)作，形成協(xié)同的工作機制。轉(zhuǎn)變單打獨斗的思維慣性，參照東北虎豹園區(qū)經(jīng)營，面對“九龍治水”問題，堅持“不等不靠”的原則，采取多種方式強化省際間以及部門之間的合作溝通，特別是編制和國土部門盡快制定明確各部門所有者職責(zé)清單，明晰權(quán)利、權(quán)力和職責(zé)；同時，加強與司法部門合作，突出檢察職能中監(jiān)督和公益訴訟的專門與專業(yè)性，積極探索檢察職能保障園區(qū)建設(shè)的服務(wù)轉(zhuǎn)向，有效解決跨區(qū)域性、跨部門的自然資源保護。二是摒棄行政化思維，突出公益性，構(gòu)建青海片區(qū)祁連山國家公園共建共享的多元治理機制。首先，強化依法行政，制定祁連山國家公園行政治理的權(quán)力清單，把執(zhí)法者職責(zé)范圍、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序等放在權(quán)力清單的籠子里，防止職權(quán)濫用，侵害其他主體的合法權(quán)益。其次，明確祁連山國家公園建設(shè)的公益性定位，在制度設(shè)計時要充分權(quán)衡環(huán)境保護與居民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的關(guān)系，優(yōu)化生態(tài)補償制度；并建議在現(xiàn)有《祁連山國家公園管理條例》草案中三級管理機構(gòu)設(shè)計基礎(chǔ)上建立多元主體參與的基層管理機構(gòu)，以社區(qū)治理為載體，作為民主決策和管理機構(gòu)，充分發(fā)揮地方居民等主體知情權(quán)和決策權(quán)，強化社區(qū)內(nèi)少數(shù)民族群眾參與保護與社會監(jiān)督作用，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)利益共享，青山綠水與生活富裕共贏。

注釋：

① 祁連山國家公園青海省管理局辦公室關(guān)于上報《祁連山國家公園管理條例(草案)》的報告

②參見《三江源國家公園公報(2018)》。

③參見《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》的實施方案。

④具體制度是指支撐或細化基本或?qū)ｍ椫贫鹊牟僮餍浴⒊绦蛐砸蠖贫ǖ膹膶傩灾贫任募?/p>

⑤關(guān)于協(xié)調(diào)解決東北虎豹國家公園試點建設(shè)有關(guān)問題的建議”復(fù)文(2018年第3017號)

⑥2015年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村承辦土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》指出：“堅持依法有序的原則，在遵守相關(guān)法律法規(guī)和政策要求下，試點范圍內(nèi)涉及被突破的相關(guān)法律條款，應(yīng)提前全國人大常委會在試點地區(qū)暫停執(zhí)行”。