潘 佳

(北京物資學院法學院，北京 101149 )

在我國，排污許可制度已實施了三十余年，雖然《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)、《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)第45條、《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱《大氣污染防治法》)第19條、《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)第21條等為排污許可設定的行使提供了總體依據，但是，上述法律中排污許可設定制度的可操作性欠缺，而且各類政策文件違法創(chuàng)設排污許可事項的情形十分普遍，嚴重損害了排污許可制度的權威性。十三屆全國人大四次會議指出，要加快研究制定《排污許可管理條例》(以下簡稱“《條例》”)，可見，當《條例》這一行政法規(guī)頒布后，不僅要承擔法律授權范圍具體規(guī)定排污許可的重任，還將面臨創(chuàng)設新的排污許可事項的難題。鑒于行政法規(guī)難以獨立回應多種規(guī)范性文件共同規(guī)范排污許可設定的多樣化訴求，我們應基于整體的法秩序框架，綜合運用文義、體系、歷史、目的等解釋方法，全面審視排污許可設定的系統(tǒng)議題，在現實與應然之間，理性探尋我國排污許可設定的總體制度安排。

一、排污許可設定的法定要求與依據

1.排污許可設定的基本要求

我國不僅在現行法律中明確了排污許可設定要求，而且通過十八大以來黨中央及國務院頒布的一系列重要文件就污染物排放許可制度進行了規(guī)定，為國務院加快推進出臺排污許可辦法和實施步驟發(fā)揮了重要作用，這些文件包括：《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《控制污染物排放許可制實施方案》《排污許可證管理暫行規(guī)定》《排污許可管理辦法(試行)》等。排污許可設定，總體上需順應上述行政許可與環(huán)保類法律及國家層面的改革精神。

具體而言，排污許可設定之法定，首先要求與設定原則及設定范圍相符。我國《行政許可法》對行政許可設定合理化問題給予了關注，明確了設定許可的原則(第11條)，可以設定許可的事項(第12條)以及設定許可的例外(第13條)[1]。根據文義解釋與目的解釋，排污許可設定符合“維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展”的原則，屬于“直接涉及生態(tài)環(huán)境保護”的范疇，且不具備第13條規(guī)定的禁止情形。所以，排污許可設定符合《行政許可法》的設定原則及范圍。

其次，排污許可設定之法定,需區(qū)分行政許可設定中的“創(chuàng)設”與“規(guī)定”。設定是指由特定主體享有的確定行政法關系形式的法律資格[2]，創(chuàng)設權是上位法未對行政許可作出規(guī)范，下位法自主設立行政許可的權力。規(guī)定權指上位法對行政許可已有規(guī)范，下位法在其許可事項范圍內具體落實和制定細則的權力。就創(chuàng)設而言，法律、行政法規(guī)與地方性法規(guī)有權創(chuàng)設經常性排污許可事項，國務院的決定與省級地方政府規(guī)章在法定條件下有權創(chuàng)設臨時性排污許可事項。實際上，當前的立法實踐就詞源意義上的設定進行了限縮界定。根據一般文義解釋，結合《行政許可法》第11～18條規(guī)定，排污許可作為普通許可的一種，其設定明顯屬于創(chuàng)設立法權范疇，不應界定為執(zhí)行性立法權的規(guī)定權范疇[3]，規(guī)定權只能在上位法設定的許可范圍內進行細化。

2.設定排污許可事項的法定依據

《行政許可法》第4條規(guī)定“設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序”。基于文義解釋，此處的“法”包括兩種：一種是狹義的法律；另一種則是廣義上的效力層級不同的立法文件。同時結合《行政許可法》第14～17條及2013年《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》，對這些與許可設定內在價值相符合的體系性規(guī)定[4],采用體系解釋，此處的“法定”包括全國人大及其常委會制定的法律，國務院制定的行政法規(guī)，國務院的決定，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)和省級政府規(guī)章。

