鄭 磊

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

一、問題的提出

開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制問題是本次《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》(以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》)修改不應(yīng)回避但又鮮被提及的一個(gè)議題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年，我國(guó)已有國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)2543家(1)2018年2月26日，國(guó)家發(fā)展改革委等六部門聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)開發(fā)區(qū)審核公告目錄》(2018年版)包括2543家開發(fā)區(qū)，其中國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)552家，省級(jí)開發(fā)區(qū)1991家。，以及數(shù)量可觀的市、縣人民政府自行設(shè)立的開發(fā)區(qū)。其中，除具有企業(yè)性質(zhì)的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一型的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)外，尚有千余個(gè)具有明確行政管轄范圍的“開發(fā)區(qū)管委會(huì)”嵌入在我國(guó)行政管理體制之中。因此，開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制問題不可能永遠(yuǎn)避而不談。2020年4月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)《行政復(fù)議體制改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)，作出“縣級(jí)以上一級(jí)地方人民政府只保留一個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，由本級(jí)人民政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議職責(zé)”的頂層設(shè)計(jì)，使得開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制的走向更加撲朔迷離。但無論如何，開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制遲遲不能在立法上得到明確，勢(shì)必影響申請(qǐng)人合法權(quán)益的救濟(jì)和行政復(fù)議監(jiān)督的效果。

展開來看，開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制問題實(shí)際上包含兩個(gè)具體問題：一是對(duì)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作出的行政行為不服，應(yīng)當(dāng)向哪一級(jí)地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議；二是對(duì)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服，應(yīng)當(dāng)向哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。而這兩個(gè)問題又無法完全和開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門是否具有行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格問題切割開來。從現(xiàn)行法律規(guī)范和既有學(xué)術(shù)文獻(xiàn)來看，我國(guó)客觀上存在著行政機(jī)關(guān)、法院對(duì)開發(fā)區(qū)行政復(fù)議制度和理論的迫切需求和立法機(jī)關(guān)與學(xué)術(shù)界供給不充分之間的深刻矛盾，本文的問題意識(shí)即來源于此。為此，筆者將從我國(guó)開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制的實(shí)踐爭(zhēng)議出發(fā)，在澄清三個(gè)理論性問題的基礎(chǔ)上提出改革建議，以期對(duì)處在十字路口的開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制抉擇有所參考。

二、我國(guó)開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制的實(shí)踐爭(zhēng)議

(一)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門能否作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人

開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門能否作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人，進(jìn)而向哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，是我國(guó)開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制的第一個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)。由于《行政復(fù)議法》《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》(全文簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法實(shí)施條例》)沒有對(duì)此作出規(guī)定，至今也沒有全國(guó)統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中地方政府和各級(jí)法院的認(rèn)識(shí)不一，存在三種不同的情形。

1.不承認(rèn)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門的行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格。以是否經(jīng)國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)為標(biāo)準(zhǔn)，又可分為兩類情形。第一種情形全國(guó)認(rèn)識(shí)比較統(tǒng)一，即對(duì)于國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立以外的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門，《國(guó)務(wù)院法制辦公室對(duì)遼寧省人民政府法制辦公室〈關(guān)于楊云澤等行政復(fù)議案件有關(guān)問題的請(qǐng)示〉的復(fù)函》(國(guó)法函[2004]351號(hào))明確規(guī)定“地方人民政府未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立開發(fā)區(qū)并自行組建開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)及其所屬部門的，公民、法人或者其他組織對(duì)該管理委員會(huì)及其所屬部門的具體行政行為不服，可以設(shè)立該開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的地方人民政府為被申請(qǐng)人，依法向上一級(jí)人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)”。第二種情形全國(guó)認(rèn)識(shí)不一，即便是國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，一些地方政府也認(rèn)為不是適格的行政復(fù)議被申請(qǐng)人。如“嘉興市吉禾玻璃經(jīng)銷公司、嘉興市吉禾建材有限公司與浙江省人民政府行政復(fù)議案”(2)嘉興市吉禾玻璃經(jīng)銷公司、嘉興市吉禾建材有限公司與浙江省人民政府行政復(fù)議案，浙江省杭州市中級(jí)人民法院(2016)浙01行初321號(hào)行政判決書，2016年12月5日。中，申請(qǐng)人不服國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的嘉興經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的強(qiáng)制拆除行為，以嘉興市人民政府為被申請(qǐng)人，向浙江省人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，浙江省政府也受理并作出了行政復(fù)議決定書。但這種情形目前在行政復(fù)議實(shí)務(wù)中不再常見。

