沈曙銘

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是全球共同面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，所有國家與人類都是命運(yùn)共同體。進(jìn)入21世紀(jì)，重大傳染病疫情對人類健康和社會發(fā)展的威脅持續(xù)存在，特別是發(fā)生在2003 年的嚴(yán)重急性呼吸綜合征(severs acute respiratory syndrome，SARS)，2009 年H1N1人感染高致病性禽流感(Influenza A H1N1 2009)、2014 年西非埃博拉出血熱(Ebola virus hemorrhagic fever，EBHF)，以及2015 年韓國中東呼吸綜合征(Middle east respiratory syndrome，MERS)，都造成人類巨大的生命與財產(chǎn)損失。如何應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生重大危機(jī)事件，已經(jīng)成為世界各國政府和國際組織高度關(guān)注與研究的重要課題之一。

1 新中國成立前的突發(fā)公共衛(wèi)生事件回顧

1.1 歷史上的大災(zāi)大疫[2]

病原體與人類同進(jìn)化，疫災(zāi)與人類相始終。疫災(zāi)一直是中華民族的重大災(zāi)難之一。中國有3000多年的疫災(zāi)紀(jì)錄史，形成了世界上最長疫災(zāi)時間序列。據(jù)龔勝生對中國疫災(zāi)時空分布變遷規(guī)律的研究[2]，有確切疫災(zāi)年份記載的春秋時期至清朝時期(公元前770～公元1911 年)2 681 年中，疫災(zāi)之年共計669 年，平均疫災(zāi)頻度為每4 年就有1 年發(fā)生。從發(fā)生疫災(zāi)朝代看，669 個疫災(zāi)年份中清朝占32.6%、明朝25.3%、魏晉南北朝11%。各朝代的疫災(zāi)頻度中，清朝82%、明朝61%、元朝和南宋約33%、魏晉南北朝和北宋約20%。進(jìn)入民國時期，鼠疫、霍亂、天花等瘟疫在全國大范圍肆虐，如1910～1911 年東北肺鼠疫、 1918 年晉綏鼠疫、 1918～1919 年流感大流行、 1932 年全國霍亂以及1934 年河北霍亂流行等。上述大災(zāi)大疫不僅造成某時代的人口大量減少和和社會經(jīng)濟(jì)凋敝，甚至影響到政權(quán)的穩(wěn)定和更迭。中國近代史上1910～1911年的東北鼠疫大流行造成了國家元?dú)獯髠?，清政府統(tǒng)治削弱，某種程度上助推了清王朝政權(quán)的消亡。

1.2 大災(zāi)大疫的應(yīng)對措施[3]

魏晉南北朝時期，政府和民間采取的應(yīng)對措施主要為：①遣醫(yī)送藥、無償治??；②減輕民間稅賦、接濟(jì)財物、撫恤民眾；③傳染病人實(shí)施隔離；④編寫醫(yī)書頒行民間。但受到各時代政權(quán)體制不同的制約，上述措施應(yīng)對作用微薄。宋代開始，中央政府對大災(zāi)大疫防治的關(guān)注和重視程度明顯提高，主要表現(xiàn)在：①設(shè)置醫(yī)藥組織，為染疫民眾提供醫(yī)藥服務(wù)；②建立社會保障機(jī)構(gòu)，隔離和救治病人；③進(jìn)行公共衛(wèi)生環(huán)境治理等。防疫救災(zāi)在這個時期有了明顯的進(jìn)步，對社會安定起到一定的作用。清朝至新中國成立前，近代防疫思想和手段逐漸被政府和民眾所認(rèn)知，此階段主要應(yīng)對措施有：①制定相關(guān)法律制度及規(guī)章，建立基本防疫體系框架；②設(shè)置衛(wèi)生警示制度，開展或協(xié)助防疫抗疫實(shí)施；③宣傳和開展傳染病疫苗預(yù)防接種工作，如霍亂、傷寒、天花等；④疫情期間進(jìn)行防病知識宣教；⑤建立與維護(hù)公共設(shè)施，加強(qiáng)社會與公共衛(wèi)生環(huán)境的治理與改造；⑥加強(qiáng)民眾衛(wèi)生思想教育，鼓勵社會民眾積極參與和應(yīng)對疫情。這時期的相關(guān)應(yīng)對措施較好地減輕了因大災(zāi)大疫帶來的社會動亂和民眾恐慌意識。

