陳鵬

(1.安徽師范大學 法學院， 安徽 蕪湖 241002；2.華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620)

一、問題提出和文獻回顧

鄉(xiāng)村地區(qū)是我國的最基層，鄉(xiāng)村地區(qū)的穩(wěn)定狀況直接關系到國家穩(wěn)定的大局。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。構建完備的鄉(xiāng)村治理體系、實現(xiàn)并維持鄉(xiāng)村地區(qū)的穩(wěn)定、推動鄉(xiāng)村地區(qū)更好地發(fā)展是鄉(xiāng)村治理的重要任務。2019年中央1號文件強調指出，要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的目標。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展目標的確立，不僅體現(xiàn)出國家更加重視鄉(xiāng)村發(fā)展，也在一定程度上標志著維持型鄉(xiāng)村治理模式開始向發(fā)展型鄉(xiāng)村治理模式轉型。鄉(xiāng)村治理的重要性不僅體現(xiàn)在國家的政策層面，在學術界也一直是研究的熱點?，F(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理研究成果主要集中在以下四個方面：一是對我國鄉(xiāng)村治理模式的歷史演進和發(fā)展趨勢進行的梳理和分析。例如，蘇海新等對我國鄉(xiāng)村治理模式的歷史進程進行了分析[1]，馮石崗等在對新中國成立以來鄉(xiāng)村治理模式梳理的基礎上對鄉(xiāng)村治理的發(fā)展趨勢進行了分析[2]。二是強調多元化的鄉(xiāng)村治理體系的構建。例如，閻占定對農(nóng)村經(jīng)濟合作組織在鄉(xiāng)村治理中的發(fā)揮的作用進行了論述[3]，陳天祥等從功能主義視角對多元權威主體互動下的鄉(xiāng)村治理進行了研究[4]。三是對鄉(xiāng)村治理機制的研究。例如慕良澤等對如何通過自治、法治和德治的有機結合來推動鄉(xiāng)村治理走向善治等問題進行了討論[5]，張國磊和張新文從制度嵌入和精英下沉兩個維度對鄉(xiāng)村治理績效的提升進行了論述[6]。四是對西方國家的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗及其給我國鄉(xiāng)村治理的啟示進行的研究,例如沈費偉等對發(fā)達國家鄉(xiāng)村治理的典型模式與經(jīng)驗借鑒的研究[7]。上述有關鄉(xiāng)村治理研究成果對鄉(xiāng)村治理模式的歷程演進、鄉(xiāng)村治理體系的構建和鄉(xiāng)村治理機制的完善等方面進行了較為全面的論述，為我國鄉(xiāng)村治理體系的不斷完善和鄉(xiāng)村治理能力的有效提升提供了豐富的理論資源，但上述研究過于強調多元化的鄉(xiāng)村治理體系和多維度的治理機制等因素在鄉(xiāng)村治理中的重要性，而對于如何有效保障和充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在鄉(xiāng)村治理中的自主性并未給予相應的關注。

鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村地區(qū)的治理，鄉(xiāng)政村治的鄉(xiāng)村治理格局決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在鄉(xiāng)村治理中應該發(fā)揮主導作用。雖然構建多元化的鄉(xiāng)村治理體系不僅是治理理念的內在要求，也是減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織治理壓力、改進鄉(xiāng)村治理績效的重要舉措。但是，多元化的鄉(xiāng)村治理體系不是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在鄉(xiāng)村治理體系中的元治理地位的否定，而是要在充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在鄉(xiāng)村治理中的主導地位的同時，充分吸納有關的市場和社會力量參與到鄉(xiāng)村治理體系中來，提升鄉(xiāng)村治理的活力、降低鄉(xiāng)村治理的成本和改善鄉(xiāng)村治理的績效。2006年農(nóng)業(yè)稅費改革完成之后，農(nóng)業(yè)稅的取消、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村級提留的免除，鄉(xiāng)村治理自我供給治理資源的格局被打破。與此同時，國家不斷加大對鄉(xiāng)村地區(qū)的資源投入力度，以大學生村官和第一書記為主的外部力量也不斷嵌入到鄉(xiāng)村治理體系之中，鄉(xiāng)村治理獲得了較為充足的資源保障和人力支撐，鄉(xiāng)村治理能力提升具備了充分的條件，為鄉(xiāng)村治理模式從維持型向發(fā)展型轉變。但是，現(xiàn)實卻與之相反。在發(fā)展型鄉(xiāng)村治理模式運行的實踐中，國家在給鄉(xiāng)村治理輸入治理資源的同時，鄉(xiāng)村治理方案的設計和鄉(xiāng)村治理項目的實施等方面的主導權也逐漸從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織向上級政府及其有關部門轉變，我國鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了一定程度的“內卷化”問題[8]，在部分地區(qū)的部分鄉(xiāng)村，國家輸入鄉(xiāng)村地區(qū)的資源和人力并未能起到有效提升鄉(xiāng)村治理水平和改進治理績效的目的。究其原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在鄉(xiāng)村治理資源的使用、鄉(xiāng)村治理體系的運行和鄉(xiāng)村治理權限的獲取等方面缺乏自主性是重要因素。發(fā)展型鄉(xiāng)村治理模式的有效實施，不僅需要國家為鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展投入更多的外部治理資源和治理力量，更需要提升作為鄉(xiāng)村治理主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的治理能力。面對當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在鄉(xiāng)村治理中的自主性困境，改變現(xiàn)有的由上級政府和有關部門主導鄉(xiāng)村治理資源和治理權限配置的格局，在強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在資金、權限使用等方面的約束和監(jiān)督的同時，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在資源使用和權限配置等方面擁有更多的自主性和話語權，是化解鄉(xiāng)村治理自主性困境、改進鄉(xiāng)村治理績效的有效路徑。