2.承認(rèn)國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格，不承認(rèn)其所屬職能部門的行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格。例如在“陳某甲不服麗水經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)確認(rèn)函申請(qǐng)復(fù)議案”中，麗水市人民政府認(rèn)為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的麗水經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)是適格的行政復(fù)議被申請(qǐng)人(3)陳某甲不服麗水經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)確認(rèn)函申請(qǐng)復(fù)議案，麗水市人民政府麗政復(fù)〔2018〕82號(hào)行政復(fù)議決定書，2019年1月30日。。而在“楊某不服麗水市國(guó)土資源局開發(fā)區(qū)分局園地征收補(bǔ)償申請(qǐng)復(fù)議案”中，麗水市人民政府認(rèn)為麗水市國(guó)土資源局開發(fā)區(qū)分局系麗水經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不是適格的行政復(fù)議被申請(qǐng)人(4)楊某不服麗水市國(guó)土資源局開發(fā)區(qū)分局園地征收補(bǔ)償申請(qǐng)復(fù)議案，麗水市人民政府麗政復(fù)〔2019〕9號(hào)行政復(fù)議決定書，2019年5月8日。。

3.既承認(rèn)國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格，也承認(rèn)其所屬職能部門的行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格。例如，1991年制定的《廣州市行政復(fù)議管轄實(shí)施辦法》第八條規(guī)定：“對(duì)本級(jí)人民政府設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)的復(fù)議，由本級(jí)人民政府管轄。開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)屬下的行政機(jī)構(gòu)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)的復(fù)議，由開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)管轄?！庇绕涫窃?018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《行訴解釋》)施行之后，參照該解釋第二十一條來處理開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門的行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格問題逐漸成為行政復(fù)議實(shí)務(wù)的通行做法。

(二)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)有無行政復(fù)議職責(zé)

一旦明確開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門的行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格，再加上開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)代管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處本來就具有行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格，那么，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)自身有無行政復(fù)議職責(zé)便成為第二個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)。對(duì)此，實(shí)踐中存在兩種截然不同的做法，甚至在一省之內(nèi)也不統(tǒng)一。

1.賦予國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)以行政復(fù)議機(jī)關(guān)地位。這種觀點(diǎn)要么將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)視為《行政復(fù)議法》第十二條第一款意義上的“本級(jí)人民政府”，要么參照《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱《地方政府組織法》)第六十八條第一款以及《國(guó)務(wù)院法制辦公室對(duì)海南省法制辦公室〈關(guān)于行政復(fù)議管轄權(quán)限有關(guān)問題的請(qǐng)示〉的復(fù)函》(國(guó)法函[2002]246號(hào))，將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)視為“派出機(jī)關(guān)”，來完成脆弱的自我合法化(5)該《復(fù)函》規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)省級(jí)人民政府設(shè)立的派出機(jī)關(guān)所屬工作部門作出的具體行政行為不服，由當(dāng)事人選擇，可以向該派出機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向該省級(jí)人民政府所屬的相應(yīng)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。”。例如，濟(jì)南市規(guī)定“對(duì)南部山區(qū)、萊蕪高新區(qū)管理委員會(huì)所屬辦事處、單位等作出的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，由南部山區(qū)、萊蕪高新區(qū)管理委員會(huì)管轄”[1]。一些開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為履行行政復(fù)議職責(zé)，還專門制定有行政規(guī)則，如《南京市江北新區(qū)管理委員會(huì)行政復(fù)議辦法》《大連高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)行政復(fù)議工作規(guī)則》等。

