古小剛

(河南財(cái)政金融學(xué)院 法學(xué)院，河南 鄭州 450046;商丘師范學(xué)院 法學(xué)院，河南 商丘 476000)

一、問題起源及研究路徑

國家機(jī)關(guān)行為及其權(quán)力，都與財(cái)政密不可分。筆者在做博士論文《金融機(jī)構(gòu)“大而不倒”問題的法律思考》的過程中，發(fā)現(xiàn)“大而不倒”問題的本質(zhì)其實(shí)很簡單，就是國家該不該動(dòng)用公共資金來救助瀕臨倒閉的金融機(jī)構(gòu)，因此該問題不僅僅是金融法中需要考慮的問題，更是一個(gè)財(cái)政法問題，可稱之為金融法中的財(cái)政法問題[1]?！按蠖坏埂本戎菫榱私鹑谡畽C(jī)構(gòu)的目的，而采用了財(cái)政支出的手段，這種財(cái)政支出首先以預(yù)算的方式分配給了某個(gè)國家機(jī)關(guān)或者授權(quán)機(jī)構(gòu)，然后該機(jī)構(gòu)就獲得了寬泛的自由裁量權(quán)，理由通常是“專業(yè)性”即金融市場的問題特別不同于其他行業(yè)，需要專業(yè)人士進(jìn)行專業(yè)判斷。判斷涉及兩個(gè)問題，第一個(gè)問題是救助不救助，即為什么要救助，這純粹是專業(yè)金融問題；第二個(gè)問題是拿多少錢救助，是第一個(gè)問題的必然延伸，也是一個(gè)很專業(yè)的問題，但是必然要考慮財(cái)政支出能力。也可以說救助行為包含了兩種權(quán)力，一種是救助權(quán)，決定救助誰和是否救助；一種是財(cái)政支出權(quán)，決定用多少錢來救助。這是一種有趣的現(xiàn)象，只要有經(jīng)費(fèi)支出的政府行為，幾乎都具有這種權(quán)力的“雙黃蛋”特征。這種研究的路徑有利于逐步厘清財(cái)政支出“最后一公里”的規(guī)范問題。

有關(guān)科技寬容的問題意識(shí)就源自于這種研究路徑。2007年《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第五十六條首次規(guī)定了科技寬容：“國家鼓勵(lì)科學(xué)技術(shù)人員自由探索、勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。原始記錄能夠證明承擔(dān)探索性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)高的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)項(xiàng)目的科學(xué)技術(shù)人員已經(jīng)履行了勤勉盡責(zé)義務(wù)仍不能完成該項(xiàng)目的，給予寬容?！笨萍紝捜葜贫鹊哪康娘@而易見，促進(jìn)科技人員“自由探索，勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”，以期營造“寬容失敗”的社會(huì)氛圍。對(duì)一項(xiàng)科研項(xiàng)目而言，立項(xiàng)和結(jié)項(xiàng)是項(xiàng)目開始和結(jié)束的兩端，該項(xiàng)目如果是有經(jīng)費(fèi)的橫向項(xiàng)目，開頭的立項(xiàng)審批行為中就存在類似上述權(quán)力的“二元化”現(xiàn)象；而科技寬容是對(duì)符合“勤勉盡責(zé)”條件的高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的寬容，即項(xiàng)目雖然失敗但可以結(jié)項(xiàng)，科技寬容需要對(duì)項(xiàng)目本身和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的雙重評(píng)價(jià)，所以也可能存在權(quán)力的“二元化”現(xiàn)象?？萍紝捜葜械碾p重評(píng)價(jià)也是對(duì)項(xiàng)目審批行為的規(guī)則及其實(shí)施的一種側(cè)面反映。如果不能認(rèn)識(shí)到科技寬容行為中存在的這種權(quán)力的“二元化”特征，必將影響其正確理解和合理實(shí)施。

二、項(xiàng)目管理人對(duì)有經(jīng)費(fèi)的縱向項(xiàng)目的科技寬容之“前提”

科技寬容制度要確定三個(gè)方面的內(nèi)容。第一個(gè)問題是誰寬容誰。第二個(gè)問題是符合何種標(biāo)準(zhǔn)時(shí)使用寬容制度，即什么構(gòu)成原始記錄，通過原始記錄如何判斷科技項(xiàng)目中科研人員是否履行了勤勉盡責(zé)義務(wù)。第三個(gè)問題是寬容措施有哪些。

