張忠森

（云南師范大學(xué) 哲學(xué)與政法學(xué)院，云南 昆明 650500）

我國(guó)《行政訴訟法》將檢察機(jī)關(guān)設(shè)置為提起行政公益訴訟的唯一適格主體，通過(guò)訴前制發(fā)檢察建議，糾正行政違法不能后，可以提起行政公益訴訟。此制度對(duì)保護(hù)公共利益，促使行政主體依法履行職責(zé)、積極履行法定職權(quán)，推動(dòng)法治政府和法治社會(huì)建設(shè)很有幫助。［1］

行政公益訴訟的出發(fā)點(diǎn)在于保護(hù)國(guó)家利益和公共利益不受侵犯，檢察機(jī)關(guān)最終提起訴訟程序只是公共利益保護(hù)的手段。［2］為此，《行政訴訟法》設(shè)計(jì)了訴前程序中的檢察建議制度，其在具體的實(shí)務(wù)中起到了顯著作用，且應(yīng)用廣泛。但是目前關(guān)于行政公益訴訟的研究，主要集中于試點(diǎn)工作的巨大成就分析及理論學(xué)說(shuō)合理性等方面，關(guān)于行政公益訴訟立法和訴前程序中檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力保障雖然受到重視，但是依舊進(jìn)展緩慢。在學(xué)理和實(shí)務(wù)中分析和解決仍然存在訴前程序的價(jià)值功能、理論基礎(chǔ)，訴前程序與行政公益訴訟的關(guān)系問(wèn)題，調(diào)查取證難和檢察建議內(nèi)容不完備、缺乏權(quán)威性等相關(guān)問(wèn)題。因此，構(gòu)建完整的訴前程序，完善行政公益訴訟程序與制度建設(shè)就顯得極為必要。

一、行政公益訴訟的訴前程序理論

（一）行政公益訴訟設(shè)置訴前程序之合理性

雖然對(duì)于將訴前程序設(shè)置成行政公益訴訟制度的先行程序的問(wèn)題，社會(huì)各界專家、學(xué)者及實(shí)務(wù)界的法檢兩院人士、律師等均存在著各種不同的意見(jiàn)和看法，但也不難看出，他們存在著一個(gè)共識(shí)，訴前程序的設(shè)置意義重大。

對(duì)于行政公益訴訟設(shè)置訴前程序問(wèn)題，主要是司法主體與行政主體的關(guān)系問(wèn)題。無(wú)論是英美法系還是大陸法系都存在著這個(gè)問(wèn)題。因此，理論上可以從兩個(gè)方面來(lái)分析和解釋設(shè)置訴前程序之合理性。其一是在美國(guó)的司法審查中有“窮盡救濟(jì)原則”，這個(gè)原則主要內(nèi)容是如果想要對(duì)一個(gè)行政主體的行為尋求在司法方面的救濟(jì)，就要先使用盡除司法救濟(jì)之外的所有救濟(jì)方式，均未得到奏效，才可以進(jìn)行司法救濟(jì)。［3］簡(jiǎn)而言之，是將除了司法救濟(jì)以外的全部救濟(jì)方式作為最后啟用司法權(quán)的救濟(jì)的先行且必經(jīng)救濟(jì)途徑。其二是大陸法系國(guó)家關(guān)于行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系問(wèn)題討論，該討論與設(shè)置訴前程序問(wèn)題有異曲同工之妙。行政復(fù)議和行政訴訟兩者不可兼容并包、不可互相替代，即各有分工，各有自己的管轄范圍，二者雖有重合之處，但其中任何一種救濟(jì)方式不可代替另外一種救濟(jì)方式的功能。行政訴訟雖然是最正規(guī)、最有效的方式，不免存在著訴訟費(fèi)用等成本過(guò)高，訴訟周期長(zhǎng)的缺點(diǎn)。審判機(jī)關(guān)雖然從法律上取得了對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為的審查權(quán)，但行政訴訟并未否認(rèn)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督乃至命令其糾正自身違法行政行為的權(quán)力。誠(chéng)然，在一定意義上說(shuō)，設(shè)置訴前程序問(wèn)題與上述兩個(gè)問(wèn)題是存在著相似之處。所以設(shè)置訴前程序符合司法權(quán)尊重行政權(quán)，保持司法謙抑性的法理，也能夠更加快捷、和諧、低成本解決問(wèn)題。