2.未賦予國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)以行政復(fù)議機(jī)關(guān)地位。由于《行政復(fù)議法》《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)有無行政復(fù)議職責(zé)沒有作出規(guī)定，加上《方案》中“縣級(jí)以上一級(jí)地方政府、一個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)”的頂層設(shè)計(jì)，也有不少地方政府并未賦予開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)相應(yīng)的行政復(fù)議職責(zé)，甚至在一省之內(nèi)兩種情形并存。例如，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的鄭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會(huì)沒有行政復(fù)議管轄權(quán)，但同樣是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的洛陽(yáng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會(huì)、新鄉(xiāng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會(huì)卻都得到了本級(jí)人民政府的授權(quán)。而在山東省，和濟(jì)南市賦予開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)行政復(fù)議管轄權(quán)不同，淄博市規(guī)定“以高新區(qū)管委會(huì)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)、文昌湖省級(jí)旅游度假區(qū)管委會(huì)及上述管委會(huì)所屬管理機(jī)構(gòu)為被申請(qǐng)人的復(fù)議案件”由淄博市人民政府統(tǒng)一管轄[2]。

經(jīng)由上文初步梳理可知，從1990年《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議條例》到1999年《行政復(fù)議法》，我國(guó)開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制一直游離在統(tǒng)一的制度之外，長(zhǎng)期處于地方自主探索的狀態(tài)。2018年《行訴解釋》第二十一條的施行，間接推動(dòng)了開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制的制度演進(jìn)。時(shí)至今日，在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)《方案》和全國(guó)人大常委會(huì)即將初次審議《行政復(fù)議法》(修改)法律案的大背景下，建立統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制勢(shì)在必行。

三、開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制改革的前提問題

從默許地方自主探索、百花齊放，到確立統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制，既涉及立法時(shí)機(jī)和條件是否成熟問題，也涉及幾個(gè)前提性問題的厘清問題。而從理論上澄清開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律地位、行政主體和行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格之間的關(guān)系、行政組織法和行政復(fù)議法之間的關(guān)系，又反過來直接影響全國(guó)人大常委會(huì)的立法決斷。

(一)困在行政主體上的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)身份爭(zhēng)議

由于我國(guó)行政法理論與實(shí)務(wù)通說認(rèn)為，無論是行政復(fù)議機(jī)關(guān)，還是行政復(fù)議被申請(qǐng)人，都必須是行政主體，行政主體又分為行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織兩大類。相應(yīng)地，圍繞開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)就形成了“派出機(jī)關(guān)說”“派出機(jī)構(gòu)說”“法律、法規(guī)授權(quán)組織說”“公法人說”等觀點(diǎn)。其中，“派出機(jī)關(guān)說”，包括“準(zhǔn)派出機(jī)關(guān)說”“事實(shí)上的派出機(jī)關(guān)說”，認(rèn)為開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)雖然目前尚無《地方政府組織法》上的依據(jù)，但實(shí)際相當(dāng)于該法中的派出機(jī)關(guān)。它們通常有獨(dú)立的撥款，有獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的能力(6)學(xué)界和實(shí)務(wù)界持該觀點(diǎn)者比較普遍，詳細(xì)論述可參見郜風(fēng)濤：《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例釋解與應(yīng)用》，人民出版社2007年版，第87頁(yè)；李洪雷：《行政法釋義學(xué)：行政法學(xué)理的更新》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第195頁(yè)。。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門，也不是普通的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，“一般享有縣級(jí)人民政府所屬的部門的待遇，可以依據(jù)法律、法規(guī)特別授權(quán)行使行政管理職權(quán)”[3]。因此，國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)具有行政主體資格，也比照省、自治區(qū)政府設(shè)立的派出機(jī)關(guān)享有行政復(fù)議管轄權(quán)(7)筆者在檢索案例時(shí)發(fā)現(xiàn)，遼寧省在行政復(fù)議和行政訴訟實(shí)務(wù)上普遍認(rèn)為國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)有行政復(fù)議職責(zé)。具體的裁判理由可參見周宗潛訴旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)不履行行政復(fù)議職責(zé)案，遼寧省高級(jí)人民法院(2019)遼行終823號(hào)行政判決書，2019年10月23日。?！栋踩a(chǎn)法》第八條第三款、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》對(duì)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為地方人民政府派出機(jī)關(guān)的定位都是常被援引的論據(jù)。