至今科技寬容制度仍缺乏執(zhí)法和司法實(shí)踐，有關(guān)研究文獻(xiàn)很少且不能對(duì)科技寬容制度的實(shí)施提供具有可操作性的建議(1)僅有兩篇直接相關(guān)的文章：于兆波：《科技寬容制度的法治解讀》，《科技與法律》2009年第2期，第18頁；王利華、劉曙輝：《寬容與科技創(chuàng)新》，《前沿》2012年第18期，第48頁。，僅有相關(guān)立法資料能夠提供某些啟示。從全國人大的科技進(jìn)步法修訂草案發(fā)言[2]可以看到：有人認(rèn)為科技寬容包含自由探索，提出是否包括“國家的重大科研工程”，因?yàn)樽杂商剿髻Y金少，而大部分經(jīng)費(fèi)投向大型工程；有人支持寬容原則，但認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)將寬容立法，在實(shí)踐中由“資助單位和管理部門”來具體掌握。從這些修訂時(shí)的草案發(fā)言來看，獲得寬容的項(xiàng)目主要針對(duì)有經(jīng)費(fèi)支持的縱向項(xiàng)目?！吨腥A人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法釋義》則也列出上述修訂草案的發(fā)言來釋明科技寬容制度[3]。科技寬容在地方科技進(jìn)步立法中也有體現(xiàn)?！顿F州省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》第三十六條對(duì)科技寬容有明確規(guī)定：“鼓勵(lì)科學(xué)技術(shù)人員開展科技創(chuàng)新、自由探索、勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)原始記錄能夠證明承擔(dān)探索性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)高的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)項(xiàng)目，科學(xué)技術(shù)人員已經(jīng)履行了勤勉盡責(zé)義務(wù)仍不能完成該項(xiàng)目的，給予寬容。”該條款是對(duì)科技進(jìn)步法的直接抄錄。而《黑龍江省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》第四十九條第二款則更進(jìn)一步：“鼓勵(lì)科學(xué)技術(shù)人員自由探索、勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，培育寬容失敗的社會(huì)氛圍。原始記錄能夠證明承擔(dān)探索性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)高的科學(xué)技術(shù)研究項(xiàng)目的科學(xué)技術(shù)人員已經(jīng)履行了勤勉盡責(zé)義務(wù)仍不能完成該項(xiàng)目的，不影響其繼續(xù)申請本省利用財(cái)政性資金設(shè)立的科學(xué)技術(shù)研究項(xiàng)目?！痹摋l款依據(jù)上位法規(guī)定了實(shí)施科技寬容權(quán)的條件，即“原始記錄”證明科研人員履行了“勤勉盡責(zé)義務(wù)”；寬容的范圍或者方式是“不影響其繼續(xù)申請本省利用財(cái)政性資金設(shè)立的科學(xué)技術(shù)研究項(xiàng)目”。由于通常的科研項(xiàng)目分為三種：有經(jīng)費(fèi)的縱向項(xiàng)目、無經(jīng)費(fèi)的縱向項(xiàng)目和橫向項(xiàng)目，科技寬容權(quán)至少可以由利用財(cái)政性資金設(shè)立的科研項(xiàng)目的管理人來實(shí)施，所以有經(jīng)費(fèi)的縱向項(xiàng)目中的寬容行為是確定存在的。在沒有經(jīng)費(fèi)的縱向項(xiàng)目以及橫向項(xiàng)目中項(xiàng)目管理人是否可以實(shí)施科技寬容則不能完全確定，有待進(jìn)一步探討，此不贅述。

在確定該寬容行為后面臨的首要問題是，該行為屬于什么性質(zhì)的權(quán)力。在理論上認(rèn)清該行為及其所包含權(quán)力的屬性、內(nèi)涵和外延，才能在現(xiàn)實(shí)中合法有效實(shí)施。要弄清該行為及其所包含權(quán)力的性質(zhì)則必須追溯其“前提”?？v向項(xiàng)目都存在管理部門從立項(xiàng)、審批、期中監(jiān)督到最終結(jié)項(xiàng)的一個(gè)完整過程，而最重要的兩個(gè)環(huán)節(jié)則是項(xiàng)目審批和結(jié)項(xiàng)，沒有項(xiàng)目的批準(zhǔn)就不可能有結(jié)項(xiàng)，而科技寬容權(quán)存在于結(jié)項(xiàng)階段，與批準(zhǔn)立項(xiàng)的權(quán)力存在著前后相繼的關(guān)系，弄清楚批準(zhǔn)立項(xiàng)行為這個(gè)前提，有利于對(duì)科技寬容行為性質(zhì)的探討。

對(duì)批準(zhǔn)縱向項(xiàng)目的政府行為或者被授權(quán)行為的研究，現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)較少，黃先雄詳細(xì)論述了縱向科研項(xiàng)目審批行為的法律性質(zhì)，認(rèn)為該行為是行政行為，因?yàn)樵搶徟袨槭枪C(jī)關(guān)基于公共目的使用了公法且具有行政法律效果的行為；該行為不是行政契約也不是行政許可，而是一種非許可類行政審批[4]。楊建順教授認(rèn)為：“它是一種科研機(jī)構(gòu)以及科技人員就國家下達(dá)的重大科研項(xiàng)目，經(jīng)過協(xié)商決定由有關(guān)國家部門提供資助，科研機(jī)構(gòu)、科研人員將研究成果提供給國家的活動(dòng)，在本質(zhì)上是一種行政合同。”[5]楊教授認(rèn)為項(xiàng)目管理人與科研人員之間是一種行政合同關(guān)系，由于該文獻(xiàn)是楊教授承擔(dān)的國家863計(jì)劃資助項(xiàng)目“國家科研項(xiàng)目監(jiān)理的法學(xué)研究”主報(bào)告的簡明版，只能看到該結(jié)論，無法看到具體的論證過程，從其行文看該結(jié)論似乎和科研項(xiàng)目合同書的存在有關(guān)系。譚啟平教授似乎將科技計(jì)劃項(xiàng)目的實(shí)施和科技計(jì)劃項(xiàng)目合同等同起來，“合同制在我國科技計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施和管理中得以廣泛應(yīng)用，目前幾乎已成為我國政府資助性科學(xué)研究項(xiàng)目管理形式的常態(tài)”，而且認(rèn)為這種合同關(guān)系不是一種行政合同，而是一種私法性質(zhì)的合同關(guān)系[6]。以上研究都對(duì)縱向項(xiàng)目審批行為的性質(zhì)進(jìn)行定性，或者認(rèn)為其是一種非許可類行政審批，或者認(rèn)為其是一種行政合同，甚至認(rèn)為是一種私法合同，對(duì)研究該行為都提出了深刻的思考和不同的思路，開拓和擴(kuò)大了對(duì)該縱向項(xiàng)目管理的研究視野。但是幾乎都是從規(guī)制現(xiàn)有科研亂象的目的出發(fā)，尋找現(xiàn)有科研管理制度之缺陷，缺乏對(duì)項(xiàng)目管理行為本身的深入研究。

