付昌奎

摘要伴隨農村義務教育管理體制變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府義務教育職能分解、履責弱化，突出表現為消極性履責、形式性履責和選擇性履責。通過對相關法律政策和農村教育發(fā)展現實的分析考察，提出當下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實義務教育發(fā)展責任是“必為”也是“需為”。為此，應當堅持“責任政府”理念、明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實義務教育權責，建立溝通協調機制、強化履責統(tǒng)籌與分工合作，納入政府督導考核評估范疇、明晰履責收益與失責后果，最終促成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由旁觀者到責任者的角色轉換。

關鍵詞 辦學活力；農村義務教育；義務教育管理體制改革；責任政府；隱性輟學

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2020）11-0024-04

注釋：① 本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“中國農村教育發(fā)展基本類型與模型建構研究”（項目編號：18JJD880001）的研究成果。

農村教育的健康發(fā)展以及農村學校的活力釋放離不開各級政府部門的有力支持和保障。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，作為農村教育的天然依靠，他們曾經在我國的“三級辦學、兩級管理”體制下為農村義務教育經費籌集和“兩基”目標實現做出了重要貢獻。但近年來一個不容忽視的現象是，自21世紀初我國義務教育管理體制改為“以縣為主”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推動落實義務教育發(fā)展過程中主動作為的空間越來越有限。出現這種現象的原因是什么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進落實義務教育過程中究竟應該承擔什么責任，未來怎樣才能促使其更好履責？在農村教育越來越受到關注的今天，我們有必要對這一問題進行理性審視和反思。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府義務教育履責活力何以弱化？

2000年初，隨著《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》（2001年，以下簡稱《決定》）和《國務院辦公廳關于完善農村義務教育管理體制的通知》（2002年，以下簡稱《通知》）發(fā)布，我國義務教育管理體制發(fā)生重大轉折，開始實行“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”。2006年修訂的《中華人民共和國義務教育法》又首次以法律形式對“以縣為主”予以確認?！耙钥h為主”改革確實減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的教育發(fā)展責任壓力，促進了教育管理合理化、資源配置科學化和教育發(fā)展均衡化。但伴隨農村義務教育管理重心上移和人權、財權上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府教育職能被分解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦多被清理和撤銷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校制度取而代之。在這樣的制度情境下，多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遂將自己蛻變?yōu)椤芭杂^者”，或減少關注、或消極應對，甚或撒手不管，[1]很多需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有所作為之處均被忽視，直接導致其對屬地內學校的支持和保障不足，學校尤其是村小和教學點的辦學活力受到極大摧折。其主要表現和原因有以下幾點。

1. 消極性履責：源于職責分配模糊下的教育履責內容不明

消極性履責，主要是指在“事權”紛繁復雜和現行法律政策關于義務教育職責分配模糊的情形下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不會主動“攬事兒”，履責被動。這迫使校長成為“活動家”，需要花費精力想盡辦法拉近學校與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系才能獲得支持。

例如：《義務教育法》明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的義務教育職責僅僅集中在控輟保學，而表彰獎勵、經費保障、安全維護等職責屬于“各級人民政府”。盡管理論上“各級人民政府”應包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但實踐中這種模糊籠統(tǒng)的表達經常被作為一種非剛性要求處理，被視為“可為可不為”，導致部分職責被排除于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際履責范圍。此外，雖然各地出臺了關于義務教育的地方性法規(guī)，但在各級政府職責內容上大多沒有超越《義務教育法》的表述。

又如：從政策規(guī)定來看，近年來相關政策明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的職責只是集中在控輟保學和關愛留守兒童上，管理體制改革初期賦予的學校安全和秩序維護、學校建設土地劃撥、教育經費籌措等職責已被淡化。此外，在涉及多主體的義務教育職責中，主體責任劃分不明，如就籌措教育經費、改善辦學條件、提高教師待遇而言，縣級政府及其相關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均有職責，但職責如何劃分并沒有相應依據。

2. 形式性履責：源于權責配置失衡下的教育履責能力缺失

形式性履責，主要表現為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履責權限與能力缺失的情形下，多采取會議、發(fā)文、報表等方式應付上級政府的督導考核，而無法采取實質性手段推動義務教育發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動義務教育發(fā)展職責，本質上可分為實現屬地內全體適齡兒童少年“在上學”和“上好學”。對于前者，《義務教育法》既規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織督促義務，又授予了其批評教育等權力，因而權責相對匹配。而對于后者，雖然要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行支持保障和監(jiān)督職責，但卻明顯表現出權責不統(tǒng)一。

