陳冠華

疫情發(fā)展初期，政府部門需要應(yīng)對的問題主要是防止疫情擴(kuò)散、盡快消除疫情影響和恢復(fù)社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)等，采取的具體措施則集中在人員救助、道路管制、物資調(diào)配等直接處置與救援領(lǐng)域。隨著疫情的發(fā)展，由疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)、金融、教育、人力資源等次生問題逐步出現(xiàn)，并對社會經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生了不同程度的負(fù)面影響。金融業(yè)無論出于行業(yè)自救或是承擔(dān)社會責(zé)任的考慮，都應(yīng)積極參與危機(jī)治理，將疫情對實(shí)體經(jīng)濟(jì)與資本市場的影響降到最低。

金融業(yè)危機(jī)治理的全球視角

金融業(yè)危機(jī)治理依據(jù)引發(fā)危機(jī)狀態(tài)的不同原因具有不同的應(yīng)對理論邏輯。觸發(fā)金融業(yè)危機(jī)治理的原因分為內(nèi)在因素與外在因素。內(nèi)在因素是指由金融業(yè)自身原因?qū)е碌奈C(jī)狀態(tài)，大到次貸危機(jī)和東南亞金融危機(jī)，小到P2P平臺倒閉等因金融產(chǎn)品創(chuàng)新帶來的金融風(fēng)險，都屬于引發(fā)金融業(yè)危機(jī)治理的內(nèi)在因素。外在因素是指危機(jī)由非金融事件引發(fā)的危機(jī)狀態(tài)，例如美國“9·11”事件、印度洋海嘯以及此次新冠肺炎疫情導(dǎo)致的危機(jī)狀態(tài)，此時金融業(yè)危機(jī)治理屬于整體危機(jī)應(yīng)對的一部分。上述危機(jī)事件對公共衛(wèi)生、安全體系、實(shí)體經(jīng)濟(jì)以及金融領(lǐng)域都產(chǎn)生了巨大影響。金融業(yè)危機(jī)治理既要應(yīng)對行業(yè)自身的危機(jī)狀態(tài)，又要在疫情危機(jī)治理的統(tǒng)籌安排下提供金融應(yīng)對措施。當(dāng)前國內(nèi)外的金融業(yè)危機(jī)治理研究多聚焦于金融業(yè)內(nèi)在因素引發(fā)的危機(jī)治理問題，對外在因素引發(fā)的危機(jī)治理的研究則有所欠缺。

內(nèi)在因素與外在因素引發(fā)的金融業(yè)危機(jī)治理既有相同點(diǎn)又有不同點(diǎn)。相同點(diǎn)是二者都可以適用危機(jī)治理的一般理論。現(xiàn)代系統(tǒng)性的危機(jī)治理理論起源于西方國家，最初多圍繞危機(jī)產(chǎn)生的原因、危機(jī)狀態(tài)的區(qū)分、危機(jī)的影響等方面展開。例如，哈貝馬斯對社會危機(jī)的概念進(jìn)行了界定;科塞從危機(jī)影響方面進(jìn)行研究，認(rèn)為沖突并不總是帶來負(fù)面的效果，社會危機(jī)通過良好的疏導(dǎo)能夠消減利益沖突，促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。隨著人們對危機(jī)認(rèn)識的不斷加深，危機(jī)研究逐步轉(zhuǎn)向危機(jī)預(yù)警、處置等具體管理措施，希斯提出的“4R”危機(jī)管理模式涵蓋危機(jī)管理、預(yù)警、反應(yīng)和恢復(fù)環(huán)節(jié);斯洛維克提出了危機(jī)決策的理論模型和分析方法，有助于提高企業(yè)、政府危機(jī)決策的效率和質(zhì)量。上述危機(jī)治理的一般理論為金融業(yè)危機(jī)治理的行為模式與行為規(guī)制提供了一定的理論基礎(chǔ)。