縱向項(xiàng)目很多，包括且不限于科技部管理的973、863項(xiàng)目，國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目，國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目，教育部、司法部、最高院、最高檢、中國法學(xué)會(huì)等機(jī)關(guān)、部委、學(xué)會(huì)管理的部級(jí)項(xiàng)目；各省自然科學(xué)基金項(xiàng)目、哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目、教育科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目、科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目；市級(jí)社科規(guī)劃項(xiàng)目、其他各類項(xiàng)目等。這些有經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目或者由行政部門歸口管理或者由被授權(quán)部門管理，主要由國家財(cái)政提供資金支持。這些縱向項(xiàng)目，需要科研人員按照該項(xiàng)目管理方公布的條件和程序，組織科研團(tuán)隊(duì)，進(jìn)行可行性論證，向項(xiàng)目管理人提出項(xiàng)目申請。在申請文檔中不僅包含科研人員設(shè)計(jì)的實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的科研路徑為核心的可行性論證，也包含著科研人員為了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)而要求的物質(zhì)條件所需經(jīng)費(fèi)的申請。即申請行為中存在兩個(gè)請求，一個(gè)是希望承擔(dān)科研項(xiàng)目的申請，一個(gè)是獲得項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持的申請，顯然申請目標(biāo)存在二元化特征；項(xiàng)目的申請是其本質(zhì)，而經(jīng)費(fèi)的申請是為了輔助項(xiàng)目研究，使研究具有實(shí)現(xiàn)的可能性或者具有更好的實(shí)現(xiàn)條件。申請目標(biāo)二元化導(dǎo)致相應(yīng)項(xiàng)目管理人的批準(zhǔn)行為中存在兩個(gè)方面的權(quán)力：一個(gè)是批準(zhǔn)科研人員承擔(dān)科研項(xiàng)目的權(quán)力，一個(gè)是批準(zhǔn)其獲得財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持的權(quán)力。通常情況下，科研人員在項(xiàng)目申請、研究展開和結(jié)項(xiàng)等行為中表面上只和非財(cái)政的特定行政部門或者被授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)生聯(lián)系，但實(shí)際上獲得有經(jīng)費(fèi)支持的項(xiàng)目需要兩個(gè)權(quán)力的回應(yīng)，首先是項(xiàng)目管理人對(duì)項(xiàng)目本身的批準(zhǔn)權(quán)，然后是在前者基礎(chǔ)上對(duì)相應(yīng)經(jīng)費(fèi)的批準(zhǔn)權(quán)。前者是本質(zhì)上的科研項(xiàng)目審批權(quán)；后者是形式上的科研項(xiàng)目審批權(quán)，在其本質(zhì)上應(yīng)該屬于財(cái)政支出權(quán)。前者是項(xiàng)目管理人行政職能實(shí)現(xiàn)必然的一部分，比如科技部門作為軟科學(xué)項(xiàng)目的管理人和管理方，是其作為促進(jìn)科技進(jìn)步的政府職能所必需的權(quán)力的一部分，和科技行政機(jī)關(guān)的其他權(quán)力一起，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)科技進(jìn)步的目標(biāo)，是一種實(shí)質(zhì)性權(quán)力。而后者則是財(cái)政支出的權(quán)力，人大通過預(yù)算時(shí)，會(huì)專門給出比例分配給特定行政機(jī)關(guān)來實(shí)現(xiàn)特定的公共目標(biāo)，比如用于促進(jìn)科技進(jìn)步工作的預(yù)算，具體支出經(jīng)費(fèi)時(shí)由科技行政部門來確定其具體用途，該經(jīng)費(fèi)的使用是為了輔助科研進(jìn)步目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此該權(quán)力對(duì)于項(xiàng)目管理方而言是一種形式性權(quán)力或者輔助性權(quán)力。

