郭 晶

（中國(guó)人民公安大學(xué)法學(xué)與犯罪學(xué)學(xué)院，北京 100038）

檢察偵查權(quán)是指在刑事訴訟過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)為查明案情，收集犯罪證據(jù)材料，證實(shí)和抓獲犯罪嫌疑人，追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任，依法采取一系列專(zhuān)門(mén)調(diào)查手段和強(qiáng)制性措施的權(quán)力。在我國(guó)，除檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)所衍生出的補(bǔ)充偵查權(quán)以外①，檢察偵查權(quán)主要包括兩部分內(nèi)容，分別是檢察機(jī)關(guān)的機(jī)動(dòng)偵查權(quán)（后文稱(chēng)“狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)”）和檢察機(jī)關(guān)在2018年刑事訴訟法修改后獲得保留的部分職務(wù)犯罪偵查權(quán) （學(xué)術(shù)用語(yǔ)目前尚未統(tǒng)一②，后文稱(chēng)“保留偵查權(quán)”）。

國(guó)家監(jiān)察體制改革使監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)勢(shì)崛起，檢察機(jī)關(guān)的反貪、反瀆部門(mén)也轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察機(jī)關(guān)。2018年刑事訴訟法修改，進(jìn)一步細(xì)化了監(jiān)察、警察、檢察之間的權(quán)力界限，形成了“三察鼎立”式偵查（調(diào)查）格局[1]。其中，公安機(jī)關(guān)對(duì)一般罪案承擔(dān)兜底性偵查職責(zé)，監(jiān)察機(jī)關(guān)以涉案人員身份為基準(zhǔn)，優(yōu)先對(duì)國(guó)家公職人員違法犯罪履行調(diào)查職責(zé)③。相較之下，檢察偵查權(quán)則大幅弱化，不再具有專(zhuān)屬的管轄范圍。狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)與保留偵查權(quán)分別與公安、監(jiān)察的管轄范圍相互競(jìng)合。在監(jiān)察、警察、檢察組成的偵查（調(diào)查）格局中，如何把握檢察偵查權(quán)的運(yùn)行規(guī)律，才能科學(xué)地協(xié)調(diào)與其他偵辦機(jī)關(guān)的關(guān)系，避免彼此間的推諉和掣肘，促使偵查（調(diào)查）活動(dòng)走向公正、高效、有利的良性狀態(tài)？在警察偵查權(quán)與監(jiān)察調(diào)查權(quán)的夾縫之中，檢察偵查權(quán)應(yīng)如何發(fā)揮制衡作用，才能有效地抑制偵查、調(diào)查權(quán)力的過(guò)度膨脹，維持“以審判為中心”不受破壞，從而為人權(quán)保障留下必要的制度空間？這些問(wèn)題都亟待深入研究。

一、檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的全面機(jī)動(dòng)化

（一）狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的持續(xù)弱化

機(jī)動(dòng)偵查是指當(dāng)原偵查主體對(duì)法定管轄內(nèi)的具體個(gè)案行使偵查權(quán)有悖于程序正當(dāng)性時(shí)，由另一更適當(dāng)偵查主體取而代之而進(jìn)行偵查[2]。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)最早由1979年《刑事訴訟法》確立④，但因程序性規(guī)則缺失、啟動(dòng)隨意性過(guò)大、適用案件范圍過(guò)寬，導(dǎo)致了實(shí)踐中的濫用[3]。為此，1996年《刑事訴訟法》大幅縮小機(jī)動(dòng)偵查范圍，并設(shè)置需由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)才能啟動(dòng)的嚴(yán)格審批程序[4]。受此影響，自1996年以來(lái)，狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的適用率大幅降低[5]，在司法實(shí)踐中已“名存實(shí)亡”，僅有一定程度的宣示意義[6]。根據(jù)2018年刑訴修法后的第19 條，狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的范圍繼續(xù)縮小，局限于“公安機(jī)關(guān)管轄的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件”。

《國(guó)家監(jiān)察法》第15 條所規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案范圍，以涉嫌違法、犯罪者系“公職人員和有關(guān)人員”為準(zhǔn)，這已覆蓋前述狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)范圍。在此范圍內(nèi)，監(jiān)察調(diào)查權(quán)為第一順位，若監(jiān)察機(jī)關(guān)不予管轄，才可能交由公安機(jī)關(guān)偵查。狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)，夾在警察偵查權(quán)與監(jiān)察調(diào)查權(quán)之間，僅有可能接管第二順位的警察偵查。然而，《國(guó)家監(jiān)察法》并未為行使監(jiān)察調(diào)查權(quán)設(shè)定“應(yīng)當(dāng)”或“可以”的前綴條件，并未授予監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)調(diào)查而 “不予調(diào)查”的裁量權(quán)。另?yè)?jù)中紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)察委聯(lián)合印發(fā)的《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》，對(duì)有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查的規(guī)定也皆表述為 “應(yīng)予立案”。此外，據(jù)筆者對(duì)一線監(jiān)察官的訪談，監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中的理解也是“應(yīng)當(dāng)”調(diào)查。由此可見(jiàn)，此類(lèi)案件交付警察偵查的可能性極低，致使狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的存在空間非常狹小。

（二）保留偵查權(quán)成為機(jī)動(dòng)化權(quán)力

狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)對(duì)嫌疑人身份設(shè)定了嚴(yán)格要求，僅適用于公職人員利用職權(quán)實(shí)施的犯罪。其與職務(wù)犯罪偵查權(quán)之間的密切依附關(guān)系在2018年刑訴修法前后均未改變[7]。隨著檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的弱化，實(shí)踐中已淪為形式的狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)，制度基礎(chǔ)也進(jìn)一步動(dòng)搖。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)被弱化的職務(wù)犯罪偵查權(quán)——保留偵查權(quán)，卻轉(zhuǎn)化為一種機(jī)動(dòng)化權(quán)力。

根據(jù)《刑事訴訟法》第19 條和最高人民檢察院 《關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（后文簡(jiǎn)稱(chēng) 《若干規(guī)定》），檢察機(jī)關(guān)若在訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正等14 個(gè)罪名的案件⑤，可以立案?jìng)刹?。這種立法方式與規(guī)定狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的方式已趨于一致，均前綴“可以”的限定語(yǔ)。對(duì)保留偵查權(quán)范圍內(nèi)的案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)同時(shí)享有管轄權(quán)。只有檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索，才“可以”立案?jìng)刹閇8]（P31）。

由此可見(jiàn)，檢察偵查權(quán)的兩個(gè)主要部分——狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)與保留偵查權(quán)，分別與監(jiān)察調(diào)查權(quán)和警察偵查權(quán)發(fā)生了管轄競(jìng)合，均已呈現(xiàn)鮮明的機(jī)動(dòng)化色彩。此現(xiàn)象即本文所稱(chēng)的檢察偵查“全面機(jī)動(dòng)化”⑥。鑒于此，有關(guān)狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的規(guī)律和法理，其解釋力和指導(dǎo)性也可擴(kuò)及檢察偵查權(quán)這一整體。為此，我們有必要將保留偵查權(quán)和狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)納入機(jī)動(dòng)偵查法理的大范疇下共同檢討，借此探究檢察偵查權(quán)在未來(lái)的運(yùn)行和發(fā)展規(guī)律。筆者后文論述的“機(jī)動(dòng)偵查”，除特殊說(shuō)明之外，兼指檢察機(jī)關(guān)的保留偵查權(quán)與狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)。