然而，當(dāng)前國際金融業(yè)危機(jī)治理研究多聚焦于內(nèi)在因素引發(fā)的危機(jī)治理問題，例如經(jīng)濟(jì)危機(jī)中的治理問題等，對內(nèi)外因素治理的不同點(diǎn)認(rèn)知不充分，忽視對外在因素引發(fā)的危機(jī)治理的研究。在金融業(yè)危機(jī)治理工具箱中，不少工具并不區(qū)分內(nèi)外因素引發(fā)的危機(jī)，例如2008年次貸危機(jī)和此次疫情期間，美聯(lián)儲都采取了商業(yè)票據(jù)融資機(jī)制（CPFF）幫助企業(yè)融資以應(yīng)對危機(jī);主要?dú)W盟國家、澳大利亞、日本等國都采取了降息等寬松的貨幣政策應(yīng)對疫情帶來的經(jīng)濟(jì)衰退。但是，不區(qū)分不代表單純的經(jīng)濟(jì)危機(jī)與疫情引發(fā)的金融業(yè)危機(jī)狀態(tài)完全一樣，兩類危機(jī)的特點(diǎn)不同、方式不同、需要其他部門的參與情況不同、采取同樣措施的預(yù)期效果也不同。因此，獨(dú)立研究外在因素引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)下金融業(yè)的危機(jī)治理問題具有理論與實(shí)踐價值。

中國金融業(yè)危機(jī)治理的得與失

黨的十九屆四中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，實(shí)現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化，為金融業(yè)危機(jī)治理水平提出了新的、更高的要求。雖然我國早在春秋時期就已有危機(jī)治理思想——例如《左傳》中有“居安思危，思則有備，備則無患”的論述——但是缺乏現(xiàn)代系統(tǒng)性的危機(jī)治理理論。2003年之前，我國的危機(jī)治理研究多以介紹國外危機(jī)管理理論為主，主要關(guān)注領(lǐng)域?yàn)閲H關(guān)系方面的危機(jī)管理問題。SARS疫情之后我國又經(jīng)歷了南方雪災(zāi)、汶川地震等多次突發(fā)事件，在此期間涵蓋危機(jī)管理組織方式、政府行為、法治保障等多個方面的研究逐步豐富，但是研究內(nèi)容較為宏觀，對金融業(yè)的危機(jī)治理研究較為匱乏。新冠肺炎疫情期間，金融業(yè)危機(jī)治理涉及到的主體主要包括金融監(jiān)管部門、金融企業(yè)和金融投資者等各類金融市場參與者，不同性質(zhì)的主體各自采取了多種措施應(yīng)對此次危機(jī)。

金融監(jiān)管部門的危機(jī)治理

此次疫情中，金融監(jiān)管部門的危機(jī)治理措施可總結(jié)為以下幾個方面：第一，直接降低或延期繳納稅費(fèi)類。例如，湖南省工信廳發(fā)布的《關(guān)于全力支持和組織推動中小企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的措施》，允許受疫情影響的中小企業(yè)延期繳納稅款，并給予一定的稅收優(yōu)惠。第二，財政補(bǔ)貼類。例如，財政部出臺的中小企業(yè)扶持政策包括了加大對中小企業(yè)貸款的貼息支持力度。對于享受稅收優(yōu)惠及財政補(bǔ)貼的企業(yè)，在不影響國家安全和商業(yè)秘密的前提下應(yīng)當(dāng)做到信息公開透明。第三，公開市場操作類。例如，在中國人民銀行、財政部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯局共同發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化金融支持防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情的通知》中，提到通過公開市場操作保持流動性合理充裕的政策措施。第四，提供融資政策支持類。例如，中國人民銀行先后設(shè)立1000億元專項(xiàng)債，3000億元專項(xiàng)貸款和具有普惠性的5000億元再貸款、再貼現(xiàn)。上海市金融局發(fā)布的《支持中小微企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)市金融舉措》，共計9方面26條措施，其中有3條涉及優(yōu)化企業(yè)融資支持。第五，防范危機(jī)引發(fā)的金融風(fēng)險類。例如，對不良貸款標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一定的調(diào)整，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可給予企業(yè)一定期限的臨時性延期還本付息安排等。第六，下達(dá)指標(biāo)任務(wù)類。例如，《蘇州市人民政府關(guān)于應(yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情支持中小企業(yè)共渡難關(guān)的十條政策意見》中提到“確保2020年小微企業(yè)信貸余額不低于2019年同期余額”。第七，提高辦事效率類。例如，加強(qiáng)線上辦理業(yè)務(wù)的技術(shù)支持，為抗疫一線企業(yè)和受到疫情影響較大的企業(yè)開通金融服務(wù)綠色通道等。