因此，在項(xiàng)目審批行為中實(shí)際上存在兩種權(quán)力，一種是實(shí)質(zhì)上的項(xiàng)目審批權(quán)，與項(xiàng)目管理人行政職能密切聯(lián)系；一種是形式上的項(xiàng)目審批權(quán)，是關(guān)于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的批準(zhǔn)，為輔助實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目而提供必要物質(zhì)條件的權(quán)力，本質(zhì)上是一種財(cái)政支出權(quán)。由于財(cái)政支出是為了滿足科研項(xiàng)目的物質(zhì)需要，可以認(rèn)為財(cái)政支出權(quán)是一種手段權(quán)力或者形式性權(quán)力，而項(xiàng)目管理權(quán)是一種目的權(quán)力或者實(shí)質(zhì)性權(quán)力。通常情況下項(xiàng)目管理人不批準(zhǔn)科研人員的項(xiàng)目申請，肯定不會(huì)批準(zhǔn)與項(xiàng)目相關(guān)的經(jīng)費(fèi)資助；退一步，項(xiàng)目管理部門即使批準(zhǔn)科研人員的項(xiàng)目申請，也有可能不提供或者少提供經(jīng)費(fèi)資助，但是按照常識(shí)可推知經(jīng)費(fèi)數(shù)量是和項(xiàng)目本身相匹配的。由此可以推論在具體項(xiàng)目審批過程中兩種權(quán)力存在這樣的關(guān)系：第一，目的權(quán)力或者實(shí)質(zhì)性權(quán)力是手段權(quán)力或者形式性權(quán)力的前提和依據(jù)，即沒有目的權(quán)力或者實(shí)質(zhì)性權(quán)力的批準(zhǔn)，手段權(quán)力或者形式性權(quán)力就沒有批準(zhǔn)的可能性；目的權(quán)力或者實(shí)質(zhì)性權(quán)力沒有批準(zhǔn)，手段權(quán)力或者形式性權(quán)力就一定不批準(zhǔn)；目的權(quán)力或者實(shí)質(zhì)性權(quán)力即使批準(zhǔn)，手段權(quán)力或者形式性權(quán)力也不一定批準(zhǔn)?，F(xiàn)實(shí)例證就是項(xiàng)目管理人在批準(zhǔn)項(xiàng)目時(shí)，往往根據(jù)程序邀請政府之外的專業(yè)人員組成專家組對(duì)申請報(bào)告進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核，除了論證報(bào)告之外，會(huì)綜合考慮申請項(xiàng)目的科研人員的科研能力，比如前期成果、項(xiàng)目的可行性論證等相對(duì)細(xì)化專業(yè)的指標(biāo)來提出是否審批的建議。有時(shí)候這些建議可能是具有決定性的，項(xiàng)目管理人如果沒有批準(zhǔn)某科研團(tuán)隊(duì)的申請，當(dāng)然就不存在批準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)的可能性。第二，手段權(quán)力或者形式性權(quán)力是目的權(quán)力或者形式性權(quán)力的輔助。財(cái)政支出權(quán)的行使也應(yīng)該考慮該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)可能需要的物質(zhì)條件，即在批準(zhǔn)項(xiàng)目的同時(shí)或者之后可能仍然需要由專業(yè)人員構(gòu)成專家組根據(jù)項(xiàng)目論證過程估算可能需要的經(jīng)費(fèi)量，以保證項(xiàng)目科研目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

三、項(xiàng)目管理人對(duì)有經(jīng)費(fèi)的縱向項(xiàng)目的科技寬容中的權(quán)力結(jié)構(gòu)

(一)科技寬容權(quán)是一種特殊的項(xiàng)目評(píng)價(jià)權(quán)

從前述論證可知，項(xiàng)目管理人對(duì)有經(jīng)費(fèi)的縱向項(xiàng)目的科技寬容，是項(xiàng)目管理人在科研人員申請結(jié)項(xiàng)時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)“原始記錄”證明承擔(dān)探索性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)高的項(xiàng)目的科研人員履行了“勤勉盡責(zé)義務(wù)”“仍不能完成該項(xiàng)目”的，則“給予寬容”。寬容的方式處于模糊狀態(tài)，最早的立法草案對(duì)寬容的方式曾經(jīng)規(guī)定為“不影響該項(xiàng)目結(jié)題”，對(duì)該草案有人大代表認(rèn)為僅僅“不影響項(xiàng)目結(jié)題”是不夠的，建議增加“不影響繼續(xù)申請科研項(xiàng)目”等內(nèi)容[7]。所以寬容失敗的方式不僅應(yīng)該包括“不影響該項(xiàng)目結(jié)題”，而且應(yīng)該包括與成功結(jié)項(xiàng)的項(xiàng)目同等待遇的其他方式，比如科研經(jīng)費(fèi)不需退還、結(jié)項(xiàng)證書不做特殊標(biāo)記，由于法規(guī)的原因在實(shí)際中只能由項(xiàng)目管理人根據(jù)實(shí)際情況自由裁量。