二、鄉(xiāng)村治理自主性困境的生成：鄉(xiāng)村治理從維持型到發(fā)展型的轉型

鄉(xiāng)村地區(qū)是我國的最基層，鄉(xiāng)村治理的水平和績效如何，與鄉(xiāng)村地區(qū)的治理主體擁有的治理資源多寡存在很大的關聯(lián)。2006年農(nóng)業(yè)稅費改革完成之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織的運轉主要依靠農(nóng)民上交的農(nóng)業(yè)稅以及與農(nóng)業(yè)稅附帶征收的統(tǒng)籌和提留款，鄉(xiāng)村公共事業(yè)支出等也主要依靠農(nóng)民自己籌資籌勞，國家對于鄉(xiāng)村地區(qū)的資源投入非常少，鄉(xiāng)村治理基本上維持著鄉(xiāng)村社會自我封閉循環(huán)的格局。在國家資源輸入很少的背景之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織主要依靠著農(nóng)民提供的治理資源來實現(xiàn)對鄉(xiāng)村地區(qū)的治理，維持著鄉(xiāng)村地區(qū)的治理秩序，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出維持現(xiàn)狀的格局，這種治理類型可稱之為維持型治理。在維持型鄉(xiāng)村治理格局之下，村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織之間存在著密切的關聯(lián)。一方面，農(nóng)民上交的農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)籌和提留款等資金維持著鄉(xiāng)村組織的正常運行以及鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療等基本公共服務的供給，農(nóng)民籌集的勞動力滿足了鄉(xiāng)村地區(qū)的水利興修、排水灌溉等公共事業(yè)建設的需要。另一方面，鄉(xiāng)村干部的主要工作任務是收取農(nóng)業(yè)稅及其附加的統(tǒng)籌和提留款以及執(zhí)行國家的計劃生育政策，鄉(xiāng)村干部幾乎整天與農(nóng)民打交道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的汲取型政權色彩濃厚[9]。從鄉(xiāng)村地區(qū)汲取資源的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正地把根扎在了基層，農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部彼此間非常熟悉，鄉(xiāng)村地區(qū)的治理秩序也在農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部的不斷博弈中被形塑。這種內生的鄉(xiāng)村治理秩序看似緊張，干群之間的矛盾凸顯，但是這種內生的治理秩序帶有極強的韌性，維持型的鄉(xiāng)村治理格局一直延續(xù)到農(nóng)村稅費改革完成之前。在維持型鄉(xiāng)村治理的格局之下，鄉(xiāng)村組織和鄉(xiāng)村干部是鄉(xiāng)村治理秩序的塑造者和維系者，鄉(xiāng)村干部在鄉(xiāng)村治理中的角色認知和工作重心非常明確，就是由下而上的汲取資源和貫徹執(zhí)行上級下達的以計劃生育為主要內容的各項政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在鄉(xiāng)村治理中擁有較大的權力運行空間。

2006年農(nóng)業(yè)稅費改革的完成，不僅大大減輕了農(nóng)民的負擔，也標志著鄉(xiāng)村治理模式開始從維持型向發(fā)展型轉變。在此之前，農(nóng)民在承擔著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和村級組織運轉經(jīng)費供給，農(nóng)業(yè)還承擔著為工業(yè)化積累資金的任務，維持鄉(xiāng)村地區(qū)的穩(wěn)定成為鄉(xiāng)村治理的基本價值取向。從2006年開始，國家開始停止了對鄉(xiāng)村地區(qū)長達幾十年的資源汲取活動，鄉(xiāng)村向城市的單向度的資源流向開始發(fā)生逆轉，大量的資金和資源源源不斷地開始輸入到鄉(xiāng)村地區(qū)，國家對于鄉(xiāng)村治理的目標定位也從單純地維持鄉(xiāng)村地區(qū)的穩(wěn)定轉變?yōu)榭s小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在具體的鄉(xiāng)村治理實踐中，國家堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的政策導向，通過實施精準扶貧、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略，給鄉(xiāng)村地區(qū)帶來了大量的治理資源和外部治理力量，確保鄉(xiāng)村地區(qū)能與城市一起全面建成小康并實現(xiàn)現(xiàn)代化，這種導向的鄉(xiāng)村治理可以稱之為發(fā)展型治理。發(fā)展型鄉(xiāng)村治理模式的確立，為鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理績效的提升帶來了難得的歷史機遇，但也改變了鄉(xiāng)村治理生態(tài)，鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展對外部輸入的治理資源和治理力量的依賴不斷加深，供給這些資源和力量的上級政府和有關部門在鄉(xiāng)村治理中的話語權日漸增強，鄉(xiāng)村治理體系內部的結構開始發(fā)生深刻的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在鄉(xiāng)村治理體系中的地位日漸邊緣化。