（三）檢察偵查權(quán)全面機(jī)動(dòng)化后的問(wèn)題

在近年的立法博弈中，趨于弱勢(shì)的檢察機(jī)關(guān)努力尋求新的權(quán)力增長(zhǎng)點(diǎn)。檢察實(shí)務(wù)人士和科研人員為論證保留部分偵查權(quán)的正當(dāng)性，主要的立論依據(jù)就是要維持法律監(jiān)督的剛性，避免弱化檢察機(jī)關(guān)在憲法中的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位。然而，國(guó)家監(jiān)察體制改革之后，檢察權(quán)在宏觀權(quán)力格局中的重要性已大幅下降。為維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的憲法地位而強(qiáng)化法律監(jiān)督權(quán)，這種理由的說(shuō)服力愈發(fā)薄弱。

監(jiān)察體制改革雖利于整合反腐力量，但也可能導(dǎo)致“偵查（調(diào)查）中心主義”色彩的加劇。在偵查、調(diào)查格局內(nèi)部，監(jiān)察調(diào)查權(quán)和警察偵查權(quán)的界限已相對(duì)成型，檢察偵查權(quán)是目前最大的變數(shù)。對(duì)此，妥善把握檢察偵查權(quán)的運(yùn)行模式，促進(jìn)偵查（調(diào)查）格局的內(nèi)部制衡，這才是論證檢察偵查權(quán)應(yīng)予強(qiáng)化的有力理由。目前，狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)在實(shí)踐中依舊維持虛化而未被激活，適用范圍也繼續(xù)縮小，這將使其在未來(lái)遭遇新的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，保留偵查權(quán)的機(jī)動(dòng)化，也使其在面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的監(jiān)察調(diào)查權(quán)時(shí)極易落于下風(fēng)，很可能重蹈狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的覆轍。

二、機(jī)動(dòng)偵查的兩種模式及功能定位

（一）機(jī)動(dòng)偵查的兩種模式：逕行偵查與續(xù)行偵查

1.區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)：原辦案機(jī)關(guān)是否“出錯(cuò)”

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法對(duì)警察偵查權(quán)與監(jiān)察調(diào)查權(quán)的范圍劃分，若無(wú)特殊事由，由公安機(jī)關(guān)對(duì)一切刑事犯罪兜底性地行使偵查權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)則對(duì)公職人員犯罪行使調(diào)查權(quán)。檢察保留偵查權(quán)是對(duì)監(jiān)察調(diào)查權(quán)的權(quán)變，而狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)是對(duì)警察偵查權(quán)的權(quán)變，兩者皆為機(jī)動(dòng)偵查。依據(jù)啟動(dòng)機(jī)動(dòng)偵查的事由不同，機(jī)動(dòng)偵查可提煉為兩種啟動(dòng)模式：續(xù)行偵查與逕行偵查。兩種模式的核心差異在于，在開(kāi)展機(jī)動(dòng)偵查之前，原辦案機(jī)關(guān)的偵查、調(diào)查活動(dòng)（后文統(tǒng)稱(chēng)“偵辦”活動(dòng)）是否發(fā)生“錯(cuò)誤”。

續(xù)行偵查以常態(tài)的警察偵查活動(dòng)或者監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)已經(jīng)發(fā)生為前提，只是由于存在違法或者懈怠等“錯(cuò)誤”，使原偵辦活動(dòng)的合法性和有效性遭受了現(xiàn)實(shí)的損害，此時(shí)，由檢察機(jī)關(guān)接管偵查，繼續(xù)開(kāi)展后續(xù)偵查活動(dòng)，故稱(chēng)“續(xù)行”偵查。逕行偵查則并不必然以原偵辦活動(dòng)存在具體的“錯(cuò)誤”為前提，甚至常態(tài)的警察偵查或監(jiān)察調(diào)查可能都并未啟動(dòng)。只要存在某些事由潛在損害了原辦案機(jī)關(guān)的公信力，足以令人懷疑警察偵查或監(jiān)察調(diào)查的合法性和有效性，此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)即可繞過(guò)警察、監(jiān)察而直接立案，故稱(chēng)“逕行”偵查。

2.逕行偵查與續(xù)行偵查的差異化事由

刑事訴訟法典僅規(guī)定了狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)和保留偵查權(quán)的案件范圍，但卻未明確兩者的具體啟動(dòng)事由。因此，兩者都兼具逕行與續(xù)行偵查色彩。鑒于保留偵查權(quán)確立時(shí)間未久，學(xué)界對(duì)機(jī)動(dòng)偵查的研究大多僅針對(duì)檢察機(jī)關(guān)的狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)。因此，筆者對(duì)機(jī)動(dòng)偵查法理的提煉主要以狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)作為分析模型，同時(shí)兼顧保留偵查權(quán)與狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的共性?xún)?nèi)容。

借鑒學(xué)界對(duì)狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的研究，兼顧保留偵查權(quán)的因素，有兩類(lèi)事由可被歸入逕行偵查：（1） 因回避原因而不適宜由原辦案機(jī)關(guān)偵辦的案件。例如，警察利用職權(quán)實(shí)施的重大非職務(wù)犯罪，牽涉警察群體的職業(yè)感情和團(tuán)體認(rèn)同感。若交由警察偵查，可能引發(fā)質(zhì)疑。又如，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)自身工作人員涉嫌職務(wù)犯罪，那么若由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查，將會(huì)有極強(qiáng)的“護(hù)短”嫌疑，亦可能引發(fā)質(zhì)疑；（2）因與檢察機(jī)關(guān)其他職權(quán)密切相關(guān)，出于便利檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的原因，由檢察機(jī)關(guān)偵查的案件。例如，在民事、行政檢察業(yè)務(wù)中發(fā)現(xiàn)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的部分非職務(wù)罪案。在上述兩類(lèi)情況中，原辦案機(jī)關(guān)并未發(fā)生現(xiàn)實(shí)的違法或懈怠，但是考慮到原偵辦主體的利害關(guān)系或?yàn)殚_(kāi)展法律監(jiān)督的便利，皆可能引發(fā)逕行啟動(dòng)偵查。

與逕行偵查模式不同，續(xù)行偵查以原辦案機(jī)關(guān)存在違法或懈怠為前提，檢察機(jī)關(guān)為糾正原辦案機(jī)關(guān)“錯(cuò)誤”而接管后續(xù)偵查。主要包括兩種情況：（1）與職務(wù)犯罪偵查權(quán)密切相關(guān)的非職務(wù)犯罪“原案”。此時(shí)，因偵辦活動(dòng)發(fā)生嚴(yán)重違法，原案不宜由原辦案機(jī)關(guān)繼續(xù)偵查。如存在刑訊逼供、暴力取證等嚴(yán)重偵查違法的原案，或是發(fā)生偵辦人員貪瀆犯罪的原案；（2）偵辦活動(dòng)存在懈怠、不作為的情況。此情況與前者明顯不同，在原偵辦活動(dòng)違法或犯罪的時(shí)候，原辦案機(jī)關(guān)尚有積極偵查、有效打擊的主觀動(dòng)力，只是手段和方法不當(dāng)引致違法或犯罪。在此情況下，原辦案機(jī)關(guān)缺乏積極偵辦的動(dòng)力，人為放任案件擱置。實(shí)踐表現(xiàn)為原辦案機(jī)關(guān)有案不立、有罪不究，或是以罰代刑、降格處理。

