唐守東

（天津市人民檢察院第一分院，天津300101）

一、問題的提出

作為新興的訴訟類型，環(huán)境民事公益訴訟能否適用調(diào)解一直存在爭(zhēng)議，學(xué)界和實(shí)務(wù)界亦存在兩種不同的觀點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，從民事公益訴訟作為民事訴訟的本質(zhì)來看適用調(diào)解能達(dá)到保護(hù)公益之目的，而且在環(huán)境民事公益訴訟中原告的訴權(quán)具有完整性，這其中就包括可以調(diào)解的權(quán)利［1］。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境民事公益訴訟的性質(zhì)決定了不能適用和解、調(diào)解等糾紛解決機(jī)制，畢竟環(huán)境公共性和整體性否定了其交易性。另外，環(huán)境民事公益訴訟的原告方不享有完整的訴權(quán)，其中就包括不享有調(diào)解的權(quán)利［2］。當(dāng)然，這些爭(zhēng)論直至2015 年才得以偃旗息鼓，該年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）?！督忉尅返?5條明確規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解協(xié)議的效力及公告程序，正式確立了我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)解制度。

《解釋》的出臺(tái)，一方面從根本上解決了公益訴訟中調(diào)解制度適用的合法性問題，另一方面初步建立起一系列有別于普通民事調(diào)解的嚴(yán)格制度，雖然該項(xiàng)制度的理論研究基本告一段落，但是學(xué)術(shù)研究的重點(diǎn)僅是集中在環(huán)境民事公益訴訟能否調(diào)解、公益訴訟訴權(quán)問題以及調(diào)解具體適用上，相關(guān)研究仍然存在一定的缺陷。

在理論探討的同時(shí)，實(shí)踐中各地法院亦對(duì)調(diào)解進(jìn)行了嘗試，在筆者收集到的136 個(gè)案件中（1），有82 個(gè)案件達(dá)成了調(diào)解，調(diào)解率成功率達(dá)到60.3%，取得了良好的社會(huì)效果，一定程度上促進(jìn)了環(huán)境的恢復(fù)。但這82 個(gè)成功案件中，各地的做法并不統(tǒng)一，仍然存在著諸多理論與實(shí)踐的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在：第一，作為私益訴訟的調(diào)解能否恰當(dāng)適用于公益訴訟以實(shí)現(xiàn)私益與公益之契合仍有待商榷。第二，關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)解程序在實(shí)際裁判時(shí)缺乏明確指引。第三，有關(guān)調(diào)解的主體、內(nèi)容、方式尚未有明確規(guī)定，法院存在自由裁量權(quán)濫用的風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何在不悖民法理論、遵循訴訟規(guī)律、有利司法實(shí)踐、確保公益保護(hù)的基礎(chǔ)上具體適用環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解制度，還有待進(jìn)一步探討。

二、環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解制度的理論證成

（一）公益能否被擬制的當(dāng)事人所代表——訴權(quán)來源的特殊性

公益能否被擬制的當(dāng)事人所代表，涉及到公益訴訟中“訴的利益”，挑戰(zhàn)的是民法中當(dāng)事人適格原則。司法性調(diào)解是指司法機(jī)關(guān)居中依法斡旋調(diào)停，雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議從而解決糾紛的方式［3］。正所謂，調(diào)解的前提在于適格當(dāng)事人對(duì)訴具有訴的利益（利害關(guān)系）且能夠以自己名義進(jìn)行訴訟［4］。根據(jù)《民事訴訟法》第55 條、《環(huán)境保護(hù)法》第58條以及《解釋》第2條的規(guī)定，我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的原告是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)與有關(guān)組織，并不要求原告對(duì)已發(fā)生損害的公共利益具備直接的利害關(guān)系，這一點(diǎn)特別能夠體現(xiàn)在由檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟上。