“派出機(jī)構(gòu)說”認(rèn)為“開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)”可以確定為本級(jí)人民政府的派出機(jī)構(gòu)[4]。基于“派出機(jī)構(gòu)說”衍生出的“特殊派出機(jī)構(gòu)說”進(jìn)一步認(rèn)為，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是一種比較特殊的派出機(jī)構(gòu)，“因?yàn)榻^大多數(shù)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)是經(jīng)過省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)成立，都有明確的管理權(quán)限和范圍，有獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算，有獨(dú)立的行政編制，能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任[5]?！毙姓?fù)議實(shí)務(wù)中，通過對(duì)“法律、法規(guī)授權(quán)組織說”的嫁接，并參照2014年《行政訴訟法》對(duì)“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”行政訴訟被告資格的規(guī)定，多數(shù)已經(jīng)認(rèn)可國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門的行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格。此外，從大陸法系移植的“公法人說”，包括從英美法系移植的“法定機(jī)構(gòu)說”，正在成為論證開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)行政主體地位的新觀點(diǎn)(8)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)“公法人說”顯然受到大陸法系“行政法人化”理論的啟發(fā)。具體可參見于靜濤、陳明添：《公法人路徑下平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)組織架構(gòu)的思考》，《海峽法學(xué)》2012年第4期，第42-47頁(yè)。余宗良：《中國(guó)開發(fā)區(qū)模式的法治化研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版，第202頁(yè)。。天津?yàn)I海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、珠海經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)業(yè)已開展法定機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)。

筆者認(rèn)為，我國(guó)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的身份爭(zhēng)議已經(jīng)深深陷入中國(guó)行政主體理論的“泥潭”。在我國(guó)憲法和法律框架下，國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)雖不具有組織法上的依據(jù)，但事實(shí)上具有派出機(jī)關(guān)的性質(zhì)。盡管省、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)多將其定位為“派出機(jī)構(gòu)”，但其相當(dāng)于“派出機(jī)關(guān)”，這一點(diǎn)在修改地方政府組織法時(shí)應(yīng)當(dāng)果斷加以明確。當(dāng)然，這是建立在依然奉守行政復(fù)議被申請(qǐng)人必是行政主體的信條之上。如果能解開行政主體和行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格的捆綁邏輯，那么至少在行政復(fù)議法的意義上，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是不是行政主體并沒有那么重要。

