江東瑜

“理想新市民”，大意是這些城市希望吸引到異地培養(yǎng)的外來人口，遷入后又不占用本地的各種公共服務(wù)資源，諸如醫(yī)療、教育、社保乃至殯葬等等，留下各類賬戶中的余額“沉淀”下來

新近在社交媒體平臺(tái)上發(fā)明的“理想新市民”或許會(huì)成為下一個(gè)網(wǎng)絡(luò)流行語。網(wǎng)絡(luò)新名詞的出現(xiàn)，源于網(wǎng)民對某些城市對外地人的各種政策的“吐槽”，大意是這些城市希望吸引到異地培養(yǎng)的外來人口，遷入后又不占用本地的各種公共服務(wù)資源，諸如醫(yī)療、教育、社保乃至殯葬等等，留下各類賬戶中的余額“沉淀”下來。

這是明顯帶有強(qiáng)烈情緒色彩的表達(dá)，卻也多少反映了一些現(xiàn)實(shí)問題——隨著各城吸引人才，落戶門檻已經(jīng)不同程度地降低了，但是部分城市“嫌貧愛富”的“精準(zhǔn)設(shè)計(jì)”還是不少。其中固然有長期執(zhí)行“等差式”的戶籍制度留下了根深蒂固的觀念束縛，但也不可否認(rèn)城市公共服務(wù)供給確實(shí)存在現(xiàn)實(shí)的困難。

公共服務(wù)是政府營運(yùn)的公益性事業(yè)，這被視為天經(jīng)地義。即便引入民營機(jī)構(gòu)參與，也是以強(qiáng)調(diào)“公益性”的政府購買服務(wù)為主。然而，這種刻意排除市場機(jī)制、效率低下的公共服務(wù)供給需要龐大的財(cái)政支出來支撐，而地方財(cái)政并不寬裕。

地方財(cái)政自給率低的現(xiàn)象非常普遍，2019年中國31省份中財(cái)政自給率在50%以上的僅有八家，其中最高的是上海的87.6%。地級(jí)以上城市的財(cái)政自給率也并不樂觀，根據(jù)國內(nèi)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)“中誠信國際”的統(tǒng)計(jì)，2019年我國164個(gè)地級(jí)市財(cái)政平衡度（一般公共預(yù)算收入/一般公共預(yù)算支出”）排名第一的蘇州為103.76%——蘇州也是唯一超過100%的城市，排名第十的淄博僅為74.02%。排名前十中，天津、重慶兩大直轄市缺席，“四大一線”中廣州也榜上無名，省會(huì)城市中僅有南京和福州。也就是說，很多被大眾視為網(wǎng)紅、熱點(diǎn)的大城市、中心城市，財(cái)政能力比想象中要薄弱。

政府債、城投債的情況也反映出地方財(cái)政困境。今年年初財(cái)政部官網(wǎng)公布的消息，2019年地方債券發(fā)行43624億元?！吨袊?jīng)營報(bào)》12月15日的報(bào)道中援引中誠信國際研究院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)稱，存續(xù)期內(nèi)的城投債規(guī)模合計(jì)為10.15萬億元。各地城投公司的特殊性質(zhì)決定了，城投債和地方政府的“財(cái)政盤子”是相通的，可以視為隱形的地方政府債務(wù)。

財(cái)務(wù)指標(biāo)和債務(wù)規(guī)模都顯示了中國地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，即便中心城市的財(cái)政基礎(chǔ)優(yōu)于所在地區(qū)的平均水平，也談不上寬裕。但是，地方政府未來用于公共服務(wù)的財(cái)政投入缺口還將擴(kuò)大。

以社保為例，2019年2月22日發(fā)布的《社會(huì)保障綠皮書：中國社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告(2019)》指出，根據(jù)精算結(jié)果，5年后(2022年)，各省、直轄市、自治區(qū)養(yǎng)老基金當(dāng)期有結(jié)余的省份包括北京、廣東、天津、江蘇18個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，約半數(shù)盈余，但是也有半數(shù)省份收不抵支，其中個(gè)別省份累計(jì)結(jié)余耗盡風(fēng)險(xiǎn)加大。五年后如此，那十年后、二十年后呢？“未富先老”的現(xiàn)實(shí)壓力之下，中國城市將如何負(fù)擔(dān)起老齡化、深度老齡化帶來的、更為沉重的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)和公共醫(yī)療負(fù)擔(dān)呢？　而這還只是“未富先老”的直接影響，消費(fèi)不足、生產(chǎn)效率下降、人力資源匱乏等等問題還會(huì)在“銀發(fā)之城”接踵而至。

因?yàn)槿比?，各大城市紛紛降低落戶門檻。但是，公共服務(wù)帶來的財(cái)政負(fù)擔(dān)又難以解決，所以有了“理想新市民”的門檻設(shè)置。地方政府的處境就是那么糾結(jié)。

但是，長遠(yuǎn)看只要公共服務(wù)的質(zhì)量得不到提高，降低落戶門檻也好，“理想新市民”設(shè)檻也罷，都是枉然。

對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱的中西部城市而言，公共服務(wù)要補(bǔ)短板。資金“銀彈”或許能吸引人口流入于一時(shí)，卻不能留住人一世。補(bǔ)不上公共服務(wù)的短板，擋不住人往高處走、水往低處流。而一線大城市也不能盲目“矜持”，維持現(xiàn)有公共服務(wù)資源優(yōu)勢的財(cái)政基礎(chǔ)不是一成不變的，隨著老齡化程度的加深，城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)將越來越依賴人口流入。與其執(zhí)著于“理想新市民”，不如在公共服務(wù)的擴(kuò)容上多花心思。

城市運(yùn)營者必須破解公共服務(wù)困境的難題。政府的財(cái)政汲取能力不可能持續(xù)增長，意味著公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政投入增量是有限的，甚至已經(jīng)處于明顯的透支狀態(tài)。這意味著政府在公共服務(wù)領(lǐng)域大包大攬地強(qiáng)調(diào)公益性已經(jīng)難以為繼，如何充分發(fā)揮市場機(jī)制把公共服務(wù)供給做成可持續(xù)發(fā)展的事業(yè)，就是值得研究和嘗試的方向。

（作者系歷史、經(jīng)濟(jì)學(xué)者）