雖然環(huán)境民事公益訴訟原告資格的適度放寬能夠激發(fā)普通民眾的參與熱情，促進(jìn)環(huán)境的保護(hù)與恢復(fù)。但環(huán)境民事公益訴訟中的原告系因法律規(guī)定而成立的形式上的當(dāng)事人，本身并不具備具體的訴的利益，僅具有發(fā)動(dòng)訴訟的程序性權(quán)利，正所謂“程序訴訟理論不得摒棄訴訟中所有的實(shí)體面相”［5］，故不能因?yàn)樵娴脑V訟身份而反推其具有訴訟利益，亦不能認(rèn)為其天然地可以運(yùn)用調(diào)解。誠(chéng)然如此，但是筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟起訴主體的權(quán)利基礎(chǔ)沒有完全脫離傳統(tǒng)訴訟法關(guān)于當(dāng)事人適格的要求和侵權(quán)法關(guān)于直接受害人方有權(quán)主張權(quán)利救濟(jì)的理論框架。

首先，在訴訟法理論層面，環(huán)境公益訴訟起訴主體的安排體現(xiàn)了對(duì)“當(dāng)事人適格”理論的內(nèi)涵擴(kuò)張。隨著“程序當(dāng)事人”獨(dú)立地位的確認(rèn)，無論是保護(hù)自己亦或他人的權(quán)利，只要以自己的名義進(jìn)行訴訟，引起民事訴訟程序的發(fā)生或結(jié)束，就可以成為民事訴訟的當(dāng)事人［6］。在對(duì)當(dāng)事人概念不斷修正的同時(shí)，判斷適格當(dāng)事人的標(biāo)準(zhǔn)也不斷更新，“訴的利益”標(biāo)準(zhǔn)被引入訴訟法適格理論體系當(dāng)中，該理論為環(huán)境公益訴訟起訴主體資格和當(dāng)事人適格理論提供了實(shí)現(xiàn)平衡的路徑。由此，傳統(tǒng)當(dāng)事人適格理論得以最大限度的擴(kuò)張與重塑，非直接利害關(guān)系人尋求司法救濟(jì)的權(quán)利也被賦予正當(dāng)性，從而在訴訟法理論角度為環(huán)境公益訴訟起訴主體資格的確認(rèn)提供了依據(jù)。

其次，環(huán)境公益訴訟起訴主體的權(quán)利基礎(chǔ)也體現(xiàn)了對(duì)侵權(quán)法關(guān)于權(quán)利救濟(jì)主體的特別定義。從德、日等國(guó)通過立法確定公權(quán)力主體“公共利益代表人”身份的做法可以看出，大陸法系國(guó)家的環(huán)境公益訴訟是在傳統(tǒng)的侵權(quán)法理論框架內(nèi)，通過明確的法律授權(quán)，使某些特殊主體具備了在公共利益受損害情況下，代表“直接受害人”主張權(quán)利救濟(jì)的資格［7］。另外需要注意的是，雖然大陸法系一般不會(huì)采取創(chuàng)設(shè)實(shí)體權(quán)利的方式來加強(qiáng)某一制度的理論基礎(chǔ)，但對(duì)于環(huán)境權(quán)這一概念，很多大陸法系國(guó)家也在立法上給予了肯定，并在實(shí)踐中加以利用。比如在日本，學(xué)者們已經(jīng)提出了日照權(quán)、眺望權(quán)和健康權(quán)等新的權(quán)利主張，并試圖論證環(huán)境權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)和幸福追求權(quán)的關(guān)系，甚至還建立了比較先進(jìn)的公害對(duì)策制度［8］。這都是環(huán)境權(quán)理論滲透的結(jié)果。所以筆者認(rèn)為，雖然在大陸法系國(guó)家，“環(huán)境權(quán)理論”未能得到充分的確認(rèn)，但其在推動(dòng)環(huán)境公益訴訟發(fā)展方面的作用已經(jīng)顯現(xiàn)，也可以看做是環(huán)境公益訴訟起訴主體的權(quán)利基礎(chǔ)。