3.對(duì)兩種機(jī)動(dòng)偵查模式的實(shí)踐價(jià)值檢討

檢討前述逕行偵查事由，借由指令回避、變更管轄、線索移交、偵查協(xié)作等機(jī)制處理，就足以排除消極影響，并不具備啟動(dòng)檢察偵查的迫切性。

針對(duì)逕行偵查指向的第1 類(lèi)問(wèn)題，即因回避原因而不適宜由原辦案機(jī)關(guān)偵辦的案件。首先，可指令與涉嫌違法犯罪者關(guān)系密切的辦案人員回避。若涉嫌犯罪者是影響力較大的領(lǐng)導(dǎo)干部，也可在原辦案機(jī)關(guān)的系統(tǒng)內(nèi)改變地域管轄或級(jí)別管轄，本無(wú)需由檢察機(jī)關(guān)接管偵查；其次，刑事訴訟法修改后，前文列舉的警察利用職權(quán)實(shí)施的重大非職務(wù)犯罪，已交由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查。警察自行偵查此類(lèi)案件的回避問(wèn)題已不復(fù)存在，故而也就不再需要檢察機(jī)關(guān)介入；最后，保留偵查權(quán)僅針對(duì)“司法工作人員”犯罪。然而，《刑法》、《若干規(guī)定》及相關(guān)規(guī)范卻并未將監(jiān)察人員納入“司法工作人員”之中。因此，監(jiān)察人員犯罪很難交由檢察偵查。

針對(duì)逕行偵查指向的第2 類(lèi)問(wèn)題，即出于便利檢察權(quán)行使的原因而由檢察機(jī)關(guān)偵辦的案件。檢察機(jī)關(guān)在民事、 行政檢察業(yè)務(wù)或是訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的犯罪線索，只要能被認(rèn)真對(duì)待并有效偵辦，就足以支持檢察機(jī)關(guān)民事、 行政檢察職能與訴訟監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)只要移送線索、提供偵查協(xié)作、積極督促原辦案機(jī)關(guān)勤勉偵辦即可，并不必然需要自行介入。

針對(duì)續(xù)行偵查指向的第1 類(lèi)問(wèn)題，即違法偵查案件的原案問(wèn)題。由于職務(wù)犯罪偵查權(quán)已轉(zhuǎn)移給監(jiān)察機(jī)關(guān)，即使原案的偵辦需要被其他機(jī)關(guān)接管，由監(jiān)察機(jī)關(guān)續(xù)行調(diào)查才更為正當(dāng)，不宜再交付檢察機(jī)關(guān)續(xù)行偵查。除此之外，針對(duì)此類(lèi)偵辦活動(dòng)曾發(fā)生違法的原案，原辦案機(jī)關(guān)并不缺乏積極偵辦的動(dòng)力。檢察機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)只要督促原辦案機(jī)關(guān)規(guī)范行使權(quán)力，就足以保證原案的有力偵辦，也并無(wú)自行接管偵查的必要性。

針對(duì)續(xù)行偵查指向的第2 類(lèi)問(wèn)題——原辦案機(jī)關(guān)的懈怠不作為問(wèn)題，除借助檢察偵查權(quán)之外，尚缺乏其他可行的解決手段。目前，我國(guó)對(duì)偵查違法的治理機(jī)制，側(cè)重于規(guī)制偵查人員的積極作為，但卻未有效規(guī)制消極不作為。在偵查階段，刑訴法僅規(guī)定了偵查的立案、終結(jié)和撤銷(xiāo)。但是，只有在證據(jù)足以認(rèn)定案件不應(yīng)追訴或非特定嫌疑人所為的時(shí)候，才能撤銷(xiāo)案件或?qū)μ囟ㄏ右扇私K止偵查；只有證據(jù)足以認(rèn)定案件事實(shí)，才能偵查終結(jié)并移送審查起訴。但是，對(duì)于存在犯罪嫌疑、但現(xiàn)有證據(jù)不足以認(rèn)定案件事實(shí)的情況，法律并未規(guī)定處理措施。因此，實(shí)務(wù)中存在大量名義上未終結(jié)、但卻并無(wú)實(shí)質(zhì)偵查活動(dòng)的停滯案件。由于缺乏對(duì)停滯案件的法律控制，極易引發(fā)偵查不作為質(zhì)疑，嚴(yán)重影響偵查的公信和權(quán)威。

（二）機(jī)動(dòng)偵查的功能定位：治理偵查不作為

1.原辦案機(jī)關(guān)“不作為”問(wèn)題的治理困境

國(guó)家把某種權(quán)力賦予一個(gè)主體的時(shí)候，如果這個(gè)主體放棄權(quán)力，無(wú)論是不愿意還是不能夠行使這種權(quán)力，都可能導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力的缺位和治理功能的喪失[9]。偵查不作為是指：“偵查主體具有法定的對(duì)刑事案件實(shí)施偵查行為以保障被害人權(quán)利的義務(wù)，而且能夠?qū)嵤﹤刹樾袨?，卻未正確、積極實(shí)施偵查行為的現(xiàn)象。”[10]近年來(lái)，我國(guó)加強(qiáng)職務(wù)犯罪懲處力度，嚴(yán)肅處理違紀(jì)、違法現(xiàn)象。隨著法律規(guī)范的嚴(yán)密化、績(jī)效考核的嚴(yán)苛化、責(zé)任追究的終身化，公職人員在一定程度上出現(xiàn)了某種“不敢作為”的避險(xiǎn)情緒。不作為現(xiàn)象逐漸增多，成為改革發(fā)展的隱患[11]。在此背景下，探究對(duì)不作為的治理，具有愈發(fā)迫切的實(shí)踐意義。

我國(guó)法律程序極難篩查、 識(shí)別與治理偵查不作為，該現(xiàn)象隱藏在撤銷(xiāo)案件、久偵不結(jié)等停滯表象之下⑦，隱蔽性極強(qiáng)。目前，除立案監(jiān)督⑧和“另案處理”⑨案件，檢察機(jī)關(guān)享有的有限跟蹤催辦權(quán)之外，其他案件均由公安內(nèi)部掌控。然而，檢察機(jī)關(guān)即使動(dòng)用跟蹤催辦意見(jiàn)書(shū)、檢察建議書(shū)、糾正違法通知書(shū)等手段，督促效果也完全取決于警察是否配合，實(shí)踐中也往往流于形式。近年卓有成效的檢察引導(dǎo)偵查改革⑩，主要是激發(fā)偵查人員主動(dòng)尋求檢察官在法律和證據(jù)方面的指導(dǎo)。然而，對(duì)于偵查人員本無(wú)動(dòng)力偵查的案件，檢察引導(dǎo)偵查的效果會(huì)極為有限?！傲⒍粋伞?、“偵而不結(jié)”、“先立后撤”等問(wèn)題成為了我國(guó)多年來(lái)難獲治理的頑疾。

除檢察監(jiān)督之外，審判機(jī)關(guān)無(wú)法充分介入審判前階段，非法證據(jù)排除、偵查人員出庭作證等機(jī)制只能對(duì)已存在具體違法的“作為”產(chǎn)生效果，卻很難治理“不作為”。畢竟，“不作為”的偵查并未取得可供排除的證據(jù)，案件也未推進(jìn)到審判階段，并無(wú)偵查人員出庭的制度空間。此外，當(dāng)事人的私人調(diào)查極為羸弱，也無(wú)法有效制約偵查不作為。原因有四：首先，偵查秘密原則使當(dāng)事人缺乏自行調(diào)查的充分信息條件； 其次，我國(guó)遵循偵查單軌制格局，并沒(méi)有成熟合法的私人調(diào)查市場(chǎng)[12]，當(dāng)事人難獲專(zhuān)業(yè)人士協(xié)助；再者，私人調(diào)查不享有強(qiáng)制性權(quán)力；最后，律師調(diào)查權(quán)受限，刑事自訴制度多年來(lái)形同虛置。