因《行政許可法》頒布時間較早，其實施后又制定或修改了一些規(guī)范性文件，如：《中華人民共和國放射性污染防治法》(以下簡稱《放射性污染防治法》)(2003年)、《中華人民共和國環(huán)境保護法》(2014年修訂)、《中華人民共和國水污染防治法》(2017年修正)、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》)(2017年修正)、《中華人民共和國大氣污染防治法》(2018年修正)、《中華人民共和國核安全法》(以下簡稱《核安全法》)(2017年)等，以上文件相繼使用了“向國務院核安全監(jiān)督管理部門申請許可”“法律規(guī)定”“按照規(guī)定”“經國家海洋行政主管部門審查批準發(fā)給許可證”“依照國務院有關規(guī)定”“依法”等較為模糊的語意修辭，難以為許可權設定依據提供清晰指引。由此，初步判定，設定排污許可的法定依據仍然是行政許可法層面的法律、行政法規(guī)、國務院決定、地方性法規(guī)、省級政府規(guī)章五種類別。

目前，法律和行政法規(guī)設定排污許可已無質疑，爭議較大的是其余三類是否可以設定排污許可。

第一，關于國務院決定對排污許可的設定。國務院以決定設定許可源于《中華人民共和國憲法》第89條，即根據憲法和法律，國務院有權規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。何謂“決定”呢？根據《黨政機關公文處理工作條例》第8條，決定適用于對重要事項作出決策和部署、獎懲有關單位和人員、變更或者撤銷下級機關不適當的決定事項。對于國務院的決定是否可以設定行政許可，自始便有不同意見。

國務院以決定的方式設定許可，條件有二：一是來不及制定法律、行政法規(guī)，確需設定許可來管理；二是實施后“及時”提請制定法律或自行制定行政法規(guī)。本研究認為，首先，我國的排污許可制度是社會主義市場經濟中對排污者強化監(jiān)督的基礎性、核心性管理形式，早已成為普遍適用的常態(tài)化制度實踐，不應屬于及時性、臨時性許可；其次，國務院決定不屬于《中華人民共和國立法法》層面嚴格的立法行為，設定許可的隨意性較大，對于排污許可這一關涉全國性，廣泛涉及企業(yè)及公眾財產權與環(huán)境權的污染控制手段，若允許以決定設定許可，既與現有的立法體制不協(xié)調，也顯現了國家對該事宜的非嚴肅對待；再次，國務院決定設定許可，有著特定的歷史條件限制，多適用于在制度探索初期，不得不依托決定設定許可，以彌補法律與行政法規(guī)的滯后；最后，我國在經濟、社會、文化、生態(tài)環(huán)境等領域，通過國務院決定設定了許多長期實施的行政許可事項，正當性缺失，還增加了我國行政審批制度改革的難度[5]，諸多許可早已無法適應經濟與社會發(fā)展的現實，排污許可的設定尤其應引以為鑒。由此，采用國務院決定的方式設定排污許可不符合立法精神與現實合理性。

第二，地方性法規(guī)是否可以設定排污許可呢？根據《行政許可法》第15條第1款、第12條(三)之規(guī)定，地方性法規(guī)設定許可的前提是法律和行政法規(guī)缺位。問題的關鍵在于“法律、行政法規(guī)”僅指關于排污許可具體制度的法律和行政法規(guī)，還是可以寬泛到關于行政許可的原則性規(guī)定？學界對此存有爭議：一種觀點認為，只要國家已經在該領域制定法律、行政法規(guī)，地方性法規(guī)就無權在該領域內創(chuàng)設許可事項；另一種觀點認為僅指針對具體事項的法律法規(guī)，而非泛指整個領域。筆者贊同后者。從立法價值上來看，采用廣義說將削弱地方立法的積極性，脫離地方差異以及授權者的原意[6]。就現實規(guī)范而言，《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》所保留的幾百項行政許可中，諸如房地產估價機構資質核準、計劃生育統(tǒng)計調查審批等許可事項已分別有《中華人民共和國城市房地產管理法》《中華人民共和國人口與計劃生育法》等規(guī)定，國務院專門以“決定”方式再行確認。實踐中，有地方曾向國務院法制辦咨詢尚未制定法律、行政法規(guī)是指具體事項還是整個領域，國務院認為指前者[7]。此外，地方性法規(guī)不必完全基于上位“依據”而制定，有自主立法的性質。通過地方性法規(guī)設定排污許可符合《行政許可法》第13條第1款，亦可通過創(chuàng)設來設定行政許可，亦可在就排污許可的設定實施機關、條件、程序、期限4個方面作出符合地方實際的安排。