（二）行政公益訴訟與其訴前程序的關(guān)系

對(duì)于行政公益訴訟與訴前程序的關(guān)系問(wèn)題存在著不同的觀點(diǎn)：其一是行政公益訴訟與訴前程序是兩個(gè)不同的獨(dú)立的程序，二者屬于并列關(guān)系；其二是行政公益訴訟是整體，訴前程序和訴訟程序是屬于行政公益訴訟的兩個(gè)部分，是包含與被包含的關(guān)系。筆者認(rèn)為后者的觀點(diǎn)更符合司法操作的實(shí)際情況，具有更好的實(shí)用性。在訴前程序中，由檢察機(jī)關(guān)提出針對(duì)行政主體違法或不作為的行為的具體建議，讓行政機(jī)關(guān)自己改正，并及時(shí)保護(hù)公共利益。只有在這個(gè)過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)收到檢察建議并沒(méi)有及時(shí)認(rèn)識(shí)且改正行政違法行為，由此造成公共利益繼續(xù)受到損害的，人民檢察院才能夠啟動(dòng)訴訟程序，針對(duì)造成公共利益損害的行政違法或行政不作為向人民法院提起訴訟。［4］訴前程序中對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否按照檢察建議的內(nèi)容及時(shí)糾正違法行為、積極行使職權(quán)保護(hù)或者停止對(duì)公共利益的損害，影響著訴前程序最后確定行政機(jī)關(guān)是否達(dá)到履職的標(biāo)準(zhǔn)。該履職行為的判定，決定是否進(jìn)入訴訟階段。

在行政公益訴訟制度中，其目的是建立一種充分發(fā)揮行政主體自我及時(shí)糾錯(cuò)，正確行使職權(quán)的機(jī)制。雖然這只是一種理想狀態(tài)，但訴前程序確實(shí)起到了最大程度激發(fā)行政主體自我糾正違法的主動(dòng)性。一方面，因?yàn)樵V前程序是所有行政公益訴訟案件進(jìn)入訴訟程序所必經(jīng)的前置程序，所以希望在行政公益訴訟中通過(guò)訴前程序的檢察建議就可使得行政機(jī)關(guān)能夠主動(dòng)認(rèn)識(shí)到錯(cuò)誤，及時(shí)糾錯(cuò)，正確履行職能。如果檢察建議已經(jīng)起到這樣的作用，那么就不需要進(jìn)入訴訟程序。另一方面，追求成本更低的訴前階段的檢察建議并不是否定和忽視后續(xù)的訴訟階段的重要程度。在辦理此類案件中，訴訟是最有力的堅(jiān)強(qiáng)后盾，因?yàn)樵V訟程序較訴前程序其力度具有更高層面上的威懾力，對(duì)實(shí)施違法和不作為的行政主體以更大程度上的警示作用。此外，也會(huì)讓行政機(jī)關(guān)為避免應(yīng)訴壓力而更注重檢察建議中提出的相關(guān)內(nèi)容。