此次疫情期間，金融監(jiān)管部門通過實(shí)施上述各類危機(jī)治理，為防治疫情、保障金融安全、維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。然而，金融監(jiān)管部門還存在以下三個方面的不足。

第一，對治理的法律規(guī)制不足，未明確金融監(jiān)管行為的行使邊界。尤其在危機(jī)治理中，金融監(jiān)管部門擁有較大裁量權(quán)的前提下，更應(yīng)依法行政，不得超越法律授權(quán)。雖然疫情導(dǎo)致的危機(jī)狀態(tài)具有突發(fā)性、緊迫性以及難以預(yù)見性，金融危機(jī)治理措施需根據(jù)疫情的發(fā)展及時變化，但基本的法律規(guī)制仍然需要遵守。例如，金融稅收優(yōu)惠政策的制定和實(shí)施仍要符合稅收法定原則;對金融企業(yè)下達(dá)任務(wù)指標(biāo)時仍應(yīng)當(dāng)區(qū)分行政命令與金融企業(yè)自治的范疇。

第二，治理決策程序不明。如何在危機(jī)治理中同時保障金融監(jiān)管決策的效率和質(zhì)量，目前為止并無完美的解決方案，民主決策與問責(zé)制相結(jié)合是較為實(shí)用的次優(yōu)選擇。問責(zé)制能夠從事后問責(zé)的角度反向約束決策者勤勉、依法、合規(guī)行使權(quán)力。具體而言，問責(zé)的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以忠誠、勤勉為原則，可參考公司治理中的商業(yè)判斷規(guī)則制定危機(jī)管理判斷規(guī)則，避免對監(jiān)管人員管制過緊、要求過高，影響危機(jī)治理的效果。例如，應(yīng)當(dāng)明確非常時期的決策只要符合法定程序，未違反危機(jī)決策、處置原則，未來發(fā)生失誤和損失無論單位或個人不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

第三，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在危機(jī)治理中的職責(zé)劃分不明。鑒于金融業(yè)屬于知識密集型行業(yè)，金融業(yè)危機(jī)治理的政策應(yīng)優(yōu)先由相應(yīng)的金融監(jiān)管部門制定。倘若危機(jī)情況較為嚴(yán)重或緊急，需要由更高級別的金融監(jiān)管部門或其他公權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一指揮，在金融決策方面也應(yīng)由直接負(fù)有金融監(jiān)管責(zé)任的部門提前對治理的實(shí)施程序、效果進(jìn)行評估并提出建議。此外，金融業(yè)危機(jī)管理執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的素質(zhì)和能力，保障相關(guān)立法能夠得到科學(xué)、合理、精準(zhǔn)實(shí)施。

金融企業(yè)的危機(jī)治理

金融業(yè)危機(jī)治理的監(jiān)管政策需要金融企業(yè)落實(shí)到位。金融企業(yè)在危機(jī)管理中應(yīng)勇于承擔(dān)社會責(zé)任，為抗疫提供金融服務(wù)支持。與單純的經(jīng)濟(jì)危機(jī)應(yīng)對措施不同，金融業(yè)危機(jī)管理行為的結(jié)束不以金融業(yè)本身的危機(jī)狀態(tài)解除為標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)對措施不僅要考慮金融業(yè)本身因危機(jī)所遭受到的沖擊，還要肩負(fù)起幫助實(shí)體經(jīng)濟(jì)、公共衛(wèi)生體系等其他領(lǐng)域完成危機(jī)管理目標(biāo)的重任。此次疫情中我國金融企業(yè)危機(jī)治理的得失分析如下。