（二）公益能否成為對(duì)價(jià)被“妥協(xié)”——處分權(quán)的有限性

在私益民事訴訟中，原被告之間擁有相一致的處分權(quán)，這里的處分權(quán)包括實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利，處分權(quán)的行使對(duì)訴訟各方均有約束力，充分體現(xiàn)了當(dāng)事人意思自治原則［9］。但是在環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)解制度中，一個(gè)關(guān)鍵的問題就在于環(huán)境民事公益訴訟的起訴人是否享有對(duì)環(huán)境公益的處分權(quán)，易言之，公益能否成為對(duì)價(jià)被“妥協(xié)”？有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境民事公益訴訟案件的公益性與其可調(diào)解性或稱合意性之間并不存在矛盾［1］。但是，“因裁判和解乃訴訟程序的一部分，和解之要件在內(nèi)容上應(yīng)具備實(shí)體法上的和解要件……實(shí)體法的要件參照私法理論，以當(dāng)事人的自由處分的權(quán)利或法律關(guān)系為對(duì)象?！保?］筆者認(rèn)為，調(diào)解的根基不在于是否會(huì)對(duì)他人的實(shí)體權(quán)利造成不當(dāng)處分，而在于是否有權(quán)處分他人的實(shí)體權(quán)利，不能以結(jié)論反推前提。一方面，公益訴訟中原告的實(shí)質(zhì)是代理人［10］，而被代表的并非明確的個(gè)體或團(tuán)體；另一方面，公益是抽象的概念，不同于私益的簡(jiǎn)單相加，環(huán)境利益可以等于在任何一時(shí)間受某公害影響的任何一個(gè)公民本應(yīng)享有的生態(tài)利益之總和，甚至代表數(shù)代人類的利益，因此，環(huán)境民事公益訴訟的原告不能也不可能具備對(duì)公益的完全處分權(quán)，不能以公共利益為“對(duì)價(jià)”進(jìn)行調(diào)解，即公益是不能被犧牲的。那么，該如何理解公益訴訟中的調(diào)解？筆者認(rèn)為，這里的調(diào)解應(yīng)當(dāng)是一種督促環(huán)境修復(fù)的形式，是在“促進(jìn)公益保護(hù)”到“更加促進(jìn)公益保護(hù)”的閉區(qū)間內(nèi)進(jìn)行。

三、環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解制度的實(shí)踐困境

（一）提起主體的層次性欠缺

根據(jù)對(duì)136 件環(huán)境民事公益訴訟案件的梳理發(fā)現(xiàn)，提起環(huán)境民事公益訴訟的主體五花八門，但主要集中在環(huán)保公益組織、檢察院、政府部門和公民個(gè)人這幾類，其中以公益組織作為原告（一方調(diào)解主體）的案件最多，共71 件，占全部案件的52%左右，見下表1。環(huán)境民事公益訴訟的提起主體多樣，這種結(jié)構(gòu)有利于充分維護(hù)環(huán)境公益，但是由于缺乏層次性也會(huì)造成一定的沖突：一方面多元主體對(duì)同一環(huán)境公益訴訟案件享有起訴權(quán)而造成的權(quán)利行使沖突，另一方面鑒于不同提起主體的專業(yè)性和職能的不同，很可能在調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容及協(xié)議達(dá)成上千差萬別。這種沖突不僅浪費(fèi)了社會(huì)資源，有的還會(huì)減緩環(huán)境公益保護(hù)的質(zhì)量和力度，并不能充分保護(hù)被損害的環(huán)境公益。

表1 環(huán)境民事公益訴訟原告主體類型表

（二）調(diào)解范圍及限度不明確

環(huán)境民事公益訴訟中達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，是在法院的主持之下通過雙方協(xié)商最終達(dá)成合意簽訂的協(xié)議，調(diào)解協(xié)議中載明了調(diào)解范圍、內(nèi)容及履行方式。《解釋》第25 條只是粗略規(guī)定了調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)“寫明訴訟請(qǐng)求、案件的基本事實(shí)和協(xié)議內(nèi)容”。但是應(yīng)該寫明哪些約定內(nèi)容、是否應(yīng)該載明事實(shí)經(jīng)過、是否對(duì)于協(xié)商的結(jié)果要進(jìn)行說明解釋，這些皆付諸闕如。關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式，實(shí)踐中存在問題較大的是恢復(fù)原狀和賠償損失。筆者經(jīng)過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，針對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)解，在生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和賠償金額上存在相應(yīng)的問題。

