薛永毅

(西安交通大學 法學院，陜西 西安 710049)

回顧建黨近百年來的衛(wèi)生防疫史，不難發(fā)現(xiàn)，傳染病疫情作為一種突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，其防控與治理的程度和時間長短，往往與政府、社會與公民應(yīng)對策略的有效性成正比，而不完全取決于醫(yī)療條件和水平及其對個體病患者的實際治愈能力。甚至可以說，政府公共危機的應(yīng)對能力、社會力量的參與以及公民健康行為的養(yǎng)成，都在一定程度上決定著疫情防控的成效和水平。在這一過程中，公民個人已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的患者個體，其因潛在的傳播風險而成為危機應(yīng)對中的防控對象。同時，作為直接或間接的利益攸關(guān)者，公民個體又是疫情治理共同體中的重要力量，其在突發(fā)重大衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中的多重角色和所發(fā)揮的關(guān)鍵作用，使得對民眾參與疫情治理和危機應(yīng)對制度的研究，比以往任何時候都顯得重要和迫切。

先進的制度、強大的國家治理體系和治理能力從來不是從天上掉下來的，也不是在風平浪靜中憑空構(gòu)想出來的，而是經(jīng)過無數(shù)風險磨難，在嚴峻考驗中誕生、完善和發(fā)展的[1]。中國共產(chǎn)黨在與傳染性疾病的斗爭中，其在延安時期所形成的衛(wèi)生防疫工作經(jīng)驗，尤其是所開展的群眾衛(wèi)生防疫運動，是把黨的群眾路線運用到衛(wèi)生防疫工作中，進而實現(xiàn)對社會和群眾雙重改造和治理的創(chuàng)舉性實踐，蘊含著豐富的公共衛(wèi)生治理智慧。就此而言，以往的研究主要圍繞陜甘寧邊區(qū)衛(wèi)生防疫工作面臨的問題、采取的具體舉措以及取得的成效等展開(1)代表作如：溫金童，李飛龍：《抗戰(zhàn)時期陜甘寧邊區(qū)的衛(wèi)生防疫》，《抗日戰(zhàn)爭研究》2005年第2期；陳松友，杜君：《抗戰(zhàn)時期陜甘寧邊區(qū)的疫病防治工作》，《中共黨史研究》2011年第6期。。從整體上講，這些研究采取的是一種靜態(tài)的宏觀描述的研究進路，其研究重心側(cè)重于揭示邊區(qū)衛(wèi)生防疫工作的基本經(jīng)驗及對當下疫情防控的啟示，理論上缺少突破。而有關(guān)這一時期所開展的群眾衛(wèi)生防疫運動，則鮮有有分量的研究成果(2)代表作如：謝亮：《“群眾路線”實踐與革命時期的政治整合——以陜甘寧邊區(qū)“群眾衛(wèi)生運動”為中心》，《廣西社會科學》2020年第5期。。

有鑒于此，本研究以邊區(qū)衛(wèi)生防疫運動的探索實踐為主要觀察對象，嘗試從國家治理理念和治理模式變遷的歷史視角，總結(jié)邊區(qū)衛(wèi)生防疫工作與群眾運動相結(jié)合的疫情治理實踐，以期為后疫情時代推進公共衛(wèi)生治理和愛國衛(wèi)生運動提供歷史鏡鑒。

一、陜甘寧邊區(qū)群眾衛(wèi)生防疫運動發(fā)動的歷史情境

不可否認，在中央到達陜北前以及陜甘寧邊區(qū)政府成立初期，素以貧寒疾苦著稱的陜北地區(qū)文化、教育極度落后，衛(wèi)生健康水準極度低下。在150萬人口的陜甘寧邊區(qū)，有100多萬文盲，2 000多個巫神，群眾普遍存在迷信、愚昧、不講衛(wèi)生的習慣[2]。加之艱苦的戰(zhàn)爭環(huán)境和極端匱乏的醫(yī)療資源，自然難以有效抵御各種疫病的侵擾。