回顧我國鄉(xiāng)村治理模式的演進歷程，從封建社會的中央政府集權下的“簡約治理”[10]到新中國成立后人民公社時期的“政社合一”體制下的全能治理再到改革開放以后逐步實施的“鄉(xiāng)政村治”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為正式或準正式的治理力量始終在鄉(xiāng)村地區(qū)的治理中扮演著主導地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的較為充分的自主權起到有效銜接和不斷磨合國家治理方案與鄉(xiāng)村治理需求的作用，使得我國鄉(xiāng)村地區(qū)的治理結構和治理秩序保持了長久的穩(wěn)定。但是，伴隨農(nóng)村稅費改革的完成，在維持型鄉(xiāng)村治理模式向發(fā)展型鄉(xiāng)村治理模式轉變的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在鄉(xiāng)村治理體系中的主導地位日漸削弱，負責鄉(xiāng)村治理方案和項目設計以及治理資源和治理力量供給的上級政府及其派駐到鄉(xiāng)村地區(qū)的工作人員，逐漸成為鄉(xiāng)村治理體系的主導者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在鄉(xiāng)村治理中的自主空間被不斷擠壓，鄉(xiāng)村治理的自主性困境也隨之日漸凸顯。鄉(xiāng)村治理目標從維持型向發(fā)展型的轉變，不僅需要國家從外部不斷增加對鄉(xiāng)村地區(qū)的制度供給、資源輸入和力量嵌入的力度，更需要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在鄉(xiāng)村治理中更多的自主空間。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在鄉(xiāng)村治理中的自主性困境的存在，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在國家輸入的資源上缺乏自主配置的權力，鄉(xiāng)村干部在鄉(xiāng)村治理體系中被邊緣化，鄉(xiāng)村干部在鄉(xiāng)村治理事務上的話語權不斷削弱，在很大程度上影響到既定鄉(xiāng)村發(fā)展目標的實現(xiàn)和鄉(xiāng)村治理能力的提升，鄉(xiāng)村治理正面臨著一定的危機，而且這種危機“不僅是治理技術與治理體制的危機，更是鄉(xiāng)村生態(tài)、文明與文化的危機，呈現(xiàn)出‘復合性危機’趨勢”[11]。

三、鄉(xiāng)村治理自主性困境的表現(xiàn)

治理是治理主體依靠一定的治理資源，利用一定的治理手段來實現(xiàn)治理目標的行為和過程。具體到鄉(xiāng)村治理，就是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織以及村民等為主體，利用國家輸入到鄉(xiāng)村地區(qū)的治理資源和鄉(xiāng)村地區(qū)內生的治理資源，運用一定的治理權限和治理手段來實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理目標的行為和過程。農(nóng)業(yè)稅費改革的啟動，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的汲取型政權特征逐漸消退，國家輸入到鄉(xiāng)村地區(qū)的治理資源越來越多，為鄉(xiāng)村治理績效的提升帶來了難得的機遇和空間。但是，從近十年來我國鄉(xiāng)村治理的實踐來看，隨著國家為鄉(xiāng)村地區(qū)供給的治理資源和治理力量的日漸增多，國家對鄉(xiāng)村地區(qū)治理的嵌入程度也隨之加深，推動著鄉(xiāng)村治理生態(tài)發(fā)生著深刻地變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在鄉(xiāng)村治理資源的使用、鄉(xiāng)村治理體系的運行和鄉(xiāng)村治理權限的配置等方面缺乏必要的自主空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在鄉(xiāng)村治理資源使用、鄉(xiāng)村治理格局主導和鄉(xiāng)村治理權限等方面面臨的自主性危機，在一定程度上導致了鄉(xiāng)村治理績效并未隨著治理資源投入的不斷增加而出現(xiàn)持續(xù)改善的結果。而且，“越來越多學者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)民從義務本位走向權利本位，無理上訪戶、謀利型的釘子戶、灰黑勢力等農(nóng)村邊緣群體快速崛起，官民協(xié)商合作變得困難，在公共品供給和鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定等方面，鄉(xiāng)村治理遭遇‘內卷化’的困境，資源輸入并沒有發(fā)生實質性的效用”[12]。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在鄉(xiāng)村治理資源使用上的自主性困境