第一，調(diào)解達(dá)成的金額與原告訴求、鑒定修復(fù)費(fèi)用不符。在達(dá)成調(diào)解的82 件公益訴訟案中，可查到調(diào)解內(nèi)容的共50 件，其中金額達(dá)到或超出原告訴訟請(qǐng)求予以給付的有27 件，金額未達(dá)到原告訴訟請(qǐng)求的有23 件，可見調(diào)解達(dá)成的金額與原告訴訟請(qǐng)求之間存在差距。一般情況下，原告提出的數(shù)額通常由鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)定，在法律上可以視作等值于部分公益受到的損害金額。但也有一些案例中，如北京市豐臺(tái)區(qū)源頭愛好者環(huán)境研究所訴九江礦冶有限公司環(huán)境民事公益訴訟一案中，被告支付的費(fèi)用明顯低于鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)定的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用（2）。此外，有些案件中原告訴求的金額并未經(jīng)過相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定，在調(diào)解過程中雙方亦達(dá)成一致。如果被告支付的賠償數(shù)額低于實(shí)際損害，根據(jù)一事不再理原則，針對(duì)既成的同一事實(shí)將很難再提起訴訟，環(huán)境公益并沒有得到應(yīng)有的妥善修復(fù)。因此，關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)解范圍應(yīng)當(dāng)包含哪些方面，應(yīng)當(dāng)掌握怎樣的限度等并無明確規(guī)定。

第二，經(jīng)濟(jì)賠償?shù)墓芾硎褂梅绞讲幻?。幾乎所有以調(diào)解方式結(jié)案的公益訴訟案件均涉及污染者經(jīng)濟(jì)賠償問題，然而除了律師費(fèi)、訴訟費(fèi)用及彌補(bǔ)原告為修復(fù)環(huán)境先期墊付費(fèi)用外，其余錢款的管理使用方式并不明確，筆者選取了51 件涉及經(jīng)濟(jì)賠償?shù)沫h(huán)境民事公益訴訟調(diào)解案件，通常有以下7 種情況，具體見表2。此外，賠償款的使用監(jiān)管負(fù)責(zé)主體也是一大空白。51件可查到調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的案件中，有33 件案件調(diào)解協(xié)議中并未涉及賠償款項(xiàng)使用的監(jiān)管，有18 件涉及到賠償款的監(jiān)管，其中監(jiān)管的主體涉及法院、原告、環(huán)保部門以及基金會(huì)等，詳見表3。雖然實(shí)踐中關(guān)于經(jīng)濟(jì)賠償款的保管、管理、使用方面空白頗多，方式雖多，但過于分散的管理會(huì)增加環(huán)境恢復(fù)的時(shí)間成本，同時(shí)容易引發(fā)監(jiān)管、實(shí)施方面的問題。

表2 環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解案件賠償款代管人統(tǒng)計(jì)表

表3 環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解案件賠償款使用監(jiān)督主體統(tǒng)計(jì)表

（三）調(diào)解程序規(guī)范化欠缺

首先，調(diào)解程序啟動(dòng)條件和啟動(dòng)時(shí)間尚不明確。在民事私益訴訟中，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《民訴法解釋》）第142 條的規(guī)定，人民法院受理案件后，在征得當(dāng)事人雙方同意后，可以徑行調(diào)解。關(guān)于調(diào)解的啟動(dòng)時(shí)間并無任何限制。在民事私益訴訟中調(diào)解程序的啟動(dòng)完全取決于調(diào)解合意的達(dá)成時(shí)間。但是在公益訴訟中，雙方當(dāng)事人的合意是否就必然導(dǎo)致調(diào)解程序的啟動(dòng)？對(duì)于調(diào)解應(yīng)當(dāng)在何時(shí)啟動(dòng)？是在審前程序還是在審理之后？抑或在舉證、質(zhì)證，查清事實(shí)后？這些都沒有明確的規(guī)定，在收集的案例中，關(guān)于調(diào)解程序的啟動(dòng)條件和啟動(dòng)時(shí)間也是語焉不詳。例如在“北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴山東金嶺化工股份有限公司大氣污染民事公益訴訟案”一案中（3），僅是提到了“訴訟過程中，雙方經(jīng)協(xié)商達(dá)成調(diào)解協(xié)議”。