2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件與應(yīng)急管理相關(guān)概念

2.1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件

突發(fā)事件[2]：是對突然發(fā)生的危及公共安全、社會秩序和人民生活的各種緊急情況的總稱，是一種需要做出迅速、特殊反應(yīng)的事件。國際上將突發(fā)事件分為災(zāi)難、突發(fā)事件、復(fù)雜突發(fā)事件和危機(jī)四個層次。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件[2]：是指突然發(fā)生，造成或者可能造成對社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒和職業(yè)中毒及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。其中群體性不明原因疾病[3]是指短時間內(nèi)某個相對集中區(qū)域內(nèi)，同時或者相繼出現(xiàn)具有共同臨床表現(xiàn)病人，且病例不斷增加，范圍不斷擴(kuò)大，又暫時不能明確診斷的疾病。重大傳染病疫情[3]是指某種傳染病在短時間內(nèi)發(fā)生、波及范圍廣泛，出現(xiàn)大量病人或死亡病例，其發(fā)病率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過常年發(fā)病率水平。主要包括《傳染病防治法》中的37 種傳染病暴發(fā)流行、已發(fā)現(xiàn)或已被控制的傳染病再度發(fā)現(xiàn)，新發(fā)傳染病流行以及人畜共患疾病在人間傳播。值得注意的是，新發(fā)傳染病目前在全球已經(jīng)呈現(xiàn)多發(fā)趨勢。新發(fā)傳染性疾病[3]狹義是指全球首次發(fā)現(xiàn)的傳染?。粡V義是指一個國家或地區(qū)新發(fā)生的、新變異的或新傳入的傳染病。根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的性質(zhì)、危害程度、涉及范圍，我國將其劃分為特別重大(Ⅰ級)、重大(Ⅱ級)、較大(Ⅲ級)、一般(Ⅳ級)四個級別。

《國際衛(wèi)生條例》[4](international health regulations，IHR)對“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”定義為：①通過疾病在國際傳播構(gòu)成對其他國家的公共衛(wèi)生危害；②可能需要采取協(xié)調(diào)一致的國際應(yīng)對措施。其中“公共衛(wèi)生危害”[2]是指具有損及人群健康可能性的事件，特別是可在國際傳播或構(gòu)成嚴(yán)重和直接危害的事件。

2.2 應(yīng)急管理與衛(wèi)生應(yīng)急

應(yīng)急管理與衛(wèi)生應(yīng)急[2]：是指在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生前或發(fā)生后，采取相應(yīng)的監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)警、儲備等應(yīng)急準(zhǔn)備，以及現(xiàn)場處置等應(yīng)急措施，及時對產(chǎn)生事件的可能因素進(jìn)行預(yù)防，對已出現(xiàn)的事件進(jìn)行控制，同時實(shí)施緊急醫(yī)療衛(wèi)生救援，以減少對社會政治、經(jīng)濟(jì)、人民群眾生命安全的危害。應(yīng)急管理主要包括預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、信息報告、應(yīng)急反應(yīng)、善后處理五大內(nèi)容。衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)[2]主要包括醫(yī)療衛(wèi)生救援分級響應(yīng)、現(xiàn)場醫(yī)療衛(wèi)生救援與指揮、疾病預(yù)防控制和衛(wèi)生監(jiān)督、信息報告與發(fā)布，以及醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急響應(yīng)的終止五個階段。根據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》有關(guān)規(guī)定，視人員傷亡與健康危害情況，應(yīng)急醫(yī)療衛(wèi)生救援事件也劃分為特別重大(Ⅰ級)、重大(Ⅱ級)、較大(Ⅲ級)、一般(Ⅳ級)四級。

2.3 應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制[2]