(一)邊區(qū)民眾根深蒂固的不良衛(wèi)生習慣

不良衛(wèi)生習慣的積習難改及封建迷信活動的盛行，與邊區(qū)惡劣的生活環(huán)境以及落后的文化教育事業(yè)休戚相關(guān)?？梢钥隙?，對文盲率“高達百分之九十三到百分之九十五”“終日勞動而難得溫飽”[3]的邊區(qū)普通民眾來說，很難奢望他們對衛(wèi)生防疫常識能有多少了解。衛(wèi)生防疫知識的貧瘠，致使“吃死氣飯”“家無廁所”“人畜同室”“常年不洗澡、不洗衣、不曬被”“產(chǎn)婦坐褥，用土或石灰”，凡此種種在現(xiàn)代人看來咋舌的生活習慣，在他們眼中則是再正常不過的事。衛(wèi)生防疫莫過于講究衛(wèi)生。不衛(wèi)生的生活習慣，難免會滋生大量細菌，為疫病的流行埋下禍根，這反過來讓邊區(qū)的民眾也是吃盡了苦頭。例如，據(jù)延安市衛(wèi)生展覽會公布的數(shù)據(jù)，群眾因不注意衛(wèi)生得傳染病死去的，只是延安市，每年平均有528人[4]。再比如，1941年1月至4月期間，在志丹、富縣、甘泉三縣發(fā)生了邊區(qū)最嚴重的流行性傳染病，結(jié)果僅甘泉縣一個縣的一、二、三區(qū)就有876名群眾傳染疫病，其中186名醫(yī)治無效死亡，小孩占三分之二(3)參見：《邊區(qū)衛(wèi)生處防疫隊返延安總結(jié)工作》，《解放日報》1941年8月17日，第2版；《邊區(qū)半年來衛(wèi)生工作展開》，《解放日報》1941年10月4日，第4版。。1941年8月15日，邊區(qū)衛(wèi)生處防疫隊在返延后總結(jié)此次疫情的教訓時，痛心疾首地指出，“民眾不講衛(wèi)生習慣”[5]乃是罪魁禍首。

(二)邊區(qū)巫神猖獗，封建迷信盛行

科學知識止步之地，必然會有封建迷信活動的盛行?！袄咸鞝斀心悴。v衛(wèi)生也不中用”，代表了邊區(qū)相當一部分群眾的思想觀念。封建迷信的猖獗，又為疫情的暴發(fā)披上了神秘魔幻的色彩，讓毫無科學知識和衛(wèi)生常識武裝的邊區(qū)民眾加深了對巫神的崇拜，從而陷入到“貧窮—愚昧—迷信”的惡性循環(huán)里。因貧窮愚昧及抱有對驅(qū)鬼治病幻想而甘愿受巫神擺布的民眾，最終只能飽受其害。對此，延安市八家坪的殷老婆有著更為深刻的感受。殷老婆曾經(jīng)養(yǎng)了十三個娃，那時候照“老古法”的法子接生，比方剪臍帶的剪子沒煮過，又用紅線(迷信習慣)縫臍，臟布包扎，因此十一個娃得風撩了[6]。殷老婆的遭遇在邊區(qū)具有一定的代表性，據(jù)《解放日報》報道，1945年春季，子洲縣發(fā)生急性痢疾疫情，造成242名小兒死亡。期間，巫神大肆活動，捏造瘟神爺降凡，蠱惑群眾[7]。

邊區(qū)群眾信巫神不信醫(yī)生，致使封建迷信活動大行其道，而其“治病”的手段更是慘無人道。據(jù)延安縣反巫神大會1944年的不完全調(diào)查統(tǒng)計，全縣161個巫神中，僅到會的59個就承認治死了278個人[8]。對此，曾任邊區(qū)政府秘書長的李維漢回憶說：“全區(qū)巫神多達2 000余人，招搖撞騙，為害甚烈”[3]。

