李相怡，李楊

(華北理工大學 建筑工程學院，河北 唐山 063210)

基礎(chǔ)設(shè)施是用于保障民眾社會活動正常進行的物質(zhì)工程設(shè)施，主要包括交通運輸、水電氣供應(yīng)、環(huán)境保護等市政公用設(shè)施以及公共生活服務(wù)設(shè)施等。一個國家或地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施是否完善，是決定其經(jīng)濟能否長期穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)。但是，大量公共物品的提供將嚴重超出政府的預(yù)算，傳統(tǒng)的以國家財政資金投入為主的供應(yīng)機制已經(jīng)遠遠不能滿足現(xiàn)階段基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及運營所面臨的巨大資金需求。隨著全球都在積極進入由私人部門提供公共物品的時代，國際上融資模式也呈現(xiàn)多樣化發(fā)展，目前被各國廣泛采用的即公私合作伙伴關(guān)系——PPP(Public-Private Partnership)模式，其實質(zhì)為國家公共部門和私人部門秉承“平等合作、利益共享、風險共擔”等原則，各方優(yōu)勢互補，共同為基礎(chǔ)設(shè)施項目提質(zhì)增效助力。PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的引入不僅有效緩解各級政府的債務(wù)危機，還具有實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、引入市場良性競爭機制以及調(diào)動公眾參與熱情等優(yōu)勢，也正是由于其在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域具有優(yōu)越性，PPP已成為公共部門和私營部門共同參與生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的重要模式[1]。

在西方，PPP模式的主要合作方分別為以政府、公共機構(gòu)、國有企業(yè)或資本為主體的公共部門和以私營企業(yè)、NGO組織為主體的私人部門，是典型的“公私合作”方式。在我國，由于經(jīng)濟制度以及發(fā)展需要等原因，PPP項目中的公共部門只有政府，而私人部門包括國有企業(yè)(含地方國有企業(yè)、中央國有企業(yè))和私營企業(yè)(含外資企業(yè)、民營企業(yè))兩大類[2]，故該模式在我國既涵蓋西方語境下的“公私伙伴關(guān)系”，也有中國特色的“公公伙伴關(guān)系”[3]。然而，國內(nèi)外學者普遍認為，這種“公公合作”的方式，不僅違背了PPP項目公私合作的本質(zhì)，也未能達到通過合作為國家財政減輕壓力的作用，是一種“怪狀”。此外，世界銀行在統(tǒng)計中國地區(qū)已實施的PPP項目數(shù)量時也并未將國有企業(yè)參與的項目統(tǒng)計在內(nèi)。基于PPP項目在我國的合作現(xiàn)狀，通過詳細闡述民營企業(yè)在PPP項目中的參與情況，從不同層面總結(jié)出造成其在項目中參與度不高的主要問題，并提出相應(yīng)措施建議。

一、民營企業(yè)參與情況分析

1995年位于福建市開工建設(shè)的泉州刺桐大橋是公認的第一個由我國民營企業(yè)自主投資、建設(shè)、運營的PPP項目，但項目的規(guī)范性明顯不足，存在很多缺陷，以失敗告終，其他國內(nèi)民營企業(yè)的參與熱情在這個時期也并未得到有效激發(fā)。2004年，建設(shè)部出臺第126號令，明確提出鼓勵非公有制資本進入市政公用事業(yè)領(lǐng)域參與建設(shè)、管理及運營。之后幾年里，國家國務(wù)院、發(fā)改委以及財政部等部門相繼發(fā)布了一系列協(xié)議范本以及《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題通知》、《關(guān)于鼓勵民間資本參與PPP項目指導(dǎo)意見》、《關(guān)于開展政府和社會資本合作指導(dǎo)意見》等政策文件，積極推進PPP模式的發(fā)展，鼓勵民營企業(yè)參與。直到2014年，PPP項目在我國正式掀起了一個參與高潮，但是民營企業(yè)普遍參與度不高。