第三，關于省級政府規(guī)章對排污許可的設定。根據《行政許可法》，地方政府規(guī)章的行政許可設定僅限于省級政府。地方政府規(guī)章對實施某一行政許可的具體規(guī)定，應限于上位法的行政許可設定權范圍內，如果下位法對適用條件進行增高或者限縮，則判斷為與上位法相抵觸。此外，《行政許可法》第15條第1款還規(guī)定了臨時性行政許可的條件與實施時間。筆者認為，鑒于省級政府設定排污許可的臨時性與任意性較大，與排污許可現行的重大意義有所違背，應嚴格規(guī)范和限制其設定臨時排污許可事項。況且，行政機關日常管理通常采用政府規(guī)章的形式，原則上不應有行政許可設定權[8]。但鼓勵在不違背上位法的前提下，就排污許可的設定實施機關、條件、程序、期限4個方面作出符合地方實際的具體安排與實施細則。

二、排污許可設定規(guī)范樣態(tài)及實施考證

1.央地排污許可設定規(guī)范樣態(tài)

在我國，規(guī)定排污許可設定的規(guī)范性文件涉及多個要素領域，包括：大氣污染、水污染、固體廢物污染、環(huán)境噪聲污染、土壤污染、海洋環(huán)境污染、核與放射性污染。可申請排污許可證的規(guī)范性依據為：法律、行政法規(guī)、國務院決定、部門規(guī)章及國家其他行政規(guī)范性文件、地方性法規(guī)、省級政府規(guī)章，地級市地方政府規(guī)章、地方行政規(guī)范性文件。需要注意的是，以上規(guī)范性依據僅表明排污許可設定可能存在于上述規(guī)范，究竟哪些申請排污許可的事宜屬于設定范疇，哪些許可事宜屬于規(guī)定權范疇，乃至當前排污許可設定的各類依據與情形是否具有合法性與合理性，有待于進一步解釋。

法律層面，《核安全法》《放射性污染防治法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡稱《固體廢物污染環(huán)境防治法》)《海洋環(huán)境保護法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《土壤污染防治法》分別設了各自領域不同事項的排污許可，如核設施營運單位進行核設施選址、建造、運行、退役等活動；生產、銷售、使用放射性同位素和射線裝置等。

行政法規(guī)層面，可申請排污許可的規(guī)范性依據包括《淮河流域水污染防治暫行條例》(2011修訂)《放射性廢物安全管理條例》等十余種，以上既有細化上位法規(guī)定的執(zhí)行立法權設定，也有通過主管部門同意的形式設定了新的排污許可事項。

國務院決定層面，《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》(2016年修正)明確的排污許可包含城市排水許可證核發(fā)等四項。結合歷史解釋、體系解釋，需區(qū)別對待，有些在一定歷史時期屬于規(guī)定立法權，有些屬于設定立法權。首先，城市排水許可屬于規(guī)定立法權，并未在國務院決定中新設定，其上位法依據為《水污染防治法》等。其次，海洋工程污染物排放種類與數量核定、海洋石油勘探開發(fā)含油鉆井泥漿和鉆屑向海中排放審批這兩類事項，也屬于規(guī)定立法權范疇，其上位法依據包括《海洋環(huán)境保護法》等。從一定歷史時期看，民用航空器噪聲合格證和渦輪發(fā)動機飛機排放物合格認可這一排污許可內容，并無上位法依據，屬于國務院決定形式創(chuàng)設許可，之后頒布的《航空器型號和適航合格審定噪聲規(guī)定》又以其為依據規(guī)定了許可。鑒于2016年修正的許可已經取消了民用航空器噪聲合格證和渦輪發(fā)動機飛機排放物合格認可該事宜，致使國務院以決定形式設定排污許可的規(guī)定不再存在，這就意味著，《航空器型號和適航合格審定噪聲規(guī)定》設定排污許可的正當性喪失。

部門規(guī)章層面，《淮河流域和太湖流域排放重點水污染物許可證管理辦法》中涉及排污許可事項的內容，屬于規(guī)定立法權范疇?！斗派湫怨腆w廢物貯存和處置許可管理辦法》等既有規(guī)定立法權，亦有許可設定內容。《中華人民共和國海洋傾廢管理條例實施辦法》等通過備案方式設定了排污許可事項。地方立法層面，多個地區(qū)通過地方性法規(guī)、省級政府規(guī)章設定或規(guī)定了排污許可。比如，《陜西省煤炭石油天然氣開發(fā)環(huán)境保護條例》《江西省環(huán)境污染防治條例》涉及的排污許可事項，屬于規(guī)定立法權范疇?！逗幽鲜∷廴痉乐螚l例》中關于“畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)及其他依法應當申領排污許可證”的情形創(chuàng)設了新的許可事項與制度，是關于地方性法規(guī)中的排污許可設定。