（三）行政公益訴訟的訴前程序的價(jià)值功能

1.訴前程序是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)、保持司法謙抑性的積極舉措

行政公益訴訟主要是利用檢察建議和提起訴訟的方式發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作用，其中訴前程序主要是利用系統(tǒng)外部監(jiān)督和內(nèi)部自我糾正的方式實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的目的。在具體實(shí)務(wù)案件辦理中，許多行政主體存在著違法行使國(guó)家權(quán)力和消極不作為怠于履行職責(zé)的狀況，雖然行政系統(tǒng)內(nèi)部有自己的監(jiān)督系統(tǒng)，但一直以來(lái)，其作用并不突出，沒(méi)有起到幫助行政機(jī)關(guān)糾正違法積極作為的作用。甚至在一定程度上，因內(nèi)外部監(jiān)督系統(tǒng)存在職權(quán)的界限，使得外部監(jiān)督介入更加困難。［5］因此僅僅依靠?jī)?nèi)部監(jiān)督，并不充分，而來(lái)自行政系統(tǒng)外的監(jiān)督，例如，檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)對(duì)行政行為的監(jiān)督，是先通過(guò)檢察建議這一柔性手段提出具體整改意見(jiàn)，其他內(nèi)容并不過(guò)多干涉。一方面確保檢察權(quán)正確行使，另一方面檢察權(quán)沒(méi)有過(guò)多介入行政權(quán)，從外部對(duì)行政主體違法和不作為提出具體的建議，讓行政機(jī)關(guān)有針對(duì)性整改，保持謙抑性。

2.有助于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)、主動(dòng)履職的能動(dòng)性

行政公益訴訟制度產(chǎn)生的根本原因是行政機(jī)關(guān)的違法或不作為的行為，造成了公共利益的損害，是行政機(jī)關(guān)本身內(nèi)在的問(wèn)題。相對(duì)來(lái)自審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，借助法院、檢察院的強(qiáng)制力來(lái)解決問(wèn)題，由行政主體自我消解矛盾，改正錯(cuò)誤的違法行為或者改正怠于行使職權(quán)消極不作為行為更值得提倡。行政機(jī)關(guān)自我糾正自身存在的問(wèn)題較之司法監(jiān)督更具便利性。［6］因?yàn)閱?wèn)題出在自身，其對(duì)自身問(wèn)題對(duì)比其他機(jī)關(guān)更了解，更專業(yè)。通過(guò)自身解決問(wèn)題，無(wú)須其他程序，也節(jié)省了時(shí)間和成本，更加快捷、及時(shí)。行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，自愿地化解自身矛盾，解決問(wèn)題，改正錯(cuò)誤，主動(dòng)履行職責(zé)，保護(hù)了公共利益。而訴前程序中的檢察建議恰如其分地利用了行政機(jī)關(guān)的這個(gè)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也起到了平衡與穩(wěn)定審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)三者關(guān)系的作用，尊重行政權(quán)的同時(shí)，幫助其解決自身問(wèn)題，化解矛盾，維護(hù)公共利益。

3.訴前程序有效節(jié)約司法資源，提高檢察監(jiān)督效益

行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，簡(jiǎn)而言之，是行政機(jī)關(guān)的上級(jí)或其他行政監(jiān)督部門，對(duì)違法的行政機(jī)關(guān)作出提醒、建議，由違法行政機(jī)關(guān)自己解決自身問(wèn)題。這種監(jiān)督方式節(jié)省了外部監(jiān)督程序的費(fèi)用，而且速度快。相反，如果利用審判機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的監(jiān)督，雖然具有強(qiáng)制力保障實(shí)施，有終局性的特點(diǎn)，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生訴訟成本，而且訴訟程序比較繁瑣，訴訟時(shí)間長(zhǎng)，行政相對(duì)人難免會(huì)對(duì)審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生忌憚，造成訴累，而放棄維護(hù)權(quán)益。綜合兩種監(jiān)督方式的優(yōu)缺點(diǎn)，利用檢察機(jī)關(guān)的檢察建議對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行提醒、建議其改正違法行為并積極行使職權(quán)，保護(hù)公共利益，目的是使得其自愿改正。同時(shí)為訴前程序設(shè)置后續(xù)訴訟程序，為其提供保障，不僅降低了成本，更實(shí)現(xiàn)了優(yōu)中選優(yōu)，效益更佳。［7］與此同時(shí)，訴前程序分擔(dān)一部分審判機(jī)關(guān)的案件，減少進(jìn)入法院的案件數(shù)量，減輕了審判機(jī)關(guān)的壓力，提前解決矛盾，維護(hù)了行政主體與行政相對(duì)人的和諧。