農(nóng)業(yè)稅費改革是鄉(xiāng)村治理資源來源渠道發(fā)生重要轉變的分水嶺，也是鄉(xiāng)村治理生態(tài)發(fā)生深刻變化的重要分界線。在此之前，鄉(xiāng)村治理需要的資源基本上來自鄉(xiāng)村內部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織和村民等鄉(xiāng)村治理主體在鄉(xiāng)村治理資源的使用和支配上擁有很強的自主權。2006年農(nóng)業(yè)稅費改革完成之后，國家不再向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅及其附加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和村級組織的運行經(jīng)費、鄉(xiāng)村公共事業(yè)的建設和維持所需資金等都主要依靠上級財政的撥付，國家輸入到鄉(xiāng)村地區(qū)的資源不斷增加。從國家給鄉(xiāng)村地區(qū)供給治理資源的渠道來看，上級政府除了通過一般性財政轉移支付的形式給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織下?lián)苓\行經(jīng)費外，還主要通過以下三種形式給鄉(xiāng)村地區(qū)輸入治理資源。

1.項目制。農(nóng)業(yè)稅費改革之后，鄉(xiāng)村地區(qū)的治理面臨資金短缺的難題，國家加大了對鄉(xiāng)村地區(qū)的資金投入力度，大量的資金采用項目的形式下達，項目制正逐漸成為國家治理鄉(xiāng)村地區(qū)的一種重要形式[13]。項目制最初作為一種中央給地方、上級政府給地方政府輸入資源的形式，是“在分稅制的制度條件下，在收入越加集權的體制下，資金的分配出現(xiàn)了依靠‘條線’體制另行運作的情形，即財政轉移支付采用項目制的方式在行政層級體制之外靈活處理”[14]。目前，國家下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的治理資源大多采用縱向的項目制形式，縱向的條條管理與考核機制制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在資源配置和使用上的自主性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的日常工作中的很大一部分時間被用于組織申報上級政府及其有關部門下達的各類項目、忙于應付項目執(zhí)行情況的監(jiān)督考核以及準備項目檢查驗收的材料等事務上。例如，我國在2018年實施的扶貧項目約11萬個，資金總額達8000多億元(1)數(shù)據(jù)來源于《財政部關于2018年中央和地方預算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預算草案的報告》(2019年3月18日)。。

2.通過一卡通形式直接發(fā)放到農(nóng)戶的資金。近十幾年來，國家利用項目制形式給鄉(xiāng)村地區(qū)輸入越來越多資金和資源，也在資金上加大了對農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的扶持力度。國家在免除農(nóng)業(yè)稅的基礎上，開始按照承包地的數(shù)量給農(nóng)民撥付田畝綜合補助、種糧補貼、農(nóng)資補貼等款項。同時，國家給鄉(xiāng)村地區(qū)的貧困戶、低保戶、五保戶、生活困難的殘疾人等特殊群體提供生活補助。此外，國家還給家庭住房困難的農(nóng)戶提供危房改造的補貼資金。這些資金的撥付，通常不經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會干部的手，主要通過給農(nóng)戶辦理一卡通的形式來實現(xiàn)直接發(fā)放。

3.外部嵌入力量帶來的資源。項目制和通過一卡通直接給農(nóng)戶發(fā)放補助資金是目前國家給鄉(xiāng)村地區(qū)輸入資源的兩種主要形式，占據(jù)了鄉(xiāng)村治理資金和資源來源的絕大部分比重。國家給鄉(xiāng)村地區(qū)選派的第一書記和扶貧工作隊等外部治理力量，他們在來到鄉(xiāng)村地區(qū)的時候通常也會帶來一定數(shù)量的資金或資源，這也構成了國家給鄉(xiāng)村地區(qū)輸入治理資源的一種形式。第一書記和扶貧工作隊的成員，通常是黨政機關、企事業(yè)單位、科研院所和高等院校的領導干部或一般工作人員，他們進駐鄉(xiāng)村之后，原來的工作單位會以資金、項目、捐款、技術扶持等形式給第一書記和扶貧工作隊所在的村以幫助，給這些鄉(xiāng)村帶來了較為可觀的資金和資源。但是這些資金和資源在供給上往往存在不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性，很多資金的數(shù)量是固定的，撥付的時間也是有限制的，外部治理力量的離開通常就標志著這類資金和資源供給的中斷。

從上述國家給鄉(xiāng)村地區(qū)輸入的資源來看，形式較為豐富，但是項目制資金的使用范圍和途徑受到上級部門的嚴格管控，農(nóng)戶的一卡通資金是鄉(xiāng)村組織不能動也不允許動的，外部嵌入力量帶來的資源具有享受對象的特定性和不可持久性，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織實際上可以調動和使用的資金和資源非常有限。鄉(xiāng)村治理涉及的事情不僅非常具體，牽涉的問題和因素較多，而且不同地區(qū)的鄉(xiāng)村實際情況差異較大，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織根據(jù)具體情況來靈活處理。國家對輸入到鄉(xiāng)村地區(qū)的資金和資源的使用進行嚴格監(jiān)管是非常必要的，但是如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織完全沒有治理資源和資金調配和使用的自主性，鄉(xiāng)村治理的活力便難以得到保障，資金和資源的使用效率也不會得到有效提高。從現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理實踐可知，“由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身支配資源的能力有限，而且權威逐步弱化，貫徹落實這些升級達標更加困難，只能在實踐中進行‘變通’和‘選擇性執(zhí)行’”[15]，影響到鄉(xiāng)村治理水平和質量的提升。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在鄉(xiāng)村治理體系中的自主性困境