(三)衛(wèi)生防疫資源供給不足

毋庸置疑，邊區(qū)各級政府、醫(yī)院在衛(wèi)生防疫資源的供給中扮演著重要角色，但實際上邊區(qū)各級政府在初期對此項工作并未給予足夠重視。這點從1940年7月延安防疫委員會以及1942年6月陜甘寧邊區(qū)防疫委員會的防疫工作總結(jié)中就不難看出，兩個總結(jié)不謀而合地都指出了“一些機關(guān)負責同志衛(wèi)生防疫觀念比較淡薄”[9]，“機關(guān)之行政負責人及總務(wù)工作者對防疫工作認識不夠”[10]等問題。直至1944年12月5月，邊區(qū)政府主席林伯渠在《陜甘寧邊區(qū)政府對邊區(qū)第二屆參議會的工作報告》中，仍毫不避諱地承認：“應(yīng)當著重指出的，關(guān)于民眾衛(wèi)生醫(yī)藥工作，我們曾犯了疏忽的錯誤，迄未予以重視。文教大會將它提到整個文教工作的第一位，是完全正確的。今后應(yīng)重視文教工作，尤應(yīng)重視衛(wèi)生工作”[11]。在抗戰(zhàn)初期嚴峻的環(huán)境里，為了求得生存堅持抗戰(zhàn)，爭取抗戰(zhàn)的最后勝利，陜甘寧邊區(qū)政府更多的把精力放在政治、經(jīng)濟、軍事工作方面[12]，而導致對衛(wèi)生防疫工作重視不夠，也是客觀事實。

不僅基層政府對衛(wèi)生防疫工作無暇顧及或者說重視程度不夠，連與群眾接觸較多的醫(yī)院和醫(yī)務(wù)工作者在衛(wèi)生防疫中的作用也不怎么樂觀。這是因為，在陜甘寧邊區(qū)成立初期，其落后的衛(wèi)生醫(yī)療條件是難堪此大任的。據(jù)曾擔任過陜甘寧邊區(qū)醫(yī)院院長、邊區(qū)衛(wèi)生處處長的歐陽競回憶：“在中央進駐延安前，延安幾乎沒有正規(guī)的醫(yī)療機構(gòu)，治療疾病主要靠中醫(yī)。延安街上僅有6到7家藥鋪，有少數(shù)醫(yī)生坐堂看病”[13]。即使到了1939年，這種狀況也并沒有得到明顯改善。這一年中央醫(yī)院在草創(chuàng)時，也只有1名醫(yī)生、12個護土，收容了30個病員[14]。而陜甘寧邊區(qū)醫(yī)院初創(chuàng)時也僅有內(nèi)外兩科，有看護32人和10多名醫(yī)生[15]。作為中共中央三大醫(yī)療系統(tǒng)的中央醫(yī)院、陜甘寧邊區(qū)醫(yī)院尚是如此，縣、鄉(xiāng)級的醫(yī)療衛(wèi)生條件和水平就可想而知。以至于到了1944年延安市在開展轟轟烈烈的“十一運動”時，“每區(qū)有一個衛(wèi)生合作社、每鄉(xiāng)有一個醫(yī)生、每村有一個接生員”[16]，還被作為邊區(qū)人民實現(xiàn)富裕文明生活的理想設(shè)計和愿景被提出來并努力實踐之。

總的來說，陜甘寧邊區(qū)的巫神能夠大行其道，絕不是偶然的現(xiàn)象。而那些積年累月所形成的不良衛(wèi)生生活習慣，也絕不是簡單地一朝一夕就可以改變的，操之過急反而適得其反。1945年4月24日《解放日報》刊發(fā)社論稱：“曾經(jīng)有些地方，在開展衛(wèi)生工作中，由于操之過急，一下子提出幾十項工作，有的甚至規(guī)定群眾七天洗一次衣服，規(guī)定群眾婦女按時洗澡，群眾生娃一定要按照我們醫(yī)院的辦法包裹、洗滌，每日按時喂幾次奶，結(jié)果群眾不但不能接受，反而引起反感”[17]。對于中國共產(chǎn)黨人來說，面對體制內(nèi)資源匱乏、封建陋習根深蒂固等復(fù)雜交錯的社會背景，如何動員廣大民眾參與到疫情治理中去，如何應(yīng)對各種重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，實現(xiàn)邊區(qū)“人財兩旺”，考驗著他們的公共衛(wèi)生治理能力和智慧。