二、行政公益訴訟的訴前程序現(xiàn)狀

（一）行政公益訴訟的訴前程序的困境

我國(guó)各地區(qū)行政公益訴訟訴前程序都在如火如荼開展中，從開始試點(diǎn)以來(lái)各地區(qū)的數(shù)據(jù)中不難看出，檢察機(jī)關(guān)辦理的此類案件的數(shù)量在逐年攀升，而且檢察建議得到重視并被采用的占比更是超過(guò)了80%，所以檢察建議切實(shí)為行政主體行使職權(quán)提供了更好的方向，化解了行政主體與受害群體的矛盾，也切實(shí)維護(hù)了法治政府的良好形象。［8］

為了更好地健全行政公益訴訟制度，借助一個(gè)國(guó)土資源流失案例來(lái)分析訴前程序的現(xiàn)實(shí)的困境。山東省D縣檢察院在行使其職權(quán)的過(guò)程中，在2005月2月發(fā)現(xiàn)R某、Z某等人在其承包的D縣Q鎮(zhèn)Z村的耕地上，未經(jīng)D縣國(guó)土資源局（以下簡(jiǎn)稱D局）批準(zhǔn)，違法開采某沙礦，長(zhǎng)期銷售并獲利巨大，D局對(duì)R某等人進(jìn)行罰款處罰，但是因?yàn)楹笃贒局并未對(duì)R某等人的行為進(jìn)行管理，任其開采。后經(jīng)過(guò)對(duì)R某等人破壞耕地的面積進(jìn)行測(cè)量高達(dá)150畝，其不僅造成了礦產(chǎn)資源的流失，同時(shí)破壞大量耕地，也造成了該地的水土流失，生態(tài)環(huán)境也造成了破壞。2015年5月D縣檢察院發(fā)出檢察建議，建議內(nèi)容：D局對(duì)采挖沙礦行為進(jìn)行處罰，并要求R某等人修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境。D局的書面回復(fù)中稱已經(jīng)對(duì)R某等人作出責(zé)令限期整改并處以行政處罰，但是實(shí)際上D局怠于行使職權(quán)不作為，沒(méi)有行處罰，使得公共利益繼續(xù)遭到破壞，無(wú)從解決問(wèn)題。最終由D縣檢察院提起行政公益訴訟，D縣法院依法判決，追究責(zé)任。

從上述的案件中看出：1.雖然最終違法行政行為得到制裁，同時(shí)也追究了該機(jī)關(guān)的責(zé)任，訴前程序不能僅僅收到回復(fù)就認(rèn)定其將會(huì)履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)積極監(jiān)控其后續(xù)行為，避免檢察建議流于形式； 2.雖然最后的環(huán)境破壞得到遏制，但是歷經(jīng)十年之久，環(huán)境破壞面積很大，耕地面積極大減少，后果嚴(yán)重； 3.不難想象，在全國(guó)這種情況將不在少數(shù)，只是尚未發(fā)現(xiàn)而已； 4.我國(guó)公民對(duì)于公共利益意識(shí)淡薄，其中也有法制意識(shí)的淡薄。所以，對(duì)于行政機(jī)關(guān)不僅僅是單次的處罰，更應(yīng)注重對(duì)處罰行為人后續(xù)行為的監(jiān)督，此內(nèi)容可以作為檢察建議的內(nèi)容。再者，提高對(duì)案件線索重視程度，也應(yīng)更加注重并充分利用自身所具有的調(diào)查核實(shí)證據(jù)的權(quán)力。［9］最后，堅(jiān)決避免檢察建議流于形式，充分利用檢察權(quán)這道維護(hù)公共利益的防線。

