健康脫貧接續(xù)保障的挑戰(zhàn)及應(yīng)對
——以貧困治理環(huán)境的轉(zhuǎn)變?yōu)楸尘?/h1>
2020-12-29 12:27陳正輝章征科
安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào) 2020年3期
陳正輝，章征科
（安徽師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，安徽 蕪湖 241000）
一、文獻(xiàn)綜述和問題提出
（一）文獻(xiàn)綜述
在脫貧攻堅(jiān)任務(wù)即將完成之際，如何在2020年全面建成小康社會(huì)的這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)上有效完成這一重要任務(wù)，并在“后2020”時(shí)期構(gòu)建符合實(shí)際的長期減貧防貧戰(zhàn)略，是學(xué)界的熱點(diǎn)研究問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，因病致貧、因病返貧是導(dǎo)致農(nóng)村人口貧困的主要原因之一。針對這一現(xiàn)實(shí)情況，習(xí)近平總書記指出，“我們務(wù)必深刻認(rèn)識深度貧困地區(qū)如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的艱巨性、重要性、緊迫性，采取更加集中的支持、更加有效的舉措、更加有力的工作，扎實(shí)推進(jìn)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)。”［1］
對于因病致貧的原因問題，有學(xué)者從因病喪失勞動(dòng)力、因自付醫(yī)藥費(fèi)比例過高兩個(gè)方面進(jìn)行了分析（汪輝平等，2016）［2］。在有效解決因病致貧、切實(shí)實(shí)現(xiàn)健康脫貧目標(biāo)過程中所面對的威脅和困境方面，學(xué)界多有探討。有學(xué)者認(rèn)為，我國健康扶貧體系存在醫(yī)療保障水平較低、醫(yī)療救助制度尚不完善、縣域內(nèi)大病醫(yī)療服務(wù)能力較低且縣域外轉(zhuǎn)診率高、貧困地區(qū)有突出的公共衛(wèi)生問題（方鵬騫等，2017）［3］。中國社會(huì)科學(xué)院也有學(xué)者做出了分析，認(rèn)為某些地區(qū)貧困戶大病患者的自費(fèi)支出比例依然較高、大病救治環(huán)節(jié)多且效率不高、非貧困戶與貧困戶大病支出差距大、剩余貧困人口脫貧難度越來越大、深度貧困地區(qū)健康扶貧依然存在嚴(yán)重挑戰(zhàn)等方面問題嚴(yán)重影響了健康扶貧的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)（李靜，2019）［4］。
健康扶貧機(jī)制目前存在一定的問題，已成為學(xué)界的共識。如何解決這些問題，構(gòu)建起一套有效的防貧減貧機(jī)制，尤其是如何從政策設(shè)置和公共治理等層面構(gòu)建更為科學(xué)完善的健康扶貧體系，不少學(xué)者從多方面給出了自己的答案。學(xué)界有研究認(rèn)為，解決已經(jīng)存在的因病返貧、因病致貧問題（精準(zhǔn)醫(yī)療扶貧）和預(yù)防因病返貧、因病致貧問題的產(chǎn)生（精準(zhǔn)健康扶貧），應(yīng)是相輔相成、共進(jìn)并舉的精準(zhǔn)扶貧兩大策略（蔡進(jìn)華等，2017）［5］。也有學(xué)者從頂層設(shè)計(jì)的角度出發(fā)，提出要堅(jiān)持政府主導(dǎo)多部門協(xié)同的多元健康扶貧主體、加強(qiáng)貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生與公共衛(wèi)生體系建設(shè)、建立多路徑健康保障體系等路徑方案（方鵬騫等，2017）［3］。具體到微觀設(shè)計(jì)層面，也有學(xué)者從醫(yī)療救助層面考慮，提出一方面要綜合考慮大病患者疾病負(fù)擔(dān)和家庭經(jīng)濟(jì)狀況，精準(zhǔn)認(rèn)定救助對象，另一方面要適當(dāng)提高重特大疾病醫(yī)療救助水平（辛艷姣等，2019）［6］。