2.治理“不作為”的域外經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)現(xiàn)實(shí)

在采取檢警一體化模式或預(yù)審法官模式的大陸法系國(guó)家和地區(qū)，警察居于輔助司法官員偵查的從屬性地位[13]，缺乏自行結(jié)案的權(quán)力。在初步偵查后，警察必須及時(shí)將偵查情況遞交司法官員。若偵辦停滯而需結(jié)案，那么應(yīng)由預(yù)審法官裁定撤銷(xiāo)案件或由檢察官?zèng)Q定不起訴。如果引發(fā)對(duì)偵查不作為的質(zhì)疑，那么當(dāng)事人可以通過(guò)抗告此類(lèi)裁決而獲得充分的法律救濟(jì)。在警方偵查不力時(shí)，檢察官或預(yù)審法官也有權(quán)接管偵查。

相較大陸法系，英美法遵循對(duì)抗制傳統(tǒng)，檢察官事實(shí)上享有不受限制的不起訴裁量權(quán)，只要他認(rèn)為有適當(dāng)?shù)睦碛杉纯蒣14]。此外，在檢警分立模式下，警察享有更強(qiáng)的自行結(jié)案權(quán)。這種制度極易導(dǎo)致檢警人員濫用結(jié)案權(quán)而消極偵訴，故多年來(lái)屢受學(xué)界抨擊[15]。盡管如此，英美法系國(guó)家一般采取分散式的偵查權(quán)配置格局，任何執(zhí)法機(jī)關(guān)均不能壟斷偵查權(quán)。不同偵查主體之間的競(jìng)勝格局，可倒逼執(zhí)法機(jī)關(guān)積極偵查，否則會(huì)被其他機(jī)關(guān)替代。借此，不作為風(fēng)險(xiǎn)可大幅降低。

我國(guó)的檢警關(guān)系近似英美法系的檢警分立模式，且遵循警、檢、法三機(jī)關(guān)分階段負(fù)責(zé)的原則，致使檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)都缺乏控制公安機(jī)關(guān)的充分力量。除了個(gè)別偵查行為明確違反具體作為義務(wù)的情況之外，很難確認(rèn)不作為的違法性而將其作為程序性違法處理。然而，我國(guó)偵查權(quán)的配置卻又有過(guò)強(qiáng)的壟斷性，無(wú)論私人調(diào)查或檢察偵查均難以與警察偵查形成競(jìng)勝關(guān)系。由于缺乏偵查競(jìng)勝格局，倘若法定辦案主體怠于履行職責(zé)的話，那么極易導(dǎo)致偵辦的停滯與擱置。

綜上所述，尚未解決的偵查不作為問(wèn)題仍然亟需法律程序的治理，具備制度變革的迫切需求。但在我國(guó)制度框架下，除強(qiáng)化檢察偵查權(quán)之外，并無(wú)其他可行的程序手段來(lái)構(gòu)筑偵查競(jìng)勝格局。因此，治理偵查不作為是檢察偵查權(quán)最主要的功能定位，也是其仍需被保留、激活甚至強(qiáng)化的最主要實(shí)踐基礎(chǔ)。

三、我國(guó)檢察偵查權(quán)的模式抉擇

前文對(duì)機(jī)動(dòng)偵查法理的提煉，主要是以狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)作為分析對(duì)象。本部分立足于機(jī)動(dòng)偵查的基本規(guī)律，補(bǔ)充論述保留偵查權(quán)所面臨的特殊問(wèn)題。此后，論文再對(duì)檢察偵查權(quán)的模式選擇問(wèn)題開(kāi)展進(jìn)一步的深度闡述。

（一）檢察保留偵查權(quán)面臨的特殊問(wèn)題

1.保留偵查權(quán)與維護(hù)法律監(jiān)督剛性

目前，學(xué)界一般認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)保留部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)，主要目的是強(qiáng)化法律監(jiān)督。隨著職務(wù)犯罪偵查權(quán)的劃轉(zhuǎn)，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的效果難免會(huì)受到削弱[16]。檢察機(jī)關(guān)保留一部分與法律監(jiān)督職能密切相關(guān)的案件的偵查權(quán)，能夠成為糾正違法通知書(shū)、檢察建議等監(jiān)督手段的堅(jiān)強(qiáng)后盾，從而避免法律監(jiān)督淪為形式[17]。因此，刑事訴訟法所保留的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，其行使應(yīng)當(dāng)圍繞法律監(jiān)督的基本職能展開(kāi)，是對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督憲法定位的回歸[8]（P29）。其設(shè)計(jì)方式也顯然應(yīng)更為切合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的目標(biāo)定位[18]。然而，筆者認(rèn)為，保證法律監(jiān)督的剛性，并不必然要以相關(guān)案件由檢察機(jī)關(guān)逕行偵查為前提。

糾正違法通知書(shū)、 檢察建議書(shū)等監(jiān)督手段主要是警示一種可能性，即：違紀(jì)違法行為事后可能被追究行政紀(jì)律責(zé)任，甚至刑事責(zé)任。為實(shí)現(xiàn)威懾效果，發(fā)出警示后就必須確保此類(lèi)違法犯罪會(huì)被有力懲處。然而，這卻并不必然以檢察機(jī)關(guān)逕行偵查為必須。目前，監(jiān)察調(diào)查權(quán)被極度強(qiáng)化，雖在人權(quán)保障方面遭受質(zhì)疑，但其打擊犯罪的潛能也是顯而易見(jiàn)的。并且，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公，所以監(jiān)察調(diào)查范圍同時(shí)包括職務(wù)犯罪與違法違紀(jì)，可以對(duì)公職人員的越軌行為做出更全面有力的威懾。因此，倘若檢察機(jī)關(guān)將訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的線索移交監(jiān)察機(jī)關(guān)，而監(jiān)察機(jī)關(guān)又能夠有效調(diào)查并有力打擊的話，那么，監(jiān)察調(diào)查就可成為法律監(jiān)督的堅(jiān)強(qiáng)后盾。檢察機(jī)關(guān)無(wú)需親力親為，即可保證監(jiān)督剛性。

由此可見(jiàn)，保障法律監(jiān)督剛性與尊重監(jiān)察調(diào)查的優(yōu)先權(quán)之間并不存在必然的矛盾。保留偵查權(quán)無(wú)需采取逕行偵查模式，就足以維持法律監(jiān)督的剛性。目前，檢察機(jī)關(guān)的官方立場(chǎng)也尊重監(jiān)察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性，如根據(jù)《若干規(guī)定》第3 條第1 款，對(duì)保留偵查權(quán)的行使，若發(fā)現(xiàn)嫌疑人同時(shí)涉嫌監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的案件線索時(shí)，檢、監(jiān)之間應(yīng)溝通協(xié)商，且以監(jiān)察機(jī)關(guān)優(yōu)先為原則。