項(xiàng)目管理人對(duì)于一般成功實(shí)現(xiàn)科研目標(biāo)的項(xiàng)目結(jié)題或者結(jié)項(xiàng)，為一般項(xiàng)目評(píng)價(jià)行為，而項(xiàng)目管理人對(duì)有經(jīng)費(fèi)的縱向項(xiàng)目的科技寬容是對(duì)該項(xiàng)目的科研人員在本項(xiàng)目中行為的一種特殊評(píng)價(jià)。一般項(xiàng)目評(píng)價(jià)行為和科技寬容行為都是對(duì)科研人員在項(xiàng)目中的科研行為的評(píng)價(jià)權(quán)，但兩者又存在巨大差別。前者重在對(duì)整體科研行為的成果進(jìn)行考核，例如通過其作為結(jié)論的特殊方法可以制造出符合要求的特種金屬，而對(duì)尋找該方法的科研過程很少評(píng)價(jià)，重在研究成果內(nèi)部邏輯的自洽性和外部實(shí)踐的可復(fù)制性，看其能否重復(fù)實(shí)現(xiàn)，這種評(píng)價(jià)行為內(nèi)在的邏輯是：結(jié)果論證了過程的合法性。即一般評(píng)價(jià)行為通過對(duì)項(xiàng)目結(jié)論的評(píng)價(jià)來間接評(píng)價(jià)項(xiàng)目承擔(dān)人，默認(rèn)承擔(dān)人盡到勤勉盡責(zé)義務(wù)。后者的邏輯正好相反：過程的合法性論證了結(jié)果的可容忍性?？萍紝捜輰?shí)施的首要條件是失敗，即不能或者無法完成探索性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)高的項(xiàng)目，項(xiàng)目管理人并不會(huì)因?yàn)樵撌〗Y(jié)果馬上對(duì)該項(xiàng)目中的科研人員評(píng)價(jià)為不得結(jié)項(xiàng)，而是要具體考察其科研行為的過程，看“原始記錄”是否能證明其行為滿足“勤勉盡責(zé)”要求。如果能滿足要求，則對(duì)該項(xiàng)目中的科研人員實(shí)施寬容。即科技寬容行為通過對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)人的評(píng)價(jià)來間接評(píng)價(jià)項(xiàng)目。所以科技寬容權(quán)本質(zhì)上是對(duì)科研人員科研過程的評(píng)價(jià)，而一般的項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)權(quán)則重在對(duì)項(xiàng)目結(jié)果的評(píng)價(jià)，科技寬容權(quán)是一種特殊的項(xiàng)目評(píng)價(jià)權(quán)。

(二)科技寬容權(quán)與其“前提”的關(guān)系

項(xiàng)目審批行為和批準(zhǔn)結(jié)項(xiàng)行為具有時(shí)間和邏輯上的前后相繼關(guān)系，是一個(gè)項(xiàng)目管理過程中最重要的兩頭。項(xiàng)目審批行為實(shí)際上包含兩個(gè)權(quán)力，一個(gè)是關(guān)于科研項(xiàng)目本身的實(shí)質(zhì)性審批權(quán)，一個(gè)是關(guān)于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的形式性審批權(quán)。兩個(gè)權(quán)力具有實(shí)質(zhì)和形式、目的和手段的關(guān)系，該權(quán)力的本質(zhì)是為了促進(jìn)科技進(jìn)步，推動(dòng)科技創(chuàng)新，增加人類知識(shí)的總量，而經(jīng)費(fèi)只是為了輔助實(shí)現(xiàn)該目的，經(jīng)費(fèi)再多沒有科研人員的活動(dòng)也無法對(duì)人類知識(shí)總量有所裨益。對(duì)于科研人員而言兩個(gè)方面的請求都得到回應(yīng)，一個(gè)是從事該項(xiàng)目的研究的許可，一個(gè)是獲得支持該項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)。而作為科研項(xiàng)目的最后一個(gè)階段“結(jié)項(xiàng)”，也相應(yīng)會(huì)對(duì)這兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)?？萍紝捜菪袨樽鳛橐环N特殊的評(píng)價(jià)行為同樣如此，寬容失敗的方式不僅包括“不影響該項(xiàng)目結(jié)題”，而且可以獲得和成功結(jié)項(xiàng)的項(xiàng)目幾乎同等待遇的其他方式，包括對(duì)項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)兩個(gè)方面的評(píng)價(jià)。所以在科技寬容行為中，既包含項(xiàng)目管理人對(duì)有經(jīng)費(fèi)的縱向項(xiàng)目中的科研人員在本項(xiàng)目中行為的實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)，也包含對(duì)科研人員經(jīng)費(fèi)使用的形式性評(píng)價(jià)權(quán)。對(duì)科研人員而言，在申請項(xiàng)目時(shí)支撐其請求的兩個(gè)保證得到評(píng)價(jià)，一個(gè)是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的科研能力，一個(gè)是按照法律規(guī)范使用經(jīng)費(fèi)的保證。

