司林波

【摘要】生物安全是國家安全的重要組成部分，加強(qiáng)國家生物安全治理體系建設(shè)，不僅關(guān)系到踐行總體國家安全觀和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，也是應(yīng)對當(dāng)前非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)，保障國家整體利益和長遠(yuǎn)發(fā)展，以及人民生命安全和身體健康的迫切需要。國家生物安全治理體系是由價(jià)值體系、功能體系、結(jié)構(gòu)體系、法律制度體系、治理運(yùn)行體系和科技支撐體系六個(gè)部分組成的有機(jī)整體。完善我國國家生物安全治理體系建設(shè)，需堅(jiān)持科學(xué)的生物安全治理指導(dǎo)思想和價(jià)值原則，加強(qiáng)生物安全治理體系的功能建設(shè)，明確各級治理主體及其權(quán)責(zé)關(guān)系，加速生物安全立法、通用標(biāo)準(zhǔn)和配套制度體系建設(shè)，優(yōu)化治理路徑和治理機(jī)制，以及加強(qiáng)科技支撐體系建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】生物安全治理體系? 國家治理能力現(xiàn)代化? 協(xié)同治理

【中圖分類號】D035? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.20.008

引言

2020年2月14日，在全國抗擊新冠肺炎疫情的關(guān)鍵時(shí)期，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出：“要從保護(hù)人民健康、保障國家安全、維護(hù)國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力?！盵1]這個(gè)全新論斷是對總體國家安全觀的豐富和發(fā)展，不僅完善了國家安全體系的總體布局，更凸顯了盡快加強(qiáng)國家生物安全治理體系建設(shè)的必要性和緊迫性。事實(shí)上，回顧和總結(jié)我國歷來所遭受的生物安全威脅事件就會(huì)發(fā)現(xiàn)，我國在糾正長期存在的缺陷與隱患方面付出了巨大的努力，而且也取得明顯成效，但“冰凍三尺，非一日之寒”，我們很難在短期內(nèi)解決所有的問題，對此必須警鐘長鳴，積極應(yīng)對。目前，我國正處于重要的發(fā)展時(shí)期，而在這樣一個(gè)特殊的時(shí)期，我國在非傳統(tǒng)安全——生物安全領(lǐng)域仍然存在著生物安全風(fēng)險(xiǎn)來源多樣、生物威脅形式多樣和生物事件后果的災(zāi)難性等重大風(fēng)險(xiǎn)。[2]這些都成為了威脅我國生物安全的現(xiàn)實(shí)問題，給我國社會(huì)的各個(gè)方面乃至國家安全都帶來了嚴(yán)重危害和巨大威脅。生物安全不僅關(guān)乎一個(gè)國家的整體利益和長遠(yuǎn)發(fā)展，而且關(guān)乎每個(gè)人的生命安全和身體健康。面對嚴(yán)峻的形勢，特別是新冠肺炎疫情的威脅，我國生物安全治理體系所暴露出的法律法規(guī)不健全、風(fēng)險(xiǎn)防控能力不足和生物風(fēng)險(xiǎn)的危機(jī)意識薄弱等突出問題，也從另一側(cè)面更加凸顯了依法保障生物安全，加快構(gòu)建和完善生物安全治理體系的重大現(xiàn)實(shí)意義。

那么何為生物安全治理體系呢？這首先需要對生物安全的內(nèi)涵進(jìn)行界定，所謂生物安全主要是指與生物有關(guān)的因子對國家、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、公共健康與生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的危害或潛在風(fēng)險(xiǎn)。[3]這些危害或潛在風(fēng)險(xiǎn)，既可以來源于自然界暴發(fā)的生物災(zāi)害，也可以是由生物技術(shù)無序發(fā)展帶來的負(fù)面影響。[4]從本次暴發(fā)的新冠肺炎疫情的影響來看，新發(fā)突發(fā)的傳染病會(huì)給人類造成難以估量的生命、財(cái)產(chǎn)損失，已經(jīng)成為威脅人類生存與發(fā)展的重大安全風(fēng)險(xiǎn)之一。除此之外，我國生物安全治理還面臨著來自如下方面的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)：一是實(shí)驗(yàn)室生物安全風(fēng)險(xiǎn)、生物技術(shù)的誤用和濫用給生物安全監(jiān)管帶來的重大挑戰(zhàn);二是外來入侵生物危害不斷加劇;三是生物遺傳資源流失嚴(yán)重;四是生物戰(zhàn)威脅將長期存在，生物恐怖襲擊不容忽視;五是轉(zhuǎn)基因生物的大規(guī)模應(yīng)用可能產(chǎn)生潛在風(fēng)險(xiǎn);六是濫食野生動(dòng)物帶來的生物安全風(fēng)險(xiǎn)的加劇。面對當(dāng)前的局面和形勢，我們必須有充分認(rèn)識和應(yīng)對生物安全風(fēng)險(xiǎn)和威脅的能力，而這種能力則來源于國家生物安全治理體系構(gòu)建的科學(xué)性，以及治理體系運(yùn)行過程的規(guī)范性和運(yùn)行結(jié)果的有效性?？梢哉f，國家生物安全治理體系功能作用的有效發(fā)揮是全面提高國家生物安全治理能力的基礎(chǔ)和保障。

基于以上分析，從國家安全的角度出發(fā)，我們認(rèn)為所謂國家生物安全治理體系，是指國家生物安全治理主體依法建立起的能夠確保國家生物安全治理目標(biāo)和任務(wù)得以有效實(shí)現(xiàn)的治理系統(tǒng)，由于生物安全形勢的多樣性和治理的復(fù)雜性，因此，生物安全治理體系不是一個(gè)單一的治理單元，而是一個(gè)包括多主體參與，制度、體制機(jī)制、文化和技術(shù)等多要素結(jié)合的綜合治理系統(tǒng)，其基本功能就在于充分發(fā)揮多主體和多要素的協(xié)同聯(lián)動(dòng)作用，以有效應(yīng)對生物因子及相關(guān)因素的威脅，確保國家安全、人與自然的和諧共生，以及人民群眾的生命安全與健康。

國家生物安全治理體系建設(shè)的重大意義

突發(fā)的新冠肺炎疫情讓我們看到了新型舉國體制的優(yōu)勢，同時(shí)也暴露了我國生物安全治理體系建設(shè)的“短板”和薄弱之處。因此，盡快補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，加強(qiáng)和完善國家生物安全治理體系建設(shè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

第一，國家生物安全治理體系建設(shè)關(guān)系到踐行總體國家安全觀和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記在2014年4月15日主持召開的中央國家安全委員會(huì)第一次會(huì)議時(shí)，首次提出“總體國家安全觀”，此時(shí)還不包括“生物安全”的內(nèi)容。生物安全的重要性和緊迫性在此次新冠肺炎疫情中提檔升級，正式成為國家安全體系的重要組成部分。近年來，我國生物安全問題越來越呈現(xiàn)出多樣化和復(fù)雜化的趨勢，給人們帶來擔(dān)擾與恐慌的同時(shí)，也增加了政府各方面的壓力，尤其是突發(fā)的危機(jī)事件，不斷對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出新挑戰(zhàn)。生物安全治理能力是生物安全治理主體依托國家生物安全治理體系的功能發(fā)揮，有效實(shí)現(xiàn)國家生物安全治理目標(biāo)和任務(wù)的能力，生物安全治理能力的現(xiàn)代化取決于生物安全治理主體的結(jié)構(gòu)和能力，依賴于整個(gè)生物安全治理體系設(shè)計(jì)的科學(xué)性和規(guī)范性，直接體現(xiàn)于國家生物安全治理體系的運(yùn)行效果。生物安全治理能力現(xiàn)代化是國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。因此，加快和完善國家生物安全治理體系建設(shè)也是實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

第二，國家生物安全治理體系建設(shè)是應(yīng)對當(dāng)前非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)的需要。生物安全問題是影響我國國家安全，甚至全球安全的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的重大問題。目前，由生物因素引發(fā)的各類安全威脅逐步升級，并開始超越傳統(tǒng)安全成為人類發(fā)展面臨的新型安全威脅。[5]建立行之有效的管理體制和機(jī)制，構(gòu)建完整嚴(yán)密的國家生物安全治理體系，是有效防范生物安全風(fēng)險(xiǎn)，抵御新型生物威脅的有力措施。當(dāng)前是我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，是充滿希望的歷史時(shí)期，也是一個(gè)社會(huì)劇烈變革必將面臨新的更高、更嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的時(shí)期。在這樣的時(shí)代背景下，國家生物安全治理體系建設(shè)是更好地解決我國國家安全特別是非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域面臨的新問題和新挑戰(zhàn)的重大需要與迫切要求。