二、陜甘寧邊區(qū)衛(wèi)生防疫運動中的運動式治理實踐

出于衛(wèi)生防疫目的，由政府介入開展清潔運動最初出現(xiàn)在中央蘇區(qū)時期。其后不僅在延安時期得到傳承，而且實現(xiàn)了創(chuàng)新和發(fā)展。尤其隨著中國共產(chǎn)黨陜甘寧邊區(qū)第二次代表大會的召開，群眾衛(wèi)生防疫運動被推向了一個新的高度。這次大會不僅明確了衛(wèi)生防疫工作在整個抗戰(zhàn)工作中不可替代的獨特作用，更是指出開展群眾衛(wèi)生防疫運動的具體要求和實踐邏輯：加強組織領(lǐng)導、廣泛組織動員、塑造先進典型，等等。從此以后，在延安和邊區(qū)各地經(jīng)常按季節(jié)或重大節(jié)日開展衛(wèi)生運動，并逐漸形成制度[15]。

(一)組織有效

衛(wèi)生防疫工作不只是醫(yī)藥衛(wèi)生問題，而是一項涉及面極廣的全方位工作，可謂牽一發(fā)而動全身。就此，邊區(qū)防疫委員會主任劉景范指出：“防疫工作是政權(quán)工作中的組成部分之一，也只有政權(quán)的力量才能推行工作”“防疫工作，要使其發(fā)揮出最大的能力與成效，必須要求嚴密的組織與統(tǒng)一的領(lǐng)導”[10]。1939年《中國共產(chǎn)黨陜甘寧邊區(qū)第二次代表大會關(guān)于開展衛(wèi)生保健工作的決議》就加強衛(wèi)生防疫組織領(lǐng)導作出要求，指出各級政府應(yīng)健全管理衛(wèi)生工作的組織，經(jīng)常進行清潔衛(wèi)生的檢查及必要的設(shè)施。而從實踐看，邊區(qū)的防疫機構(gòu)萌芽于1940年，黨中央在延安召開防疫工作會議后，于5月26日成立延安防疫委員會。其33人的組織構(gòu)成，已涵蓋到中央組織部、邊區(qū)政府、延安市府、留守兵團以及邊青救、抗大等黨政軍機關(guān)和相關(guān)群眾團體[18]。延安防疫委員會是延安防疫運動的最高領(lǐng)導機關(guān)，負責推動延安市縣境內(nèi)防疫衛(wèi)生運動，領(lǐng)導所屬各單位之防疫衛(wèi)生運動。很顯然，這樣的組織架構(gòu)，也利于多部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成了分工負責、相互配合、共同參與的治理格局。

正是在延安防疫委員會及其各防疫分會的組織領(lǐng)導和推動下，“延安防疫運動突擊周”得以于同年5月底至6月初迅速開展起來，并在短短兩周的時間內(nèi)“獲得了相當?shù)某尚В就瓿闪朔酪咝l(wèi)生的任務(wù)”[19]。“延安防疫運動突擊周”在邊區(qū)衛(wèi)生防疫運動中具有代表性，從中不妨窺探其整個運動的組織流程，即：成立機構(gòu)→制定計劃→動員部署→宣傳發(fā)動→組織實施→檢查總結(jié)。顯然，這種以“短、平、快”為特點的“運動式治理”之所以能取得成效，健全機構(gòu)無疑是先決條件和組織保障。1942年6月2日，邊區(qū)政府頒布《陜甘寧邊區(qū)防疫委員會組織條例》，進一步為建立健全各級衛(wèi)生防疫機構(gòu)確立了法律依據(jù)。根據(jù)該組織條例，邊區(qū)防疫總委員會隸屬于邊區(qū)政府，統(tǒng)一管理全邊區(qū)防疫工作，指導扶助邊區(qū)各機關(guān)、各級衛(wèi)生機關(guān)執(zhí)行防疫事務(wù)，并在執(zhí)行防疫事務(wù)時，有權(quán)統(tǒng)一支配各級衛(wèi)生機關(guān)之人力財力(包括人員藥品器材等)。此外，各行政分區(qū)、縣也陸續(xù)設(shè)立防疫委員會分會，負責管理各地區(qū)衛(wèi)生防疫工作[20]。即使衛(wèi)生防疫運動暫告一段落后，邊區(qū)政府仍然特別強調(diào)：“在運動開戰(zhàn)之后，即應(yīng)根據(jù)具體的情況，加以組織領(lǐng)導，以求持久”[21]。