（二）行政公益訴訟的訴前程序制度問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)行政公益訴訟從法學(xué)理論到法律實(shí)踐發(fā)展，不斷顯現(xiàn)出制度設(shè)計(jì)本身存在問(wèn)題或者社會(huì)發(fā)展過(guò)程中公共利益被侵害衍生出的新問(wèn)題，這都是不可避免的。形勢(shì)也要求我們要與時(shí)俱進(jìn)地完善法律，為法律實(shí)踐操作提供更好的準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)。2018年2月，頒布《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，對(duì)行政公益訴訟訴前程序中的回復(fù)期限、公告和調(diào)查取證問(wèn)題也只是做了原則性的規(guī)定。針對(duì)來(lái)自行政機(jī)關(guān)侵害公共利益案件，充分把握人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)，做到切實(shí)有效的監(jiān)督，來(lái)保護(hù)受到損害的公共利益。對(duì)于行政公益訴訟來(lái)說(shuō)，無(wú)論訴前階段還是訴訟階段，證據(jù)都是永恒重要的，所以保障檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)證據(jù)的權(quán)力，為檢察機(jī)關(guān)正常開展行政公益訴訟訴前階段和訴訟階段的業(yè)務(wù)提供基礎(chǔ)十分必要。以下將主要從檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)和檢察建議兩個(gè)方面進(jìn)行分析。

1.訴前程序中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證難問(wèn)題

雖然《人民檢察院提起行政公益訴訟試點(diǎn)實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第33條第1款①《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第33條第1款規(guī)定，人民檢察院可以采取以下方式調(diào)查核實(shí)有關(guān)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況：（一）調(diào)閱、復(fù)制行政執(zhí)法卷宗材料；（二）詢問(wèn)行政機(jī)關(guān)相關(guān)人員以及行政相對(duì)人、利害關(guān)系人、證人等；（三）收集書證、物證、視聽(tīng)資料等證據(jù)；（四）咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專門問(wèn)題的意見(jiàn)；（五）委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)；（六）勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場(chǎng)；（七）其他必要的調(diào)查方式。對(duì)調(diào)查取證權(quán)作出了規(guī)定，但要切實(shí)保障檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)，必須從法律層面對(duì)該項(xiàng)權(quán)力作出更為具體的規(guī)定?！掇k法》并不是由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律，而是由最高人民檢察院制定的。該《辦法》只是簡(jiǎn)單規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合，并沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)躲避、逃避檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查或者直接拒絕接受調(diào)查，提供證據(jù)材料的法律后果等內(nèi)容。所以人民檢察院民行部門在實(shí)際業(yè)務(wù)辦理中存在著調(diào)查取證難的困境。因此檢察機(jī)關(guān)基本無(wú)法開展對(duì)案件的辦理，更無(wú)法有效、有針對(duì)性地給出整改建議。

2.訴前程序中檢察機(jī)關(guān)的檢察建議內(nèi)容不完備、缺乏權(quán)威性問(wèn)題

在《關(guān)于深入開展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》第9條②《關(guān)于深入開展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》第9條：訴前建議應(yīng)載明行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的事實(shí)、構(gòu)成違法行使職權(quán)或者不作為的理由和法律依據(jù)以及建議的內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)針對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為，提出督促其正確依法履行職責(zé)的建議內(nèi)容。對(duì)檢察建議作出了規(guī)定，但還缺少對(duì)造成公共利益損害的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這是納入行政公益訴訟的受案范圍一個(gè)前提條件，否則將不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄。未造成公共利益受損僅造成個(gè)人利益受損，受損害的個(gè)人可以對(duì)不當(dāng)?shù)男姓袨樯暾?qǐng)復(fù)議或提起訴訟。關(guān)于檢察建議性質(zhì)，并不是法律規(guī)定的文書形式，也沒(méi)有規(guī)定具體的格式文本，法律實(shí)踐中各個(gè)檢察院運(yùn)用也是較為混亂，更是缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力和約束力，僅存的是對(duì)相關(guān)機(jī)關(guān)的一種提醒效力。［10］所以，應(yīng)該增強(qiáng)檢察建議的被重視程度，增強(qiáng)威懾力和權(quán)威性。