第三，國家生物安全治理體系建設(shè)是保障國家整體利益和長遠(yuǎn)發(fā)展，以及人民生命安全和健康的需要。國家生物安全治理體系建設(shè)是一項(xiàng)與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和人民健康密切相關(guān)的重大任務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，生物安全問題日益增多且形勢更加嚴(yán)峻，將對我國整體利益和長遠(yuǎn)發(fā)展，以及人民生命健康產(chǎn)生新的重大影響，有關(guān)生物安全問題的潛在風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)實(shí)危害不容忽視。生物安全事關(guān)人民的生命安全和健康，歷史教訓(xùn)告訴我們，每一次重大傳染病疫情都給人類生命安全和健康帶來重大危險(xiǎn)，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來嚴(yán)重的損失，甚至阻礙了人類社會(huì)進(jìn)步。此外，生物戰(zhàn)威脅和生物恐怖襲擊也不容忽視，生物技術(shù)的濫用、實(shí)驗(yàn)室生物安全風(fēng)險(xiǎn)等同樣可能嚴(yán)重威脅人民群眾的生命安全和健康。因此，加強(qiáng)國家生物安全治理體系建設(shè)，確保生物安全，是新形勢下維護(hù)國家整體利益和長遠(yuǎn)發(fā)展，保障人民生命安全和健康的迫切需求。

國家生物安全治理體系建設(shè)的理論構(gòu)想

生物安全問題的復(fù)雜性及其影響的廣泛性決定了生物安全治理體系的建設(shè)是必須被納入更寬、更廣的范疇來考量的重大戰(zhàn)略問題。從2014年“總體國家安全觀”的提出到2019年《生物安全法》草案首次提請全國人大常委會(huì)會(huì)議審議，再到2020年把生物安全納入國家安全體系，一步步凸顯了國家對生物安全治理的戰(zhàn)略性重視。

基本問題。如何構(gòu)建國家生物安全治理體系是當(dāng)前值得我們深入思考的緊迫問題。在構(gòu)建國家生物安全治理體系之前，必須回答和解決以下問題。

第一，治理體系建設(shè)的邏輯起點(diǎn)是什么？治理體系建設(shè)的指導(dǎo)思想是什么？應(yīng)該堅(jiān)持什么原則？這些都是生物安全治理價(jià)值體系構(gòu)建首先要解決的問題。價(jià)值體系是構(gòu)建生物安全治理體系的邏輯起點(diǎn)。所謂國家生物安全治理的價(jià)值體系，是指各個(gè)國家在生物安全治理中遵循的指導(dǎo)思想、價(jià)值原則和價(jià)值目標(biāo)的集合。[6]一個(gè)國家或治理主體在生物安全治理中治理效果的好壞，表面上看可能取決于這個(gè)國家生物安全治理制度和治理機(jī)制的設(shè)計(jì)，還可能受到治理技術(shù)和手段的影響，但根本上取決于這個(gè)國家或治理主體在生物安全治理中秉持的指導(dǎo)思想、價(jià)值原則和價(jià)值目標(biāo)。不同的治理指導(dǎo)思想和價(jià)值原則會(huì)產(chǎn)生截然不同的治理目標(biāo)選擇，不同的治理目標(biāo)選擇則會(huì)產(chǎn)生不同的治理效果。生物安全治理價(jià)值體系的作用不僅體現(xiàn)在生物安全治理主體治理目標(biāo)的選擇上，還將深深影響生物安全治理文化的形成，進(jìn)而對社會(huì)公眾的生活方式和行為習(xí)慣產(chǎn)生潛移默化的影響。

第二，治理體系建設(shè)的基本職能和要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)任務(wù)是什么？這就需要明確生物安全治理的功能體系。功能體系的內(nèi)容直接受制于價(jià)值體系所確定的生物安全治理的價(jià)值原則和價(jià)值目標(biāo)。功能體系是國家生物安全治理體系的基本內(nèi)容，決定著國家生物安全治理體系為何存在，以及使命作用的基本問題。國家生物安全治理體系建設(shè)的基本職能和任務(wù)不僅要防范當(dāng)前非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的重大風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保障人民生命安全和健康，還要為維護(hù)國家整體利益和保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。功能體系的合理構(gòu)建與有效實(shí)施，依賴于宣傳、組織、監(jiān)管和服務(wù)等功能的協(xié)調(diào)作用。因而，明確生物安全治理的功能體系，不僅是國家生物安全治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容，也是確保國家生物安全治理的各項(xiàng)具體任務(wù)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最大程度地保障國家安全、人民群眾的生命安全和健康，以及人與自然的和諧共生，促進(jìn)生態(tài)文明制度的不斷完善的必然要求。

第三，治理體系建設(shè)由誰負(fù)責(zé)，治理主體之間的權(quán)責(zé)配置關(guān)系如何？這就必須明確治理的結(jié)構(gòu)體系。生物安全治理涉及國家安全和人與自然關(guān)系等多個(gè)維度，治理主體眾多，因而，需要首先明確各個(gè)治理主體及其之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。在我國國家生物安全治理體系建設(shè)過程中，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公民參與”的多元共治結(jié)構(gòu)仍然是國家生物安全治理結(jié)構(gòu)體系設(shè)計(jì)的基本原則和基本主體構(gòu)成。[7]明確國家生物安全治理結(jié)構(gòu)體系所涉及的治理主體、權(quán)力和責(zé)任分配等問題，對于實(shí)現(xiàn)國家生物安全治理主體間治理行動(dòng)的協(xié)調(diào)有序、治理權(quán)力的良性運(yùn)作、治理職能配置與調(diào)整的整體協(xié)調(diào)推進(jìn)，對于保證我國生物安全治理體系建設(shè)的安全和可持續(xù)具有重要的作用。

第四，治理體系建設(shè)如何保障治理結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和治理功能的實(shí)現(xiàn)？這就必須依托于完善的法律制度體系的承載。國家生物安全治理法律制度體系是一個(gè)國家生物安全治理體系建設(shè)的主要內(nèi)容和集中體現(xiàn)。法律制度體系的建設(shè)可以為國家生物安全治理體系建設(shè)提供制度化的規(guī)范與保障，涉及法律法規(guī)、生物安全通用標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)外協(xié)調(diào)和激勵(lì)等多種制度設(shè)計(jì)，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。其中，健全的法律法規(guī)是制度體系良好運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。中國的新型舉國體制能夠充分發(fā)揮政府頂層設(shè)計(jì)的治理優(yōu)勢，[8]保障治理結(jié)構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)和治理目標(biāo)與任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，更好地應(yīng)對生物安全風(fēng)險(xiǎn)帶來的變革與挑戰(zhàn)?？傊行陚涞姆芍贫润w系能夠有機(jī)地整合所有相關(guān)的力量和資源，凸顯了對優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和完善功能體系的長期重大意義。

第五，治理體系采取何種方式和手段來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)？這就涉及到生物安全治理運(yùn)行體系的建設(shè)問題。我國國家生物安全治理體系有序運(yùn)轉(zhuǎn)依賴于一套上下貫通、縱橫交錯(cuò)的運(yùn)行體系，它是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的工作流程與步驟、相關(guān)手段和方法，也是國家生物安全治理體系能否獲得有效遵循與執(zhí)行的關(guān)鍵。構(gòu)建完善的國家生物安全治理運(yùn)行體系，一方面要優(yōu)化生物安全治理的體制機(jī)制，這就包括上下級治理主體間的關(guān)系，組織內(nèi)外部關(guān)系、組織內(nèi)部橫向關(guān)系，甚至還包括跨層級跨部門治理主體之間的斜向關(guān)系;另一方面要充分綜合運(yùn)用多種治理方法、措施、手段和運(yùn)行方式，高效發(fā)揮運(yùn)行體系的作用，防止和避免生物安全威脅的發(fā)生，從而實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