(二)政治動員

政治動員是運動式治理構(gòu)成邏輯上的組成部分[22]，中國共產(chǎn)黨很早就認識到對基層農(nóng)民的組織和動員的重要性，并且在隨后的革命與政權(quán)建設(shè)過程中，充分發(fā)揮了組織動員的能量，對基層改造和基層治理產(chǎn)生了深遠的影響[23]。

1.經(jīng)常性地開展形式多樣的衛(wèi)生防疫宣傳教育，是邊區(qū)進行政治動員的重要方式。對此，邊區(qū)的做法也可謂是分門別類、形式靈活。比如，在知識分子和干部等文化程度稍高的群體中，借助報刊宣傳普及衛(wèi)生防疫知識。對看報讀報尚存在一定的困難的普通群眾，則將最要緊且也易于辦到的事情，都編成通俗的教材、秧歌、唱本、村民公約，以便進行家喻戶曉的衛(wèi)生宣傳[24]。這里面頗受群眾歡迎的，還要數(shù)邊區(qū)舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生展覽會。衛(wèi)生展覽會以實物、文字、圖片、連環(huán)畫等相結(jié)合的方式，展示封建迷信危害，普及衛(wèi)生防疫知識，給參展群眾帶來強烈的視覺沖擊和心靈感召。如1944年7月延安市衛(wèi)生展覽會就展出了邊區(qū)自造的醫(yī)藥及器材代用品等實物659件，病理標本、生理解剖圖等圖畫260張，反復(fù)說明各種疾病的危害以及如何防治的衛(wèi)生防疫常識。展會歷時8天，參觀人數(shù)達萬余人，一些群眾連看四、五次尚不滿足[25]。參展期間，當群眾在展室中親眼目睹了顯微鏡下生水中的微生蟲以及擴大鏡底下蒼蠅、虱子身上的臟物后，震驚之余紛紛表示將不再喝生水，并將積極消滅蒼蠅和虱子，預(yù)防出水病。

2.利用群眾身邊的事例進行宣傳教育，在政治動員方面顯示出了一定的優(yōu)勢。利用群眾身邊活生生的事實來教育群眾，更能讓其信服和接受，收效也最大。因為事例放在那，好壞優(yōu)劣群眾最能看在眼里。這在破除群眾封建迷信思想、反巫神中表現(xiàn)的尤為明顯。如延安市曾公審楊巫神，當場揭穿他的騙人行為；四月初八清涼山廟會上，東區(qū)政府組織了巫神白從海的自我坦白[26]。經(jīng)說服教育后改邪歸正的巫神也紛紛“現(xiàn)身說法”，向群眾坦白自己害人騙人騙財?shù)淖飷盒袕?，這在教育群眾相信醫(yī)藥衛(wèi)生知識上，作用是很大的。與此同時，邊區(qū)還注重利用醫(yī)務(wù)工作者的“醫(yī)者仁心”以及實際治療的成效，讓群眾心悅誠服的與封建迷信斷裂。阮雪華、白浪兩位醫(yī)生就是其中的代表，由于在日?？床≈薪鉀Q了群眾的切實苦難，取得了百姓極大的信任，以至于“過去病人最多的河龍溝變成了最干凈的，可稱為衛(wèi)生模范村。由于群眾對她們的信任，當?shù)厮膫€巫神都站不住腳，都避開了”[27]。

(三)典型示范

注重樹立各類先進典型，以推動衛(wèi)生防疫運動普遍持久開展。在邊區(qū)看來，“進行工作是不能平均的使用力量的，一定要先在一個區(qū)，一個鄉(xiāng)，一個村，一個家庭中辦好，再推到其他地方”[28]。塑造典型個案的意義，就在于通過發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)造和表揚一個人、一個家庭、一個村、一個區(qū)的范例，把衛(wèi)生防疫運動的成功經(jīng)驗推廣開來，據(jù)以指導其他地區(qū)做好此項工作。回顧邊區(qū)衛(wèi)生防疫運動，一個顯著的做法就是自上而下、由點及面，層層樹立典型。通過建立衛(wèi)生防疫的模范據(jù)點，將人民群眾創(chuàng)造出的衛(wèi)生防疫的先進經(jīng)驗進行總結(jié)，讓群眾看到別人家講究衛(wèi)生帶來的好處，再推廣到群眾中去，引導群眾自覺仿效衛(wèi)生模范家庭，從而培養(yǎng)衛(wèi)生防疫好習慣。邊區(qū)所塑造的衛(wèi)生防疫典型，有任家窯子村的衛(wèi)生模范個人麻老婆、綏德縣劉玉厚鄉(xiāng)三政村的衛(wèi)生模范家庭王恩甫、新寧縣的衛(wèi)生模范村竇家灣等。通過“樹典型”的方式，最終形成“模范個人——模范家庭——模范鄉(xiāng)村”的立體式宣傳帶動。