農(nóng)業(yè)稅費改革的啟動和完成，改變了鄉(xiāng)村治理資源的來源渠道，推動著鄉(xiāng)村治理體系發(fā)生著深刻的變化。在此之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織和村民等構成了鄉(xiāng)村治理體系的主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表了國家治理的方向，村民有著自己的鄉(xiāng)村治理愿景，村級黨組織和村委員干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村民之間起到上傳下達作用的同時，也有著自己的利益意圖，鄉(xiāng)村治理在這三方的博弈中呈現(xiàn)出獨特的治理格局。不過這一內生的鄉(xiāng)村治理格局，隨著國家嵌入到鄉(xiāng)村地區(qū)的外部治理力量的日漸增多而發(fā)生著改變。農(nóng)業(yè)稅費改革完成后，國家投入到鄉(xiāng)村地區(qū)的治理資源日漸增多，如何在利好用這些資源的同時實現(xiàn)有效防控鄉(xiāng)村兩級干部利用權力謀取私利現(xiàn)象的發(fā)生，加大外部力量嵌入鄉(xiāng)村治理體系的力度成為國家的政策首選。近年來，國家給鄉(xiāng)村地區(qū)嵌入的外部力量主要有以下四種類型。

1.大學生村官。鼓勵大學生到基層就業(yè)是黨中央和國務院一直以來倡導的就業(yè)取向，全國很多地區(qū)自20世紀90年初便開始探索選聘大學畢業(yè)生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村任職的工作。例如，江蘇省自1995年開始實施的“雛鷹工程”。但是全國范圍內大規(guī)模地選派大學生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織任職的工作即大學生村官計劃，是從2008年開始的。2008年3月，中共中央組織部聯(lián)合教育部、財政部、人力資源社會保障部聯(lián)合下發(fā)了《關于選聘高校畢業(yè)生到村任職工作的意見(試行)》，正式確立了大學生村官制度。大學生村官到村任職后，主要承擔加強基層黨組織建設、宣傳落實上級政策、參與村務管理、促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、服務聯(lián)系農(nóng)民群眾等職責。

2.下派干部擔任村黨組織第一書記。村級黨組織是鄉(xiāng)村治理中的重要力量，是村級組織建設的核心。村級黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力如何，直接關系到鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展和穩(wěn)定大局。改革開放以來，伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的不斷加速，鄉(xiāng)村地區(qū)的人口開始大規(guī)模地向城鎮(zhèn)地區(qū)遷移，村莊精英流失嚴重，很多村級黨組織因缺乏合適的領頭人而處于軟弱渙散的狀態(tài)，凝聚力和戰(zhàn)斗力薄弱。為此，國家開始注重從各級黨政機關、國有企事業(yè)單位、科研院所和高等院校等選派一些年富力強、工作踏實、能吃苦的干部到黨組織建設薄弱的村，特別是貧困村擔任第一書記。第一書記不占村兩委的職數(shù)，主要任務是推動村級基層組織建設、實施精準扶貧、提升鄉(xiāng)村治理水平和治理績效等。

3.扶貧工作隊。2013年底中央提出實施精準扶貧戰(zhàn)略以后，組建扶貧工作隊來幫助貧困村脫貧成為一項重要的政策設計。扶貧工作隊一般由扶貧工作隊隊長和2～3名成員組成，人員大體來自于省、市、縣級政府機關的干部，也有來自高校、科研院所、國有企事業(yè)單位的管理和專業(yè)技術人員，其中扶貧工作隊隊長一般是具有一定行政級別的領導干部。他們進駐鄉(xiāng)村之后，主要的任務就是利用原單位提供的資金、資源和信息來推動貧困村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，幫助貧困村實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)脫貧的目標。

4.三支一扶。鄉(xiāng)村地區(qū)相比于城市來說，與農(nóng)業(yè)相關的專業(yè)技術人才比較缺乏，教師隊伍的水平也層次不齊，基本醫(yī)療設施和衛(wèi)生水平較低，文化設施和文化活動基本處于空白狀態(tài)。三支一扶就是國家為了提升鄉(xiāng)村地區(qū)的教育、醫(yī)療和農(nóng)業(yè)發(fā)展水平而實施的工作計劃。具體來說，三支一扶是指國家每年大學畢業(yè)生中選拔部分學生到鄉(xiāng)村從事支農(nóng)、支教、支醫(yī)和扶貧工作。2006年，國務院下發(fā)了《關于組織開展高校畢業(yè)生到農(nóng)村基層從事支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧工作的通知》，三支一扶工作由此正式啟動。根據(jù)中央組織部、人力資源和社會保障部等九部門于2019年3月聯(lián)合印發(fā)的《關于做好2019年高校畢業(yè)生“三支一扶”計劃實施工作的通知》顯示，我國2019年共計劃選拔2.7萬名大學生到基層從事支農(nóng)(水利)、支教、支醫(yī)和扶貧等工作。