第六，現(xiàn)代生物安全治理必須發(fā)揮現(xiàn)代治理工具的作用，先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)是應(yīng)對生物安全風(fēng)險(xiǎn)防范和治理的重要工具。生物安全治理科技支撐體系是生物安全治理體系的重要內(nèi)容，是結(jié)構(gòu)體系實(shí)現(xiàn)生物安全治理功能目標(biāo)的重要手段，也是提升生物安全治理體系運(yùn)行效率和運(yùn)行效果的重要工具?？萍贾误w系的功能發(fā)揮必須依法依規(guī)，在科學(xué)規(guī)范的制度軌道里運(yùn)行，嚴(yán)格遵守科技倫理規(guī)范。推進(jìn)科學(xué)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，充分發(fā)揮先進(jìn)技術(shù)手段在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與預(yù)警中的作用，合理布局生物安全科技資源，培育一大批掌握生物安全關(guān)鍵核心技術(shù)的高端人才，形成現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)人才培養(yǎng)體系，是生物安全治理科技支撐體系的重要功能。

主要內(nèi)容。根據(jù)上文分析，國家生物安全治理體系建設(shè)必須明確治理體系建設(shè)的指導(dǎo)思想和價(jià)值原則，治理主體及其之間的權(quán)責(zé)配置關(guān)系，治理體系建設(shè)的職能目標(biāo)和任務(wù)、運(yùn)轉(zhuǎn)路徑，以及保障治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的技術(shù)手段等基本問題。與之對應(yīng)的內(nèi)容便是國家生物安全治理體系的價(jià)值體系、結(jié)構(gòu)體系、功能體系、法律制度體系、運(yùn)行體系和科技支撐體系的建設(shè)問題。其中，價(jià)值體系是國家生物安全治理體系建設(shè)的邏輯起點(diǎn)，是功能體系建立的基礎(chǔ)和依據(jù)，價(jià)值體系和功能體系構(gòu)成了國家生物安全治理體系的核心體系;結(jié)構(gòu)體系、法律制度體系、運(yùn)行體系和科技支撐體系則為國家生物安全價(jià)值體系與功能體系的派生體系，其存在的目的在于服務(wù)于價(jià)值體系和功能體系目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

具體而言，在國家生物安全治理體系的派生體系中，法律制度體系是國家生物安全治理功能最根本的承載體系，在生物安全治理各方面扮演著最為重要角色。明確治理主體及其之間的權(quán)責(zé)配置，發(fā)揮治理功能，重點(diǎn)是要有一套完備的法律制度體系，保障國家生物安全治理體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因而，法律制度體系是運(yùn)行體系的基礎(chǔ)，保障結(jié)構(gòu)體系的高效運(yùn)行和科技支撐體系作用的順利發(fā)揮。對于國家生物安全治理體系來說，多元化、負(fù)責(zé)任的治理主體在法律制度體系確定的軌道上，綜合使用不同的運(yùn)行路徑和運(yùn)行方法，通過運(yùn)行體系的規(guī)范化運(yùn)轉(zhuǎn)起到聯(lián)結(jié)治理體系不同部分的作用，從而實(shí)現(xiàn)生物安全治理的目標(biāo)和任務(wù)。因此，結(jié)構(gòu)體系主要是在價(jià)值體系的指導(dǎo)和引導(dǎo)下，以法律制度體系為載體，通過運(yùn)行體系和科技支撐體系的運(yùn)轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)功能體系的目標(biāo)和任務(wù)。

總之，國家生物安全治理體系是為保障國家生物安全而建立起的科學(xué)體系。價(jià)值體系、功能體系、結(jié)構(gòu)體系、法律制度體系、運(yùn)行體系和科技支撐體系是一個(gè)有機(jī)整體，共同構(gòu)成國家生物安全治理體系基本框架，其基本框架如圖1所示。

國家生物安全治理體系基本框架的各個(gè)組成部分所扮演的角色和作用均有所不同。一是國家生物安全治理價(jià)值體系。沒有成熟的生物安全治理價(jià)值體系，就不可能有科學(xué)和完善的生物安全法律制度體系與運(yùn)行體系。如在生物安全治理中，對攜有病毒的野生動(dòng)物是采取滅絕性“撲殺”，還是采取其他疏導(dǎo)措施，則取決于生物安全治理主體秉持的價(jià)值原則和價(jià)值目標(biāo)。國家生物安全治理價(jià)值體系的靈魂是生物安全治理的指導(dǎo)思想，這是上層建筑的問題，指導(dǎo)思想的不同直接決定著治理價(jià)值原則和價(jià)值目標(biāo)的差異。當(dāng)前我國的國家生物安全治理體系建設(shè)，應(yīng)該堅(jiān)持以習(xí)近平總書記關(guān)于總體國家安全觀要求和人類命運(yùn)共同體論述為指導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心的根本價(jià)值原則，始終把人民群眾生命安全和健康放在第一位，努力實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的價(jià)值目標(biāo)，充分彰顯新時(shí)代中國特色社會(huì)主義生物安全治理的制度優(yōu)勢和特色，為世界生物安全治理貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案。生物安全治理的價(jià)值原則和價(jià)值目標(biāo)不同，則在生物安全治理實(shí)踐中表現(xiàn)出不同的治理行為選擇，這種價(jià)值體系的差異，必然反映在生物安全治理法律制度體系和運(yùn)行體系設(shè)計(jì)上的差異。因此，價(jià)值體系是生物安全治理體系建設(shè)的邏輯起點(diǎn)。

二是國家生物安全治理功能體系。生物安全治理功能體系主要發(fā)揮宣傳、組織、監(jiān)管、服務(wù)等治理功能，解決的是“治理體系主要發(fā)揮什么作用”的問題。其中，生物安全的風(fēng)險(xiǎn)防控意識的提升必須依賴于廣泛有效的宣傳，贏得對生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控的最大社會(huì)共識，動(dòng)員各類社會(huì)主體廣泛參與到落實(shí)生物安全的治理行動(dòng)中來。生物安全治理體系的組織功能體現(xiàn)在有效協(xié)調(diào)治理主體的行動(dòng)和統(tǒng)籌各種治理資源的配置。監(jiān)管功能主要表現(xiàn)為對生物安全治理行為實(shí)施宏觀監(jiān)控，確保生物安全治理的各項(xiàng)法律法規(guī)和制度的落實(shí)。服務(wù)功能的使命在于順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢和要求，最大程度地保障人民群眾的生命安全和身體健康，滿足人民群眾對生物安全的需要，提供規(guī)?；?yōu)質(zhì)化、多樣化的公共服務(wù)。

三是國家生物安全治理結(jié)構(gòu)體系。結(jié)構(gòu)體系是國家生物安全治理體系建設(shè)的前提。它解決的是“治理主體是誰”和“治理主體之間權(quán)責(zé)關(guān)系”這兩大問題。國家生物安全治理體系建設(shè)必須堅(jiān)持全國一盤棋，必須堅(jiān)持黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建黨、政、企、社、民、媒等多主體分工協(xié)調(diào)的治理結(jié)構(gòu)體系，形成分工明確、責(zé)任清晰、協(xié)調(diào)有序的治理結(jié)構(gòu)關(guān)系。當(dāng)前，國家生物安全治理體系正在由單中心治理向多中心治理轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出一種多元主體參與治理的趨勢，進(jìn)而導(dǎo)致治理方式也就是運(yùn)行體系同樣發(fā)生了巨大變化。也就是說，治理主體多元化帶來價(jià)值理念、利益訴求、治理手段、治理技術(shù)的多樣化，進(jìn)而導(dǎo)致目前結(jié)構(gòu)體系出現(xiàn)了新的情況。[9]

四是國家生物安全治理法律制度體系。法律制度體系在一定程度上決定著國家生物安全治理體系建設(shè)的成敗。國家生物安全治理法律制度體系建設(shè)主要包括以下方面，首先，必須有健全的法律法規(guī)，這是前提。其次，必須完善生物安全通用標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，包括生物安全監(jiān)測預(yù)警、各類生物安全標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)評估與應(yīng)急管理體系，以及海關(guān)監(jiān)管的制度和措施等。再次，必須加強(qiáng)生物安全治理的協(xié)調(diào)制度建設(shè)，生物安全治理涉及多主體的協(xié)調(diào)，治理主體間縱橫交叉協(xié)調(diào)關(guān)系的建立和有效運(yùn)轉(zhuǎn)，必須依賴于一套有效跨界協(xié)調(diào)制度體系的供給和運(yùn)行。協(xié)調(diào)制度建設(shè)是提升治理主體治理能力的重要制度設(shè)計(jì)。最后，生物安全治理體系運(yùn)行效果的好壞，一方面取決于生物安全治理法律制度體系建設(shè)的完備與否;另一方面還取決于各個(gè)治理主體積極性的發(fā)揮。但如何有效激發(fā)各類治理主體的積極性，有效協(xié)調(diào)其治理行為，還有待于一套科學(xué)合理的激勵(lì)制度。