另外，學(xué)界學(xué)人特別關(guān)注農(nóng)村地區(qū)的健康脫貧實(shí)現(xiàn)問題，從強(qiáng)化醫(yī)療保障政策、構(gòu)建醫(yī)療保障救助體系、完善醫(yī)療保障管理制度、提高動(dòng)態(tài)信息系統(tǒng)精準(zhǔn)管理水平、建立長效健康扶貧醫(yī)療保障模式等維度出發(fā)提出了建議（唐成杰等，2019）［7］；還有學(xué)者綜合考慮了農(nóng)村地區(qū)健康脫貧體系的人才培養(yǎng)、信息系統(tǒng)建設(shè)、家庭醫(yī)生簽約問題和頂層設(shè)計(jì)的完善等方面，提出了較為實(shí)用的建議（吳立紅等，2019）［8］。除此之外，還有學(xué)者從做好頂層設(shè)計(jì)、充分組織調(diào)研和關(guān)愛弱勢群體三個(gè)方面討論了大型公立醫(yī)院實(shí)施健康扶貧的路徑（張明等，2016）［9］。
從近年來學(xué)界關(guān)于健康脫貧機(jī)制構(gòu)建面臨的挑戰(zhàn)和路徑研究的縱向演進(jìn)歷程來看，2018年及以前的研究從多個(gè)維度總結(jié)了健康脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)面臨的困境，提出的路徑建議多表現(xiàn)為宏觀設(shè)計(jì)；到2019年，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)即將完成之際，學(xué)界學(xué)人在提出政策轉(zhuǎn)向思路方面的研究開始從貧困治理環(huán)境發(fā)生轉(zhuǎn)變的角度進(jìn)行思考。有學(xué)者在健康中國戰(zhàn)略背景下的健康扶貧基本原則與主要特征的基礎(chǔ)上，分析健康扶貧政策在實(shí)踐中的突出問題，提出進(jìn)一步強(qiáng)化健康扶貧政策保障的對策（付玉聯(lián)等，2019）［10］。還有不少學(xué)者考慮 2020 年是一個(gè)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折時(shí)期，提出了“后2020年時(shí)期”這一概念，并試圖推測2020年之后健康脫貧的政策轉(zhuǎn)向問題。其中具有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，今后一段時(shí)期，要在鞏固脫貧成果的基礎(chǔ)上，按照黨的十九大提出的“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”的要求，結(jié)合新形勢、新思路，把保障式減貧作為重點(diǎn)，統(tǒng)籌利用和管理好相關(guān)財(cái)政資金，提高資金使用效率，提升減貧質(zhì)量（黃征學(xué)等，2019）［11］。
（二）問題提出
2020年，我國貧困治理環(huán)境將發(fā)生轉(zhuǎn)變，如何在這一動(dòng)態(tài)背景下繼續(xù)推進(jìn)健康脫貧工作、構(gòu)建健康脫貧長效機(jī)制，是當(dāng)前亟需解決的一大時(shí)代課題。本文從治貧環(huán)境的轉(zhuǎn)變出發(fā)，分析構(gòu)建健康脫貧接續(xù)機(jī)制在這一動(dòng)態(tài)背景下面臨的新挑戰(zhàn)，并試圖探討在這一背景下繼續(xù)保障健康脫貧機(jī)制長效性的現(xiàn)實(shí)路徑。
二、健康脫貧接續(xù)保障面臨的貧困治理環(huán)境發(fā)生轉(zhuǎn)變
（一）從絕對貧困到相對貧困的貧困環(huán)境轉(zhuǎn)換
2015年11月，《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》經(jīng)中共中央審議通過，吹響了打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的號角，習(xí)近平總書記在2016年新年賀詞中強(qiáng)調(diào)，“全黨全國要?jiǎng)哿ν?，著力補(bǔ)齊這塊短板，確保農(nóng)村所有貧困人口如期擺脫貧困?！保?2］到了2016年底，習(xí)近平總書記對解決貧困問題提出了新的要求，“部分群眾在就業(yè)、子女教育、就醫(yī)、住房等方面還面臨一些困難，不斷解決好這些問題是黨和政府義不容辭的責(zé)任?！保?3］在2017年12月31日的新年賀詞中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，是我們的莊嚴(yán)承諾?！保?4］時(shí)間進(jìn)入2019年，我國脫貧攻堅(jiān)事業(yè)取得了相當(dāng)大的成績，進(jìn)入了最為關(guān)鍵的階段，針對于此，習(xí)近平總書記指出，“當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)已到了決戰(zhàn)決勝、全面收官的關(guān)鍵階段。