其次，關(guān)于調(diào)解協(xié)議的審查并無相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《解釋》的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟中原被告雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議并經(jīng)過公告期后，人民法院需要對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查。在實(shí)踐中，人民法院的審查表現(xiàn)出形式審查突出，實(shí)質(zhì)審查缺乏的問題。一方面，人民法院在審理該類案件時(shí)還停留在普通民事訴訟的理念上，一旦雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議即認(rèn)為萬事大吉；另一方面，很多調(diào)解協(xié)議存在專業(yè)性問題，人民法院的審查并不能發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)問題。例如在北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所與現(xiàn)代汽車（中國(guó)）投資有限公司大氣污染責(zé)任糾紛一案調(diào)解中，人民法院對(duì)于調(diào)解協(xié)議的審查僅是以“本院于2019年3月28日將調(diào)解協(xié)議在人民法院報(bào)上進(jìn)行了為期30日的公告。公告期滿后未收到任何意見或建議。上述協(xié)議不違反法律規(guī)定和社會(huì)公共利益，本院予以確認(rèn)?！保?）

（四）監(jiān)督制約機(jī)制不足

根據(jù)《解釋》的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)解協(xié)議形成之后，必須經(jīng)過公告程序?？梢姽娴膬H是調(diào)解協(xié)議，《解釋》也并未明確公告的方式。在落實(shí)《解釋》第25 條關(guān)于異議的程序性問題時(shí)，由于尚無細(xì)節(jié)性明文規(guī)定，各地法院對(duì)異議人資格、異議處理所掌握標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。這涉及到兩個(gè)現(xiàn)實(shí)問題：其一，涉及公共利益的調(diào)解應(yīng)當(dāng)是眾所周知的信息，公眾需要有獲取基本信息的渠道；其二，異議制度尚未充分建立，目前無法起到對(duì)相關(guān)人員監(jiān)督的效果，不利于形成有效的監(jiān)督體系。

四、環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解制度的完善路徑

（一）明確調(diào)解提起主體順位

筆者認(rèn)為，關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解主體的順序，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“以環(huán)保機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，環(huán)保組織居后補(bǔ)充，檢察機(jī)關(guān)和公民積極適度參與”的中國(guó)特色多元主體間的序位安排。首先，環(huán)保機(jī)關(guān)因處于第一序位，所以對(duì)環(huán)境公益訴訟承擔(dān)更多的責(zé)任，畢竟具有環(huán)境保護(hù)職能的部門是環(huán)境公共利益的主要維護(hù)者和環(huán)境公共事務(wù)的最佳管理者，有義務(wù)對(duì)其管轄范圍內(nèi)的環(huán)境資源加以管理保護(hù)，采取司法行動(dòng)正是為了達(dá)到上述目的。而且調(diào)解的達(dá)成應(yīng)當(dāng)是在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上，現(xiàn)實(shí)中造成環(huán)境污染和破壞的原因復(fù)雜多樣，這導(dǎo)致確定致污、致?lián)p行為與損害結(jié)果之間因果關(guān)系的過程需要大量科技手段的介入，收集證據(jù)的過程也更加嚴(yán)密和專業(yè)，而這些資源和能力正是環(huán)保行政部門所獨(dú)有的。其次，環(huán)保組織作為環(huán)境機(jī)關(guān)的重要補(bǔ)充，不僅能在前者因主客觀原因不能發(fā)揮作用時(shí)承擔(dān)起訴主體的責(zé)任，更可以在某些領(lǐng)域例如調(diào)解上單獨(dú)發(fā)揮作用。最后，既然我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)和公民被暫列為環(huán)境公益訴訟的積極參加者，那么其可以作為環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解的參與者和監(jiān)督者。