2.保留偵查權(quán)的功能特性:治理調(diào)查不作為

當(dāng)然，監(jiān)察機(jī)關(guān)能有力打擊此類(lèi)職務(wù)犯罪，畢竟是一種理想狀態(tài)下的假設(shè)。因資源局限或其他限制因素，監(jiān)察機(jī)關(guān)在個(gè)案中也可能發(fā)生不作為。監(jiān)察調(diào)查“有犯罪偵查之實(shí)，而無(wú)犯罪偵查之名，避開(kāi)刑事訴訟法的偵查程序規(guī)范”[19]，致使監(jiān)察調(diào)查的程序構(gòu)造呈現(xiàn)更鮮明的行政化和封閉化色彩[20]。因此，沒(méi)有任何理由排除監(jiān)察不作為的風(fēng)險(xiǎn)。有案不立、有罪不究的問(wèn)題，同樣可能發(fā)生在監(jiān)察調(diào)查環(huán)節(jié)?。并且，監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)都兼具行政處理權(quán)限，監(jiān)察機(jī)關(guān)同樣也可能發(fā)生以黨紀(jì)政紀(jì)處理替代刑事追究的問(wèn)題。

此時(shí)，檢察保留偵查權(quán)與狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)，就面臨了共同的問(wèn)題——即原辦案機(jī)關(guān)不作為，此時(shí)又該如何保證案件獲得有效偵辦呢？在目前的制度安排下，監(jiān)察機(jī)關(guān)在《若干規(guī)定》設(shè)立的溝通機(jī)制中占據(jù)主導(dǎo)，檢察機(jī)關(guān)保留偵查權(quán)的立案，嚴(yán)重受制于監(jiān)察機(jī)關(guān)的允準(zhǔn)，過(guò)于消極被動(dòng)。目前，檢察機(jī)關(guān)也僅是將保留偵查權(quán)解讀為對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作壓力的分擔(dān)，而并非監(jiān)督和制約[17]。這不僅難以有效制約監(jiān)察調(diào)查不作為，而且極易異化為監(jiān)察機(jī)關(guān)疏解“積案”的附庸機(jī)制。

（二）檢察偵查的“續(xù)行化”抉擇及其理由

如前所述，機(jī)動(dòng)偵查所牽涉的4 種事由，僅有續(xù)行偵查的第2 種事由——“不作為”問(wèn)題，仍然具備實(shí)踐價(jià)值。對(duì)“不作為”問(wèn)題的治理困境，雖然彰顯了續(xù)行偵查模式的必要性，但卻不足以支持逕行偵查模式的存在意義。倘若檢察偵查權(quán)同時(shí)保留續(xù)行偵查和逕行偵查兩種模式的話，那么兩者的捆綁將帶來(lái)不必要的變革阻力。我們更理性的做法是采取“先退后進(jìn)”的謙抑策略。第一步，退要退得從容。我們可弱化檢察偵查權(quán)的逕行偵查模式，在原辦案機(jī)關(guān)尚未“出錯(cuò)”時(shí)，檢察機(jī)關(guān)并不逕行介入，避免發(fā)生管轄沖突；第二步，進(jìn)要進(jìn)得有力。我們可強(qiáng)化檢察偵查權(quán)的續(xù)行偵查模式，在原辦案機(jī)關(guān)懈怠不作為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)決果斷地續(xù)行偵查，倒逼原辦案機(jī)關(guān)積極履職。

具體來(lái)說(shuō)，檢察偵查權(quán)的“續(xù)行化”主要包括三方面理由：

1.減少實(shí)施阻力，促進(jìn)有效偵查

試求激活續(xù)行偵查模式的制度努力，實(shí)踐意義大，變革阻力小，可操作性強(qiáng)，社會(huì)效益好。具體來(lái)說(shuō)，原因有五方面：首先，鑒于警、監(jiān)機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位，其他機(jī)關(guān)極難與其爭(zhēng)奪管轄權(quán)。相較之下，續(xù)行偵查僅針對(duì)警、監(jiān)不愿?jìng)赊k的案件，其并無(wú)太大的動(dòng)力抵制其他機(jī)關(guān)接手，有利于減小施行阻力。其次，續(xù)行偵查由檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)，并不過(guò)度占用警、監(jiān)的人力、物力，反而可適度分擔(dān)其積案壓力，有利于獲得警、監(jiān)配合。再者，相較于非法證據(jù)排除、糾正違法等機(jī)制而言，續(xù)行偵查僅補(bǔ)足前期偵辦活動(dòng)的不足，卻不直接譴責(zé)原辦案機(jī)關(guān)的違法或懈怠，有利于降低警、監(jiān)的反感。第四，因反貪、反瀆部門(mén)轉(zhuǎn)隸，檢察機(jī)關(guān)偵查能力下降。續(xù)行偵查可充分利用前期偵查、調(diào)查的基礎(chǔ)，操作性更強(qiáng)，有利于實(shí)現(xiàn)有效偵查。最后，存在偵辦停滯現(xiàn)象的案件，往往飽受社會(huì)各界詬病，若能形成行之有效的續(xù)行偵查機(jī)制的話，那么社會(huì)效果極好，有利于提升檢察公信、強(qiáng)化民眾支持。

2.打破偵查壟斷，發(fā)揮競(jìng)勝效果

激活續(xù)行偵查之后，如果原辦案機(jī)關(guān)存在懈怠不作為問(wèn)題，那么法律將不再寄希望于原辦案機(jī)關(guān)的自行改正，而是轉(zhuǎn)交檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)，借此間接壓縮原辦案機(jī)關(guān)的權(quán)力空間。倘若警察、監(jiān)察偵辦停滯的案件卻被檢察機(jī)關(guān)偵破，那么將會(huì)是對(duì)警、 監(jiān)機(jī)關(guān)權(quán)威和公信的貶損。這種潛在的可能性，將使警、監(jiān)機(jī)關(guān)整體或是每一位辦案人員個(gè)人產(chǎn)生被替代、被架空的危機(jī)感，反向督促其積極行使職權(quán)，避免上述困境。

為激活狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的續(xù)行模式，建議逐步將狹義機(jī)動(dòng)權(quán)偵查的范圍擴(kuò)展到普通罪案——即由警察偵查的所有罪案。在今后的刑事訴訟變革中，漸進(jìn)式地廢除狹義機(jī)動(dòng)偵查條款中的“國(guó)家工作人員”字樣，剝離狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的依附關(guān)系，逐步確立對(duì)普通犯罪的續(xù)行偵查。借此，形成運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的“檢察-警察”續(xù)行偵查，使檢察機(jī)關(guān)逐漸演變?yōu)榉e極強(qiáng)勢(shì)的偵查力量，在原辦案機(jī)關(guān)背后有力地督導(dǎo)其偵查活動(dòng)的功過(guò)得失。

保留偵查權(quán)的續(xù)行偵查亦是此理。普通罪案?jìng)刹楹吐殑?wù)犯罪調(diào)查具有同質(zhì)性[21]，如果可以實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察調(diào)查的續(xù)行偵查，那么亦可發(fā)揮倒逼監(jiān)察機(jī)關(guān)積極履職的效果。在檢察偵查權(quán)與監(jiān)察調(diào)查權(quán)組成的競(jìng)勝格局中，只要兩機(jī)關(guān)中任何一方能積極偵辦，那么就足以保障對(duì)此類(lèi)案件的有效打擊。在未來(lái)，倘若檢察保留偵查權(quán)能實(shí)現(xiàn)良好的續(xù)行偵查效果，并取得社會(huì)公信，那么，我們也可以逐步考慮擴(kuò)大保留偵查權(quán)范圍，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)續(xù)行偵查監(jiān)察機(jī)關(guān)所調(diào)查的所有職務(wù)罪案。