究其原因，一方面是由于前提性權限缺乏，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供支持和保障能力不足?！耙钥h為主”的管理體制實施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府先前享有的“人權”“財權”和教育教學管理等權力幾乎完全上移至縣一級政府。尤其對于涉及財政投入的職責，貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因財權被削弱幾乎沒有能力給予支持和保障，導致履責能力缺失。另一方面，源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對學校的相關監(jiān)督權力缺失。2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設的意見》，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“鞏固提高義務教育質量和水平”，[2]這一職責不僅涉及《義務教育法》規(guī)定的資源支持和保障義務，還應當包括對資源配置后的利用、對教育教學進行監(jiān)督指導。但現實是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有的只是“付出權”，相關監(jiān)督指導權沒有被明確，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與中心校的監(jiān)督指導權如何劃分也是未知。

3. 選擇性履責：源于政府“自利偏好”下的教育履責動力匱乏

選擇性履責，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職責多重但主體利益分化的背景下，會基于自利性選擇履行符合自身利益的職責。這主要源于內外兩方面因素。

首先，源于履責的內部動力匱乏。義務教育職責履行本質上屬于純粹的公共服務供給，相對于經濟發(fā)展，產出具有滯后性，不會帶來直接的經濟效益，而且還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、人力、資源等各類支出。相比經濟發(fā)展職責，它對政府政績與個人升遷的貢獻度極低。以陜西H縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效考評為例，考核指標總分值120分，“教育”僅是“社會發(fā)展”下的二級指標，分值僅有2分。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更愿意專注于通過招商引資等發(fā)展屬地經濟、實現財政創(chuàng)收，而對教育等公共服務職能很少給予關注。

其次，源于履責的外部壓力缺失。雖然《義務教育法》明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未履行控輟保學責任所應承擔的法律后果，但對于未履行其他職責的后果并沒有明示。從教育督導來看，盡管《教育督導條例》（2012年）規(guī)定了縣級以上人民政府可以對下級人民政府履行教育職責情況進行督導，但實踐中督導對象主要集中于學校和縣級以上政府及其相關部門層面，很少有針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府教育履責情況的督導。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》在督政目標設置上也只是強調“督促省、市、縣三級政府履行教育職責”，[3]并無鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于落實義務教育發(fā)展何以有責？

盡管當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行落實義務教育職責方面存在弱化現象，但通過對我國相關法律政策體系進行梳理發(fā)現，推動并促進義務教育發(fā)展始終是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一項重要的公共服務職能，即使在“以縣為主”改革如火如荼時期，這一職責也沒有在法律和政策文本上被完全抹除。而且從農村義務教育發(fā)展的現實境遇來看，也迫切需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供強有力的條件保障。因此，落實義務教育發(fā)展既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的必為責任，也是需為責任。

1. 必為：法律明文和政策設計賦予的公共服務職責

首先，支持義務教育發(fā)展是法律明文賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責，不履責即違法。《中華人民共和國教育法》作為我國的教育基本法，明確了各級人民政府“分級管理、分工負責”的工作原則，并要求“各級人民政府”保障適齡兒童、少年接受義務教育，在財政預算中單列教育經費支出，監(jiān)督管理學校教育經費，規(guī)劃學?；窘ㄔO、安排學校建設用地和物資，對教育教學資料與設備等給予優(yōu)先、優(yōu)惠安排。在同一部法律中，同時使用“各級人民政府”和“縣級以上各級人民政府”，也說明兩個概念并不等同，前者并不排斥鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，“各級人民政府”當然包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府。同時，在最新修訂的《義務教育法》中，除賦予“各級人民政府”多重責任，如表彰獎勵，保障學生就近入學、教師待遇、教育經費，維護學校秩序與安全等，還專門規(guī)定了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府”的控輟保學職責。

