孫 文

(中共中央黨校(國家行政學(xué)院) 研究生院，北京 100089)

督撫制度是總督制度與巡撫制度的合稱，是明清時(shí)期中央為加強(qiáng)對地方的統(tǒng)治，以派遣京秩出監(jiān)地方為主要內(nèi)容的一種政治制度。但在其后的發(fā)展過程中，總督、巡撫逐漸向地方官嬗變，并最終成為省一級(jí)最高行政長官，成為監(jiān)察官向地方官轉(zhuǎn)化的典型案例。因此，探究督撫制度形成與嬗變的歷史軌跡，分析其興衰得失，可以察古鑒今。

一、督撫制度的形成與嬗變

明朝建立之初，在地方管理上沿用了元朝的行中書省制度。但行中書省制度的弊端日益明顯，“舉凡錢糧、兵甲、屯種、漕運(yùn)軍國重事，無不領(lǐng)之”[1]175。行中書省權(quán)力大而集中的特點(diǎn)，使新生政權(quán)存在嚴(yán)重的威脅，所以洪武九年(1376年)朱元璋廢行中書省，將行省權(quán)力一分為三，設(shè)立三司，即承宣布政使司、提刑按察使司、都指揮使司，用以分管省一級(jí)的行政、司法、軍事權(quán)力。同時(shí)，明初又仿效漢代刺史制度，以省為單位，劃分監(jiān)察區(qū)，由都察院派遣監(jiān)察御史進(jìn)行監(jiān)察，使三司無法與中央抗衡，確保了明初政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。然而，三司自身也存在著無法忽視的不足，三司各自獨(dú)立，權(quán)力過于分化，往往導(dǎo)致地方事務(wù)得不到及時(shí)有效的解決，這在一定程度上又削弱了中央集權(quán)。因此，為彌補(bǔ)這一不足，進(jìn)一步監(jiān)察地方，明朝開始創(chuàng)立督撫制度。

巡撫制度起始于建文，定制于宣德。建文元年(1399年)，朝廷遣“侍郎暴昭、夏原吉等二十四人充采訪使，分巡天下”[2]1768，“問民瘼，課吏治，皆得便宜行之”[3]796。明朝設(shè)立的采訪使，既承襲唐初設(shè)采訪使巡按諸道的制度，又開啟了永樂以后巡撫制度的逐漸成型。之后，永樂十九年(1421年)，明成祖“遣尚書蹇義等二十六人巡行天下，安撫軍民”[2]1768，巡撫之名由此而來。但此時(shí)的巡撫“均因事因時(shí)而設(shè)，旋設(shè)旋撤”[4]212，只是為了特定任務(wù)而出巡地方。而使巡撫開始有固定的建置，進(jìn)而成為一種固定的制度則是在明宣宗宣德時(shí)期。明宣宗洪熙元年(1425年)，胡概巡撫南畿長達(dá)五年。宣德五年(1430年)，接替南畿巡撫的周忱更是任職22年之久。這使巡撫由短期出巡改為常駐久任，可以說是明代巡撫制度形成的重要標(biāo)志。在此基礎(chǔ)之上，巡撫常設(shè)開始普遍化，“宣德五年九月丙午，擢監(jiān)察御史于謙、越府長史周忱等六人為侍郎，巡撫兩京、山東、山西、河南、江西、浙江、湖廣等處。各省專設(shè)巡撫自此始”[5]849，這標(biāo)志著明代巡撫制度在全國范圍內(nèi)的基本確立。