各地區(qū)各部門務(wù)必咬定目標(biāo)、一鼓作氣，堅(jiān)決攻克深度貧困堡壘，著力補(bǔ)齊貧困人口義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房和飲水安全短板，確保農(nóng)村貧困人口全部脫貧，同全國人民一道邁入小康社會(huì)。要采取有效措施，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，確保高質(zhì)量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)?！保?5］
2020年，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口將實(shí)現(xiàn)全面脫貧。在這個(gè)“千百年來困擾中華民族的絕對貧困問題即將歷史性地劃上句號”之際，絕對貧困問題將轉(zhuǎn)化為相對貧困問題。近年來，我國貧困治理重心經(jīng)歷了“粗放扶貧—精準(zhǔn)扶貧”的過程，治貧工作邁入了全面收官階段，即將把重心轉(zhuǎn)移到“防貧減貧”上來。但仍不可忽視的是，我國貧困問題事實(shí)上并未完全解決，相對貧困問題仍舊突出，貧困治理工作任重而道遠(yuǎn)。所謂相對貧困，就是指現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下已脫貧的人員的收入水平及其享受的各項(xiàng)醫(yī)療、教育、住房等方面的民生福利保障水平距離社會(huì)平均水平仍存在較大差距，且初脫貧的人員對美好生活的需求難以得到基本保障的情況。絕對貧困問題解決后，相對貧困問題就成為我國防貧減貧工作所面臨的首要問題。
（二）因病致貧、返貧威脅從顯性轉(zhuǎn)化為隱性
隨著我國貧困群眾就醫(yī)保障力度的加大，貧困地區(qū)的疾病防控能力不斷增強(qiáng)，我國因病致貧和因病返貧人口逐年下降。截至2019年7月，我國已有670萬戶因病致貧返貧戶實(shí)現(xiàn)脫貧，從2018年起，中央財(cái)政連續(xù)兩年共增加80億元醫(yī)療救助補(bǔ)助資金，進(jìn)一步支持深度貧困地區(qū)提高農(nóng)村貧困人口醫(yī)療保障水平。2018年“三區(qū)三州”因病致貧人口較上年減少16.3萬人，其他深度貧困地區(qū)因病致貧人口較上年減少109.3萬人［16］。根據(jù)新疆、河南、陜西和青海等省（自治區(qū)）的衛(wèi)生健康委員會(huì)所公布的信息，2019年，新疆因病致貧有4萬戶、14.9萬人，較2018年底減少了2.2萬戶、8.7萬人［17］；河南省因病致貧人口由2016年的162.1萬，減少到53.4萬，減少108.7萬［18］；陜西省健康扶貧工作取得顯著成效，因病致貧戶較2016年減少13.83萬戶［19］；青海省因病致貧人口由2016年的7.8萬人減少到1.2萬人，三年減少6.6萬人［20］。從我國中西部省份因病致貧人口的減少趨勢上看，因病致貧、返貧現(xiàn)象在近幾年得到了有效的遏制。
在因病致貧、返貧人口呈現(xiàn)大幅度下降趨勢的同時(shí)，也必須認(rèn)識到，一方面，因病致貧、返貧隱患并未完全消除。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，因病致貧發(fā)生情況在醫(yī)保整合地區(qū)的發(fā)生率（4.4%）低于未整合地區(qū)（6.1%）［21］。由此看出，醫(yī)保雖然在理論上有助于健康脫貧目標(biāo)的達(dá)成，但實(shí)際上并不能完全防止因病致貧現(xiàn)象的出現(xiàn)。另一方面，我國健康扶貧的制度設(shè)計(jì)仍然有一定的缺陷，因病致貧標(biāo)準(zhǔn)界定模糊、扶貧對象識別不精確、監(jiān)督缺位、扶貧聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善等問題，為健康扶貧工作的開展帶來了挑戰(zhàn)［22］。因病致貧、返貧的隱患仍值得注意。
三、貧困治理環(huán)境轉(zhuǎn)變背景下健康脫貧接續(xù)保障面臨的挑戰(zhàn)
2020年之后，我國貧困治理環(huán)境已產(chǎn)生了相當(dāng)大的轉(zhuǎn)變，在此背景下，要想健康脫貧成效得到接續(xù)保障，就必須正視貧困治理轉(zhuǎn)型期的新挑戰(zhàn)。