五是國家生物安全治理運(yùn)行體系。生物安全治理運(yùn)行體系是運(yùn)行方法和運(yùn)行路徑的合稱。國家生物安全治理體系是一個(gè)綜合系統(tǒng)，要保障制度的有效運(yùn)行，必須充分發(fā)揮法律、行政、經(jīng)濟(jì)、道德、教育等多元方法和手段的組合效應(yīng)來不斷提升生物安全治理的效果。運(yùn)行體系的治理路徑主要涉及到生態(tài)環(huán)境治理的體制機(jī)制設(shè)計(jì)問題。治理方法的選擇和使用受到治理路徑的制約，從根本上看，國家生物安全治理的方法和手段也是治理路徑的方法和手段。具體來說，生物安全治理的運(yùn)行路徑可分為四類：第一類是自上而下的治理路徑，這就是如何處理好上級政府與下級政府之間在生物安全治理中的權(quán)責(zé)關(guān)系，重點(diǎn)是中央政府關(guān)于國家生物安全治理的頂層設(shè)計(jì)是如何在各級政府貫徹落實(shí)的問題。第二類是自下而上的治理路徑，既包括下級政府依據(jù)正式渠道向上級政府匯報(bào)或反饋關(guān)于生物安全風(fēng)險(xiǎn)和治理的相關(guān)信息，也包括社會(huì)各界通過正式或非正式渠道向各級政府反饋各種生物安全風(fēng)險(xiǎn)和治理的相關(guān)信息。第三類是橫向協(xié)調(diào)的治理路徑，既包括組織內(nèi)部主體間互動(dòng)，也包括內(nèi)外部互動(dòng)，如政府與社會(huì)、政府與市場的互動(dòng)等。第四類是斜向互動(dòng)的治理路徑，主要指生物安全治理中涉及的不在同一系統(tǒng)、同一層級的治理主體之間的關(guān)系。選擇的路徑不同，采用的運(yùn)行方式和手段也各有差異。

六是國家生物安全治理科技支撐體系。先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)是國家生物安全治理取得良好效果的重要手段和重要保障。先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)可以為生物安全治理法律制度的落實(shí)和治理機(jī)制的運(yùn)行提供技術(shù)和人才支撐;可以進(jìn)一步提升生物安全治理體系的運(yùn)行效果。以此次應(yīng)對新冠肺炎疫情生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理為例，現(xiàn)代新型生物安全技術(shù)的應(yīng)用發(fā)揮著十分重要的作用?？梢哉f，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步是人類應(yīng)對各類生物安全風(fēng)險(xiǎn)的重要武器。健全有效的生物安全技術(shù)研發(fā)、攻關(guān)與轉(zhuǎn)化體系，以及技術(shù)層面的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、預(yù)警與控制體系和生物安全人才培養(yǎng)體系是生物安全治理科技支撐體系的主要內(nèi)容。

國家生物安全治理體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

雖然經(jīng)過多年的發(fā)展和完善，我國生物安全治理能力得到了很大提升，但由于生物安全威脅形勢復(fù)雜多樣，產(chǎn)生的原因也多種多樣，生物安全治理形勢呈日益嚴(yán)峻之態(tài)?？傮w來說，我國生物安全治理體系建設(shè)還很薄弱，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上形勢發(fā)展的需要，就應(yīng)對日益嚴(yán)峻的生物安全形勢挑戰(zhàn)而言，仍然存在較大差距和短板。

對國家生物安全治理價(jià)值體系的認(rèn)識和落實(shí)不到位。習(xí)近平總書記關(guān)于生物安全的重要論述蘊(yùn)含著以人民為中心的價(jià)值追求。以人民為中心是我國國家生物安全治理必須堅(jiān)持的根本價(jià)值原則，堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值原則，就是要在生物安全治理實(shí)踐中始終把人民群眾的生命安全和健康放在第一位，這是生物安全治理的價(jià)值目標(biāo)選擇。習(xí)近平總書記指出：“人因自然而生，人與自然是一種共生關(guān)系，對自然的傷害最終會(huì)傷及人類自身?！盵10]堅(jiān)持人與自然的和諧共生也是生物安全治理的價(jià)值目標(biāo)選擇。換言之，生物安全的實(shí)質(zhì)就是維護(hù)生態(tài)平衡，保持人與自然和諧共生。近年來頻發(fā)的生物安全事件，如SARS、新冠肺炎疫情等，都直接或者間接與人類濫食和販賣野生動(dòng)物有關(guān)。真正要筑起生物安全的防線，必須革除陋習(xí)，養(yǎng)成健康文明的生活方式。

2020年的新冠肺炎疫情暴露了我國生物安全治理的短板，公眾不僅對生物安全的認(rèn)知和了解明顯不足，而且對生物安全風(fēng)險(xiǎn)防范十分薄弱;與此同時(shí)，個(gè)別國家機(jī)關(guān)也存在治理目標(biāo)不清和治理行為不協(xié)調(diào)等能力不足問題。因此，加強(qiáng)生物安全治理的價(jià)值體系建設(shè)，必須堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值原則和人民群眾生命安全與健康高于一切的價(jià)值理念，踐行人與自然和諧共生的價(jià)值目標(biāo)。

國家生物安全治理的功能體系還不夠完善。在功能體系方面，需要發(fā)揮宣傳、組織、監(jiān)督和服務(wù)在內(nèi)的眾多功能。首先，我國針對此次疫情，通過頒布疫情防控手冊、開設(shè)疫情防控思政視頻公開課等方式，在全國進(jìn)行了普及和宣傳，使人們對疫情防控的認(rèn)識有了深刻了解和明顯變化。其次，政府部門都有各自的職責(zé)范圍，林業(yè)部門主管與陸生野生動(dòng)物相關(guān)的疾病溯源;[11]農(nóng)業(yè)部門組織、監(jiān)督國內(nèi)動(dòng)植物防疫檢疫工作，發(fā)布疫情并組織撲滅;[12]國家衛(wèi)生健康委負(fù)責(zé)嚴(yán)重危害人民健康的公共衛(wèi)生問題的組織和救治。[13]治理主體之間分工明確，但協(xié)調(diào)力度不夠，信息傳遞和分享不及時(shí)。再次，在監(jiān)管上，我國建立了實(shí)時(shí)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)和信息監(jiān)控平臺，對傳染病等生物威脅及時(shí)發(fā)布信息，并通過預(yù)防性監(jiān)督、行政強(qiáng)制和行政處罰等方式對治理行為進(jìn)行監(jiān)管和追責(zé)。最后，我國在應(yīng)對此次新冠肺炎疫情時(shí)，通過組織社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立關(guān)愛幫扶小組，做好病亡者家屬關(guān)心關(guān)愛及心理疏導(dǎo)。與此同時(shí)，民政、婦聯(lián)、殘聯(lián)等部門動(dòng)員和引導(dǎo)慈善組織、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、志愿服務(wù)組織等社會(huì)力量，為有需要的人民群眾提供生活救助和關(guān)愛幫扶。[14]我國生物安全的功能體系建設(shè)雖然在此次新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮了積極的作用，但同樣也凸顯了問題。