綜上所述，我國當前設定排污許可事項及其制度的規(guī)范性文件有：法律、國務院決定、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、地方行政規(guī)范性文件。排污許可設定的基本規(guī)范樣態(tài)可概括為：簡單有限的國家許可設定加多而亂的地方設定。

2.排污許可制的實施及許可證核發(fā)情況

排污許可制實施兩年多來，“一證式”管理的理念正在逐步推進，排污許可制度的先進性開始在實踐中得以呈現，取得了積極進展。

一方面，生態(tài)環(huán)境部正在通過起草《排污許可管理條例》(草案)，推動完善排污許可規(guī)范體系。同時，發(fā)布了鋼鐵、水泥等38項排污許可技術規(guī)范，初步構建起排污許可的技術體系，并組織開展了固定污染源排污許可清理整頓試點工作。截至2019年6月，京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原等重點區(qū)域共摸底排查36 000多家排污單位，清理出無證排污單位2 000家，重點區(qū)域已基本完成清理整頓工作[9]。

另一方面，生態(tài)環(huán)境部不斷完善固定污染源信息化管理。我國已建成穩(wěn)定運行的全國排污許可證管理信息平臺，承擔排污許可證的申請、核發(fā)和日常監(jiān)管，引導各地開展排污口信息化試點，用二維碼記載排污許可、環(huán)境監(jiān)測以及監(jiān)督執(zhí)法等信息。同時，啟動了8個省市的環(huán)評與排污許可信息化銜接試點工作，推動實現環(huán)評與排污許可兩個環(huán)節(jié)數據打通。

此外，國家層面不斷加快推動相關環(huán)境管理制度銜接融合。具體措施如：銜接環(huán)評和執(zhí)法，推動形成環(huán)評管準入、許可管排污、執(zhí)法管落實的固定污染源環(huán)境管理體系，統(tǒng)籌總量控制制度，為環(huán)境稅、環(huán)境統(tǒng)計等工作提供統(tǒng)一的污染排放數據，減少重復申報，提高管理效能等等。

3.央地排污許可設定規(guī)范及許可實施審視

首先，國家層面排污許可設定制度不盡具體且依據不足。以排污許可制度為焦點，可以將未成體系的環(huán)境管理制度予以整合，但排污許可制度迄今難以獲得其應有的核心地位與較高位階的法律支撐。法律、行政法規(guī)關于排污許可設定的規(guī)定非常有限，有關排污許可的設定實施機關、條件、程序、期限等基本未談及，亦無法直接操作適用。為彌補法律之不足，部門規(guī)章與其他國家層面行政規(guī)范性文件試圖為排污許可設定的豐富進一步提供指引，結果卻突破上位法設定的行政許可事項范圍。比如，《放射性固體廢物貯存和處置許可管理辦法》設定且細化了大量的放射性許可事項，《海洋傾廢管理條例實施辦法》等通過備案或報批的方式設定排污許可。又如，根據水污染防治法律，排污許可的具體辦法由國務院規(guī)定，但授權國務院制定水排污許可的具體辦法，至今未出臺。

其次，地方違法設定排污許可事項甚至制度相互沖突。地方文件違法設定排污許可事項較為普遍。省級政府規(guī)章中如《浙江省排污許可證管理暫行辦法》，出現了“畜禽養(yǎng)殖”這一上位法依據不明的排污許可事項，根據行政許可原理，地方政府規(guī)章可以設定臨時性排污許可，同時也應將其及時轉化為地方性法規(guī)。但迄今為止，尚未尋找出關于排污許可的地方性法規(guī)。又如，實施在先的《廣東省排污許可證實施細則》規(guī)定申領許可證的事項包括6條，而實施在后的《廣東省排污許可證管理辦法》中應當取得排污許可證的事項包括5條，兩者關于排污許可事項規(guī)定的不一致，很容易造成排污單位在申領許可證時存在混淆和誤解。省級政府規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件中，如《中山市大氣污染防治實施方案(2014—2017年)》提出將對全市餐飲企業(yè)發(fā)放排污許可證，屬于自設新的許可[10]，市級地方行政規(guī)范性文件顯然違背許可設定權。省級政府規(guī)章以下規(guī)范性文件的功能只能是法律范圍內執(zhí)行性規(guī)定權。