響應(yīng)是指響應(yīng)主體對事件做出的反應(yīng)，以及根據(jù)事件發(fā)生的特點(diǎn)及時采用相應(yīng)措施，有效控制事態(tài)，使事態(tài)向正常狀態(tài)轉(zhuǎn)變。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制是指當(dāng)事件發(fā)生時，事件響應(yīng)系統(tǒng)中的組織及其內(nèi)部之間的相互關(guān)系。應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作的重心，其運(yùn)行流程主要包括：響應(yīng)過程、響應(yīng)分級、響應(yīng)程序以及采取的相應(yīng)措施。按照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》有關(guān)規(guī)定，發(fā)生特別重大(Ⅰ級響應(yīng))事件時，應(yīng)當(dāng)啟動國家響應(yīng)；發(fā)生重大(Ⅱ級響應(yīng))事件時，應(yīng)當(dāng)啟動省級響應(yīng)；發(fā)生較大(Ⅲ級響應(yīng))事件時，啟動市級響應(yīng)；發(fā)生一般(Ⅳ級響應(yīng))事件時，啟動縣級響應(yīng)。

3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的法制建設(shè)與國際合作

3.1 法律制度建設(shè)[2]

新中國成立初期，人民健康水平低下，急烈性傳染病流行，人口死亡率為20‰，嬰兒死亡率200‰，平均期望壽命只有35 歲。衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員數(shù)量少、水平低且分布不均，缺醫(yī)少藥現(xiàn)象嚴(yán)重，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急與防控能力非常薄弱，相關(guān)法律制度缺失。

新中國成立至21 世紀(jì)初，中國政府針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理措施嚴(yán)重不足的問題，于1949 年9 月第一次召開了全國衛(wèi)生行政會議，初步確定了“預(yù)防為主”的全國衛(wèi)生功能建設(shè)總方針。在逐步推進(jìn)相關(guān)制度建設(shè)的同時，也不斷建立與健全公共衛(wèi)生專業(yè)機(jī)構(gòu)。這個時期的主要法律制度有1955年6月頒布的《傳染病管理辦法》、1964 年《衛(wèi)生防疫站工作試行條例》。1978 年9 月在原《傳染病管理辦法》基礎(chǔ)上制定《中華人民共和國急性傳染病管理?xiàng)l例》并頒布。 1994 年《傳染病防治法》正式頒布，標(biāo)志著中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理理念得到提升，法制化管理進(jìn)一步加強(qiáng)。截止2002 年底，主要承擔(dān)公共衛(wèi)生管理工作的全國衛(wèi)生防疫站、?？品乐卧?所)分別從1952 年的147 所和88 所發(fā)展至3 580 所和1 839 所。另增設(shè)衛(wèi)生監(jiān)督所571 個，衛(wèi)生防疫人員也從20 504 人擴(kuò)展至3 876 373 人[2]。

2003 年發(fā)現(xiàn)于我國、流行至全球27 個國家和地區(qū)的8 096 例SARS新發(fā)傳染病，因其病死率高達(dá)9.6%而引發(fā)了全球?qū)Ψ揽匦掳l(fā)傳染病的危機(jī)感。中國在這場突發(fā)、新發(fā)急性傳染病疫情中，共發(fā)病5 327 人，病死率6.55%[2]。這場重大傳染病疫情挑戰(zhàn)了我國相關(guān)法律制度，也凸顯了國家在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理立法上的嚴(yán)重不足。中國政府痛定思痛，深刻反思，疫情期間即開始積極建立和逐步完善應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法制、體制與機(jī)制建設(shè)，并加快制(修)訂相關(guān)法律規(guī)范的進(jìn)度。據(jù)初步統(tǒng)計[2]，中國目前已經(jīng)制定涉及突發(fā)事件應(yīng)對的法律30 余件，行政法規(guī)近40 件，部門規(guī)章近60 件。其中，重要的衛(wèi)生法律5 件，行政法規(guī)近10 件，部門規(guī)章20 余件。2007 年8 月30 日發(fā)布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》從國家層面為維護(hù)國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序穩(wěn)定提供了法律依據(jù)；《中華人民共和國傳染病防治法》以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》更是標(biāo)志著中國公共衛(wèi)生立法的重大進(jìn)步以及與國際相關(guān)立法的接軌。法律制度的建立與實(shí)施，進(jìn)一步明確和規(guī)范了各級政府行為，明確規(guī)定了政府衛(wèi)生行政部門的責(zé)任，同時也規(guī)定了衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員以及負(fù)有救援任務(wù)的專業(yè)和管理人員的職責(zé)與義務(wù)，并對全體公民在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的行為提出了法律要求。