(二)行政主體和行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格的關(guān)系

當(dāng)前，我國(guó)行政法理論界對(duì)“行政主體理論”的反思與修正正在形成新的研究范式。越來越多的研究者主張，必須割斷行政主體與行政訴訟被告資格、行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格之間的必然聯(lián)系，讓行政主體理論服務(wù)于整體政府和行政一體性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)(9)中國(guó)行政法學(xué)界反思行政主體理論的文獻(xiàn)已經(jīng)蔚為大觀，代表性成果可參見沈巋：《重構(gòu)行政主體范式的嘗試》，《法律科學(xué)》2000年第6期，第39-50頁(yè)；章劍生：《現(xiàn)代行政法總論(第2版)》，法律出版社2019年版，第109-110頁(yè)；王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第7期，第103-122頁(yè)。。因?yàn)?，“行政?fù)議被申請(qǐng)人和行政訴訟被告的資格問題，本質(zhì)上是一個(gè)程序性質(zhì)問題，而不是一個(gè)實(shí)體性問題，不能把程序性問題當(dāng)成實(shí)體性問題來解決[6]?！泵鞔_開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門的行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格，只是一個(gè)程序性問題，并不影響申請(qǐng)人的實(shí)體權(quán)利。而且，在行政復(fù)議法中明確開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門的被申請(qǐng)人資格，也不等于承認(rèn)其“行政主體資格”。相反，對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人而言，按照“誰行為誰被告”原則確定被申請(qǐng)人，更有利于減輕申請(qǐng)人的識(shí)別負(fù)擔(dān)。對(duì)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)而言，基于行政科層體制的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督原理，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)要接受派出它的地方人民政府監(jiān)督。而對(duì)該開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的方式之一，就是對(duì)其作出的行政行為進(jìn)行行政復(fù)議(10)《行政復(fù)議法》制定者對(duì)授予省、自治區(qū)政府設(shè)立的派出機(jī)關(guān)行政復(fù)議職責(zé)的理由說明同樣適用于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，詳見喬曉陽(yáng)：《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法條文釋義及實(shí)用指南》，中國(guó)民主法制出版社1999年版，第86-87頁(yè)。。對(duì)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)托管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處而言，它們事實(shí)上已經(jīng)脫離原隸屬政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，而交由開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施實(shí)體化管理，賦予開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)行政復(fù)議案件管轄權(quán)更有利于發(fā)揮行政復(fù)議監(jiān)督效能，將行政糾紛化解在基層。對(duì)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門而言，由于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在行政管理方面主要是以宏觀管理為主，親自實(shí)施的行政行為較之由所屬職能部門實(shí)施的行政行為要少得多[7]，雖然所屬職能部門在開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)“三定規(guī)定”中被表述為“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”，但它們本質(zhì)上相當(dāng)于一級(jí)政府的工作部門，賦予其行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格，更有利于及時(shí)糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，提高行政?fù)議救濟(jì)的實(shí)效性。

有鑒于此，筆者認(rèn)為是時(shí)候徹底解鎖行政主體和行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格的捆綁關(guān)系了。2014年《行政訴訟法》修改賦予“規(guī)章授權(quán)組織”行政訴訟被告資格，也不等于承認(rèn)“規(guī)章授權(quán)組織”的行政主體地位，實(shí)際上已經(jīng)在解綁行政主體和行政訴訟被告資格問題上邁出堅(jiān)定一步。本次《行政復(fù)議法》修改應(yīng)再邁出一步，明確開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門的行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格，徹底實(shí)現(xiàn)行政主體與行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格脫鉤，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中國(guó)行政主體理論的重構(gòu)。若能如此，便不再需要糾結(jié)于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)究竟是“派出機(jī)關(guān)”還是“派出機(jī)構(gòu)”。

(三)行政組織法和行政復(fù)議法的關(guān)系

開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制改革的第三個(gè)認(rèn)識(shí)障礙是擔(dān)心違反《憲法》第三十條“行政區(qū)劃條款”和違反《地方政府組織法》第六十八條，變相承認(rèn)開發(fā)區(qū)為一級(jí)行政區(qū)劃，引發(fā)合憲性、合法性爭(zhēng)議。有學(xué)者就認(rèn)為將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)定性為“派出機(jī)關(guān)”，“不僅背離了《地方組織法》對(duì)于派出機(jī)關(guān)的設(shè)置，而且不符合《憲法》有關(guān)行政區(qū)劃的設(shè)計(jì)[8]?！笨赡苓€有人會(huì)擔(dān)心，《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善機(jī)構(gòu)編制管理嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)規(guī)定“除專項(xiàng)機(jī)構(gòu)編制法律法規(guī)外，各地區(qū)各部門擬訂法規(guī)或法律草案不得就機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)作出具體規(guī)定……”，如果行政復(fù)議法對(duì)開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制作出具體規(guī)定，是否會(huì)和《通知》精神不一致？要化解這些擔(dān)憂，關(guān)鍵在厘清行政組織法和行政復(fù)議法的關(guān)系。