三、陜甘寧邊區(qū)衛(wèi)生防疫運動中的合作治理實踐

延安時期，根據(jù)地觀念世界的改造并沒有一個事先準備的方案，更似“摸著石頭過河”，推動運動開展的動力，就是發(fā)揮每個參與者的主觀能動性[29]。在陜甘寧邊區(qū)，像竇家灣、麻老婆這樣的事例還很多，他們之所以能夠與昨天的“我”決裂，之所以能“舊貌換新顏”，自上而下層層的政治動員是一個方面，但其自身認識的轉(zhuǎn)變和思想的覺悟，更是重要的內(nèi)在因素。而且當他們真正從內(nèi)心認同并擁護“群眾衛(wèi)生防疫運動”后，也以自己的主觀能動性豐富其內(nèi)容和形式，呈現(xiàn)出運動式治理和合作治理互補互通的治理格局。

(一)組織開展衛(wèi)生防疫競賽

如果說，在運動式治理過程中間，無論是運動式治理政策的出臺，還是政策過程的展開，還是最后的總結(jié)匯報，民眾都是作為政府的動員對象被發(fā)動起來，民眾作為權(quán)力的“受動方”而非“施動方”而存在[30]。那么，防疫意識覺悟后群眾自發(fā)發(fā)起的衛(wèi)生防疫競賽，則是個體參與疫情治理的主體性發(fā)揮。比如1940年安塞縣的衛(wèi)生防疫突擊月，不僅提高了民眾的衛(wèi)生防疫常識，民眾還創(chuàng)造出“陰溝便所”“濾水法”“淋水洗臉室”等簡便的衛(wèi)生設(shè)備[31]。再如新寧縣竇家灣“成立了民選的文建委員會，由群眾定立了公約發(fā)動了競賽”[32]。其實，這種由于干部群眾防疫意識覺醒后組織開展的戶與戶、村與村間的衛(wèi)生防疫競賽，其影響還遠遠不止步于此?！把邮斜苯监l(xiāng)，模范村楊家灣，在北郊鄉(xiāng)的干部大會上，擺下擂臺后，全鄉(xiāng)各村向他們應(yīng)戰(zhàn)，推動了整個鄉(xiāng)的衛(wèi)生工作。在延市北區(qū)全區(qū)干部大會上，北郊鄉(xiāng)又提出挑戰(zhàn)，于是引起文化鄉(xiāng)和北關(guān)鄉(xiāng)的應(yīng)戰(zhàn)，會開的很紅火，會后就行動起來”[28]。就這樣，原本由群眾自發(fā)開展的衛(wèi)生防疫競賽，自下而上引起和推動了鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、區(qū)與區(qū)之間的競賽。競賽發(fā)動后，群眾還組織檢查團，相互檢查、相互監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的問題提出具體的改進意見。因此，“各鄉(xiāng)便經(jīng)常注意衛(wèi)生，生怕落了后”[26]。