第一，金融企業(yè)決策的實(shí)施效果具有長期性，該特點(diǎn)使得危機(jī)管理期間的金融應(yīng)對和服務(wù)措施在相當(dāng)長的時間乃至疫情結(jié)束后的一定時期內(nèi)都會發(fā)生作用。因此，金融企業(yè)采取應(yīng)對和服務(wù)措施時應(yīng)當(dāng)綜合考慮疫情之中及之后的影響。既要做到不大水漫灌，又要做到同質(zhì)同類企業(yè)得到相同的政策支持，保證“六保”“六穩(wěn)”扎實(shí)推進(jìn)。

第二，金融業(yè)的危機(jī)管理需要配合直接的危機(jī)處置措施，需要服從整體的危機(jī)處置安排。例如，優(yōu)惠政策需向口罩、防護(hù)服等抗疫急需的醫(yī)療企業(yè)傾斜。同時也應(yīng)注意，資金短時間內(nèi)的聚集固然有助于刺激相關(guān)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，但是也有可能導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，造成資源浪費(fèi)。

第三，疫情既是危也是機(jī)，疫情期間人員往來受到極大阻礙，許多金融機(jī)構(gòu)利用此次機(jī)會大力發(fā)展線上辦公、手機(jī)銀行、人工智能服務(wù)等，縮短了業(yè)務(wù)辦理流程，為客戶提供了更加高效、便捷的“無接觸”服務(wù)。金融科技促進(jìn)了創(chuàng)新型金融模式的開發(fā)利用，對傳統(tǒng)的金融監(jiān)管提出了更高的要求。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加快金融科技創(chuàng)新，在遠(yuǎn)程辦公、線上服務(wù)、自動化等方面傾注更多的資金、技術(shù)、人力資源，推進(jìn)金融服務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

第四，在新冠肺炎疫情期間，許多金融企業(yè)都能做到主動承擔(dān)社會責(zé)任，反映出企業(yè)社會責(zé)任意識已深入人心。但是，金融企業(yè)在承擔(dān)社會責(zé)任的過程中暴露出一些認(rèn)識上的模糊仍需澄清，做法上的錯誤仍需改進(jìn)。

金融投資者的危機(jī)治理

在疫情面前，公眾的參與情況將對疫情防控產(chǎn)生巨大的影響，《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)都高度重視普通群眾的行為和作用，金融業(yè)的危機(jī)治理也不例外。金融投資者危機(jī)治理的得失分析如下：第一，資本市場參與者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守商業(yè)道德和法律底線，監(jiān)管部門對于利用疫情操縱市場、進(jìn)行內(nèi)幕交易、騙取補(bǔ)貼等違法違規(guī)行為應(yīng)堅決予以打擊。第二，投資者應(yīng)摒棄投機(jī)行為，樹立價值投資意識。疫情期間部分股票價格難免發(fā)生波動，投資者應(yīng)當(dāng)注重融資企業(yè)的長期發(fā)展?jié)摿Γ菍Ｗ⒂诙唐诘膬r格投機(jī)。第三，投資者應(yīng)當(dāng)在日常投資過程中居安思危，提高風(fēng)險防范意識。在疫情發(fā)生期間，鼓勵投資者在制定投資策略時結(jié)合自身情況向抗疫一線企業(yè)傾斜。

提升金融業(yè)危機(jī)治理能力的建議

建立金融監(jiān)管部門之間以及監(jiān)管部門與監(jiān)管對象之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。應(yīng)著力建設(shè)與完善金融監(jiān)管部門與其他政府危機(jī)管理部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制、中央監(jiān)管部門與地方監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。同時，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管部門與監(jiān)管對象之間的溝通，尤其是“抗疫”一線監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管企業(yè)之間的溝通。金融監(jiān)管部門和各金融機(jī)構(gòu)，要深入企業(yè)，加大調(diào)查研究力度，確保有限的資源用到刀刃上，促進(jìn)危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的決策更加精準(zhǔn)化、科學(xué)化。