3.2 國際合作[2]

中國于1972 年第25 屆世界衛(wèi)生大會(World Health Assembly，WHA)獲得通過恢復(fù)在世界衛(wèi)生組織的合法席位。自此，中國政府開始向世界各國學(xué)習(xí)，積極推動我國在公共衛(wèi)生各領(lǐng)域與世界衛(wèi)生組織等國際組織或友好國家的聯(lián)系與交流，公共衛(wèi)生工作逐步向國際社會融入。2003 年初，中國在突發(fā)SARS重大傳染病疫情的應(yīng)急處理過程中，積極加強(qiáng)自身應(yīng)對，同時也請求世界衛(wèi)生組織支持并開展相關(guān)合作，防控行動得到了世界衛(wèi)生組織良好有效的專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，促進(jìn)了中國政府應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理理念提升、知識更新以及后續(xù)工作改進(jìn)。2006 年5 月27 日，第59 屆世界衛(wèi)生大會通過了實(shí)施《國際衛(wèi)生條例(2005)》的決議。該決議加強(qiáng)了世界衛(wèi)生組織在發(fā)現(xiàn)、評估和應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中各國政府提供支持的戰(zhàn)略性衛(wèi)生活動，強(qiáng)調(diào)了各成員國在應(yīng)對全球重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時應(yīng)履行的主要義務(wù)。中國政府積極響應(yīng)，并依此更加廣泛地開展與國際組織間的合作與互動，特別是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件尤其是新發(fā)傳染病重大疫情應(yīng)對上，始終保持著與世界衛(wèi)生組織的密切聯(lián)系，確保采取步調(diào)一致的衛(wèi)生應(yīng)急措施。縱觀發(fā)生在我國2019 年12 月的COVID-19疫情防控行動，中國政府更是積極與世界衛(wèi)生組織合作，第一時間通報疫情，邀請全球有關(guān)專家來華考察疫情、交流防控經(jīng)驗(yàn)以及開展科研合作等，為防控世界范圍內(nèi)的大流行提前做出應(yīng)急準(zhǔn)備，得到世界衛(wèi)生組織的肯定與贊許。中國在認(rèn)真執(zhí)行《國際衛(wèi)生條例》的同時，也積極執(zhí)行落實(shí)世界衛(wèi)生組織制定的《亞太區(qū)域新發(fā)疾病防治戰(zhàn)略》[2](asia pacific strategy for emergency disease，APSED)這一重要基礎(chǔ)性技術(shù)文件，并以多種形式加入了與世界衛(wèi)生組織相關(guān)的公共衛(wèi)生預(yù)警與應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)[2]——全球暴發(fā)疫情預(yù)警和反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)(the global outbreak alert and response network，GOARN)、全球公共衛(wèi)生情報網(wǎng)絡(luò)(global public health intelligence network，GPHIN)以及世界疫情情報網(wǎng)(ProMED-mail)，以提高我國衛(wèi)生應(yīng)急管理能力和水平，進(jìn)一步保持與世界各國應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的高度一致性。