(二)制定衛(wèi)生防疫公約

衛(wèi)生防疫公約作為鄉(xiāng)規(guī)民約的一種重要類型，是村民關(guān)于衛(wèi)生防疫認知的“最大公約數(shù)”。從歷史實踐看，陜甘寧邊區(qū)各地從機關(guān)到農(nóng)村普遍制訂了相應(yīng)的衛(wèi)生防疫計劃或衛(wèi)生防疫公約。如城壕村在村民大會上選出了由勞動英雄張振財?shù)?人組成的“文化衛(wèi)生委員會”，制定了包括“在吃水的上游不倒垃圾、不大小便”“隔10天或半月全村開展一次大掃除”“病牛病羊要馬上分開”等在內(nèi)的詳細的衛(wèi)生防疫計劃。因為這些防疫舉措是經(jīng)過全體村民討論過的，加之又有“文化衛(wèi)生委員會”的說服教育和督促監(jiān)督，因此大部分都得以落實[33]。城壕村的衛(wèi)生防疫公約在邊區(qū)具有一定的代表性。其實，翻閱邊區(qū)的衛(wèi)生防疫公約不難發(fā)現(xiàn)，由于村民的主動參與，其所共同商討制定的衛(wèi)生防疫公約最大的特點就是簡單、切實，不僅群眾辦得到，而且貼近他們的生產(chǎn)生活。如侯家溝的衛(wèi)生防疫公約規(guī)定：每年拆洗被子兩次，勤掃地，每兩家挖一個茅廁，捕鼠滅蠅，提倡養(yǎng)貓，不喝涼水，成立識字組，宣傳衛(wèi)生。這些口號是他們用群眾能理解的話，并且聯(lián)系著生產(chǎn)與節(jié)約問題提出的。

尤為值得關(guān)注的是，邊區(qū)的衛(wèi)生防疫公約在制定、實施的過程中充分發(fā)揚了民主協(xié)商的作風。例如，白塬村在制定衛(wèi)生防疫公約前，黃逸民就先和村婦女委員以及四個婦女組長討論，之后又在全村婦女大會上逐條討論，根據(jù)大家發(fā)表的意見再修正，最后在夜校讓全村的男子討論后通過。對于公約最初提到的要立即著手“改良爐灶、門窗”等規(guī)定，考慮到群眾提出的“生產(chǎn)忙，做不了”等合理意見后，也便推遲到秋后再做[34]。衛(wèi)生防疫公約雖經(jīng)過了民主的程序，但不良的衛(wèi)生生活習慣是經(jīng)年累月形成的，因此在落實中也并非一帆風順。為此，村干部、積極分子在這里發(fā)揮了帶頭作用，他們不僅幫助村民們一起打掃衛(wèi)生、建廁所、挖垃圾坑，更是想方設(shè)法解決他們在衛(wèi)生防疫公約落實中存在的實際困難。如針對有的群眾提出的“人畜分開”后牲口沒有窯洞的問題，白塬村通過調(diào)劑及發(fā)動變工互助使問題得以解決。此外，一定的監(jiān)督檢查，對衛(wèi)生防疫公約的落實也很有幫助。竇家灣就發(fā)揮“黑板報的評獎作用”，不僅開展衛(wèi)生防疫工作檢查，還將檢查中發(fā)現(xiàn)好壞兩方面的例子都在黑板報上進行公布。一些群眾最害怕上黑板報，看見后很難為情，一些不良的衛(wèi)生習慣慢慢也就轉(zhuǎn)變了。

(三)創(chuàng)辦衛(wèi)生合作社

不管是開展群眾間的衛(wèi)生防疫競賽，還是制定衛(wèi)生防疫公約，其實質(zhì)都是多元治理主體平等地參與衛(wèi)生防疫運動的具體展開，這對于改造群眾落后的衛(wèi)生防疫觀念、促進邊區(qū)衛(wèi)生防疫工作改善等方面的作用都是不容置疑的。但問題是，若僅限于此，還不能完全滿足業(yè)已覺醒的邊區(qū)民眾在衛(wèi)生防疫面前的實際需求。這是因為，且不說疫病的威脅是無時無刻都會發(fā)生的，就是平常的看病吃藥也是問題。缺醫(yī)短藥的客觀實際逼迫著邊區(qū)的群眾必須想盡一切辦法去解決。而這顯然是憑單個村民的力量無法實現(xiàn)的。1944年陜甘寧邊區(qū)大眾衛(wèi)生合作社的創(chuàng)辦，正是邊區(qū)政府、延安市政府著眼于疫情治理中醫(yī)務(wù)力量有限、民眾希望方便就醫(yī)的實際需求，在衛(wèi)生防疫工作中依靠群眾又服務(wù)群眾的探索創(chuàng)新，是重大疫情合作治理的突出表現(xiàn)。1944年延安曾一度流行傷寒、回歸熱，農(nóng)民病人去醫(yī)院不方便，巫醫(yī)又活動起來，于是群眾一致寫信要求建立小型醫(yī)療機構(gòu)，政府就委托大眾合作社(當時的商業(yè)銷售機構(gòu))，成立了衛(wèi)生合作社，總社設(shè)在延安。資金由大眾合作社與保健藥社投資，并吸收民眾團體及私人股金[34]。除延安市大眾衛(wèi)生合作社外，還有像“劉建章同志三年前所首創(chuàng)的醫(yī)藥合作社”“邊區(qū)特等勞動英雄張清益在新正雷莊鄉(xiāng)所創(chuàng)辦的接生訓練班”[24]，這些，都是在“民辦官助”的方針下，發(fā)動群眾，把衛(wèi)生防疫運動變成了廣大群眾的運動。毛澤東同志講：“想問題從群眾出發(fā)而又以群眾為歸宿點，就是好辦法”。大眾衛(wèi)生合作社成立以來，更是在衛(wèi)生防疫工作中做了大量工作：對內(nèi)向衛(wèi)生合作社的社員按股分紅，使其享有特別診療之權(quán)；對外普及衛(wèi)生防疫知識，為群眾種牛痘、預(yù)防注射，收集研究民間藥方，參與傳染病的治療，等等。可以說，真正做到了“有錢出錢，有工出工，有藥出藥，大家動手，衛(wèi)生合作”。