本質(zhì)上，行政復(fù)議法是一部程序法，它確認(rèn)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門的行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格，賦予開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)行政復(fù)議管轄權(quán)，并不等于認(rèn)可開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為一級(jí)人民政府或派出機(jī)關(guān)，具有行政組織法意義的行政主體資格，對(duì)此前面已經(jīng)論及，這里不再贅述，此乃其一。其二，明確開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制并不等于認(rèn)可開發(fā)區(qū)是一級(jí)行政區(qū)劃?！兜胤秸M織法》第六十八條授權(quán)省、自治區(qū)、縣、自治縣、市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府可以設(shè)立派出機(jī)關(guān)，并不等于行政公署、盟、區(qū)公所、街道辦事處管轄范圍就是憲法意義上的一級(jí)行政區(qū)劃?！缎姓^(qū)劃管理?xiàng)l例》第十條和《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》區(qū)分了“地方人民政府”和“派出機(jī)關(guān)”、“行政區(qū)域”和“管轄范圍”兩組概念，派出機(jī)關(guān)的管轄范圍僅是本級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)的一塊特定區(qū)域，只是為了統(tǒng)計(jì)和管理方便才給了它一個(gè)行政區(qū)劃代碼。因此，明確開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管轄范圍(開發(fā)區(qū)四至范圍)，并不違反《憲法》和《地方政府組織法》。其三，開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制改革不是行政組織法意義上的政府機(jī)構(gòu)改革，它只是解決“以誰為被申請(qǐng)人、向誰申請(qǐng)行政復(fù)議”這樣一個(gè)程序問題，并不涉及機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，多數(shù)通過加掛牌子、合署辦公即可解決。即便是開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)享有行政復(fù)議職責(zé)之后，需要增設(shè)行政復(fù)議工作機(jī)構(gòu)，增加行政復(fù)議工作人員，那也可以由當(dāng)?shù)攸h委、政府提出意見，并依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等經(jīng)法定程序?qū)ｍ?xiàng)報(bào)批。

上述三個(gè)前提性問題在邏輯上是層層遞進(jìn)的關(guān)系。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)之爭(zhēng)在行政組織法上具有重要的法律意義，但對(duì)于明確開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬部門的行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格并不那么重要。組織法規(guī)范是調(diào)整行政機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系的法律規(guī)范，而要形成一個(gè)行政復(fù)議案件，必然意味著行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人作出了一個(gè)行政行為，還需具有行為法意義上的授權(quán)法規(guī)范基礎(chǔ)。因此，行政主體和行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格脫鉤，不會(huì)妨礙行政復(fù)議的實(shí)施。同樣地，組織法規(guī)范和行政復(fù)議法的程序法屬性也不沖突，開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制改革并不存在合憲性、合法性危機(jī)，并不會(huì)和機(jī)構(gòu)編制法相抵觸。

四、開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制的立法設(shè)計(jì)

(一)《行政復(fù)議法》修改的應(yīng)為和能為

時(shí)隔21年，《行政復(fù)議法》迎來大修，筆者認(rèn)為實(shí)有必要抓住修法機(jī)遇建立統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制，而不是留給效力層次低一級(jí)的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》修改時(shí)再來解決。行政復(fù)議法修改不僅應(yīng)為，而且可為。首先，行政復(fù)議法在確定行政復(fù)議體制問題上本身即存在實(shí)用主義傳統(tǒng)。1999年制定《行政復(fù)議法》時(shí)，圍繞“對(duì)省、自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)所屬的縣級(jí)地方人民政府的具體行政行為不服的，應(yīng)向哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議”問題，立法者認(rèn)為“從派出機(jī)關(guān)的性質(zhì)看，它在法律上不是一級(jí)政府，但卻實(shí)實(shí)在在地履行著一級(jí)政府的行政管理職能，管理著其區(qū)域內(nèi)的各縣級(jí)人民政府”[9]，最終決定從尊重行政管理實(shí)際和便民原則出發(fā)，明確授權(quán)行政公署、盟履行行政復(fù)議職責(zé)[10]?！秶?guó)務(wù)院法制辦公室對(duì)海南省法制辦公室〈關(guān)于行政復(fù)議管轄權(quán)限有關(guān)問題的請(qǐng)示〉的復(fù)函》(國(guó)法函[2002]246號(hào))也是延續(xù)這一思路。