其次，從國家政策設計角度看，“以縣為主”改革無論是初期還是當下，均沒有證據表明要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從義務教育發(fā)展責任主體中排除。2001年的《決定》和2002年的《通知》，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的義務教育職責明確為控輟保學、維護學校安全與教學秩序、劃撥學校土地、籌措經費改善辦學條件（經濟條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、教育附加費征收和教育集資（未進行稅費改革地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)），后者同時還規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育工作由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長直接負責。盡管隨著農村義務教育經費保障新機制建立，不再征收教育附加費，但并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其他職責的當然撤銷。尤其自2016年前后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責再次得到重申。僅在2016年，國務院就先后發(fā)布《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》和《國務院關于統(tǒng)籌推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》兩個文件，強調鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控輟保學責任和對留守兒童的關愛保護責任；2017年的《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設的意見》中也將“鞏固提高義務教育質量和水平，改善鄉(xiāng)村教學環(huán)境，保障校園和師生安全，做好控輟保學和家庭經濟困難學生教育幫扶等”明確納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本公共服務職能。[4]教育部等六部門最近印發(fā)的《關于加強新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設的意見》（2020年）中也強調鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府要參與到鄉(xiāng)村教師隊伍建設中來。

2. 需為：回應農村教育現實需求的必然選擇

從現實情況來看，當前農村義務教育有眾多新情況、新問題發(fā)生，僅僅依靠縣級政府及其教育行政部門和學校無法有效破解，迫切需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮屬地優(yōu)勢、積極作為。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與義務教育發(fā)展能夠彌補現行管理體制和辦學模式的缺陷，激發(fā)學校辦學活力。當前，在“以縣為主”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心?！敝贫扔绊懴?，部分地區(qū)的村小和教學點并不由縣直接負責，有地區(qū)甚至將其完全“甩手”給鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校，經費撥付等工作均需通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校完成，類似村小、教學點經費被截留等現象頻發(fā)。村小、教學點的發(fā)展完全取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校的重視程度和其“自力更生”情況，因此迫切需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行監(jiān)督和管理。此外，當前多數農村學校封閉辦學，與社區(qū)相互隔離，農村的優(yōu)勢教育資源沒有得到充分利用，教育質量不高。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有協調整合區(qū)域教育資源、統(tǒng)籌地區(qū)教育和文化共同發(fā)展的角色優(yōu)勢，完全可以在此過程中有所作為。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控輟保學的歷史任務并沒有結束。雖然當前我國農村“因貧輟學”的情況基本得到抑制，但隱性輟學問題卻不容小覷。在學校布局調整背景下，鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校兩種農村學校形態(tài)生成，由此帶來的學生上學安全問題、寄宿制管理等問題亟待解決；同時由于鄉(xiāng)村小規(guī)模學校的師資、教學質量與發(fā)展能力普遍較弱，上學的高機會成本和低教育回報之間的落差使得“讀書無用論”“讀書無望論”在部分地區(qū)再次盛行，直接導致顯性或隱性輟學。此外，農村留守兒童教育問題也一直備受關注。要改善這些狀況，既需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加大入學組織和督促力量，也需要其提升農村義務教育質量，滿足農村學生的教育期待，尤其需要發(fā)揮地緣優(yōu)勢做好留守兒童的關愛教育工作。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行落實義務教育職責何以可能？

總體而言，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府義務教育履責弱化，既受到政策法律規(guī)范因素的影響，也是政府責任履行機制束縛的結果。因此，為強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對屬地學校的支持保障，激發(fā)學校辦學活力，亟待優(yōu)化當前的義務教育職責規(guī)范與履責機制。

1. 堅持“責任政府”理念，明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實義務教育權責

“責任政府”理念強調“責任是政府的基礎，建立在責任基礎上的權力僅僅是政府履行責任的工具和手段，政府責任先于政府權力”。[5]

首先，應以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在義務教育服務與治理上的比較優(yōu)勢為基礎，明確其“底線+彈性”教育職責。底線教育職責屬于必須履行的基礎性責任?！耙钥h為主”管理體制下，縣級政府承擔了主要的管理職責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則需利用地緣和信息優(yōu)勢參與較為微觀細致的工作，譬如控輟保學、學生上學及校園安全保障、用地供給、校產保護、困境兒童幫扶、學校教育教學協調監(jiān)督、學校和社區(qū)互動協調、學校布局調整等方面。彈性教育職責屬于鼓勵性職責，與政府能力尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政能力有很大關聯，譬如教師待遇與辦學條件改善、教育教學表彰獎勵、優(yōu)秀師資吸引等。財政自主性相對較強或財政能力相對較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，履責的程度應當更深。