（二）厘清調(diào)解的范圍和限制

環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解的范圍可以包括恢復(fù)環(huán)境修復(fù)方式、停止不法行為、修復(fù)期限、原告因進(jìn)行公益訴訟而支出的相關(guān)費(fèi)用如律師費(fèi)用、調(diào)查費(fèi)用、訴訟費(fèi)用等，但不應(yīng)低于恢復(fù)環(huán)境所需要的最低金額。正如有的論者所認(rèn)為的，調(diào)解的數(shù)額一般不低于實(shí)際發(fā)生的損害賠償數(shù)額［11］。同時(shí)，原告應(yīng)當(dāng)就訴求提供基本證據(jù)，其中包括但不限于恢復(fù)環(huán)境所需的費(fèi)用的專業(yè)評(píng)估等，法院亦應(yīng)進(jìn)行足夠充分審慎的審核。

環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解的內(nèi)容中，由于恢復(fù)環(huán)境修復(fù)方式多樣化、修復(fù)期限具有不確定性等，原被告雙方針對(duì)該內(nèi)容可以進(jìn)行磋商，比對(duì)不同方案，尋找最優(yōu)解決路徑，以更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益的目的。一是公益訴訟的公益性決定了公益調(diào)解應(yīng)當(dāng)具備利益勾兌的禁止機(jī)能，要防止一方以公眾利益為代價(jià)獲得不當(dāng)收益。二是法律規(guī)定的相關(guān)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的目的在于保障公共利益、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，不以獲得賠償作為發(fā)動(dòng)公益訴訟的初衷，因此，即便在公益訴訟的調(diào)解中不涉及賠償事項(xiàng)也不會(huì)影響公共組織或機(jī)構(gòu)熱衷公益、保護(hù)生態(tài)的積極性。涉及賠償事項(xiàng)的，立法應(yīng)當(dāng)明確環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解中經(jīng)濟(jì)賠償?shù)拇苋艘约肮芾硎褂梅绞?，并確定相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)關(guān)。

（三）規(guī)范調(diào)解程序

首先，明確調(diào)解程序的啟動(dòng)條件和啟動(dòng)時(shí)間。對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟來說，只有事實(shí)清楚、是非分明時(shí)才能進(jìn)行調(diào)解并達(dá)成調(diào)解協(xié)議，這樣能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟實(shí)質(zhì)的原告——社會(huì)公眾訴權(quán)在程序上的充分表達(dá)［12］。因此，關(guān)于調(diào)解的啟動(dòng)時(shí)間和條件，應(yīng)當(dāng)是在審判過程中，原被告雙方經(jīng)過舉證、質(zhì)證之后查明案件事實(shí)的情況下由法院依職權(quán)啟動(dòng)。

其次，規(guī)范調(diào)解協(xié)議審查標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)解協(xié)議需經(jīng)過嚴(yán)格的審查，并被置于廣泛的監(jiān)督之下，以保證調(diào)解的正當(dāng)性［13］。人民法院對(duì)調(diào)解協(xié)議的審查應(yīng)當(dāng)采取形式與實(shí)質(zhì)兼具的復(fù)合式標(biāo)準(zhǔn)。一方面要落實(shí)嚴(yán)格的形式審查，另一方面要強(qiáng)化實(shí)質(zhì)審查。形式審查重在審查調(diào)解協(xié)議的要素、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容是否完整明確。實(shí)質(zhì)審查應(yīng)當(dāng)既包括審查調(diào)解協(xié)議的合法性，還包括審查公眾針對(duì)調(diào)解協(xié)議所提出的異議。關(guān)于調(diào)解協(xié)議的合法性問題，重點(diǎn)圍繞“是否違反法律強(qiáng)制性規(guī)定”“損害賠償金計(jì)算是否正確”“修復(fù)方式是否具體”等內(nèi)容展開［14］。只有在形式審查和實(shí)質(zhì)審查的基礎(chǔ)上，確實(shí)符合調(diào)解要求的，由人民法院出具具有法律效力的調(diào)解書。例如在“廣州市檢察院訴陳某興等土壤污染民事公益訴訟案”針對(duì)調(diào)解協(xié)議中，廣州市中級(jí)人民法院圍繞調(diào)解協(xié)議中的數(shù)項(xiàng)內(nèi)容如何經(jīng)受審查都闡明得很清楚，論證說理性強(qiáng)（5）。