近年來，“鄉(xiāng)村社會日益原子化造成社區(qū)中原本通過血緣、人情、輿論等邊緣化的機制失去了強制力。而隨著基層組織配置資源的能力弱化，利益分配的連帶制衡機制也已經(jīng)弱化乃至喪失”[16]。以大學生村官、第一書記、扶貧工作隊和三支一扶工作人員等為主體的外部治理力量嵌入進鄉(xiāng)村治理體系后，在豐富和擴大鄉(xiāng)村治理體系、帶來鄉(xiāng)村治理技術和能力有效提升，但也形成了由外部治理力量主導鄉(xiāng)村治理的格局。外部治理力量的嵌入，推動“形成固化的村莊權力結構、利益分配結構及合法性排斥結構”[17]，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在鄉(xiāng)村治理中的主體作用被淡化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織從原本承擔鄉(xiāng)村治理事務的主體漸漸演變成上級治理項目的被動執(zhí)行者，鄉(xiāng)村治理中很多重大事項的決策權掌握在外部力量手中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織面臨自主性的困境。而且，由于以大學生村官、第一書記、扶貧工作隊和三支一扶工作人員等為主體的外部治理力量都存在一定的任期限制，有的下派干部在其負責的項目實施結束離開后將不會再有新的干部被派過來。如果完全由嵌入鄉(xiāng)村治理體系中的外部力量來主導鄉(xiāng)村治理格局，我國的鄉(xiāng)村治理不僅要面臨內生治理力量因難以得到有效鍛煉而導致治理能力弱化的問題，也面臨著外部治理力量退出后鄉(xiāng)村治理可能遭遇治理失序的風險。例如，我國西部某深度貧困縣在2018年一年內先后有17人離職，扶貧干部的離職導致部分地區(qū)的扶貧工作難以有效開展[18]。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在治理權限上的自主性困境

鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村治理主體利用鄉(xiāng)村治理資源來完成特定治理任務和實現(xiàn)特定治理目標的過程，鄉(xiāng)村治理主體是鄉(xiāng)村治理秩序的主導者和維系者。由于我國地域遼闊，不同區(qū)域的鄉(xiāng)村之間、同一區(qū)域內部的鄉(xiāng)村之間在發(fā)展的水平、發(fā)展的路徑和發(fā)展的方向等方面差異較大，鄉(xiāng)村治理需要工作在第一線的鄉(xiāng)村治理主體根據(jù)當?shù)氐泥l(xiāng)村實際來具體展開。因此，上級政府和有關部門在強化對鄉(xiāng)村治理主體的行為約束和監(jiān)管的同時，賦予鄉(xiāng)村治理主體必要的自主權力是調動鄉(xiāng)村治理主體積極性、提升鄉(xiāng)村治理措施針對性和提高鄉(xiāng)村治理資源使用效率的必要前提，也是培養(yǎng)和鍛煉鄉(xiāng)村治理主體治理能力、提升鄉(xiāng)村治理水平的重要手段。但是，在現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理實踐中，不管是內生的鄉(xiāng)村治理主體，還是外部嵌入到鄉(xiāng)村治理體系中的治理主體，都不同程度地存在著在鄉(xiāng)村治理權限上的自主性困境。目前，鄉(xiāng)村治理主體主要的時間和精力都花費在申報各類項目、填報各類表格、整理各類材料、迎接上級檢查考核等方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能履行和村級組織的自治功能難以得到保障。

1.申報各類項目。農(nóng)業(yè)稅費改革實施后，國家投入到鄉(xiāng)村地區(qū)的資源逐年增加，鄉(xiāng)村治理在很大程度上擺脫了長期以來面臨的資金和資源短缺的困境。由于國家輸入到鄉(xiāng)村地區(qū)的資源主要采用的是項目制形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織如果不去主動申報上級政府的各種類型的項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織將面臨資金和資源缺乏的困境。因此，在不改變項目制作為國家給鄉(xiāng)村地區(qū)提供資金和資源的主要形式的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織工作的重要任務之一就是申報各類項目。外部嵌入到鄉(xiāng)村治理體系中的各種力量，很多人到鄉(xiāng)村工作的基本職責就是實施特定的項目，有的甚至是直接帶著項目來的，實施好現(xiàn)有的項目并申請更多的項目成為下派干部的主要工作。

2.填報各類表格。鄉(xiāng)政村治是鄉(xiāng)村治理應該要遵循的基本格局。但是在鄉(xiāng)村治理的實際中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構設置和人員編制遠遠不能完成其職能配置所對應的工作任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將管理層級向下延伸，使得村級組織逐漸演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的分支。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和日漸行政化的村級組織日常工作中的一項重要任務，就是填報上級政府和有關部門要求報送的各類表格。這些報表是部門管理為主導，不同層級不同部門之間的報表要求匯總的項目、單位和統(tǒng)計時間存在一定的差異，報表系統(tǒng)也基本上是每個部門一套獨立的報表系統(tǒng)，有很多的數(shù)據(jù)報送規(guī)定的時間非常緊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織工作人員大量的時間花費在各類報表的填報和打印上。