再次，排污許可制度實施兩年以來，在許可證核發(fā)工作中還存在一些問題：一是尚未實現企業(yè)全覆蓋。重點區(qū)域清理整頓前發(fā)證6 800多張，無證企業(yè)近2 000家，大量應發(fā)證企業(yè)仍游離于環(huán)境監(jiān)管范圍外?！奥┚W企業(yè)”對局部環(huán)境質量負面影響大，容易形成“破窗效應”，嚴重影響污染防治攻堅戰(zhàn)的積極成效。二是企業(yè)主體責任有待推進。很多企業(yè)對排污許可制改革認識不足，缺乏依證排污意識，沒有按照排污許可證要求開展自行監(jiān)測、記錄、執(zhí)行報告等方面的工作，責任義務履行不到位。三是地方證后監(jiān)管能力不足。有些地方沒有將排污許可證執(zhí)法納入執(zhí)法計劃，基層部門技術力量薄弱，工作人員對政策、規(guī)范掌握不夠，理解不透，一定程度上影響了依證執(zhí)法、按證監(jiān)管工作的順利開展[11]。

三、規(guī)范排污許可設定的路徑指引

1.依托《條例》完善排污許可設定與規(guī)定制度

對污染物排放實行許可管理是發(fā)達國家實踐證明行之有效的先進經驗，涉及行政許可設定權限、行政審批制度改革、部門權責調整等諸多事項[12]，鑒于當前國務院行政規(guī)范性文件與決定難擔排污許可設定與規(guī)定之重任，《條例》才是規(guī)范排污許可設定權與規(guī)定權的關鍵，為此，國務院應該盡快頒布《條例》，協(xié)調現有排污許可設定的矛盾和沖突，解決當前各地設定污染物排放許可的規(guī)范性依據不同、許可設定主體混亂、任意設定排污許可種類和具體事項的現實問題。

《條例》應將法律層面設定的已有許可排污行為豐富、細化，明確哪些排污行為應設定許可，設定什么種類的許可，某一種類實施什么條件的許可，排污主體不按要求排污如何強制執(zhí)行及設定何種行為、種類、幅度的處罰。建議將排放大氣污染物、排放廢水或污水、排放工業(yè)固體廢物或危險廢物、超標排放環(huán)境噪聲、向海洋排放污染物或廢棄物等國家層面各類規(guī)范性文件出現的排污行為均納入許可申請范圍。此外，整合地方實踐中急需的、行之有效的新型排污許可事項，通過條例對各類排污行為進行規(guī)范，設定相關許可，依托專門條款對各排污種類、事項進行細化。鑒于核安全領域的特殊性，不建議其通過《條例》規(guī)范，宜通過核安全法律及放射性物質管理行政法規(guī)的修訂來完善排污許可設定制度。

2.規(guī)范地方排污許可設定制度

地方設定排污許可權事關國家和社會環(huán)保質量目標的實現和公眾環(huán)境權益的維護。有學者認為該《行政許可法》第18條并未要求單個行政許可必須在設定許可的同一部規(guī)范里作出，可以由多部規(guī)范共同規(guī)定[13]。這種觀點有失偏頗，倘若如此，認為既增加立法成本與帶來法律適用的不便，還違背了文義理解，即規(guī)范性文件在設定排污許可時，具有排污許可設定權的主體應當同時規(guī)定排污許可的實施機關、條件、程序、期限。這就為地方性法規(guī)及省級政府規(guī)章全面、規(guī)范設定排污許可提出了一般要求。

我國中央與地方關系較為復雜且處于不斷演變過程中，若確保地方立法與中央立法相銜接，地方層面宜根據國家的法律政策，及時對與行政許可法理不相容的排污許可設定制度內容予以廢止，對不適宜時代發(fā)展的舊有排污許可設定規(guī)定進行調整、清理。隨著未來《條例》的頒布，既要鼓勵地方性法規(guī)因地制宜設定排污許可事項，明確排污許可制度實施機制，在法律允許的范圍內對執(zhí)行上位法關于排污許可設定的條款予以細化，還應嚴格限制省級政府規(guī)章的排污許可設定，只有當某一具體的排污許可事項尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，污染治理需要立即實施行政許可的，省級政府規(guī)章方可設定臨時性排污許可，當實施滿一年后需要繼續(xù)實施臨時性的排污許可，應盡快提請制定地方性法規(guī)。