（四）完善監(jiān)督制約機(jī)制

為貫徹公開調(diào)解原則，在調(diào)解達(dá)成階段，法院對(duì)于已經(jīng)達(dá)成的調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全文公布，并確定一定的公告期限。此外，公告還可以具有一定的針對(duì)性，如包括但不限于案件所在地所屬省市級(jí)的報(bào)紙、電視臺(tái)、廣播臺(tái)，而且由于多數(shù)法院已經(jīng)擁有微博、微信等自媒體，故也可以通過官方微博等方式充分公開協(xié)議內(nèi)容，暢通監(jiān)督渠道。同時(shí)，發(fā)出的公告在結(jié)合考慮法院審限、辦案效率的前提下盡量持續(xù)相當(dāng)?shù)臅r(shí)間（如十五日）以便公眾監(jiān)督實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果。同時(shí)還需要公開調(diào)解過程。在調(diào)解進(jìn)行階段，由于調(diào)解涉及公益，公開調(diào)解過程能夠更好地接受社會(huì)監(jiān)督，確保調(diào)解形式上公開、實(shí)質(zhì)上公正。

對(duì)于調(diào)解協(xié)議異議的處理，可以賦予特定機(jī)構(gòu)異議權(quán)，以保障調(diào)解公正性。其一，法院將通過審查、初擬同意的調(diào)解協(xié)議向社會(huì)公告的同時(shí)，書面抄送同級(jí)人民政府及環(huán)境主管部門，賦予二者異議人資格。其二，在公示期間，如果有社會(huì)公眾對(duì)調(diào)解結(jié)果有意見，可以提請(qǐng)上述二機(jī)關(guān)向法院提出異議。其三，設(shè)置合理異議期，其時(shí)間略長(zhǎng)于公示期，在異議期間，調(diào)解協(xié)議雖經(jīng)雙方同意成立但不生效。其四，同級(jí)人民政府及環(huán)境主管部門在異議期間提出異議的，法院經(jīng)審查認(rèn)為原調(diào)解協(xié)議存在瑕疵的，可令原被告補(bǔ)正后再次公告；法院認(rèn)為調(diào)解的確有損公共利益的，應(yīng)視情況另行組織調(diào)解或作出判決，但調(diào)解次數(shù)不宜過多、時(shí)間不宜過長(zhǎng)，避免陷入久調(diào)不決的境地，導(dǎo)致公共利益得不到有效保護(hù)。

注釋：

（1）筆者以“環(huán)境民事公益訴訟”、“調(diào)解”為主題，在北大法寶——司法案例中進(jìn)行關(guān)鍵詞檢索，截止到2020年6月1日，共收集到案例118 個(gè)，在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上檢索到案例53個(gè)，去掉重復(fù)案例35個(gè)，最后收集案例136個(gè)。

（2）在該案中起訴人提出4950萬元的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，而被告提出只承擔(dān)3000萬元費(fèi)用，雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，起訴人認(rèn)可被告的生態(tài)修復(fù)方案及費(fèi)用。參見《北京市豐臺(tái)區(qū)源頭愛好者環(huán)境研究所與九江礦冶有限公司環(huán)境民事公益訴訟案起訴狀及調(diào)解協(xié)議內(nèi)容公告》。

（3）參見《環(huán)境公益訴訟典型案例（下）——北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴山東金嶺化工股份有限公司大氣污染民事公益訴訟案》，《人民法院報(bào)》2017年3月9日，第03版。

（4）參見北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所與現(xiàn)代汽車（中國(guó)）投資有限公司大氣污染責(zé)任糾紛一審民事調(diào)解書——北京市第四中級(jí)人民法院（2016）京04民初73號(hào)。

（5）參見陳某興、陳某根、鐘某廣環(huán)境污染責(zé)任糾紛一審民事調(diào)解書——廣州市中級(jí)人民法院（2017）粵01民初215號(hào)。