3.實(shí)現(xiàn)外部制衡，重塑社會(huì)公信

在我國(guó)具有偵查 （調(diào)查） 權(quán)能的諸多機(jī)關(guān)之中，公安機(jī)關(guān)的偵查技術(shù)能力最強(qiáng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的優(yōu)先級(jí)最高。檢察機(jī)關(guān)的事實(shí)查明能力本就弱于警、監(jiān)，且反貪、反瀆部門(mén)已經(jīng)轉(zhuǎn)隸，也難以勝任疑難案件的偵破工作。那么若連警、監(jiān)機(jī)關(guān)都偵破不了的案件，交由檢察機(jī)關(guān)續(xù)行偵查的話，豈不是更難偵破？

其實(shí)，追求偵破結(jié)果僅是續(xù)行偵查的次級(jí)目標(biāo)。續(xù)行偵查的核心價(jià)值是一種督導(dǎo)原辦案機(jī)關(guān)、獲取公眾公信的過(guò)程性意義，這比破案結(jié)果更為重要。實(shí)踐中，除因線索缺乏而無(wú)法偵破的情形之外，諸如資源不足、利益關(guān)系、主觀懈怠等諸多因素[22]，均可能導(dǎo)致偵查停滯。倘若僅靠辦案機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理和督促，很難向利害關(guān)系人論證這些復(fù)雜因素的正當(dāng)性，難以令人信服地排除不作為質(zhì)疑。檢察機(jī)關(guān)的續(xù)行偵查可以形成一個(gè)由檢察機(jī)關(guān)審查、 原辦案機(jī)關(guān)與當(dāng)事人充分發(fā)表意見(jiàn)的準(zhǔn)司法審查機(jī)制。通過(guò)識(shí)別與篩除原偵辦活動(dòng)的不合理停滯，可將不作為的治理問(wèn)題從辦案機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)榭墒芡獠苛α恐萍s的訴訟問(wèn)題。經(jīng)此過(guò)程，即使最終不啟動(dòng)續(xù)行偵查，也可以向公眾論證案件已經(jīng)過(guò)不同機(jī)關(guān)的審視，各機(jī)關(guān)已竭盡全力偵辦，不存在違法與懈怠。借此，可最大程度爭(zhēng)取利害關(guān)系人的理解和支持，避免衍生進(jìn)一步糾紛。

四、檢察偵查“續(xù)行化”理念下的制度準(zhǔn)備

目前，檢察偵查權(quán)的逕行偵查色彩已大幅淡化，但卻尚未實(shí)現(xiàn)有效的續(xù)行偵查。無(wú)論狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)或保留偵查權(quán)，皆難以成為有力的偵查競(jìng)勝力量。對(duì)此，我們有必要開(kāi)展一系列程序微調(diào)，強(qiáng)化監(jiān)察、警察、檢察之間的續(xù)行偵查關(guān)系。

（一）簡(jiǎn)化啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)“不作為”的程序推定

1.界定“不作為”的理論疑難

何謂偵查、調(diào)查不作為？在實(shí)踐中陷入停滯的案件不勝枚舉，檢察機(jī)關(guān)是否要將這些案件都認(rèn)定為不作為？在檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督立案或發(fā)函催辦的情況下，如果辦案機(jī)關(guān)立而不查、查而不清、消積敷衍，那么是否構(gòu)成不作為？

在中國(guó)期刊網(wǎng)上對(duì)主題包含“偵查不作為”的論文進(jìn)行檢索，僅有7 條記錄。論文內(nèi)容基本都模仿刑法或民法的實(shí)體法思路，分析偵查不作為的類(lèi)型和特征，研討不作為現(xiàn)象在主觀、客觀、主體、客體等方面的構(gòu)成要件。對(duì)治理措施的研究，則是側(cè)重于評(píng)價(jià)與追究辦案人員個(gè)人責(zé)任，僅是將程序制裁、行政處分、紀(jì)律處理、政治教育等手段糅合在一起做出初步探討。

從法律程序角度關(guān)注“偵查不作為”，需解決的問(wèn)題是采取何種程序措施才能促使偵查活動(dòng)從被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)罪案的有效偵辦。相較之下，是否以及如何追究辦案人員的個(gè)人責(zé)任是公務(wù)員懲戒機(jī)制需解決的問(wèn)題，并非法律程序的任務(wù)。倘若因顧慮錯(cuò)誤追究辦案人員責(zé)任，致使“不作為”標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于復(fù)雜而難獲認(rèn)定的話，那么將反而阻礙案件的有效偵辦。

2.標(biāo)準(zhǔn)的簡(jiǎn)化：從責(zé)任判定到程序推定

因此，法律程序中的“偵查不作為”標(biāo)準(zhǔn)和追究辦案人員個(gè)人責(zé)任的“偵查不作為”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予區(qū)分。后者作用于公務(wù)員懲戒機(jī)制之中，可界定得較為復(fù)雜；而前者應(yīng)設(shè)計(jì)得盡量簡(jiǎn)化，滿足表面性的程序條件即可直接推定應(yīng)啟動(dòng)續(xù)行偵查。例如，可以將對(duì)“不作為”的認(rèn)定與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)的行使相互結(jié)合。倘若辦案機(jī)關(guān)不予立案、拒絕立案、立而不查，且經(jīng)檢察機(jī)關(guān)催辦而長(zhǎng)期沒(méi)有后續(xù)結(jié)果，那么，檢察機(jī)關(guān)可直接推定辦案機(jī)關(guān)存在不作為，并可啟動(dòng)續(xù)行偵查。

需注意的是，因個(gè)案情況各異，即使偵辦停滯也未必因辦案人員懈怠所致。檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)續(xù)行偵查，是一種對(duì)不作為的暫時(shí)性程序推定，難以考慮更復(fù)雜的多元性因素。因此，啟動(dòng)續(xù)行偵查這一程序活動(dòng)，并不是對(duì)原辦案人員的譴責(zé)性評(píng)價(jià)。至于是否追究原辦案人員責(zé)任，應(yīng)交由公務(wù)員懲戒機(jī)制再行處理，屆時(shí)再充分細(xì)致地考慮各方面因素。此前對(duì)不作為的程序性推定，也可在后續(xù)程序中被推翻。當(dāng)然，簡(jiǎn)化不作為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，可能導(dǎo)致檢察偵查權(quán)的濫用。為此，檢察機(jī)關(guān)有必要改良續(xù)行偵查的決策程序。

（二）改良決策程序：設(shè)立“申訴前置”機(jī)制

1.檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部審批層級(jí)的調(diào)整

過(guò)于嚴(yán)苛的內(nèi)部審批，既可限制檢察偵查權(quán)的濫用，也會(huì)削弱其能動(dòng)性。狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)以往之所以走向虛化，與此不無(wú)關(guān)系。為強(qiáng)化保留偵查權(quán)，根據(jù)《若干規(guī)定》第2 條第1 款，行使保留偵查權(quán)的檢察機(jī)關(guān)層級(jí)不必過(guò)高，原則上由設(shè)區(qū)的市級(jí)檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榛蚺鷾?zhǔn)啟動(dòng)偵查。此外，《若干規(guī)定》 修改了以往對(duì)檢察職務(wù)犯罪偵查權(quán)的舊有監(jiān)督方式，一方面，立案?jìng)刹闊o(wú)需報(bào)上級(jí)備案，逮捕也無(wú)需報(bào)上級(jí)審查；另一方面，擬作撤案或不起訴，應(yīng)報(bào)上級(jí)批準(zhǔn)。