3.強化排污許可設定程序執(zhí)行與監(jiān)督

縱觀歐盟、美、日等發(fā)達地區(qū)，在排污許可設定程序方面，均比較重視公眾參與及許可設定的后評價。我國《行政許可法》第19條關于起草單位對擬設定的行政許可聽取意見并向制定機關說明，及第20條對已有的行政許可進行評價的規(guī)定，實際上吸收了發(fā)達國家的成功經驗。行政程序的價值追求在于公正和效率，未來的排污許可設定程序，許可設定主體首先應在許可起草擬定階段自覺貫徹行政許可法的程序規(guī)定，起草單位應履行的重要義務包括：采用論證會、聽證會等其他形式聽取建議與意見；對許可設定規(guī)范制定機關的說明義務，含排污許可設定的必要性、潛在影響、對意見采納與否的說明等。這實際上是西方發(fā)達國家行政規(guī)制實施前普遍適用的成本收益方法，為決定是否實施某一行政許可提供經濟依據。其次，排污許可設定主體應主動履行排污許可設定后評價程序：一是設定機關的定期自主評價，若符合《行政許可法》第13條規(guī)定的情形，許可設定單位應盡快廢止或修改許可；二是實施機關的適時評價，對象為排污許可實施進展及是否繼續(xù)實施，并向設定機關匯報具體意見；三是公眾提出建議與意見，主要圍繞排污許可的設定和實施向排污許可設定和實施機關提議。這實際上是西方發(fā)達國家行政規(guī)制實施中普遍適用的立法與政策評估方法，有助于提高許可決策科學化和法治化[14]。

實踐中，排污許可設定后的問題源于《行政許可法》對排污許可設定程序的軟規(guī)制，其沒有將聽取公眾意見、說明義務、公眾參與后評價程序附以監(jiān)督責任機制，為此，設定機關往往避開義務，選擇性適用。鑒于規(guī)范環(huán)境保護和治理中國家權力與公民權利的關系，強化對權力運行的監(jiān)督制約[15]，為避免排污許可設定正當性缺失及設定后造成公眾環(huán)境權與企業(yè)財產權損害，《條例》應在上述規(guī)定細化的基礎上，為起草單位的相關義務配置必要的監(jiān)督責任。

4.優(yōu)化排污許可證的核發(fā)與監(jiān)督機制

首先，按照生態(tài)環(huán)境部的要求，繼續(xù)推動試點地區(qū)清理整頓工作，總結清理整頓試點地區(qū)經驗和問題，推廣到全國范圍其他行業(yè)發(fā)證工作。針對未批先建、無總量指標、暫不能達標排放等情形，可對企業(yè)作出整改承諾后先發(fā)許可證，給予合理過渡期。如果整改期限到了還沒做好，再采取相應的處罰措施。嚴禁少報、瞞報、弄虛作假及以清理整頓為名搞“一刀切”等。其次，強化排污許可證后監(jiān)管和處罰，繼續(xù)將排污許可證執(zhí)行情況納入強化監(jiān)督檢查內容，督促地方嚴格排污許可執(zhí)法監(jiān)管。嚴厲打擊無證排污、不按證排污違法行為。再次，按期完成排污許可證年度核發(fā)工作。結合固定污染源排污許可清理整頓的工作思路以及排污許可全覆蓋的目標，加快排污許可證核發(fā)工作，推動地方生態(tài)環(huán)境部門按期完成核發(fā)任務。最后，配合相關部門推動排污許可條例的頒布。

四、結 語

排污許可設定制度的規(guī)范性沖突已影響到了法律的權威與尊嚴。在全面加強生態(tài)環(huán)境保護的污染防治攻堅期，排污許可制度變遷的需求產生于內外變量的雙重作用。推進建立完備的排污許可法律體系，使之成為固定污染源管控的關鍵，只有在規(guī)范排污許可設定制度的整體法秩序框架內，將中央與地方立法層面的排污許可設定權合理搭建，方能理順排污許可設定規(guī)范體系。這就需要透過排污許可設定的法定要求與依據，理性解讀央地排污許可設定規(guī)范樣態(tài)與制度安排。