其次，行政復(fù)議法明確開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制有利于確立最低限度的形式法治。行政復(fù)議制度具有準(zhǔn)司法性的一面，行政復(fù)議體制問題應(yīng)當(dāng)由中央立法來確定，而不能任由地方政府自行決定。開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制和行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格問題緊密相關(guān)，但畢竟一個(gè)是復(fù)議當(dāng)事人問題，一個(gè)是管轄問題，參照2018年《行訴解釋》第二十一條“開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬部門的行政訴訟被告資格條款”來解決具有明顯的局限性。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在地方政府組織法上，畢竟不是一級(jí)地方人民政府，不是地方人民政府的派出機(jī)關(guān)，不是一級(jí)政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)，也不可能永遠(yuǎn)借助《行政復(fù)議法》第十二條第一款、第十三條第二款、第十五條第一款第(一)(二)(三)項(xiàng)來進(jìn)行含混不清的法律論證。

最后，將《行政復(fù)議體制改革方案》轉(zhuǎn)化為立法規(guī)定，是行政復(fù)議法修訂的核心內(nèi)容?！斗桨浮逢P(guān)于“整合地方行政復(fù)議職責(zé)”的頂層設(shè)計(jì)，是黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于行政復(fù)議體制的重大調(diào)整。它在總結(jié)1994年之前“條條復(fù)議為主、塊塊復(fù)議為輔”和1994年之后“條條復(fù)議、塊塊復(fù)議自由選擇”的基礎(chǔ)上，作出了行政復(fù)議體制走向“塊塊復(fù)議為主、條條復(fù)議為輔”的重大決斷?！斗桨浮分小耙患?jí)政府、一個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)”的整體部署，需要行政復(fù)議法修改來具體形成。能否進(jìn)行立法擬制，將“開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)”視為“縣級(jí)以上一級(jí)地方人民政府”，需要全國(guó)人大常委會(huì)法工委和中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室、司法部反復(fù)溝通，這顯然不是《行政復(fù)議法實(shí)施條例》修改能夠完成的任務(wù)。

(二)明確開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門的行政復(fù)議被申請(qǐng)人資格

本次《行政復(fù)議法》修改，應(yīng)將《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中廣泛認(rèn)同、普遍接受的規(guī)定上升為法律。鑒于《行政復(fù)議法》第十條第四款確立了行政復(fù)議被申請(qǐng)人認(rèn)定的一般標(biāo)準(zhǔn)，可考慮將《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二章第二節(jié)“被申請(qǐng)人”部分的內(nèi)容整體納入行政復(fù)議法。如果全國(guó)人大常委會(huì)不愿采納這一方案，則可在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十三條和第十四條之間增加一條，和《行訴解釋》第二十一條相銜接，明確申請(qǐng)人對(duì)由國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門作出的行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，以該開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門為被申請(qǐng)人。由于憲法、立法法已經(jīng)賦予設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定權(quán)，對(duì)其他開發(fā)區(qū)(設(shè)區(qū)的市、縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū))管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，以開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被申請(qǐng)人；開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)未經(jīng)法規(guī)、規(guī)章授權(quán)，對(duì)外以自己名義作出行政行為的，以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的地方人民政府為被申請(qǐng)人。

(三)明確國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)地位

由于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)并非地方政府組織法上的派出機(jī)關(guān)，在地方政府組織法修改之前，為維護(hù)法制統(tǒng)一和法律術(shù)語(yǔ)統(tǒng)一，行政復(fù)議法應(yīng)在“派出機(jī)關(guān)條款”之外對(duì)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議管轄權(quán)作出規(guī)定。具體而言，可以在《行政復(fù)議法》第十五條第一款增加一項(xiàng)，規(guī)定對(duì)國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作出的行政行為不服，向設(shè)立該開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服的，向該開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)其他開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作出的行政行為不服的，向設(shè)立該開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。