總督制度則是在巡撫制度普遍推行的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展的，起始于正統(tǒng)，定制于景泰、成化。在此之前，明代也設(shè)有總督一職，但其職能只限于督催稅糧，并非監(jiān)察軍政，這與我們所說的總督制度有本質(zhì)區(qū)別。正統(tǒng)年間民變多發(fā)，為了解決巡撫及三司無法應(yīng)對的接連不斷的地方起義，朝廷始創(chuàng)總督軍務(wù)之制，“正統(tǒng)初，靖遠(yuǎn)伯王驥以兵部尚書督師征麓川，始以總督軍務(wù)入銜”[6]849。但此時(shí)，總督也屬臨事派遣，而形成固定制度則應(yīng)在景泰至成化年間。景泰元年(1450年)，朝廷以王來擔(dān)任湖廣總督平叛貴州，事畢，“詔留(王)來、(梁)瑤鎮(zhèn)撫。尋命來巡撫貴州”[2]4581。此時(shí)，總督轄區(qū)逐漸固定，開創(chuàng)了總督兼任巡撫的先例。景泰三年(1452年)，為解決兩廣苗患，朝廷又以左都御史王翱為總督總管兩廣軍務(wù)。在之后的天順?biāo)哪?1460年)，由于石亨擅權(quán)干政，明英宗遂罷停督撫。至成化四年(1468年)，兩廣盜賊多起，韓雍兩度被任命為總督，“開府梧州，遂為定制”，“三司皆長跪白事”[5]1213。這一變化標(biāo)志著總督制度最終確立下來，同時(shí)表明總督出現(xiàn)了向節(jié)制三司、總領(lǐng)一方的地方大員轉(zhuǎn)化的趨勢。

之后，自成化至嘉靖，督撫制度不斷發(fā)展，逐漸形成了巡撫一省一設(shè)、總督跨省而設(shè)的格局以及巡撫重民政、總督重軍政的局面。萬歷中期以后，由于內(nèi)外矛盾激化，明朝統(tǒng)治危機(jī)日益加深。為挽救政權(quán)，督撫不斷增設(shè)，建置愈加混亂，一直到清代統(tǒng)一以后，督撫制度才得以恢復(fù)常態(tài)。

清初承襲明制，地方政治體制仍基本沿用三司制度，并在三司之上設(shè)立督撫，用以監(jiān)察地方和軍務(wù)。經(jīng)過康熙、雍正、乾隆三朝的幾次改制，以詔諭敕令、各類會(huì)典事例的形式，進(jìn)一步規(guī)范了督撫制度，使督撫成為地方政治體制中不可或缺的一部分。但此時(shí)，出于強(qiáng)化君主專制主義中央集權(quán)的需要，督撫設(shè)立往往職權(quán)輕，任期短。

直到道光、咸豐年間，為了應(yīng)對接連不斷的內(nèi)外矛盾，督撫職權(quán)逐漸加重，任期也越來越長，這大大加速了督撫向地方官嬗變的進(jìn)程，督撫最終嬗變?yōu)榉饨罄魬?yīng)該說是在鎮(zhèn)壓太平天國和捻軍起義過程中確立的[7]118。為了鎮(zhèn)壓起義軍，道光帝允許督撫在地方操辦團(tuán)練和訓(xùn)練新軍，其中最具代表性的便是曾國藩組織的湘軍和李鴻章組織的淮軍。這些往往成為督撫的私人武裝，也成為督撫發(fā)展自己勢力和擴(kuò)張權(quán)力的借口與資本。咸豐年間，為開展洋務(wù)運(yùn)動(dòng)和應(yīng)對內(nèi)外戰(zhàn)爭矛盾，原本職權(quán)擴(kuò)張的督撫勢力更為膨脹，如李鴻章任直隸總督達(dá)24年，張之洞任湖廣總督18年，成為總領(lǐng)一方的封疆大吏，尤其是在督撫任上做大的袁世凱更是權(quán)傾朝野。與漢朝的刺史、唐朝的節(jié)度使相似，督撫由監(jiān)察官嬗變?yōu)榉饨罄?，盡管沒有像前兩者完全成為獨(dú)立的割據(jù)勢力，但還是從體制內(nèi)部加速了政權(quán)的滅亡，沒有擺脫“歷史周期率”。

二、督撫制度的建構(gòu)

經(jīng)過清朝康熙、雍正、乾隆三朝的規(guī)范，督撫制度不斷完善，在督撫的建置、職權(quán)、任命、考核、保障、監(jiān)督制約等方面都有了明確的規(guī)定。