3.整理材料迎接上級檢查考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在鄉(xiāng)村治理工作中，不僅要積極地申報各類項目，而且在項目進村后實施的每個階段，都需要認真地記錄項目實施的細節(jié)，整理好相關的材料，以便迎接上級政府和相關部門組織的日常檢查和隨機抽查，有的項目還需要接受上級政府委托的第三方進行的評估檢查。在項目實施結束后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織還需要準備完整的項目實施材料來接受上級政府和有關部門組織的結項驗收。半月談記者在基層調研時發(fā)現(xiàn)，為了迎接上級政府和有關部門的檢查，行政村的一項衛(wèi)生清掃工作通常需要準備好9份檔案材料，分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府關于環(huán)境整治的文件、村兩委的具體實施方案、村民代表會議記錄、思想動員會議記錄、貧困戶環(huán)境衛(wèi)生名單、實施分工細則、相關活動照片、片區(qū)考評表和貧困戶入戶考評表。

申報各類項目、填報各類表格和整理材料迎接上級檢查考核等工作在鄉(xiāng)村治理中確實非常重要，在我們尚未找尋到更加有效的鄉(xiāng)村治理機制的情況下，項目制也不失為一種必要且有效的國家對于鄉(xiāng)村地區(qū)進行治理的手段。但是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織和外部嵌入的治理力量人手有限，項目申報、表格填寫和材料整理等與上級政府和部門打交道的工作通常占據(jù)了他們大量的工作時間，使得鄉(xiāng)村干部、下派干部和大學生村官等無暇與村民交流，不能真實地了解到村民的治理需求和偏好，鄉(xiāng)村治理的很多項目和資源投入并沒有做到精準施策，村民對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織和下派干部工作的認同感和滿意度往往較低。例如，“北方某地農(nóng)村改廁的過程中，有決策部門的干部主張當?shù)厝客菩须p甕式廁所，結果導致冬季管道上凍影響使用。還有干部坐在辦公室里繪制農(nóng)村灌溉溝渠走向圖，結果正好與耕地走向交叉，致使相鄰地塊灌溉用水還得借道而行”[19]。

四、鄉(xiāng)村治理自主性危機的化解

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，沒有鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，也就不可能實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。近年來，國家給鄉(xiāng)村地區(qū)的資源輸入力度不斷增加，為鄉(xiāng)村治理績效的改善提供了堅實的保障。但是，由于國家在給鄉(xiāng)村地區(qū)投入越來越多治理資源的同時，在鄉(xiāng)村治理方案的供給、治理項目的設計和治理力量的配置等方面的嵌入力度也在不斷加深，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在鄉(xiāng)村治理體系中的話語權不斷減弱，鄉(xiāng)村地區(qū)內生的治理結構也伴隨國家對鄉(xiāng)村治理嵌入程度的加深而逐步解構。為了有效降低鄉(xiāng)村治理對于國家輸入的資源的高度依賴和防止外部鄉(xiāng)村治理力量的撤離給鄉(xiāng)村治理秩序帶來的沖擊，在通過村級組織權力清單制度等措施強化對村級組織運行監(jiān)管的同時，需要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在資源配置和事務管理上更多更大的自主性，以有效推動鄉(xiāng)村治理內生動能的發(fā)揮，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理水平和治理能力的有效提升。

1.降低項目制實施比例，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織對治理資源擁有一定程度的自主配置權。農(nóng)業(yè)稅費及其附加免征后，項目制成為國家給鄉(xiāng)村地區(qū)供給治理資源的主要渠道。利用項目制來給鄉(xiāng)村地區(qū)配給治理資源，雖然可以在項目資金使用的規(guī)范和安全等方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織起到較好的監(jiān)督與約束作用，但也制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織對鄉(xiāng)村治理資源使用的自主性，進而影響到治理資源的使用效果和效率。國家給鄉(xiāng)村地區(qū)不斷輸入治理資源的過程，就是國家逐步將鄉(xiāng)村治理整合進國家治理體系的過程，而“國家整合的進路不是線性的外溢過程，也不是某一要素作用的單項回應過程，而是國家整合行為的輸入和社會反饋的回應之間互嵌的雙旋耦合結構”[20]。

在現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理項目中，項目的決策者主要是各級政府及其職能部門的領導干部，這些決策者未必真正了解不同區(qū)域的鄉(xiāng)村地區(qū)的實際狀況和農(nóng)民的真實偏好，“一刀切”的項目制實施方式在鄉(xiāng)村治理實踐中未必能起到很好的治理效果，實現(xiàn)推動鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的目標。對此，中央和省級政府在從法律和制度等方面強化對鄉(xiāng)村干部、下派干部、大學生村官、扶貧工作隊等人員的行為監(jiān)管和約束的同時，逐步減少項目制實施的比例，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織對治理資源擁有一定程度的自主配置權，允許他們在一定的范圍內對上級撥付的資金進行綜合利用，資金使用情況要以書面的形式向上級政府及其相關部門備案，以便上級政府及其相關部門進行有效的動態(tài)監(jiān)管，最大限度地提高國家輸入鄉(xiāng)村地區(qū)的資金和資源的使用效率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的目標，推動維持型鄉(xiāng)村治理向發(fā)展型鄉(xiāng)村治理的轉變。