從功能體系的角度來看，國家在生物安全領(lǐng)域的相關(guān)宣傳未獲得良好效果、監(jiān)督不到位、組織條塊分割和服務(wù)形式主義等問題仍然存在。全媒體時(shí)代，由于在傳染病、細(xì)菌病毒等生物安全及其法律法規(guī)方面“專業(yè)性”比較強(qiáng)，從而導(dǎo)致公眾對生物安全有關(guān)的基礎(chǔ)知識、法律法規(guī)和違法行為所帶來的危害缺乏認(rèn)知。與此同時(shí)，在生物安全的監(jiān)管上，生物安全有關(guān)的監(jiān)察機(jī)制不健全導(dǎo)致某些衛(wèi)生監(jiān)管部門對生物安全問題重視不夠，監(jiān)管不到位。[15]在治理過程中仍然存在防控措施滯后、整改效果不能長期跟進(jìn)和監(jiān)督處罰力度不夠等問題。在生物安全的組織功能上，我國是按照職能來劃分各部門，但各部門之間存在條塊分割和溝通協(xié)調(diào)渠道不暢通等問題，從而導(dǎo)致治理效率低下。雖然中央建立了聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制和疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但各部門配合滯后和對當(dāng)前防控重點(diǎn)的認(rèn)識不到位，也是導(dǎo)致應(yīng)對生物安全不力的原因之一。在生物安全的服務(wù)功能上，仍然存在形式主義作風(fēng)。個(gè)別地方和部門信息不公開不透明，如武漢紅十字會(huì)事件所引發(fā)的問題。以上這些問題都是我們需要深入思考和反省的。

國家生物安全治理結(jié)構(gòu)體系還不夠健全明確。在結(jié)構(gòu)體系方面，由于我國生物安全治理體系建設(shè)涉及黨、政府、企業(yè)、社會(huì)和民眾等多個(gè)主體，因此，我國在生物安全領(lǐng)域形成了由國家安全委員會(huì)牽頭，各部門、企業(yè)和社會(huì)等治理主體各司其職的治理格局。2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出設(shè)立國家安全委員會(huì)，確保國家安全。[16]2020年1月20日，為應(yīng)對新冠肺炎疫情，國家衛(wèi)生健康委成立了新型冠狀病毒感染的肺炎應(yīng)對處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)地方做好疫情應(yīng)對處置工作。[17]企業(yè)致力于為國內(nèi)各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)和衛(wèi)健委等政府部門提供解決方案和生產(chǎn)應(yīng)急物資等工作。社會(huì)各界也通過捐款、志愿者服務(wù)和自我隔離等形式對傳染病防控發(fā)揮作用。媒體通過新聞報(bào)道和追蹤，向社會(huì)各界和國際社會(huì)及時(shí)準(zhǔn)確地傳遞信息，共同致力于疫情預(yù)防和控制。從總體上來看，各個(gè)主體之間構(gòu)成了一個(gè)完整的結(jié)構(gòu)體系，但完整并不等于完善，還有許多仍需要改進(jìn)的地方。

國家生物安全治理體系建設(shè)所需要的不僅是治理制度和運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)，更需要明確如何處理多元治理主體及其之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。如果生物安全治理介入者范圍的擴(kuò)大和生物安全性質(zhì)判斷的不及時(shí)不準(zhǔn)確，在實(shí)際治理過程中就會(huì)導(dǎo)致政府和社會(huì)組織等治理主體的生物安全意識淡薄，危機(jī)意識和責(zé)任定位不明確，由此造成多頭管理、重復(fù)管理和缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)原則的管理，有些方面甚至缺乏相應(yīng)的管理規(guī)范，導(dǎo)致國家利益和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全遭到損害。此外，由于主體眾多，且生物安全工作涉及范圍廣，各個(gè)治理主體承擔(dān)著不同的職責(zé)，并相應(yīng)規(guī)定了自己的管理機(jī)構(gòu)，使得任何一個(gè)機(jī)構(gòu)都不能掌握全面的管理信息，資源交流共享不暢，也無法進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，容易造成資源浪費(fèi)且不利于工作的統(tǒng)籌開展。比如，此次疫情就反映出各個(gè)治理主體在應(yīng)對上比較被動(dòng)，存在溝通協(xié)調(diào)較弱、信息滯后等現(xiàn)象。

國家生物安全治理的法律制度體系建設(shè)存在“短板”。在法律制度體系方面，圍繞要建立的體系和解決的問題，我國加強(qiáng)了法律法規(guī)建設(shè)，建立了協(xié)調(diào)和激勵(lì)等制度，為全面提高國家生物安全治理能力奠定了制度基礎(chǔ)。近年來，我國相繼制定并逐步完善了《中華人民共和國傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和《突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案管理辦法》等一系列生物安全法律法規(guī)，為生物安全事件管理提供了法治保障。[18]法律制度體系是國家生物安全治理體系的基石。治理生物安全威脅，法律制度建設(shè)必須先行，這樣才能真正從源頭上防范生物安全領(lǐng)域可能引發(fā)的新風(fēng)險(xiǎn)和新挑戰(zhàn)。雖然我國在生物安全治理的制度體系建設(shè)方面已做了大量工作，但總體上來看還不夠健全，制約了生物安全治理能力的提升。

首先，生物安全治理的法律法規(guī)和相關(guān)制度建設(shè)存在內(nèi)容不完善，執(zhí)行效率不高和不能及時(shí)有效適應(yīng)當(dāng)前形勢等問題。如我國在生物安全領(lǐng)域制定的一系列法律法規(guī)都是僅僅涉及某一領(lǐng)域的幾個(gè)方面，無法涵蓋生物安全管理的全部內(nèi)容。如果一旦出現(xiàn)重大的生物安全問題，或問題超出部門規(guī)章和法律規(guī)定的范疇，相關(guān)部門很難進(jìn)行管理。這不僅體現(xiàn)出生物安全的各項(xiàng)法律法規(guī)之間協(xié)調(diào)不足，實(shí)施起來難免出現(xiàn)立法空白、立法沖突和體制不銜接等問題，還表明由于信息交流和協(xié)調(diào)制度不完善，各個(gè)治理主體之間的工作很容易出現(xiàn)重復(fù)管理和管理空白，進(jìn)而導(dǎo)致各種資源和經(jīng)濟(jì)成本的大量浪費(fèi)。其次，制度體系建設(shè)的不健全主要表現(xiàn)在有關(guān)生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控與治理的通用標(biāo)準(zhǔn)體系的缺失，如生物安全監(jiān)測預(yù)警體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、名錄清單管理體系、信息共享體系、風(fēng)險(xiǎn)評估體系、應(yīng)急體系、決策技術(shù)咨詢體系等都需要逐步建立和完善，海關(guān)監(jiān)管制度和措施也需要及時(shí)配套跟進(jìn)。此外，生物安全治理體系的有效運(yùn)行還有賴于多主體和多要素的協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)制度建設(shè)不到位及其背后的激勵(lì)制度的供給不足在一定程度上制約了生物安全治理的效果。

國家生物安全治理運(yùn)行體系的協(xié)調(diào)性和互動(dòng)性不足。在運(yùn)行體系方面，我國大多采用法律和行政等方法，以及自上而下和橫向互動(dòng)相結(jié)合的運(yùn)行路徑來進(jìn)行生物安全的治理。如此次應(yīng)對新冠肺炎疫情，中央不僅建立了聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制來加強(qiáng)部門之間的橫向協(xié)調(diào)，而且在各地區(qū)成立了黨政主要負(fù)責(zé)同志掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組，通過自上而下的運(yùn)行路徑來進(jìn)行指導(dǎo)。對于新冠肺炎感染者，我國主要采用行政手段進(jìn)行強(qiáng)制隔離，以此來控制、阻止和減緩病毒傳播，并以道德教育等手段引導(dǎo)民眾。在疫情減緩的后期階段，則引入經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，同時(shí)推進(jìn)疫情防控常態(tài)化。這次疫情對完善我國生物安全治理運(yùn)行體系建設(shè)提出了警醒。