第一，督撫的建置。督撫設(shè)立采用兼銜制。一方面，保持中央派遣官身份，督撫均列于都察院，這樣一來，既明確了督撫中央監(jiān)察官的定位，也保證了督撫在地方的權(quán)威；另一方面，突出督撫地方官的地位。乾隆三十年明確規(guī)定：“督撫為國家封疆大臣……嗣后三品以下奉差外省，非特旨有欽差字樣者，概不準(zhǔn)在督撫前列名?！盵8]10由此也可看出，督撫的地位已經(jīng)定位為省級(jí)最高長官了。同時(shí)，經(jīng)過明清幾次重大改制，督撫制度形成了巡撫一省一設(shè)、總督兩省一設(shè)、部分巡撫由總督兼任的基礎(chǔ)格局。直至宣統(tǒng)二年，最終形成直隸、四川、甘肅、福建、湖北、廣東、云南、奉天巡撫由總督兼任，其余每省各設(shè)巡撫的格局[9]17。

第二，督撫的職權(quán)。督撫制度職權(quán)逐步突破省級(jí)政權(quán)分權(quán)化而走向“事權(quán)歸一”，“督撫之設(shè)，統(tǒng)制文武，董理庶職，糾察考核，其專任也”[10]7。其中，總督與巡撫的職權(quán)也有所區(qū)別，如雍正帝諭令：“總督地控兩省，權(quán)兼文武，必使將吏協(xié)和，號(hào)民綏輯，乃為稱職?！薄皣胰喂偈赝?，綏輯兆民，封疆之責(zé)，惟撫臣為……一省之事，凡察吏安民，轉(zhuǎn)漕裕餉，皆統(tǒng)攝于巡撫?！盵11]5這就充分說明了巡撫重民政、總督重軍政的職權(quán)區(qū)別。此外，隨著內(nèi)外矛盾的日益增加，督撫的職權(quán)又不斷擴(kuò)張，幾乎涵蓋了所有地方事務(wù)，如監(jiān)督任用官吏權(quán)、節(jié)制綠營軍隊(duì)權(quán)、監(jiān)督財(cái)政權(quán)、司法審判監(jiān)督權(quán)、對外交涉權(quán)等[9]28。

第三，督撫的選拔與考核。明朝至清初，督撫的選拔采取廷臣會(huì)推的方法，至康熙十年諭令停止會(huì)推推升之法[12]35，改由吏部(后為軍機(jī)處)開列具題請旨，再由皇帝最終確定人選。督撫的考核方式一為“京察”，三年一次，督撫遵例自陳，由吏部會(huì)同都察院具奏請旨處置；二為“咨部”，督撫需定時(shí)向六部報(bào)告工作情況，六部則有權(quán)針對相關(guān)工作進(jìn)行核準(zhǔn)，向督撫提出駁議，對督撫進(jìn)行彈劾。而不管哪種考核方式，最終都由皇帝對督撫進(jìn)行獎(jiǎng)懲去留的決定。

第四，督撫的保障機(jī)制。一是開府建牙。隨著督撫常設(shè)常任，巡撫衙門、總督衙門相繼建立。二是布政司、按察司二司及各道員成為督撫屬官。乾隆十三年明確規(guī)定：“督撫總制百官，布按二司皆其屬吏?！盵8]14同時(shí)，原本作為布、按二司屬官的道員，也逐漸成為替督撫傳布政令的官員。三是督撫駐留地方，可以攜帶家眷。

第五，督撫權(quán)力的監(jiān)督和制約。對督撫進(jìn)行監(jiān)督和制約，主要通過兩個(gè)維度：一是“大小相制”，“大”指通過君主和朝廷監(jiān)督震懾，“小”指通過布、按二司等衙門分權(quán)制約；二是“內(nèi)外相維”，“內(nèi)”指由各部院對其行事進(jìn)行查核監(jiān)督，“外”指由督撫之間進(jìn)行相互制約，以達(dá)到“設(shè)官置吏，中外相維，是以萬里之遙，若臂指之相使”[13]5569的效果。