三、完善行政公益訴訟的訴前程序制度

（一）賦予檢察機(jī)關(guān)充分調(diào)查權(quán)證權(quán)，自行調(diào)查證據(jù)和調(diào)取行政執(zhí)法證據(jù)

在《辦法》第33條、第6條①《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第6條規(guī)定，人民檢察院可以采取以下方式調(diào)查核實(shí)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等違法行為、損害后果涉及的相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況：（一）調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料；（二）詢問(wèn)違法行為人、證人等；（三）收集書證、物證、視聽(tīng)資料等證據(jù)；（四）咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專門問(wèn)題的意見(jiàn)；（五）委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)；（六）勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場(chǎng)；（七）其他必要的調(diào)查方式。調(diào)查核實(shí)不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。人民檢察院調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況，行政機(jī)關(guān)及其他有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合。列舉了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)證據(jù)的內(nèi)容，并在實(shí)際辦案中可向有關(guān)政府部門核實(shí)證據(jù)。但實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)以各種理由推脫責(zé)任，隱藏對(duì)自己不利的證據(jù)，或者僅移送部分證據(jù)，造成檢察機(jī)關(guān)無(wú)法有效把握案件整體事實(shí)，更可能出具錯(cuò)誤的檢察建議，造成不可想象的后果。因此，對(duì)于賦予檢察機(jī)關(guān)充分的調(diào)查取證權(quán)從以下兩個(gè)方面考慮。其一進(jìn)行立法的完善，規(guī)定行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)取證據(jù)的具體措施、范圍等方面的規(guī)定。［11］同時(shí)要規(guī)定對(duì)于相關(guān)部門和個(gè)人拒不配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)證據(jù)的法律責(zé)任。其二賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查證據(jù)的權(quán)力和調(diào)取核實(shí)行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)卷宗的權(quán)力。在這個(gè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)把握好兩者的適用程度。一方面，對(duì)于尚未收集、檢測(cè)、檢驗(yàn)的證據(jù)，如實(shí)進(jìn)行相關(guān)檢驗(yàn)，以更好把握案件事實(shí)，增強(qiáng)辦案人內(nèi)心確信；另一方面，對(duì)于已經(jīng)存在且由行政機(jī)關(guān)保存的證據(jù)卷宗材料，如果檢察機(jī)關(guān)重新進(jìn)行檢驗(yàn)、檢測(cè)等，會(huì)造成高額的成本。而且，若是重新收集證據(jù)，可能已經(jīng)滅失或成本高昂，不能收集。所以應(yīng)當(dāng)審慎把握兩者關(guān)系，主要通過(guò)調(diào)取行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的證據(jù)卷宗，輔之以自行調(diào)查取證。［12］這樣才能既保證高效、快捷地收集證據(jù)，也降低了成本。

通過(guò)賦予檢察機(jī)關(guān)充分的調(diào)查取證核實(shí)的權(quán)力，幫助檢察機(jī)關(guān)有效把握證據(jù)、案件事實(shí)，無(wú)可厚非。該項(xiàng)權(quán)力的保障，將使得檢察機(jī)關(guān)擁有更多的案件線索來(lái)源，也解決了檢察機(jī)關(guān)隨著反貪局、反瀆局轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委后，檢察院無(wú)刑事自偵權(quán)，不能再向民行部門移送案件線索，行政公益訴訟的辦案線索將變少問(wèn)題。

（二）增加檢察建議中公共利益損害認(rèn)定的內(nèi)容

根據(jù)《關(guān)于深入開展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》第 9 條規(guī)定，該規(guī)定主要包括的內(nèi)容并不全面，應(yīng)當(dāng)增加對(duì)違法或不作為行政行為對(duì)公共利益損害的程度、認(rèn)定的實(shí)際情況，都應(yīng)當(dāng)具體列明在文書中。此做法的原因主要有三個(gè)：其一，只有認(rèn)定該行政行為危害了公共利益并且已經(jīng)造成了損失，這才達(dá)到檢察機(jī)關(guān)的受案范圍要求；其二，檢察建議不僅僅適用于訴前階段，該文書對(duì)于公共利益受損的狀況認(rèn)定關(guān)系到與行政機(jī)關(guān)是履職后與之前受損狀況的對(duì)比，決定行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)是否徹底，是否構(gòu)成履職要求［13］；其三，在進(jìn)入訴訟階段，該建議文書也可以作為證據(jù)內(nèi)容來(lái)使用。所以在檢察建議文書中增加公共利益受損實(shí)際情況的意義不言而喻。