在面對此次新冠肺炎疫情的沖擊時(shí)，我國現(xiàn)行的生物安全運(yùn)行體系在風(fēng)險(xiǎn)防控手段和治理方式方面還難以滿足新興生物安全威脅的現(xiàn)實(shí)需求，存在運(yùn)行方法和運(yùn)行路徑在具體實(shí)施與綜合運(yùn)用等方面的不足。首先，生物安全治理的方法和手段較單一，且在各個(gè)手段的使用上也存在滯后性等問題。如在疫情初期對相關(guān)人員隱瞞病情和出行時(shí)間及行蹤路線等問題，未能及時(shí)有效地采取合理的方法和手段加以解決。其次，這次疫情也暴露出運(yùn)行路徑存在較大的問題，在疫情初期，當(dāng)?shù)蒯t(yī)護(hù)人員發(fā)現(xiàn)該病毒并及時(shí)上報(bào)有關(guān)部門，卻被以“散布謠言”為理由進(jìn)行了處理，致使疫情被掩蓋。隨后，當(dāng)感染人員呈遞增趨勢時(shí)，有關(guān)部門依然向公眾報(bào)告未發(fā)現(xiàn)明確的人傳人證據(jù)。從這兩方面就可以看出，當(dāng)?shù)卣谠缙谝咔榕袛嗉皯?yīng)對決策過程中并未及時(shí)聽取下級部門和相關(guān)專家人員的建議做好防控措施，也未及時(shí)向社會(huì)公開，致使疫情迅速擴(kuò)散。這說明在重大疫情發(fā)生時(shí)，自下而上的溝通渠道不暢通，甚至出現(xiàn)阻塞，導(dǎo)致信息在傳遞過程中不僅緩慢而且可能存在失真現(xiàn)象，到達(dá)中央決策層時(shí)可能事件已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重。最后，由于我國生物安全治理中采用的還是自上而下、上傳下達(dá)和層層落實(shí)的運(yùn)行路徑。因而，基層群眾參與防控的積極性和主動(dòng)性欠缺。如在疫情期間多次出現(xiàn)口罩亂丟、不帶口罩、偷偷聚眾和隱瞞不報(bào)等現(xiàn)象。而且由于責(zé)任壓力傳導(dǎo)不到位，導(dǎo)致上級政府的決策在具體執(zhí)行環(huán)節(jié)并未得到有效貫徹落實(shí)。如在封城期間，多次出現(xiàn)相關(guān)人員出城和跨省市乃至跨國流動(dòng)等現(xiàn)象?？傮w來說，我國生物安全的防控體系和治理方法路徑在面對突發(fā)性的生物安全威脅時(shí)還比較薄弱，尤其是在這次疫情防控和治理的實(shí)踐過程中暴露出的一些問題還比較明顯，有待于進(jìn)一步優(yōu)化。

國家生物安全治理科技支撐體系建設(shè)還有待進(jìn)一步加強(qiáng)?？v觀人類發(fā)展史，“人類同疾病較量最有力的武器就是科學(xué)技術(shù)，人類戰(zhàn)勝大災(zāi)大疫離不開科學(xué)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新”。[19]科學(xué)技術(shù)是有效應(yīng)對生物安全風(fēng)險(xiǎn)的重要武器。從2003年非典以來，我國建立了全國各級疾病預(yù)防控制中心網(wǎng)絡(luò)，興建了一批國家和省地級先進(jìn)醫(yī)療科研設(shè)施，擴(kuò)大了生物安全相關(guān)領(lǐng)域科技創(chuàng)新的資助范圍和資助力度。在之后幾次發(fā)生的傳染病防治上都取得了明顯的效果。近年來，我國高度重視生命安全和生物安全領(lǐng)域重大科技成果創(chuàng)新?？萍紕?chuàng)新能力建設(shè)取得了長足進(jìn)步，科技創(chuàng)新也在此次應(yīng)對突發(fā)新冠肺炎疫情中發(fā)揮了巨大作用。但總體來說，我國科技創(chuàng)新體系在應(yīng)對生物安全風(fēng)險(xiǎn)特別是重大疫情防控救治體系構(gòu)建的支撐能力還比較薄弱。

首先，我國生物安全相關(guān)核心技術(shù)和關(guān)鍵裝備依賴進(jìn)口的局面還沒有得到根本改觀，基礎(chǔ)性生物技術(shù)的關(guān)鍵核心技術(shù)自主研發(fā)能力不足。其次，人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈技術(shù)等新一代信息技術(shù)在生物安全治理中的應(yīng)用融合不足，生物安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與生物安全事件監(jiān)測、檢測技術(shù)還無法適應(yīng)新形勢下生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理的需要。最后，科研資源布局分散、生物安全高端人才不足。目前，相對于國外發(fā)達(dá)國家，我國生物安全實(shí)驗(yàn)室、生物安全數(shù)據(jù)中心等科研設(shè)施，以及生命科學(xué)和生物安全科學(xué)領(lǐng)域高端人才的數(shù)量嚴(yán)重不足，而且有限的生物安全領(lǐng)域的科研資源分布還比較分散，在衛(wèi)生、國防、中科院、高校和企業(yè)等各個(gè)系統(tǒng)均有分布。由于各個(gè)系統(tǒng)之間的合作共享機(jī)制還沒有建立起來，各個(gè)系統(tǒng)之間在相關(guān)基礎(chǔ)研究成果轉(zhuǎn)化方面的協(xié)同性明顯不足，一定程度上制約了科技創(chuàng)新對重大生物安全風(fēng)險(xiǎn)的響應(yīng)速度和防控能力。[20]

國家生物安全治理體系建設(shè)的治理路徑探索

歷史教訓(xùn)證明，每一次災(zāi)害或危急都會(huì)帶來全方位的社會(huì)反思和改進(jìn)，因此，必須盡快形成一套能夠快速反應(yīng)和高效有序的國家生物安全治理體系?；谖覈锇踩卫眢w系建設(shè)存在的現(xiàn)實(shí)問題，總結(jié)我國歷來遭遇的傳染病等生物安全事件和目前正在進(jìn)行的新冠肺炎疫情防控工作的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，可以明確我國生物安全治理體系建設(shè)的總體思路和治理路徑。

堅(jiān)持科學(xué)的生物安全治理指導(dǎo)思想和價(jià)值原則，加強(qiáng)生物安全價(jià)值體系建設(shè)。生物安全價(jià)值體系是生物安全治理體系的邏輯起點(diǎn)，堅(jiān)持什么樣的價(jià)值原則，具有什么樣的價(jià)值取向和價(jià)值目標(biāo)，必然會(huì)有什么樣的行為選擇。具有科學(xué)性和共識性的生物安全價(jià)值體系的形成，不僅能夠有效規(guī)范生物安全治理主體的行為，提升治理能力和治理效果，而且可以促進(jìn)健康文明生活方式的養(yǎng)成。

首先，生物安全事關(guān)人民的生命安全與健康，生物安全治理體系建設(shè)必須堅(jiān)持以“總體國家安全觀”的要求為指導(dǎo)，始終把人民群眾的生命安全和健康放在第一位，這是我們在生物安全治理中踐行以人民為中心的價(jià)值原則的必然要求。堅(jiān)持始終把人民群眾的生命安全和健康放在第一位的價(jià)值目標(biāo)選擇，這就要求在生物安全治理實(shí)踐中堅(jiān)持和貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、依法治理和協(xié)同治理的基本理念。因?yàn)?，只有?jiān)持風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，才能降低生物安全治理的成本，才能最大程度地保護(hù)人民群眾的生命安全和健康。依法治理是保障生物安全治理有序性的必然要求，只有依法治理才能保障生物安全治理的科學(xué)性和規(guī)范性。協(xié)同治理則是生物安全治理的多主體性和多要素聯(lián)動(dòng)的特點(diǎn)決定的，只有協(xié)同治理，才能保障生物安全治理體系的高效運(yùn)行。其次，“人與自然是生命共同體”理念是新時(shí)代具有中國特色的處理人與自然關(guān)系的新理論。[21]生物安全治理體系建設(shè)必須堅(jiān)持以人類命運(yùn)共同體理念為指導(dǎo)，科學(xué)認(rèn)識人與自然的關(guān)系。堅(jiān)持人與自然和諧共生的生命共同體理念，如前文提到的對攜有病毒的野生動(dòng)物采取滅絕性“撲殺”措施，顯然是與生物生態(tài)系統(tǒng)自身存在和發(fā)展的規(guī)律相違背的，[22]我們應(yīng)該采取更加科學(xué)合理的疏導(dǎo)性政策。近年來，重大疫情無不警示我們“禍從口入”的道理，必須大力宣傳生物安全的理念，堅(jiān)決革除食用野生動(dòng)物的陋習(xí)，形成生物安全的價(jià)值認(rèn)同，形成全社會(huì)共同參與協(xié)同治理不良社會(huì)陋習(xí)的良好風(fēng)尚，從源頭上控制生物安全風(fēng)險(xiǎn)。最后，在全社會(huì)樹立生物安全意識，既是生物安全治理體系要實(shí)現(xiàn)的功能目標(biāo)之一，也是價(jià)值體系建設(shè)的重要內(nèi)容。應(yīng)對生物安全風(fēng)險(xiǎn)必須要做到有意識、有舉措，然而風(fēng)險(xiǎn)意識是前提，沒有風(fēng)險(xiǎn)意識就沒有防控風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)，必須通過大力宣傳教育提升全社會(huì)對生物安全風(fēng)險(xiǎn)的危機(jī)認(rèn)識，特別是基層組織和普通公眾的生物安全意識。