由此可以看到，督撫制度的完善過程實(shí)際上就是督撫制度的嬗變過程，督撫制度在完善過程中又走進(jìn)了“歷史周期率”。

三、督撫制度的作用與缺陷

縱觀明清兩代，督撫制度都曾發(fā)揮過重要的積極作用。一是穩(wěn)定政權(quán)。明清之初，三司的設(shè)立在一定程度上加強(qiáng)了中央集權(quán)，但其鼎足而立，凡遇大事，各系統(tǒng)難以協(xié)調(diào)，拖延不決。特別是遇到地方“民變”或者動(dòng)亂，三司調(diào)動(dòng)軍隊(duì)還須向朝廷申報(bào)，易使地方形成失控的被動(dòng)局面[14]368。督撫的設(shè)立恰恰成為三司的“中樞”機(jī)構(gòu)，能夠快速的決定、處理事務(wù)，直接處理對外戰(zhàn)爭、鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義以及征收賦稅徭役等，起到了快速穩(wěn)定政權(quán)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的作用。二是察吏安民，加強(qiáng)中央與地方的聯(lián)系。督撫以京秩出監(jiān)地方，其監(jiān)察權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般的巡按御史，對地方進(jìn)行了有效的監(jiān)督和制約，凸顯了“鎮(zhèn)”與“撫”的監(jiān)察效用；督撫以近臣外任封疆，“帶風(fēng)憲之銜，不獨(dú)地方利弊可言，即朝廷大政無不可入告”[15]1042。可見，不管國家大政還是地方事務(wù)，督撫都被要求與中央保持密切交流，以發(fā)揮橋梁和紐帶作用。

然而，看似能夠完全彌補(bǔ)地方政治體制不足的督撫制度，卻存在著與生俱來的缺陷。正是這些內(nèi)生性缺陷，決定了督撫制度的嬗變，進(jìn)而不斷侵蝕政權(quán)機(jī)體。

首先，督撫設(shè)立的邏輯起點(diǎn)存在缺陷。君主通過監(jiān)察官的“外化”來達(dá)到對國家權(quán)力的“內(nèi)化”，以強(qiáng)化皇權(quán)對國家的“內(nèi)控”[7]119,這是督撫設(shè)立的邏輯起點(diǎn)和監(jiān)察官地方官化的根本動(dòng)力。我國古代長期處于專制主義中央集權(quán)體制下，專制君主為保持自身在政權(quán)體系中的主導(dǎo)地位，都力求“事事躬親”“乾綱獨(dú)斷”，但面對遼闊的疆域和紛繁的事務(wù)，又不得不以一套官僚政治制度來維系政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這就必然導(dǎo)致皇權(quán)的分割以及皇權(quán)與相權(quán)的對立。而督撫等監(jiān)察官“由內(nèi)及外”的嬗變，正是皇權(quán)與相權(quán)博弈的結(jié)果與體現(xiàn)。一方面，督撫以京秩出監(jiān)地方，本就深受君主信賴；另一方面，督撫代表了皇權(quán)與中央的權(quán)威，在處理地方事務(wù)時(shí)往往產(chǎn)生事半功倍的效果，更使君主對督撫產(chǎn)生依賴，這必然使督撫可以得到更多授權(quán)，更好地統(tǒng)領(lǐng)地方。照此路徑，我們可以推出，當(dāng)監(jiān)察官完全嬗變?yōu)榈胤焦俸螅浔旧碛謺?huì)造成對皇權(quán)新的分割，對此，專制君主將勢必再派“近官”對其進(jìn)行制衡。新的制衡若有效，則會(huì)重蹈監(jiān)察官向地方官嬗變的覆轍；若無效，則往往造成地方割據(jù)或分裂。這一路徑依賴，使督撫自設(shè)立之始便注定了向地方官嬗變的“命運(yùn)”。