由設(shè)區(qū)的市級(jí)檢察機(jī)關(guān)行使保留偵查權(quán)，理由主要有三：（1）此類(lèi)案件數(shù)量較為稀少，地市級(jí)檢察機(jī)關(guān)足以承擔(dān)，沒(méi)有必要由縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦理；（2）隨著反貪、反瀆部門(mén)轉(zhuǎn)隸，檢察機(jī)關(guān)偵查隊(duì)伍萎縮。由地市級(jí)檢察機(jī)關(guān)管轄，有利于整合優(yōu)勢(shì)偵查力量；（3）由地市級(jí)檢察機(jī)關(guān)管轄，有利于排除偵查中的阻力干擾。其實(shí)，上述3 點(diǎn)理由同樣可以適用于狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)。

2018年刑訴修法并未變革狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的啟動(dòng)審批程序，仍然需由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)才可啟動(dòng)。對(duì)比保留偵查權(quán)，啟動(dòng)保留偵查權(quán)可能引發(fā)檢、監(jiān)沖突，但即使如此，也未將審批層級(jí)提升到省級(jí)[23]。狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的范圍非常狹窄，涉及案件數(shù)量非常有限，其實(shí)也無(wú)需設(shè)置如此高的審批層級(jí)。因此，為激活續(xù)行偵查，可將保留偵查權(quán)和狹義機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的審批主體統(tǒng)一化，均由設(shè)區(qū)的市級(jí)檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榛蚺鷾?zhǔn)啟動(dòng)偵查即可。

當(dāng)然，對(duì)于個(gè)別可能引發(fā)檢監(jiān)沖突或檢警沖突的情況——如檢察機(jī)關(guān)試求偵查監(jiān)察委人員的職務(wù)犯罪案件，或是檢察機(jī)關(guān)試求立案?jìng)刹槠渌麢C(jī)關(guān)決定不予追究的案件，為提升抗風(fēng)險(xiǎn)能力，可將審批級(jí)別提升至省級(jí)檢察機(jī)關(guān)，甚至可設(shè)定由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使兩種偵查權(quán)。

2.強(qiáng)化利害關(guān)系人的程序參與權(quán)

如何才能在降低審批層級(jí)的同時(shí)避免檢察偵查權(quán)的濫用呢？筆者認(rèn)為，在檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部審批之外，有必要引入外部制約機(jī)制。也就是說(shuō)，在報(bào)請(qǐng)內(nèi)部審批之前，應(yīng)以當(dāng)事人或其他利害關(guān)系人先行申訴、 要求檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)偵查為其前提，即“申訴前置”機(jī)制。當(dāng)然，無(wú)論警察偵查還是監(jiān)察調(diào)查，均以秘密為原則。在續(xù)行偵查的決策程序中，必須協(xié)調(diào)偵查秘密原則、 被告人獲得有效辯護(hù)權(quán)和被害人獲得有效偵查權(quán)之間的關(guān)系。

接到申訴后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向原辦案機(jī)關(guān)質(zhì)詢(xún)情況，聽(tīng)取各方意見(jiàn)之后再做出是否續(xù)行偵查的決定。當(dāng)然，倘若經(jīng)檢察機(jī)關(guān)質(zhì)詢(xún)，原辦案機(jī)關(guān)獲悉后提升積極性，并在續(xù)行偵查啟動(dòng)前已開(kāi)始積極偵辦。那么，申訴人可撤回申訴，檢察機(jī)關(guān)也不得再啟動(dòng)續(xù)行偵查。利害關(guān)系人的前期申訴，一方面，可限制檢察機(jī)關(guān)任意干預(yù)常規(guī)的警察偵查與監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)；另一方面，經(jīng)審查申訴，檢察機(jī)關(guān)也可拓寬信息渠道，充分評(píng)估續(xù)行偵查的必要性。

此外，“申訴前置” 機(jī)制可強(qiáng)化當(dāng)事人對(duì)偵查（調(diào)查）進(jìn)程的影響力，可倒逼原辦案機(jī)關(guān)積極辦案以尊重當(dāng)事人利益訴求，從而有效改善當(dāng)事人的程序處境。需注意的是，為避免利害關(guān)系人借機(jī)打亂偵查、 調(diào)查的節(jié)奏，申訴權(quán)主體范圍不宜過(guò)寬，原則上應(yīng)以犯罪嫌疑人、被害人及其近親屬為限。其中，在監(jiān)察調(diào)查案件中，職務(wù)犯罪雖一般屬于無(wú)直接被害人犯罪，但同樣也可以適度結(jié)合此種“申訴前置”機(jī)制。被調(diào)查人、涉案單位或受職務(wù)犯罪影響的利害關(guān)系人都可作為申訴主體。

（三）優(yōu)化法律效果：謹(jǐn)慎對(duì)待前期偵辦結(jié)論

為有效治理不作為，如何設(shè)定續(xù)行偵查的法律效果？其中，關(guān)鍵性爭(zhēng)議是如何對(duì)待原辦案機(jī)關(guān)的前期偵查、調(diào)查活動(dòng)？倘若原辦案機(jī)關(guān)此前已做出不予追究的結(jié)論，那么檢察機(jī)關(guān)是否可推翻在先結(jié)論而啟動(dòng)續(xù)行偵查？

1.直接續(xù)行偵查：前期偵辦陷入停滯

倘若原辦案機(jī)關(guān)（警察、監(jiān)察）遲遲不做結(jié)論，偵查（調(diào)查）活動(dòng)陷入停滯，那么檢察機(jī)關(guān)可續(xù)行偵查，倒逼原辦案機(jī)關(guān)積極履職。具體來(lái)說(shuō)，有3個(gè)操作性問(wèn)題有待解決：

首先，原辦案機(jī)關(guān)是否有義務(wù)向檢察機(jī)關(guān)遞交前期偵查、調(diào)查活動(dòng)的記錄和所獲證據(jù)？就此問(wèn)題，原辦案機(jī)關(guān)怠于履職，即已放棄偵辦主導(dǎo)權(quán)，無(wú)意繼續(xù)承擔(dān)后續(xù)偵查職責(zé)，為助益其他機(jī)關(guān)的后續(xù)偵查，原辦案機(jī)關(guān)應(yīng)有義務(wù)向續(xù)行偵查主體提供線索與證據(jù)。

其次，前期偵辦和續(xù)行偵查是一次偵查還是兩次偵查，強(qiáng)制性措施應(yīng)如何適用，是否與原偵辦活動(dòng)一并計(jì)算期限或次數(shù)？對(duì)偵辦案件，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)勤勉偵查的義務(wù)，原辦案機(jī)關(guān)的懈怠或不作為，不能成為降低人權(quán)保障水平的理由。偵辦主導(dǎo)權(quán)在不同機(jī)關(guān)間的轉(zhuǎn)移，僅是國(guó)家追訴力量?jī)?nèi)部的協(xié)調(diào)問(wèn)題，應(yīng)視為同一次偵查的前后接續(xù)，不能因此而加劇當(dāng)事人程序痛苦。