進(jìn)一步明確各級治理主體及其權(quán)責(zé)關(guān)系，完善生物安全治理結(jié)構(gòu)體系。在國家生物安全治理結(jié)構(gòu)體系方面，應(yīng)當(dāng)建立國家主導(dǎo)、社會(huì)參與的多元主體協(xié)同治理的模式，要加快建立健全國家生物安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過生物安全立法的形式，分別明確和落實(shí)各個(gè)治理主體在我國生物安全治理體系中的地位和作用，理順相關(guān)管理體制機(jī)制，賦予各治理主體在面對重大生物安全事件時(shí)承擔(dān)的職責(zé)和相應(yīng)的權(quán)限，做到生物安全治理時(shí)各司其職、協(xié)調(diào)有序。國家生物安全結(jié)構(gòu)體系建設(shè)，必須加強(qiáng)黨在全國的領(lǐng)導(dǎo)作用，加強(qiáng)政府和其他治理主體的信息、資源等多方面的交流共享，并厘清各自的權(quán)限邊界，明確不同治理主體的獨(dú)立性，進(jìn)而形成邊界清晰、分工合作和平衡互動(dòng)的多元主體間的和諧關(guān)系。與此同時(shí)，劃分各治理主體的責(zé)任范圍，分層級、分領(lǐng)域、跨地域、跨部門從縱向和橫向等多個(gè)維度進(jìn)行全方位的協(xié)調(diào)，從而加強(qiáng)和促進(jìn)治理主體間的協(xié)同合作。通過建立生態(tài)安全的目標(biāo)責(zé)任體系，形成有序的目標(biāo)鎖鏈，建立以目標(biāo)為牽引的多元治理主體的生物安全責(zé)任體系，細(xì)化和落實(shí)生態(tài)安全治理責(zé)任。目標(biāo)責(zé)任制的建立不僅能保證各治理主體目標(biāo)的達(dá)成，還能保證各治理主體之間的橫向協(xié)調(diào)與合作。需要注意的是，在生物安全治理目標(biāo)責(zé)任分解方面，要堅(jiān)持合理細(xì)化目標(biāo)責(zé)任，否則會(huì)導(dǎo)致各治理主體專注完成目標(biāo)以應(yīng)付檢查和業(yè)績要求而忽視日常崗位職責(zé)所需要完成任務(wù)的現(xiàn)象。

加強(qiáng)生物安全治理體系的宣傳、組織、監(jiān)管和服務(wù)功能建設(shè)，逐步完善生物安全功能體系。隨著社會(huì)的發(fā)展和人類生活方式的轉(zhuǎn)變，未來生物安全風(fēng)險(xiǎn)會(huì)更加變幻莫測和難以控制，這就需要發(fā)揮國家生物安全治理功能體系的作用。

首先，要加強(qiáng)科普知識和法律法規(guī)的宣傳普及，建議運(yùn)用新穎和多元化的信息傳播方式，使生物安全的法律觀念深入人心，進(jìn)而引導(dǎo)全社會(huì)形成知法、懂法和守法的良好社會(huì)風(fēng)氣。與此同時(shí)，注重加強(qiáng)素質(zhì)教育，養(yǎng)成良好的生活方式和文明的生活習(xí)慣。其次，我國生物安全領(lǐng)域涉及的部門較多，為了避免出現(xiàn)政出多門或存在管理漏洞的局面，應(yīng)打通條塊分割的生物安全管理格局，在各級政府建立權(quán)威的生物安全管理機(jī)構(gòu)和生物威脅防御組織指揮體系，實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和指揮，共同防范風(fēng)險(xiǎn)和提高應(yīng)急處置能力。再次，國家生物安全治理的主要措施就是監(jiān)管，依托新興技術(shù)，在現(xiàn)有國家疫情網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，著重抓好傳染病等生物安全的監(jiān)測、預(yù)警等實(shí)體網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，以期對出現(xiàn)的生物安全風(fēng)險(xiǎn)迅速識別分析來源和判別風(fēng)險(xiǎn)并提出應(yīng)對措施。同時(shí)建議由中央建立統(tǒng)一的監(jiān)管措施與明確的監(jiān)管程序，各級管理部門也要加大對治理行為的監(jiān)管力度，保證生物安全監(jiān)管工作得以有效展開。最后，在公共服務(wù)方面，加強(qiáng)生物安全治理服務(wù)能力建設(shè)。重視新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫、生物入侵、生物多樣性保護(hù)與轉(zhuǎn)基因生物安全等領(lǐng)域的科學(xué)研究，加大公共健康安全基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度和透明度，克服形式主義，把各項(xiàng)服務(wù)真正落實(shí)到位。與此同時(shí)，責(zé)令各類服務(wù)機(jī)構(gòu)的相關(guān)信息向社會(huì)公開，確保公開透明，接受社會(huì)各界監(jiān)督。

加快生物安全法律法規(guī)、通用標(biāo)準(zhǔn)和制度體系建設(shè)，不斷完善生物安全治理法律制度體系。國家生物安全制度體系建設(shè)是當(dāng)前的重要課題。我國需要按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，著力破解制約生物安全領(lǐng)域存在的體制機(jī)制障礙，以健全法律法規(guī)、建立跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和完善激勵(lì)措施等為突破口，構(gòu)建起以法治、協(xié)同和激勵(lì)為基本制度的國家生物安全制度體系，實(shí)現(xiàn)法治化和制度化。

首先，確立以《中華人民共和國生物安全法》為核心，由生物安全管制性法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、特定事項(xiàng)部門規(guī)章等組成的層次分明、建制完備的生物安全法律體系。將《中華人民共和國生物安全法》列為基本法，現(xiàn)行法規(guī)中與《中華人民共和國生物安全法》的規(guī)范內(nèi)容和指導(dǎo)思想不相符的，要盡快啟動(dòng)修訂程序，通過建立健全生物安全立法，對生物安全管理作出全面、系統(tǒng)的法律規(guī)范。[23]其次，建立健全生物安全通用標(biāo)準(zhǔn)和制度體系建設(shè)。加強(qiáng)生物安全風(fēng)險(xiǎn)評估、調(diào)查、監(jiān)測、預(yù)警的標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)，形成系統(tǒng)、完備的生物安全標(biāo)準(zhǔn)體系等。盡快圍繞生物安全的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域建立健全風(fēng)險(xiǎn)評估和治理、監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)、信息共享網(wǎng)絡(luò)、應(yīng)急管理和決策技術(shù)咨詢等制度體系建設(shè)。[24]通過建立健全通用標(biāo)準(zhǔn)和制度體系，從而為生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理提供標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)支撐，更為各類生物安全領(lǐng)域的跨域、跨部門協(xié)同治理提供制度依據(jù)。此外，建立政府各部門和社會(huì)各界之間合作治理的跨界協(xié)調(diào)制度，還必須依賴于具有行為引導(dǎo)功能的激勵(lì)制度建設(shè)。通過目標(biāo)導(dǎo)向的正向激勵(lì)和負(fù)向問責(zé)能夠有效引導(dǎo)生物安全治理主體間形成合力。

完善治理路徑和治理機(jī)制，優(yōu)化國家生物安全治理運(yùn)行體系。生物安全治理體系，從縱向上看，包括中央治理體系、地方治理體系和基層治理體系三個(gè)層次，為了提升治理效力，必須從治理的最薄弱環(huán)節(jié)入手，加強(qiáng)基層治理體系建設(shè)，將生物安全治理的意識、制度和措施轉(zhuǎn)化為覆蓋到基層社區(qū)和鄉(xiāng)村的執(zhí)行力，最終搭建起覆蓋到社區(qū)和鄉(xiāng)村的全社會(huì)共同參與的生物安全網(wǎng)絡(luò)。由于生物安全風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)性和不確定性，對風(fēng)險(xiǎn)的防控和治理也要經(jīng)過一個(gè)連續(xù)不斷的動(dòng)態(tài)過程，需要建立一套有效的多主體、多層次、多路徑協(xié)調(diào)互動(dòng)的協(xié)同治理機(jī)制。