其次，督撫制度的運(yùn)行機(jī)制存在不足。督撫制度實(shí)質(zhì)上是以服膺皇權(quán)為最高原則，為維護(hù)皇權(quán)而監(jiān)察地方，為此，確立了以君主為中心的選拔機(jī)制、考核機(jī)制、保障機(jī)制等，以保證其能有效運(yùn)行，服務(wù)皇權(quán)。然而，在實(shí)際過程中各項(xiàng)機(jī)制缺乏獨(dú)立性，導(dǎo)致督撫監(jiān)察效果大減，權(quán)勢不易控制，加速了督撫向地方官的嬗變。一是選拔機(jī)制不獨(dú)立?？偠揭话阌啥疾煸鹤蠖加烽_列，由各部侍郎、各省巡撫升任或由總督互調(diào)[16]1；巡撫一般由內(nèi)閣學(xué)士、都察院左副都御史、順天府府尹、各省布政使升任，或由巡撫互調(diào)。由此可見，督撫選派并非完全出自監(jiān)察系統(tǒng)，他們或由地方官升任，或由中央行政官外派，在監(jiān)察過程中難免擺脫不了行政化或地方化思維，更難以保證監(jiān)察主體的獨(dú)立性。二是考核機(jī)制不獨(dú)立。以“京察”“咨部”為主的督撫考核，往往需要都察院、吏部及其他各部院的配合，所以為了自身前途，督撫在處理問題時(shí)就不得不考慮相關(guān)方的利益，難以保證監(jiān)察過程的獨(dú)立性。三是保障機(jī)制不獨(dú)立。盡管督撫被允許開府建牙，但在人、財(cái)、物等方面還是需要地方官的支持和幫助，工作開展也主要依靠三司及其屬官，難以保證監(jiān)察工作的獨(dú)立性。因此可以說，督撫制度運(yùn)行機(jī)制上的不獨(dú)立，導(dǎo)致了其監(jiān)察效力的不可持續(xù)性，也使督撫常駐地方后快速融入了地方官僚隊(duì)伍之中，加速了自身向地方官嬗變的進(jìn)程。

最后，對督撫的監(jiān)督制約存在漏洞。為避免前朝“強(qiáng)枝弱干”的局面，明清兩代從“大小相制”“內(nèi)外相維”兩個(gè)維度、四個(gè)方面對督撫進(jìn)行監(jiān)督和制約。而這本質(zhì)上屬于政權(quán)體系內(nèi)部的自我監(jiān)督和約束，無法根本規(guī)范督撫用權(quán)、保證督撫廉潔。一方面，督撫作為皇權(quán)的“代表”，地方官吏對其“趨奉積習(xí)，恐督撫見疑……竟有不得不就之勢”[17]176，中央各部院“辦事預(yù)存一私意，計(jì)較某省督撫正在褒獎(jiǎng)，其事宜準(zhǔn)，某省督撫方得不是，其事宜駁，不論事之當(dāng)否，而專以逢合為心”[18]28。三司聽命、六部逢合，這使“大小相制”“內(nèi)外相維”根本無法發(fā)揮實(shí)效。另一方面，遇到非常之事時(shí)，皇帝與內(nèi)廷往往通過督撫的密折奏陳了解下情，督撫也借此機(jī)會(huì)請旨獲得辦事權(quán)，主動(dòng)尋求權(quán)力的擴(kuò)張。長此以往，督撫在很大程度上消解了中央的權(quán)力，不斷從內(nèi)部侵蝕政權(quán)，直至國家滅亡。如清末直隸總督袁世凱權(quán)力不斷擴(kuò)張，最終尾大不掉，逼迫清廷遜位并竊取了辛亥革命的勝利果實(shí)。

四、督撫制度嬗變對深化國家監(jiān)察體制改革的借鑒意義

現(xiàn)如今，我國正處于全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，作為政治改革重要一環(huán)的國家監(jiān)察體制改革任重道遠(yuǎn)。以史為鑒，回顧明清督撫制度的形成與嬗變過程，總結(jié)其利弊得失，對當(dāng)今我國深化監(jiān)察體制改革有一定的借鑒意義。

首先，要確保國家監(jiān)察體制改革與國家政權(quán)架構(gòu)相適應(yīng)。明清創(chuàng)立督撫制度以彌補(bǔ)地方不足，并取得了明顯效果。然而好景不長，督撫制度很快異化和變質(zhì)，缺陷暴露無遺，很大原因是沒能正確把握制度建設(shè)中整體與局部、宏觀與微觀、短期與長期的關(guān)系。因此，當(dāng)前深化國家監(jiān)察體制改革，就要將其放在國家政權(quán)的總體框架之中來考量和推進(jìn)，既要注重監(jiān)察體制本身的改革，又要注重此項(xiàng)改革與其他領(lǐng)域的改革相協(xié)調(diào)、相適應(yīng)；既要注重監(jiān)察體制改革的頂層設(shè)計(jì)，又要注重將此項(xiàng)改革做深做細(xì)、做規(guī)范做完備；既要注重改革對當(dāng)前反腐壓倒性態(tài)勢的鞏固，又要著眼于奪取反腐敗斗爭全面勝利的延續(xù)性、復(fù)雜性。