據(jù)明樹數(shù)據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)資料顯示，2014年1月-2017年8月，由民營企業(yè)單獨中標或牽頭的項目有2199個，從簽約總量占比看，民營企業(yè)占48%；從投資規(guī)?？矗駹I企業(yè)參與項目中標總額為1.68億元，僅占25%；從簽約項目類型看，民營企業(yè)投資的項目集中在養(yǎng)老、文化、生態(tài)保護等易產(chǎn)生現(xiàn)金流且規(guī)模較小的領(lǐng)域[4]；從企業(yè)性質(zhì)看，全國累計成交PPP項目中，前15強企業(yè)中只有三家為民營企業(yè)，分別為：華夏幸?；鶚I(yè)、東方園林、碧水源。

據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2017年9月末，已簽約落地的572個國家示范項目中，簽約的社會資本方共944家，其中，國有企業(yè)(含獨資、控股)共549家，民營獨資僅175家，民營控股153家，民營企業(yè)(含獨資、控股)共占比34.7%。2016年以來推出的PPP項目中，以交通運輸和市政工程類規(guī)模居首，總體資金規(guī)模達36815.6億元，平均規(guī)模達14.4億元，其中，中央企業(yè)和地方國有企業(yè)牽頭的項目占比在95.46%左右，而民營企業(yè)牽頭中標的項目僅在4.54%。截至2019年6月末，已明晰社會資本性質(zhì)的5747個落地項目中，參與合作的社會資本共10187家，其中民營企業(yè)占34.8%，民資背景落地項目2502個、投資額2.9萬億元，分別占社會資本所有制信息完善落地項目的43.5%和33.1%。

從近幾年P(guān)PP項目的總體實施情況看，民營企業(yè)的簽約數(shù)和占比均維持在僅35%左右，而國有企業(yè)占比在54%左右，顯然國有企業(yè)成為了PPP項目的主要參與主體。

二、導(dǎo)致民營企業(yè)參與度低存在的主要問題分析

(一)與PPP項目相關(guān)的政策法規(guī)問題

1.我國暫無PPP項目專屬法律

我國PPP項目至今尚未明確立法，2013年10月全國人大會議決定對PPP項目進行立法，但于2014年8月宣布立法工作暫停。關(guān)于特許經(jīng)營最早的文件是建設(shè)部于2004年5月發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，關(guān)于PPP項目最高級別的政策即為發(fā)改委、財政部等六個部委頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。與PPP相關(guān)的法規(guī)政策大多為地方性規(guī)章或相關(guān)部門章程，導(dǎo)致相應(yīng)條款權(quán)威性和法律效力不高。民營企業(yè)參與PPP項目的合同大多數(shù)被認定為一種民事合同，在相關(guān)法規(guī)不完善的情況下，民營企業(yè)很難通過效力高的法律武器進行有效融資以及排除惡意競爭等維權(quán)活動，當遭受政府利用地位優(yōu)勢失信違約或其他主體的不法侵害時，民營企業(yè)常常處于一種失去制度保護的境地。

2.與PPP項目相關(guān)政策文件間存在沖突

財政部、發(fā)改委等各部委都積極為PPP項目頒布“立規(guī)矩”的政策文件，有很多政策出現(xiàn)沖突，加之政府部門強制性地位，讓民營企業(yè)處于尷尬境地。山東某地財稅系統(tǒng)人士曾舉例說，該地某民營企業(yè)在申請地鐵項目時，由于發(fā)改委和財政部對PPP項目的關(guān)注點及界定標準不同，出現(xiàn)若申請財政部認可的項目，須遵從政府采購法，但同時又不能違背發(fā)改委的特許經(jīng)營管理條例的兩難現(xiàn)象。

3.與PPP項目相關(guān)政策、法條實操性不強

現(xiàn)存與PPP項目相關(guān)的法律有民法總則、擔保法、行政訴訟法、合同法、政府采購法、招標投標法以及保險法等。在項目實際操作過程中，大多數(shù)相關(guān)法條和具體情況結(jié)合得不緊密，存在相關(guān)規(guī)定宏觀且實用性不強的問題。比如，大多數(shù)民營企業(yè)綜合實力弱于國有企業(yè)，而PPP項目門檻設(shè)置一視同仁，導(dǎo)致大多數(shù)民營企業(yè)在資質(zhì)審查環(huán)節(jié)就喪失項目競爭機會，相關(guān)法規(guī)缺乏對民營企業(yè)細化的政策保護。此外，由于已有政策法規(guī)適用性和實操性不強，導(dǎo)致項目進行過程中瑕疵頻出，民營企業(yè)對項目逐漸喪失信心。