2.構建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織和村民代表為主、外部嵌入治理力量為輔的鄉(xiāng)村治理體系。近年來，伴隨國家對鄉(xiāng)村地區(qū)嵌入的外部治理力量的不斷增多，鄉(xiāng)村治理體系漸趨完善，為鄉(xiāng)村治理能力的不斷提升和治理績效的持續(xù)改進提供了堅實的保障。但是，在外部力量嵌入鄉(xiāng)村治理體系的同時，鄉(xiāng)村治理體系也逐漸呈現(xiàn)出由外部治理力量來主導的格局，鄉(xiāng)村地區(qū)的內生治理力量和內生治理機制有被邊緣化的趨勢，而“這些鄉(xiāng)村內生的治理機制具有成本簡約、收效良好的特性，從一定程度上具有不可替代性”[15]。

鄉(xiāng)村治理是一項較為復雜的系統(tǒng)性工程，需要鄉(xiāng)村地區(qū)的內生治理力量和外部嵌入力量的有機結合。不過外部嵌入力量雖然在資金、技術和專業(yè)等方面具有一定的優(yōu)勢，但是由于他們對鄉(xiāng)村地區(qū)的實際情況缺乏了解，在工作上也存在任期的限制，很多人在派出單位還承擔著不少工作，難以全身心地將精力投入到鄉(xiāng)村治理中來，完全依賴外部治理力量來完成鄉(xiāng)村治理任務難度較大。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組干部和村民代表等鄉(xiāng)村內生治理力量擁有治理需求感知和信息獲取上的便利和優(yōu)勢，他們本身就是農(nóng)民，或者與農(nóng)民交往密切，熟悉鄉(xiāng)村治理的難點、重點和痛點，鄉(xiāng)村治理必須要依靠并充分發(fā)揮好以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織和村民代表為主體的內生治理力量的主動性和積極性，構建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織和村民代表為主、外部嵌入治理力量為輔的鄉(xiāng)村治理體系，在鄉(xiāng)村治理實踐中不斷提升他們的治理能力和治理水平，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理績效持續(xù)改進的目標。

3.減少上級考核的類型和數(shù)量，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織必要的自主行為空間。近年來，國家給予鄉(xiāng)村地區(qū)輸入的資金和資源越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組干部利用權力進行微腐敗的可能性也隨之不斷增加。為了有效防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組干部在利用國家資金等方面出現(xiàn)腐敗等問題，也為了更好地確保國家項目資金使用的規(guī)范和有效，中央和各級地方政府在給鄉(xiāng)村地區(qū)增加資金撥付力度的同時，也加大了對項目資金使用和項目進展情況的檢查和考核力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組干部大量的工作時間花費在準備考核材料和迎接上級各種類型的檢查考核上，無暇及時地關注并有效地回應鄉(xiāng)村居民的治理需求。對此，國家一方面要對各中類型的檢查和考核任務進行歸類合并，盡可能地減少考核的類型和數(shù)量，特別是那些重復的檢查考核任務，切實給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部減負。另一方面，要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織必要的自主行為空間，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組干部能夠騰出手來利用好國家下達的資金和資源，去解決鄉(xiāng)村治理中的百姓反映強烈、關系百姓切身利益的問題，切實提高村民的獲得感和幸福感，提升他們對鄉(xiāng)村治理工作的認同感和滿意度，推進鄉(xiāng)村治理績效的改善。

4.激活鄉(xiāng)村治理內生秩序，減少鄉(xiāng)村治理對外部資源輸入的深度依賴。改革開放以來，伴隨我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的不斷加速，大量的鄉(xiāng)村人口開始進入城市，鄉(xiāng)村地區(qū)居民的物質生活水平不斷提升，但是鄉(xiāng)村治理也因村莊人口的流失、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的空心化和鄉(xiāng)村文化建設的滯后等原因積累了很多的治理難題。鄉(xiāng)村治理難題的破解，需要國家不斷增加對鄉(xiāng)村地區(qū)的資金和資源投入的力度。但是，由于國家能夠給予的資金和資源畢竟是有限的，完全依賴于外部的資源輸入難以滿足鄉(xiāng)村地區(qū)不斷增加的治理需求，而且也會增加鄉(xiāng)村治理對外部治理資源的依賴，最終會危及到鄉(xiāng)村治理秩序的維系。對此，我們在充分利用國家提供的治理資源的同時，也需要充分挖掘鄉(xiāng)村地區(qū)內生的治理資源，推動鄉(xiāng)村硬治理與軟治理的有機結合，使“軟法和軟權力成為鄉(xiāng)村軟治理的法理基礎”[21]，發(fā)揮好軟治理手段在鄉(xiāng)村治理中的效用，增強鄉(xiāng)村治理秩序的韌性，不斷提升鄉(xiāng)村治理的水平和質量。