（一）現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下全面脫貧后貧困環(huán)境及標(biāo)準(zhǔn)的重新審視
習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大二次會(huì)議貴州代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“確保如期實(shí)現(xiàn)中央確定的到2020年扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房，即‘兩不愁、三保障’扶貧開發(fā)工作目標(biāo)?！?020年，我國將在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下實(shí)現(xiàn)貧困人口全面脫貧，但這并不意味著我國就此結(jié)束一切脫貧工作。我國距離歐美發(fā)達(dá)國家人均收入水平仍然有較大差距，因此我國距離完全解決貧困問題仍然有很長一段路要走。
在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全面脫貧之后，為了保障低收入者的生活，體現(xiàn)公平正義的社會(huì)主義核心價(jià)值觀，必須仔細(xì)審視當(dāng)前的貧困環(huán)境，并根據(jù)實(shí)際情況重新制定新的貧困標(biāo)準(zhǔn)。制定新的貧困標(biāo)準(zhǔn)所要考慮的變量極為復(fù)雜，要結(jié)合國際貧困標(biāo)準(zhǔn)和我國國情實(shí)際，要考慮經(jīng)濟(jì)增速情況與科技醫(yī)療水平，要兼顧欠發(fā)達(dá)地區(qū)和較富裕的城市地區(qū)的資源供給，等等。這一切變量都給重新審視和制定新的貧困標(biāo)準(zhǔn)帶來了困難。
（二）績效壓力減輕下治貧干部保持工作積極性的心理懈怠威脅
在2015年《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》被中共中央審議通過之后，中央和地方紛紛對各地區(qū)的扶貧工作實(shí)行了績效管理，很多地區(qū)的扶貧工作還被要求接受第三方檢測評估。在實(shí)行績效管理的情況下，《扶貧項(xiàng)目資金績效管理辦法》被制定頒布。各級財(cái)政部門共同配合，全力推動(dòng)扶貧項(xiàng)目資金實(shí)施全過程績效管理，建立扶貧資金“花錢必問效、無效必問責(zé)”的管理機(jī)制。截至2018年底，全國28個(gè)省份共完成約11萬個(gè)扶貧項(xiàng)目的績效目標(biāo)填報(bào)工作，涉及扶貧資金約8 000多億元。2019年5月底扶貧項(xiàng)目績效自評工作已經(jīng)全部完成，基本實(shí)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目產(chǎn)出和效果的可視化，為提高扶貧資金使用效益奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)［23］。到了2020年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得勝利后，各級部門的績效壓力無疑將大大減輕。
在績效壓力大大減輕的情況下，保持負(fù)責(zé)貧困治理工作的各地方干部的積極性成了新的難題。任何工作都需要具體的人去執(zhí)行，貧困治理工作也不例外。在績效管理?xiàng)l件下，扶貧干部既受到了上級布置任務(wù)時(shí)下“軍令狀”的壓力，也產(chǎn)生了努力完成工作的動(dòng)力。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打贏之后，績效壓力的力度無疑將有所下降，地方黨政干部在貧困治理工作上繼續(xù)保持高度的積極性面臨心理懈怠方面的威脅。
（三）原貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其人員配備不足問題
所謂“原貧困地區(qū)”，是指2020年在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下實(shí)現(xiàn)全面脫貧后的已經(jīng)摘了“貧困縣”的帽子、但地區(qū)內(nèi)相當(dāng)人口仍存在返貧隱患的地區(qū)。不同貧困地區(qū)的致貧原因多種多樣，但無論哪里的貧困地區(qū)都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，那就是其公共服務(wù)設(shè)施基礎(chǔ)薄弱?！皟刹怀钊Ｕ稀钡拿撠殬?biāo)準(zhǔn)下，原貧困地區(qū)雖然即將成功完成脫貧任務(wù)，但其公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施仍須繼續(xù)完善。