4 COVID-19重大傳染病疫情應(yīng)急管理的簡要梳理

2019 年12 月發(fā)生在中國的新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)已經(jīng)蔓延至全球百余個國家和地區(qū)，形成了令人擔(dān)憂的全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件。截止北京時間2020 年3 月13 日10:00[5]，世界衛(wèi)生組織報告全球共確診COVID-19病例125 048 例，死亡4 613 例。其中，中國確診80 981 例，死亡3 173 例；另有全球117 個國家和地區(qū)確診44 069 例，死亡1 440 例。值得注意的是，中國——世界衛(wèi)生組織新冠肺炎聯(lián)合專家考察組2月24日在新聞發(fā)布會上稱，中國有476 所醫(yī)療機(jī)構(gòu)3 389 名醫(yī)務(wù)人員感染了COVID-19。由于該病毒對人群具有普遍易感性，且傳播能力強(qiáng)，傳播途徑多種，國家衛(wèi)生健康委員會于2020 年1 月20 日將該病納入乙類傳染病，按照甲類傳染病實(shí)施管理。 1 月22 日，湖北省啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級響應(yīng)，1 月23 日起實(shí)施武漢疫情封閉式管理，繼而實(shí)行湖北全省封閉管理。 1 月22 日，世界衛(wèi)生組織將疫情全球風(fēng)險評估為“高”，將中國評估為“非常高”。 1 月23 日～29 日，中國31 個省(自治區(qū)、直轄市)均啟動Ⅰ級響應(yīng)，各省指揮部根據(jù)國務(wù)院的決策部署和統(tǒng)一指揮，積極組織協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的疫情應(yīng)急處置工作。1 月18 日，國家衛(wèi)生健康委員會高級別專家組赴武漢調(diào)查并指導(dǎo)疫情防控工作。 1 月24 日，國家衛(wèi)生緊急救援啟動Ⅰ級響應(yīng)，國家衛(wèi)生健康委員會組建首批醫(yī)療衛(wèi)生緊急救援隊當(dāng)日急赴武漢，之后又陸續(xù)派出31個省(自治區(qū)、直轄市)醫(yī)療隊共計4.2 萬余名醫(yī)務(wù)人員支援湖北全省開展疫情防治工作。 2 月2 日，武漢火神山醫(yī)院建成并投入使用，另有雷神山醫(yī)院以及多個方艙醫(yī)院相繼建立并投入使用。 1 月15 日～3 月4 日，國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)布了多部多版相關(guān)預(yù)防與防控(防護(hù))指南、防控技術(shù)方案等，保障和保證了確診病例與疑似病例的有效收治。 2 月28 日，國務(wù)院新聞辦公室在武漢舉行新聞發(fā)布會[6]，國家衛(wèi)生健康委員會主任馬曉偉在發(fā)言中指出，本次新冠肺炎疫情是新中國成立以來，傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。同日，世界衛(wèi)生組織總干事譚德賽宣布，世界衛(wèi)生組織將COVID-19疫情的全球風(fēng)險調(diào)至最高級別——“非常高”，讓世界各國為可能到來的疫情做好準(zhǔn)備。至此，COVID-19疫情的爆發(fā)與傳播成為21 世紀(jì)以來最嚴(yán)重的全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

梳理上述應(yīng)對本次疫情所開展的防控工作可見，這是本世紀(jì)以來中國政府應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)最為快速、預(yù)防措施最為嚴(yán)厲、全國動員最為積極有效的一次抗疫行動，充分體現(xiàn)和表達(dá)了中國政府及全國人民抗疫的堅定信心以及與國家命運(yùn)同舟共濟(jì)的精神。世界衛(wèi)生組織2020 年2 月25 日發(fā)布的《中國—世界衛(wèi)生組織新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)聯(lián)合考察報告》[7]給予中國應(yīng)對新冠肺炎這一重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件很高的評價：面對這種前所未知的病毒，中國采取了歷史上最勇敢、最靈活、最積極的防控措施。中國采取的果敢措施有效遏制了這一新的呼吸道病原體的迅速蔓延，改變了疫情擴(kuò)散流行的危險進(jìn)程。

5 結(jié) 語

應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，一個智慧的民族在災(zāi)難面前學(xué)到的知識遠(yuǎn)比在安逸中學(xué)到的知識更多。

人類需要與大自然和諧共生——善待地球，善待大自然，善待一切生命體，是我們遠(yuǎn)離和阻斷突發(fā)公共衛(wèi)生事件的生存規(guī)則與底線。

(志謝：中國工程院院士王隴德及其團(tuán)隊；②北京大學(xué)口腔醫(yī)院醫(yī)務(wù)處常娟老師、李玉峰助理研究員；院感管理科丁建芬助理研究員在文稿撰寫中給予了法律指導(dǎo)、文獻(xiàn)與資料的查詢。)