（三）增強(qiáng)檢察建議被重視程度及其權(quán)威性

在2017年11月4日前，檢察機(jī)關(guān)有刑事自偵權(quán)，民行部門對(duì)于拒不履職或發(fā)現(xiàn)存在貪污瀆職等線索存在，可以移送反貪局和反瀆局處理，同時(shí)保證了檢察建議威懾力的存在。但是，反貪局、反瀆局轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)后，檢察機(jī)關(guān)無(wú)刑事自偵權(quán)，該威懾力也同時(shí)弱化，所以重塑檢察建議的威懾性就顯得尤為重要。建議從以下兩個(gè)方面增強(qiáng)檢察建議的威懾力、剛性和被重視程度：其一是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從自身確保檢察建議的質(zhì)量，對(duì)待每個(gè)案件應(yīng)當(dāng)切實(shí)收集證據(jù)把握案件事實(shí)，形成辦案人內(nèi)心確信的案件事實(shí)內(nèi)容，制定切實(shí)有效整改建議，不可盲目制定，濫發(fā)、亂發(fā)檢察建議，以致于檢察建議失去威信［14］；其二是通過(guò)區(qū)縣檢察院與區(qū)縣監(jiān)察委員會(huì)建立案件線索移送機(jī)制，人民檢察院將檢察建議文書向同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)備案，以為后期可能出現(xiàn)的職務(wù)犯罪或其他新情況提供證據(jù)材料，做到充分利用檢察權(quán)與監(jiān)察權(quán)的結(jié)合監(jiān)督的模式，來(lái)保障檢察機(jī)關(guān)民行部門開展行政公益訴訟工作［15］。該項(xiàng)模式已經(jīng)在山東日照嵐山區(qū)和淄博博山區(qū)順利開展，此模式的運(yùn)用將使得高質(zhì)量檢察建議在行政機(jī)關(guān)糾正違法中被采納率有所提高，這也為人民檢察院的檢察建議的質(zhì)量提出更高的要求。

從行政公益訴訟試點(diǎn)工作開展以來(lái)，相關(guān)司法解釋不斷出臺(tái)，行政公益訴訟制度經(jīng)歷由理論到實(shí)務(wù)操作規(guī)范不斷完善的過(guò)程，保護(hù)了所有公民及特定群體的公共利益，并得到了廣大人民的擁護(hù)和支持。隨著我國(guó)的公益訴訟試點(diǎn)省份增多，受案范圍擴(kuò)大，案件的數(shù)量不斷增多，無(wú)論是檢察院、法院還是政府都付出了巨大努力，當(dāng)然，公益訴訟的效果是有目共睹的，一定程度上，改善了公共利益受損無(wú)人管的尷尬局面。

四、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，我國(guó)不斷加快法治建設(shè)，人民對(duì)法治政府的期望度也在不斷提升。行政公益訴訟及其訴前程序在促進(jìn)政府依法行政，保護(hù)公共利益方面發(fā)揮著不可替代的作用。檢察院作為提起行政公益訴訟唯一適格主體，無(wú)論是在訴前階段還是在訴訟階段都應(yīng)該重視對(duì)其權(quán)力的保障，為更好地促使行政機(jī)關(guān)糾正違法，積極履職提供法制基礎(chǔ)。立足于我國(guó)社會(huì)及司法現(xiàn)狀，積極探索，不斷完善公益訴訟制度，提升司法和行政的公信力很有必要。