其次，要確保國家監(jiān)察權(quán)自上而下的獨(dú)立性。只有保障獨(dú)立性，才能凸顯權(quán)威性。督撫制度的嬗變、督撫監(jiān)察的乏力，很大原因在于難保自身的獨(dú)立性，這在督撫的選拔任用、權(quán)力行使、考核獎(jiǎng)懲、后勤保障等方面均有體現(xiàn)。所以，要想順利推進(jìn)此次改革，就應(yīng)當(dāng)高度重視監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使。如《中華人民共和國監(jiān)察法》明確了監(jiān)察委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制和以上級(jí)監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)為主；明確要實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級(jí)設(shè)置、任免、考評(píng)和晉升等制度。但當(dāng)前具體的法律法規(guī)多在醞釀之中。今后應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)研究，廣泛借鑒先進(jìn)成果，系統(tǒng)設(shè)計(jì)各項(xiàng)具體制度，保障監(jiān)察權(quán)的合理配置，確保權(quán)力自上而下行使的獨(dú)立性。

再次，要確保國家監(jiān)察權(quán)在法定權(quán)限范圍內(nèi)行使。權(quán)力的獨(dú)斷性、隨意性、多變性是封建社會(huì)人治的顯著特征。督撫權(quán)力完全來源于專制君主，君主往往根據(jù)自身需要而授權(quán)督撫，致使其權(quán)勢不斷擴(kuò)張，結(jié)果難以掌控。因此，在當(dāng)前全面依法治國背景下，深化國家監(jiān)察體制改革，在整合相關(guān)權(quán)力以達(dá)到集中統(tǒng)一、權(quán)威高效目標(biāo)的同時(shí)，更要注意依法監(jiān)察。《中華人民共和國監(jiān)察法》的頒布，對監(jiān)察權(quán)行使的主客體、范圍界限、方式方法、審批程序、時(shí)限要求等做出了嚴(yán)格規(guī)定。今后在此基礎(chǔ)之上，還應(yīng)當(dāng)對審查調(diào)查、巡視巡察、派駐監(jiān)督、信訪舉報(bào)等具體工作做出更為深化、細(xì)化的規(guī)定，確保法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，把監(jiān)察權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子。

最后，要注重對國家監(jiān)察權(quán)的多元監(jiān)督和制約。對督撫制度的監(jiān)督制約之所以失效，就是因?yàn)橹淮嬖谡?quán)體系內(nèi)部的監(jiān)督和制約，而忽視了外部作用。因此，在目前深化國家監(jiān)察體制改革中，除了強(qiáng)調(diào)國家監(jiān)察工作人員應(yīng)忠誠干凈擔(dān)當(dāng)，設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)以加強(qiáng)自我監(jiān)督之外，還要重視外部的監(jiān)督和制約。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督的各自優(yōu)勢；加強(qiáng)檢察權(quán)、審判權(quán)與監(jiān)察權(quán)的相互制約；通過法律法規(guī)明確監(jiān)督制約方式，依法對監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和制約。

五、結(jié) 語

在新的起點(diǎn)上深化國家監(jiān)察體制改革，應(yīng)當(dāng)充分汲取我國傳承千年監(jiān)察制度的合理內(nèi)核，克服監(jiān)察制度嬗變的弊端，以免重蹈監(jiān)察失靈、腐敗泛濫的覆轍。同時(shí)，還要結(jié)合當(dāng)代中國政治制度的特點(diǎn)，不斷改革創(chuàng)新國家監(jiān)察法律法規(guī)、工作規(guī)程，完善國家監(jiān)察制度，更好地推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為新時(shí)代完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨提供更好的制度保障。