為了提高監(jiān)管部門在金融領(lǐng)域的危機(jī)治理能力，應(yīng)樹立服務(wù)型、法治型的監(jiān)管理念。反映在危機(jī)治理之中，“家長式”監(jiān)管易于采取直接命令的方式進(jìn)行管理，將自身意志置于首位，易于造成懶政怠政;服務(wù)型、法治型監(jiān)管則要求危機(jī)管理手段一方面要反映市場需求，另一方面要以倡導(dǎo)性規(guī)范為主，少用或不使用強(qiáng)制性規(guī)范;以間接調(diào)整為主，直接干預(yù)為輔。

金融業(yè)危機(jī)治理與平日運(yùn)營和監(jiān)管在管理方法和工具上并無本質(zhì)區(qū)別，危機(jī)管理與平日管理之間具有良性互動的關(guān)系。倘若平時融資渠道缺乏，危機(jī)期間也很難臨時創(chuàng)造適宜的融資工具幫助企業(yè)渡過難關(guān)。例如，在新冠疫情期間為了達(dá)到幫助中小企業(yè)融資的目的，中國人民銀行通過公開市場操作提供了流動性，此類金融調(diào)節(jié)方法在金融業(yè)日常運(yùn)營中也常常運(yùn)用。因此，金融業(yè)危機(jī)管理效果與平日資本市場的發(fā)展程度，以及金融監(jiān)管能力和效率息息相關(guān)。

抓住時機(jī)鼓勵金融科技和監(jiān)管科技的發(fā)展。本著建設(shè)服務(wù)型金融監(jiān)管的理念，面對未知的創(chuàng)新型金融交易模式，金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)有更加包容和開放的心態(tài)，為金融創(chuàng)新提供良好的監(jiān)管環(huán)境。同時，金融監(jiān)管應(yīng)鼓勵監(jiān)管科技的發(fā)展以應(yīng)對金融創(chuàng)新。例如在信息監(jiān)管領(lǐng)域，使用大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等創(chuàng)新型監(jiān)管方式能夠有效提升監(jiān)管信息獲取的效率和質(zhì)量。

就當(dāng)前疫情而言，金融監(jiān)管部門、金融企業(yè)以及其他職能部門，應(yīng)當(dāng)靈活運(yùn)用現(xiàn)有政策，幫助實(shí)體企業(yè)渡過難關(guān)。其一，可以采取進(jìn)一步降低貸款利率、適當(dāng)降低風(fēng)控措施、放寬貸款逾期的容忍度、擴(kuò)大貸款展延期范圍和期限、降低貸款分類的處罰力度、加大存量不良貸款的轉(zhuǎn)讓和核銷速度、加大推進(jìn)市場化債轉(zhuǎn)股以及必要時實(shí)施第二次政策性債轉(zhuǎn)股等方式緩解實(shí)體企業(yè)流動性壓力。其二，金融機(jī)構(gòu)之間以及金融企業(yè)與實(shí)體企業(yè)之間應(yīng)顧全大局、克服本位主義，遵照習(xí)近平總書記和黨中央的統(tǒng)一部署，共克時艱。杜絕一邊支持實(shí)體企業(yè)，另一邊打壓的現(xiàn)象，如甲銀行放貸、乙銀行抽貸等。其三，執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)在疫情期間乃至疫情后的相當(dāng)長的時間里，要對實(shí)體企業(yè)經(jīng)濟(jì)往來中發(fā)生的民事糾紛問題采取謙抑態(tài)度處理，慎用強(qiáng)制手段。其四，認(rèn)真清理政府及政府平臺公司所欠實(shí)體企業(yè)的應(yīng)付款和借款，及時予以審計、核算、支付等。

（作者系中國社會科學(xué)院金融研究所博士后）