目前，我國可以從完善治理路徑和方法入手，不斷優(yōu)化治理機(jī)制。對于自下而上運(yùn)行過程中存在的問題，一方面應(yīng)理順并簡化新發(fā)突發(fā)傳染病等生物安全威脅上報(bào)、確診和發(fā)布的流程，并及時(shí)向公眾公開;另一方面著力提高各級政府治理能力尤其是處理突發(fā)事件的整體能力，提升政府部門專業(yè)化程度和循證決策能力，使傳染病等生物安全威脅在基層得到有效遏制。此外，還可以綜合利用多種運(yùn)行路徑相結(jié)合的方式，尤其重視調(diào)動(dòng)基層干部和廣大人民群眾參與生物安全治理的積極性、主動(dòng)性和自覺性。各級干部也要對具體執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查，并和基層執(zhí)行人員以及人民群眾進(jìn)行深入交談，盡可能把各項(xiàng)措施落實(shí)到位，解決在具體執(zhí)行環(huán)節(jié)存在的種種問題。此外，在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，可以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律等多元手段對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與者進(jìn)行引導(dǎo)，還可以利用道德、教育和行政等手段加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，增強(qiáng)社會(huì)各界對生物安全治理的信心，鼓勵(lì)消費(fèi)和生產(chǎn)。我們要積極解決當(dāng)前存在的問題，藉此推進(jìn)并全面提高國家生物安全治理能力。

加強(qiáng)生物安全科技創(chuàng)新、監(jiān)測預(yù)警和人才培養(yǎng)，完善生物安全治理科技支撐體系。先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用是提升國家生物安全治理體系運(yùn)行效果和提高國家生物安全治理能力的重要抓手。在此次新型冠狀病毒疫情防控中科技手段在防控病毒傳播、快速檢測和對癥藥物研制等方面發(fā)揮了重要作用。因此，提高國家生物安全治理能力，必須重視和發(fā)揮先進(jìn)科學(xué)技術(shù)在應(yīng)對生物安全風(fēng)險(xiǎn)中的作用。

首先，要完善關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的新型舉國體制優(yōu)勢，加強(qiáng)生物安全領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)的科研攻關(guān)，掌握生物安全核心技術(shù)，拿出硬核產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)生物安全關(guān)鍵核心技術(shù)的自主可控，[25]盡快提高我國應(yīng)對重大突發(fā)生物安全事件的能力和水平。其次，要依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，逐步建立健全國家生物安全動(dòng)態(tài)監(jiān)測預(yù)警體系，定期對生物安全風(fēng)險(xiǎn)開展全面調(diào)查評估，提升政府應(yīng)對生物安全風(fēng)險(xiǎn)的響應(yīng)能力。最后，要統(tǒng)籌各方面科研資源，加快科研力量布局，打造生物安全高端科研平臺，加強(qiáng)生物科技人才體系建設(shè)和生物安全尖端人才培養(yǎng)，[26]為生物安全治理提供堅(jiān)實(shí)的人才技術(shù)支撐，提高應(yīng)對生物安全風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略儲備能力，最終實(shí)現(xiàn)國家生物安全治理能力的全面提升。

結(jié)語

新冠肺炎疫情是繼2003年“非典”之后我國生物安全治理體系和治理能力面臨的又一次嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。盡管經(jīng)過多年的努力，我國生物安全治理能力顯著增強(qiáng)，有效應(yīng)對了多次重大疫情危機(jī)，保障了國家安全和人民生命安全與健康。但此次新冠肺炎疫情的發(fā)生與傳播，也顯示出我國生物安全治理體系建設(shè)還處在發(fā)展階段，需要深入研究和不斷完善。本文從國家生物安全治理體系構(gòu)建必須面對的幾個(gè)基本問題著手，構(gòu)建了國家生物安全治理體系的基本框架，這是一次對國家生物安全治理體系基本內(nèi)容及其內(nèi)在邏輯關(guān)系的探索性研究。以構(gòu)建生物安全治理體系內(nèi)容框架為分析維度，立足當(dāng)前我國生物安全治理面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和現(xiàn)實(shí)困境，提出了我國國家生物安全治理體系建設(shè)與完善的治理建議。本文的研究成果可以為我國國家生物安全治理體系的設(shè)計(jì)和治理實(shí)踐的推進(jìn)提供參考。

（本文系2020年度西安市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“基于目標(biāo)管理的國家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理的協(xié)同機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：JG23;西北大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生裴索亞對本文亦有貢獻(xiàn)）

注釋

[1]習(xí)近平：《完善重大疫情防控體制機(jī)制 健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，《人民日報(bào)》，2020年2月15日，第1版。

[2]鄭濤、田德橋、祖正虎：《生物安全是國家戰(zhàn)略必需的生命工程》，《軍事醫(yī)學(xué)》，2014年第2期。

[3]鐘寰平：《每一個(gè)人都是筑牢國家生物安全的堡壘》，《中國環(huán)境報(bào)》，2020年2月5日，第1版。

[4][23]秦天寶：《生物安全法的立法定位及其展開》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》，2020年第3期。

[5]劉杰、任小波、姚遠(yuǎn)：《我國生物安全問題的現(xiàn)狀分析及對策》，《中國科學(xué)院院刊》，2016年第4期。

[6]鄧?yán)冢骸丁爸袊巍钡默F(xiàn)代化治理體系構(gòu)建邏輯》，《社會(huì)主義研究》，2020年第2期。

[7]徐曉林、朱國偉：《國家安全治理體系：人民本位、綜合安全與總體治理》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2014年第3期。

[8]苗爭鳴、尹西明、陳勁：《美國國家生物安全治理與中國啟示：以美國生物識別體系為例》，《科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理》，2020年第4期。

[9]王芳、黃軍：《政府生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)體系及多維轉(zhuǎn)型》，《廣西社會(huì)科學(xué)》，2017年第12期。

[10]《習(xí)近平談治國理政》第二卷，北京：外文出版社，2017年，第394頁。

[11]《國家林業(yè)和草原局簡介》，國家林業(yè)和草原局政府網(wǎng)，2018年9月21日，http：//www.forestry.gov.cn/main/20/20180418/69.html。

[12]《職能配置》，中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)，2019年4月10日，http：//www.moa.gov.cn/jg/bjs/201712/t20171217_5986506.htm。

[13]《國家衛(wèi)生健康委員會(huì)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會(huì)網(wǎng)，2018年9月11日，http：//www.nhc.gov.cn/wjw/jgzn/201809/3f4e1cf5cd104ca8a8275730ab072be5.shtml。

[14]《關(guān)于印發(fā)新冠肺炎疫情心理疏導(dǎo)工作方案的通知》，疾病預(yù)防控制局網(wǎng)，2020年3月18日，http：//www.nhc.gov.cn/jkj/s3577/202003/0beb22634f8a4a48aecf405c289fc25e.shtml。

[15]裴杰、王秋靈、薛慶節(jié)：《實(shí)驗(yàn)室生物安全發(fā)展現(xiàn)狀分析》，《實(shí)驗(yàn)室研究與探索》，2019年第9期。

[16]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2013年11月15日，http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm。

[17]《習(xí)近平對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情作出重要指示》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2020年1月20日，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-01/20/content_5471057.htm。

[18]何蕊、田金強(qiáng)：《我國生物安全立法現(xiàn)狀與展望》，《第二軍醫(yī)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2019年第9期。

[19]習(xí)近平：《為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供強(qiáng)大科技支撐》，《求是》，2020年第6期。

[20]白春禮：《為全面提高國家生物安全治理能力提供有力科技支撐》，《旗幟》，2020年第4期。

[21]蔡守秋、王萌：《“人與自然是生命共同體”理念的環(huán)境法蘊(yùn)涵》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第4期。

[22]莫紀(jì)宏：《關(guān)于加快構(gòu)建國家生物安全法治體系的若干思考》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第4期。

[24]徐海根、劉標(biāo)：《關(guān)于生物安全，你了解多少》，《光明日報(bào)》，2020年2月22日，第5版。

[25]李學(xué)勇：《準(zhǔn)確理解習(xí)近平關(guān)于生物安全重要論述的四個(gè)維度》，《思想理論教育導(dǎo)刊》，2020年第7期。

[26]高德勝：《危機(jī)之下更顯生物安全建設(shè)之重》，《人民論壇》，2020年第5期。

責(zé) 編/肖晗題