實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)也包含著對(duì)實(shí)質(zhì)性審批權(quán)和形式性審批權(quán)某種程度的評(píng)價(jià)。獲得批準(zhǔn)的項(xiàng)目是實(shí)質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)的肯定行使，是對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)人員在項(xiàng)目任務(wù)書、項(xiàng)目合同中的承諾的認(rèn)可，是對(duì)通過文字信息所傳達(dá)出來的申請人員實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的科研能力的認(rèn)可，這種認(rèn)可一般來說并不是單純由項(xiàng)目管理人來判斷，而是主要由其按照一定的條件和程序組成的專家組來實(shí)現(xiàn)的。反之如果項(xiàng)目未獲批準(zhǔn)，就是不認(rèn)可申請人在實(shí)現(xiàn)本項(xiàng)目目標(biāo)上的科研能力?？萍紝捜葜械膶?shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)是一種特殊的評(píng)價(jià)權(quán)，因?yàn)橐话愕捻?xiàng)目評(píng)價(jià)權(quán)重在對(duì)項(xiàng)目科研人員科研成果的評(píng)價(jià)，成功實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的結(jié)項(xiàng)成功狀態(tài)直接證明了科研人員科研過程的合法性，而科技寬容權(quán)是在項(xiàng)目無法完成的結(jié)果失敗狀態(tài)下對(duì)研發(fā)過程中科研人員行為的評(píng)價(jià)權(quán)?？萍紝捜葜械膶?shí)質(zhì)評(píng)價(jià)權(quán)存在肯定和否定兩種方式?？隙ǖ脑u(píng)價(jià)是科研人員在本項(xiàng)目中的科研能力的寬容，同時(shí)也是對(duì)作為“前提”的實(shí)質(zhì)性審批權(quán)的認(rèn)可，證明了該審批權(quán)實(shí)施的合理性和正確性，如果絕大多數(shù)通過特定規(guī)則和程序?qū)嵤┑目隙ㄐ缘膶?shí)質(zhì)性審批權(quán)的項(xiàng)目最終都獲得了實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)的肯定評(píng)價(jià)，則證明了實(shí)質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)實(shí)施的合法性和合理性，同時(shí)證明了實(shí)質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)相關(guān)規(guī)則的合理性和可操作性；反之，否定的評(píng)價(jià)是對(duì)科技人員在本項(xiàng)目中科研能力的不認(rèn)可，同時(shí)也是對(duì)作為“前提”的實(shí)質(zhì)性審批權(quán)的不認(rèn)可，證明了該審批權(quán)實(shí)施的不合理性和不正確性，如果絕大多數(shù)通過特定規(guī)則和程序?qū)嵤┑目隙ㄐ缘膶?shí)質(zhì)性審批權(quán)的項(xiàng)目最終都獲得了實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)的否定評(píng)價(jià)，則證明了實(shí)質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)相關(guān)規(guī)則的不合理性和不正確性。由于實(shí)質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)和形式性批準(zhǔn)權(quán)之間目的和手段的關(guān)系，上述對(duì)實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)和實(shí)質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)之間的關(guān)系也傳導(dǎo)到實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)和形式性批準(zhǔn)權(quán)之間。比如實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)的肯定性實(shí)施，在一定程度上是對(duì)實(shí)質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)的肯定，更是對(duì)形式性批準(zhǔn)權(quán)的直接肯定；實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)的否定性實(shí)施，在一定程度上反映了實(shí)質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)存在問題，更是對(duì)形式性批準(zhǔn)權(quán)的直接否定，即使項(xiàng)目中的科研人員沒有違反經(jīng)費(fèi)使用的財(cái)經(jīng)法規(guī)。

形式性評(píng)價(jià)權(quán)實(shí)際上也包含著對(duì)實(shí)質(zhì)性審批權(quán)和形式性審批權(quán)的某種評(píng)價(jià)?？萍紝捜莸姆绞讲粌H包含允許結(jié)項(xiàng)，而且也包含不退還所資助的經(jīng)費(fèi)等其他方式，屬于項(xiàng)目管理部門的自由裁量權(quán)。形式性評(píng)價(jià)權(quán)在實(shí)施時(shí)受到實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)的直接影響。如果科技寬容中的實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)否定實(shí)施，幾乎可以肯定，經(jīng)費(fèi)是需要退還的，形式性評(píng)價(jià)權(quán)只能否定實(shí)施。從現(xiàn)有資料看似乎沒有哪個(gè)項(xiàng)目不允許結(jié)項(xiàng)但經(jīng)費(fèi)不需退還或者全部退還，如果有相關(guān)案例發(fā)生則可能需要進(jìn)一步探討。如果科技寬容中的實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)肯定實(shí)施，可能存在兩種情況。一種是經(jīng)費(fèi)全部不用退還，則實(shí)際上直接肯定了形式性審批權(quán)；也間接肯定了實(shí)質(zhì)性審批權(quán)，科研人員將經(jīng)費(fèi)用到了該用的地方。另一種情況是經(jīng)費(fèi)部分退還，比如項(xiàng)目進(jìn)行到中間階段科研人員即可得出結(jié)論項(xiàng)目無法進(jìn)行并獲得成功，從而主動(dòng)要求或者被動(dòng)由項(xiàng)目管理人進(jìn)行評(píng)價(jià)，從可以得出失敗結(jié)論之日起未使用完畢的經(jīng)費(fèi)應(yīng)該退還，這部分應(yīng)該退還的經(jīng)費(fèi)也是對(duì)形式性審批權(quán)和實(shí)質(zhì)性審批權(quán)的某種否定，即這批錢不該用和科研人員科研行為從該節(jié)點(diǎn)停止所以經(jīng)費(fèi)也隨之停止。第二種可稱為節(jié)點(diǎn)式寬容。

(三)科技寬容中的實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)

此處實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)的論述仍然限于有經(jīng)費(fèi)的縱向項(xiàng)目中，這種評(píng)價(jià)權(quán)是一種特殊的評(píng)價(jià)權(quán)，比一般的項(xiàng)目評(píng)價(jià)權(quán)更具專業(yè)性，操作起來更有難度。