(二)與PPP項目相關(guān)的資金問題

1.民營企業(yè)融資難，融資貴

國家雖出臺一系列政策鼓勵PPP項目可通過多種融資手段來獲取資金，比如基金、信托以及資產(chǎn)證券化等，但基于信用風險和其他風險因素問題，這些手段目前可行性不高。以資產(chǎn)證券化為例，SPV公司的股權(quán)是變化的，若以發(fā)產(chǎn)品為名需有股東做增信補差，所以以SPV股權(quán)做資產(chǎn)證券化明股實債；若以PPP項目收益權(quán)做資產(chǎn)證券化，政府的支付能力和項目運營能力需首先得到金融機構(gòu)認可。因此，民營企業(yè)還是以銀行貸款為最主要的融資工具，但由于金融機構(gòu)基于對PPP項目不可預(yù)見風險的考量對融資問題一直持謹慎態(tài)度，加之民營企業(yè)相比于國有企業(yè)在擔保、增信等方面比較薄弱，相關(guān)部門對其風控審核要求也更為嚴格，有的商業(yè)銀行甚至還提出民營企業(yè)需將30%甚至更高比例的貸款資金返存回銀行的要求，使得實際年息達10%有余。

2.項目公益性強，資金回流慢

民營企業(yè)參與項目的主要目的是為了獲取經(jīng)濟利潤，但PPP項目的性質(zhì)決定其不僅回報率低，還具有合作期限長、資金回流慢的特點，且在項目未到運行期前，民營企業(yè)很難得到政府的付費來回籠資金。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國民營企業(yè)設(shè)定參與PPP項目利潤率底線為8%-10%。2016年，我國PPP項目平均投資回報率在7%左右。近些年，我國PPP項目投資回報率大約穩(wěn)定在8%左右，最低的低至6%，而國外的PPP項目投資回報率大概在18%[5]。由此可見，我國PPP項目不足以滿足民營企業(yè)的利潤訴求，常見的投資回報模式帶來的經(jīng)濟效益對其缺乏吸引力。

(三)民營企業(yè)對PPP項目的風險管理問題

1.民營企業(yè)對項目風險因子識別過程重視度不高

在風險識別過程中，常常忽略一些項目后期可能出現(xiàn)的風險因子，比如公眾反對出現(xiàn)上訪事件、項目特許經(jīng)營期內(nèi)出現(xiàn)競爭性項目影響收益等，這些風險一旦發(fā)生，會對企業(yè)造成很大損失。暫不考慮政府部門可能存在偏好性選擇和對民營企業(yè)高度信息不對稱、以及民營企業(yè)自身在PPP領(lǐng)域經(jīng)驗不足等客觀因素，民營企業(yè)自身也并沒有意識到風險因素識別的重要性。據(jù)北京某咨詢機構(gòu)相關(guān)人士透露，一些民營企業(yè)負責人認為風險識別只是照著文件范本中的風險識別清單勾畫即可，這種“一刀切”完全不考慮項目是否具有特殊性的行為，對項目極為不利，甚至會導(dǎo)致項目失敗。

2.民營企業(yè)對相關(guān)管理人才的引進和培養(yǎng)重視度不高

大部分民營企業(yè)重視項目回報率，輕視風險管理，企業(yè)內(nèi)部的人力資源管理體系也不十分健全，對風險管理人才的學習培養(yǎng)問題也持漠視態(tài)度。由于PPP項目具有參與方眾多，合作期限較長，不同項目間千差萬別等復(fù)雜性質(zhì)，使得以往案例只能作為參考而不能作為執(zhí)行新項目的范本和標準。傳統(tǒng)項目的風險管理方式對PPP項目也并不完全適用。因此，在實操過程中，人才專業(yè)性不強難以應(yīng)對突發(fā)風險的現(xiàn)象時有發(fā)生。隨著社會和市場經(jīng)濟的發(fā)展變革，不注重學習有關(guān)風險管理的先進技術(shù)注定不利于項目的健康發(fā)展。