對于陜甘寧邊區(qū)的干部群眾來講，面對災(zāi)害疫情肆虐、衛(wèi)生醫(yī)療落后等現(xiàn)實困境，衛(wèi)生防疫事業(yè)這一起初不被看好、不受重視的事物，借助“群眾運動”的形式得以成功的組織起來，形成了“群眾衛(wèi)生防疫運動”這一公共衛(wèi)生問題的運動式治理機制。衛(wèi)生防疫運動式治理機制依托邊區(qū)黨政有效組織和領(lǐng)導，體現(xiàn)了對革命動員邏輯和黨的群眾路線的路徑依賴，它通過組織領(lǐng)導、政治動員、典型示范等運作機制，從而將黨的正確主張變成邊區(qū)群眾的自覺行動。應(yīng)當說，陜甘寧邊區(qū)的群眾衛(wèi)生防疫運動契合了革命年代特殊的治理環(huán)境和治理生態(tài)，實現(xiàn)了對邊區(qū)社會突出問題的有效治理。與此同時，隨著以科學為導引的衛(wèi)生生活方式的逐步改變，防疫觀念的改造正如同邊區(qū)的“勞模運動”“二流子改造”一樣，已經(jīng)悄無聲息地改變了邊區(qū)群眾的傳統(tǒng)觀念，使其在衛(wèi)生防疫治理中的參與性、合作性、機制性增強，促進了其現(xiàn)代性成長。而當普通民眾的衛(wèi)生防疫意識覺醒后，也充分地展示出了社會主體的自我改造能力，并通過開展衛(wèi)生防疫競賽、制定衛(wèi)生防疫公約、創(chuàng)辦衛(wèi)生合作社等合作治理方式，克服或消解了運動式治理的局限，使得運動式治理逐漸轉(zhuǎn)化為常態(tài)化治理。如此一來，不僅與以政府為中心的治理機制實現(xiàn)互補互融，也促使邊區(qū)“群眾衛(wèi)生防疫運動”成為具有持久性的公共衛(wèi)生健康建設(shè)。

陜甘寧邊區(qū)的群眾衛(wèi)生防疫運動不僅實現(xiàn)了邊區(qū)公共衛(wèi)生問題的有效治理，經(jīng)由其發(fā)展演變的愛國衛(wèi)生運動，更是在新中國成立以來得到了黨的領(lǐng)導集體始終如一的高度重視，開創(chuàng)了具有中國特色的衛(wèi)生防疫模式和公共衛(wèi)生發(fā)展道路。特別是新冠肺炎疫情發(fā)生以來，習近平總書記在多次重要講話中強調(diào)，要大力開展愛國衛(wèi)生運動。后疫情時代，迫切需要我們在總結(jié)、借鑒陜甘寧邊區(qū)衛(wèi)生防疫運動歷史經(jīng)驗和治理智慧的基礎(chǔ)上，推進愛國衛(wèi)生運動常態(tài)化、法治化，使其真正成為“治未病”的長久管用之策，展現(xiàn)出“中國之治”的歷史底蘊和制度自信。