一般的項(xiàng)目評(píng)價(jià)權(quán)重在對(duì)結(jié)果的評(píng)價(jià)，會(huì)對(duì)整體科研行為產(chǎn)生的結(jié)論性成果進(jìn)行考核，重在研究成果內(nèi)部邏輯的自洽性和外部實(shí)踐的可復(fù)制性，是以項(xiàng)目結(jié)果來論證過程的合法性。只要項(xiàng)目管理人或其根據(jù)規(guī)則選定的專家組依法復(fù)制其研究過程，從而再現(xiàn)其得出的結(jié)論，就可以結(jié)項(xiàng)了。而科技寬容中的實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)，是項(xiàng)目管理人通過對(duì)科研人員“原始記錄”的考核，觀察其是否能證明科研人員“勤勉盡責(zé)義務(wù)”的履行，重在對(duì)科研過程的考核，以過程的合法性來論證結(jié)果的可容忍性。該評(píng)價(jià)權(quán)實(shí)施的最重要的基礎(chǔ)一是原始記錄，二是勤勉盡責(zé)義務(wù)?，F(xiàn)在還無法查明原始記錄的內(nèi)涵和外延，也不能確定不同學(xué)科的原始記錄是否應(yīng)該有區(qū)別，應(yīng)該有哪些區(qū)別。在現(xiàn)階段沒有關(guān)于原始記錄的一般規(guī)則的情況下，由誰和如何來判斷哪些材料可能構(gòu)成原始記錄是實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)具有可操作性的第一步。第二步則更具專業(yè)性，需要在這些原始記錄的內(nèi)容里找出依據(jù)，證明科研人員不僅從事了科研工作，而且盡到了勤勉盡責(zé)的義務(wù)。進(jìn)一步，這種原始記錄的查明和勤勉盡責(zé)義務(wù)的判斷是一般人就可以進(jìn)行，還是需要專門領(lǐng)域的專家來進(jìn)行；如果專家來進(jìn)行的話，專家怎么組成，如何來保持專家組的獨(dú)立性，都會(huì)產(chǎn)生一系列的問題。這幾步如果單純由項(xiàng)目管理人來實(shí)施，是不可想象的，按照特定條件和程序組成的專家組在項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批、結(jié)項(xiàng)等過程中涉入的程度會(huì)越來越多。即使有了關(guān)于原始記錄的一般規(guī)則的情況下，不同學(xué)科之間也會(huì)有區(qū)別，交叉學(xué)科更會(huì)提出新的問題。專家的主要任務(wù)需要給出令人信服的專業(yè)理由，說明項(xiàng)目承擔(dān)人“雖無功勞但有苦勞”，從而給予寬容；或者說明其“既無功勞也無苦勞”，從而不給予寬容。

在論證實(shí)質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)時(shí)曾指出，該權(quán)力的實(shí)施會(huì)給形式性批準(zhǔn)權(quán)具有直接影響。實(shí)質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)否定實(shí)施，形式性批準(zhǔn)權(quán)一定是否定實(shí)施；實(shí)質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)肯定實(shí)施，形式性批準(zhǔn)權(quán)也可能否定實(shí)施，或者只批準(zhǔn)申請人部分經(jīng)費(fèi)要求?？萍紝捜葜械膶?shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)也存在這種關(guān)系。比如專家組根據(jù)原始記錄，發(fā)現(xiàn)不足以證明項(xiàng)目承擔(dān)人盡到了“勤勉盡責(zé)”義務(wù)，實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)的否定實(shí)施必然會(huì)導(dǎo)致形式評(píng)價(jià)權(quán)的否定實(shí)施。在專家組進(jìn)行判斷的過程中，也可能發(fā)現(xiàn)不是在項(xiàng)目申請結(jié)項(xiàng)時(shí)，而是在項(xiàng)目進(jìn)行過程的某個(gè)節(jié)點(diǎn)，相關(guān)的信息已經(jīng)表明該項(xiàng)目無論如何是無法進(jìn)行下去了，即已經(jīng)宣告失敗。這種進(jìn)行過程中就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)本研究“此路不通”的情形，實(shí)際上也暗示著應(yīng)該給予項(xiàng)目承擔(dān)人請求項(xiàng)目管理人實(shí)施寬容的權(quán)利。如果專家組對(duì)“此路不通”的情形建議實(shí)施科技寬容，那這種評(píng)價(jià)權(quán)的實(shí)施將也反映在形式性評(píng)價(jià)權(quán)上，因?yàn)閺脑摴?jié)點(diǎn)上就可以宣布“失敗”，所以經(jīng)費(fèi)的支出就沒有合法性。在這種節(jié)點(diǎn)式科技寬容中，實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)不僅對(duì)形式性評(píng)價(jià)權(quán)具有質(zhì)上的決定性，而且具有量上的決定性，該節(jié)點(diǎn)之后的經(jīng)費(fèi)應(yīng)該退還。而且這種節(jié)點(diǎn)式寬容更要求專家組的專業(yè)性，特別是那些在規(guī)定或者約定的項(xiàng)目最終提交時(shí)間提交并申請寬容的情形里，專家組通過原始記錄判斷應(yīng)該給予科技寬容，從實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)來看項(xiàng)目是可以結(jié)項(xiàng)的；從形式性評(píng)價(jià)權(quán)來看，不能對(duì)整個(gè)科研過程中的所有經(jīng)費(fèi)都給予寬容，而是以該節(jié)點(diǎn)為界限，之前的經(jīng)費(fèi)給予寬容，之后則不能寬容。

(四)科技寬容中的形式性評(píng)價(jià)權(quán)

此處形式性評(píng)價(jià)權(quán)的論述也限于有經(jīng)費(fèi)的縱向項(xiàng)目中，其實(shí)施時(shí)不僅需要以與經(jīng)費(fèi)相關(guān)的財(cái)經(jīng)法規(guī)為依據(jù)的形式性評(píng)價(jià)，而且可能伴隨著獨(dú)立專家組的專業(yè)衡量。