三、措施與建議

(一)正視法規(guī)缺陷，注重合同完備性

PPP項目的立法和相關(guān)法規(guī)的完善工作不是一蹴而就的，在法規(guī)尚未健全的情況下，應(yīng)放平心態(tài)，通過建立合理有效的合同體系來保障PPP模式順利推行。英法等國在項目招標過程中僅企劃書就由設(shè)計方、施工方、金融機構(gòu)以及律師等多個專業(yè)機構(gòu)反復(fù)研究、修改[4]。民營企業(yè)在簽訂合同時，可參見英法等國相對成功的PPP項目合同范本向政府部門提議在合同中添加相應(yīng)保障性約定，避免出現(xiàn)兩三頁合同可管幾十年項目，遇事“先做再說”的不良現(xiàn)象。比如，可在合同中設(shè)置排他性條款，按約定期限根據(jù)市場形勢進行項目收費標準的動態(tài)調(diào)整以及根據(jù)風險承擔表現(xiàn)重新劃撥風險承擔方等。

(二)國民共進，創(chuàng)新回報機制

國有企業(yè)充當私人部門的PPP項目在中國能夠存在是有一定合理性的[2]。針對民營企業(yè)融資難、融資貴問題，可考慮民營企業(yè)和國有企業(yè)組建聯(lián)合體共同參與項目。比如，國有企業(yè)具有資金雄厚、低利率貸款、制度性交易成本低等特點，可在項目識別、準備、采購階段發(fā)揮優(yōu)勢，而民營企業(yè)在管理、運營等方面創(chuàng)新動力更強以及市場經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢，可在運營階段得到充分發(fā)揮。

鑒于PPP項目公益性強的特點，要想使項目順利進行，民營企業(yè)的贏利點不該過分依附政府補貼，以致發(fā)生類似北京鳥巢體育館后期收益過低、企業(yè)高負債，無奈放棄特許權(quán)的現(xiàn)象。民營企業(yè)作為市場經(jīng)濟中創(chuàng)新的主力軍，應(yīng)該積極探索新型營銷戰(zhàn)略，來保障項目運營期的收益。比如德國“茅廁大王”瓦爾參與的廁所PPP項目，贏利點不在項目本身——廁所收費上，而是將廁所各處張貼的廣告作為最大收益來源，由于向公眾免費提供公廁設(shè)施，政府將很多廁所的外墻經(jīng)營權(quán)作為回報給了瓦爾公司。此外，瓦爾還將廁所內(nèi)安置了公用電話，通信運營商、國際通卡組織也成了公司的可盈利合作對象等等。民營企業(yè)可參考國外優(yōu)秀案例，不拘泥于在原有項目上牟利，應(yīng)用發(fā)散思維探索周邊配套或項目未被挖掘的贏利點。

(三)全生命周期風險動態(tài)監(jiān)控，靈活引進人才

在項目識別準備階段，結(jié)合可行性研究報告等項目資料以及查閱國內(nèi)外相關(guān)案例，可采用WBS(工作結(jié)構(gòu)分解)——RBS(風險結(jié)構(gòu)分解)方法構(gòu)建風險識別矩陣對項目全生命周期進行風險識別，盡量避免漏項。

在項目進行過程中，強化風險動態(tài)變化意識，認識到風險識別清單不能涵蓋項目全生命周期的風險因素，已存的風險因素對項目的不利影響會隨項目的進行降低甚至消失這一特點；充分利用靈敏性分析的方法，密切關(guān)注風險因素的變化及其對項目造成的不良影響，合作各方應(yīng)本著“利益共享、風險共擔”的原則設(shè)置動態(tài)談判機制，靈活采用定期設(shè)計更改風險清單以及根據(jù)風險承擔表現(xiàn)重新劃撥風險承擔方等方法。

此外，可根據(jù)階段不同，引進對應(yīng)相關(guān)領(lǐng)域的知名專家為項目進行評估和建議，確保風險管理工作的專業(yè)性和有效性。

四、結(jié)論

PPP模式作為舶來品引入我國，不僅可以有效緩解政府財政壓力，還可以使項目提質(zhì)增效，好處不言而喻。在實際操作過程中，PPP模式的應(yīng)用應(yīng)與本國國情相適應(yīng)，不能一味效仿國外。“公公合作”模式在我國有其存在的必然性和合理性，基于PPP模式的“公私合作”本質(zhì)以及引入該模式為達到分攤公共部門財政壓力的目的，應(yīng)重視民營企業(yè)在項目中的參與度問題。