最后，若檢察機(jī)關(guān)續(xù)行偵查，原辦案機(jī)關(guān)是否應(yīng)派員協(xié)助？從實(shí)踐情況來(lái)看，原辦案機(jī)關(guān)的懈怠不作為，部分動(dòng)因是為了規(guī)避辦案負(fù)擔(dān)。如果免除原辦案機(jī)關(guān)的派員協(xié)助義務(wù)，那么續(xù)行偵查機(jī)制將異化為原辦案機(jī)關(guān)推諉案件、疏解壓力的出口，這反而會(huì)鼓勵(lì)原辦案機(jī)關(guān)在其他案件中繼續(xù)不作為。有鑒于此，啟動(dòng)續(xù)行偵查后，只要檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為必要且提出要求，原辦案機(jī)關(guān)應(yīng)派員協(xié)助偵辦。

2.另行啟動(dòng)偵查：否定前期偵辦結(jié)論

倘若原辦案機(jī)關(guān)的偵辦活動(dòng)并未停滯，只是此前做出的偵查（調(diào)查）結(jié)論是不予追究（不立案、撤案），或是將案件轉(zhuǎn)為行政處罰或紀(jì)律處分。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可否推翻在先結(jié)論，啟動(dòng)續(xù)行偵查并移交審查起訴呢？對(duì)此，鑒于我國(guó)并未確立一事不再理原則，原辦案機(jī)關(guān)所做的不予追究結(jié)論，并無(wú)限制其他機(jī)關(guān)另行啟動(dòng)偵查的法律效力。即使公安機(jī)關(guān)撤案、檢察機(jī)關(guān)不起訴、審判機(jī)關(guān)做無(wú)罪判決，辦案機(jī)關(guān)仍可以發(fā)現(xiàn)新的事實(shí)或證據(jù)為由重新啟動(dòng)偵查，并不存在法律障礙?。

盡管如此，推翻不予追究結(jié)論的續(xù)行偵查，相較于指向偵辦停滯問(wèn)題的續(xù)行偵查，存在兩方面問(wèn)題：第一，后者處理的是原辦案機(jī)關(guān)無(wú)動(dòng)力偵辦的案件，易于獲得原辦案機(jī)關(guān)的支持或默許。前者則是對(duì)在先結(jié)論的明確否定，很可能引發(fā)前后辦案機(jī)關(guān)之間的激烈沖突；第二，法律并未確立一事不再理原則是我國(guó)訴訟制度的缺陷，并不能成為辦案機(jī)關(guān)隨意重啟偵查的正當(dāng)化理由。犯罪嫌疑人或被調(diào)查人在前期偵辦中已承受程序痛苦，不宜在獲得無(wú)罪處理后被重啟追訴。

權(quán)衡上述因素，倘若確有必要推翻在先的不予追究結(jié)論，那么應(yīng)采取最為嚴(yán)格的決策程序。在內(nèi)部控制方面，有必要采取省級(jí)以上的較高審批層級(jí)，提升辦案主體的權(quán)力行使成本；在外部制衡層面，必須有利害關(guān)系人申訴作為前置程序，且最好適用較正式的不公開(kāi)聽(tīng)證程序。此外，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此類(lèi)案件的續(xù)行偵查，應(yīng)以任意性偵查為主，盡量避免適用強(qiáng)制性措施，最大程度降低犯罪嫌疑人的程序痛苦。

注：

①檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段的補(bǔ)充偵查權(quán)也可歸入檢察偵查權(quán)的廣義范疇之中，但其一般被視為檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的組成部分，且權(quán)力行使時(shí)間不在偵查階段。因此，本文不再將其納入“檢察偵查權(quán)”中論述。

②近似范疇如 “特定偵查權(quán)”、“新自偵權(quán)”、“保留的職務(wù)犯罪偵查權(quán)”等，參見(jiàn)苗生明.淺議檢察機(jī)關(guān)特定偵查權(quán)的有效行使[J].中國(guó)檢察官,2018,(23):29；朱孝清.檢察機(jī)關(guān)如何行使好保留的職務(wù)犯罪偵查權(quán)[J].中國(guó)刑事法雜志,2019,187(1):2；李?yuàn)^飛.檢察機(jī)關(guān)的“新”自偵權(quán)研究[J].中國(guó)刑事法雜志,2019,187(1):12.

③根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第34 條確立的“監(jiān)察調(diào)查優(yōu)先”原則，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問(wèn)題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處理。被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)協(xié)助。

④根據(jù)1979年五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的 《刑事訴訟法》第13 條第 2 款，貪污罪、侵犯公民民主權(quán)利罪、瀆職罪以及人民檢察院認(rèn)為需要自己直接受理的其他案件，由人民檢察院立案?jìng)刹楹蜎Q定是否提起公訴。

⑤參見(jiàn)最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪若干問(wèn)題的規(guī)定》第1 條。

⑥需說(shuō)明的是，檢察補(bǔ)充偵查權(quán)有自行補(bǔ)充偵查與退回補(bǔ)充偵查兩種方式，并非每案都需自行補(bǔ)充偵查權(quán)。因此，檢察補(bǔ)充偵查權(quán)也是典型的機(jī)動(dòng)化權(quán)力，同樣符合檢察偵查的全面機(jī)動(dòng)化特征。對(duì)補(bǔ)充偵查權(quán)機(jī)動(dòng)性的詳細(xì)論述，參見(jiàn)張智輝.檢察偵查權(quán)的回顧、反思與重構(gòu)[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2018,(3):46.

⑦典型如1994年清華大學(xué)女生朱令“鉈”中毒案、1996年南京大學(xué)“1.19”刁愛(ài)青碎尸案、2007年湖北紅安“12.26”八人遇害滅門(mén)案，均偵查多年仍無(wú)法查清。另外，如福建念斌案、河北聶樹(shù)斌案，犯罪嫌疑人雖被抓獲并獲得追訴，也都曾被判決有罪。但他們的定罪均被推翻，案情皆重歸迷霧。

⑧參見(jiàn)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第560 條第3款、《最高人民檢察院、公安部關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定》第11 條。

⑨根據(jù)《最高檢、公安部關(guān)于規(guī)范刑事案件“另案處理”適用的指導(dǎo)意見(jiàn)》，檢察機(jī)關(guān)對(duì)適用“另案處理”是否合法、適當(dāng)進(jìn)行審查，可以適時(shí)向公安機(jī)關(guān)發(fā)函催辦。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將開(kāi)展工作情況告知人民檢察院。

⑩檢察引導(dǎo)偵查，是指檢察機(jī)關(guān)為指控、證實(shí)犯罪，保證偵查活動(dòng)的合法進(jìn)行，就偵查方向的選定、偵查措施的選取和刑事犯罪證據(jù)的收集向偵查主體提出建議，發(fā)揮對(duì)刑事偵查的引導(dǎo)、監(jiān)督作用。參見(jiàn)張智輝,吳孟栓.2001年檢察理論研究綜述[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2002,(2):112.

?根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第45 條，監(jiān)察機(jī)關(guān)基于監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，有權(quán)做出黨紀(jì)、政紀(jì)處分，或是作為職務(wù)犯罪案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。

?如念斌案即為典型，念斌因涉嫌投放危險(xiǎn)物質(zhì)而被長(zhǎng)期羈押，終于被無(wú)罪釋放后，卻又被重新確定為犯罪嫌疑人，身陷再次追訴的風(fēng)險(xiǎn)之中。詳情參見(jiàn)：“‘無(wú)罪’念斌再次被警方列為嫌犯 被限制出境”，載《南方都市報(bào) 》http://news.ifeng.com/a/20141125/42561510_0.shtml，2019-05-26。