在通常的有經(jīng)費(fèi)的橫向項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)時(shí)，一旦實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)肯定實(shí)施，則予以結(jié)項(xiàng)，形式性評(píng)價(jià)權(quán)從整體上也是肯定實(shí)施，但是并不是無條件放行，而是僅僅根據(jù)經(jīng)費(fèi)使用的相關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)進(jìn)行形式性評(píng)價(jià)。如果符合經(jīng)費(fèi)使用的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)費(fèi)當(dāng)然無須退回；如果不合規(guī)，則有關(guān)的經(jīng)費(fèi)必須退還，以嚴(yán)明財(cái)經(jīng)法規(guī)要求。也因?yàn)檫@種評(píng)價(jià)并不涉及項(xiàng)目的科研行為本身，而只涉及經(jīng)費(fèi)使用的有關(guān)法規(guī)，所以本文稱之為形式性評(píng)價(jià)權(quán)。如前所述，這種形式性評(píng)價(jià)權(quán)的名稱只是為了論述的方便，它不僅不是可忽略的，而且具有非常重要的意義，在許多領(lǐng)域都存在這種財(cái)政支出的形式性權(quán)力。財(cái)政預(yù)算一旦由代議機(jī)關(guān)通過，一般就直接由有關(guān)部門支出使用，比如交通、教育、文化等，這種支出和前面的項(xiàng)目審批行為一樣，實(shí)際上包含著兩個(gè)方面的權(quán)力，一個(gè)是與本部門行政職能直接相關(guān)的實(shí)質(zhì)性權(quán)力，另一個(gè)則是與本部門職能無關(guān)的形式性權(quán)力，該權(quán)力本質(zhì)上是一種財(cái)政支出權(quán)。而隨后一般會(huì)有一個(gè)評(píng)價(jià)行為，包含著與其“前提”直接相關(guān)的兩個(gè)權(quán)力，一個(gè)是實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)，一個(gè)是形式性評(píng)價(jià)權(quán)，這種形式性評(píng)價(jià)權(quán)本質(zhì)上是對(duì)前述財(cái)政支出的評(píng)價(jià)權(quán)。本文的研究靈感，最初就來自于對(duì)含有財(cái)政支出的政府行為權(quán)力的“二元化”特征的關(guān)注，這種“二元化”特征的普遍性由財(cái)政支出的普遍性所決定，這種研究應(yīng)該有助于建立其有關(guān)財(cái)政支出權(quán)的一般規(guī)則。

接下來的問題是，形式性評(píng)價(jià)權(quán)是否僅限于經(jīng)費(fèi)的合規(guī)性審查，是否也會(huì)涉及對(duì)有關(guān)科研行為的審查。可以分為兩種情況。第一種情況中，形式性評(píng)價(jià)權(quán)確實(shí)只是根據(jù)有關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行合規(guī)性評(píng)價(jià)，但是特殊情況下比如前述的節(jié)點(diǎn)式寬容中，關(guān)于節(jié)點(diǎn)的判斷不僅對(duì)實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)有意義，更重要的是對(duì)形式性評(píng)價(jià)權(quán)具有決定性作用。該節(jié)點(diǎn)之前的經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行合規(guī)性審查即可，該時(shí)間節(jié)點(diǎn)之后的經(jīng)費(fèi)支出是必須退還的，根本不需要形式性評(píng)價(jià)權(quán)的介入判斷其經(jīng)費(fèi)支出的合規(guī)性，實(shí)際上則隱含著對(duì)該節(jié)點(diǎn)之后科研行為的評(píng)價(jià)，該節(jié)點(diǎn)之后的科研行為對(duì)項(xiàng)目而言無任何助益且是多余的。第二種情況中，考慮科研誠信和經(jīng)費(fèi)使用的混亂問題，在不影響建設(shè)創(chuàng)新環(huán)境的條件下，建立對(duì)科研經(jīng)費(fèi)支出的特殊的形式性評(píng)價(jià)權(quán)，采取抽查的方式，對(duì)已經(jīng)滿足結(jié)項(xiàng)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況的合理性或者關(guān)聯(lián)性進(jìn)行評(píng)價(jià)。合規(guī)性的依據(jù)是科研項(xiàng)目之外的財(cái)經(jīng)法規(guī)，合理性的依據(jù)則深入研究行為的過程中，考核已經(jīng)合規(guī)的經(jīng)費(fèi)是否真正使用到項(xiàng)目研究上。

五、結(jié)論

政府支出行為往往有特定目標(biāo)，該目標(biāo)往往是專門化的，目標(biāo)的專門化和財(cái)政支出的輔助性使得該種行為中往往包含兩種權(quán)力的行使。目標(biāo)的存在要求支出部門或其他部門對(duì)政府支出的實(shí)施后果進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)行為相應(yīng)的也包含兩種權(quán)力。在有經(jīng)費(fèi)的縱向項(xiàng)目中，項(xiàng)目管理人的科技寬容本質(zhì)上是一種特殊的科研項(xiàng)目評(píng)價(jià)權(quán)，也存在著兩種權(quán)力即實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)權(quán)和形式性評(píng)價(jià)權(quán)。由于論題所限，科技寬容行為中存在的“二元化”特征以及隨后的研究必然更加關(guān)注其實(shí)質(zhì)性方面和專門化方面。當(dāng)然在科技寬容行為的研究方面最起碼還要探討無經(jīng)費(fèi)的縱向項(xiàng)目中的科技寬容和橫向項(xiàng)目中的科技寬容，才可能為整個(gè)科技寬容制度提供一些前提的準(zhǔn)備，為真正實(shí)現(xiàn)“寬容失敗”的社會(huì)氛圍提供規(guī)范和理念支持。