國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任歐青平表示，按照建檔立卡的數(shù)據(jù)，當(dāng)前貧困戶中因病、因殘致貧比例分別超過40%、14%，65歲以上的老年人比例超過16%。因此，醫(yī)療服務(wù)均等化日益受到重視，提高農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施的可及性是實(shí)現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)公平的關(guān)鍵［24］。與此相對應(yīng)，我國廣大農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)及其專業(yè)醫(yī)師的配備仍存在很大的缺位問題，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，截至2018年年底，地區(qū)間醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師變異系數(shù)0.183，處于較低水平［25］。在此情況下，我國健康脫貧接續(xù)保障仍面臨著極大的醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其人員配備不足的客觀條件的挑戰(zhàn)。
四、貧困治理環(huán)境轉(zhuǎn)變背景下健康脫貧接續(xù)保障的四維路徑
（一）把握時(shí)代脈絡(luò)，不斷保障健康脫貧機(jī)制的有效性
把握時(shí)代脈絡(luò)，從貧困治理環(huán)境轉(zhuǎn)變背景出發(fā)構(gòu)筑具有時(shí)代性的健康脫貧機(jī)制，其首要前提是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以中國特色社會(huì)主義理論體系為行動(dòng)指南?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！蔽覈】得撠氂?jì)劃從制定到實(shí)現(xiàn)，都離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。健康脫貧機(jī)制要在新背景下繼續(xù)保持有效性，就必須要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌好各項(xiàng)工作。
不斷保障健康脫貧機(jī)制的有效性，在2020年后的短期階段應(yīng)要保持健康扶貧政策的延續(xù)性。在當(dāng)下，建檔立卡戶能享受到免費(fèi)的健康體檢，在醫(yī)療保險(xiǎn)方面享受優(yōu)惠政策、在各級醫(yī)院均可報(bào)銷85%以上的醫(yī)療費(fèi)用，在每年自負(fù)合規(guī)費(fèi)用3 000元以上的部分均有民政部門兜底解決，在就醫(yī)的經(jīng)濟(jì)壓力紓解和便捷程度提升方面均受到相關(guān)政策支持。從更長遠(yuǎn)的角度看，要想健康脫貧機(jī)制能在長期內(nèi)繼續(xù)滿足原建檔立卡戶的基本醫(yī)療保障，就必須堅(jiān)持“脫貧不脫政策”，保持健康脫貧政策在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)的延續(xù)性。
（二）加強(qiáng)組織建設(shè)，正確處理扶貧干部隊(duì)伍工作重心轉(zhuǎn)型方向
加強(qiáng)扶貧干部隊(duì)伍組織建設(shè)與健康脫貧任務(wù)的完成密不可分。加強(qiáng)扶貧干部隊(duì)伍組織建設(shè)以保障健康脫貧機(jī)制的長效性，前提是加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。只有不斷提升基層黨組織的組織力，深深根植于廣大人民群眾之中，才能時(shí)刻保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，才能獲得強(qiáng)大的凝聚力和旺盛的組織力，黨的執(zhí)政根基才能堅(jiān)如磐石，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)才能落實(shí)到各項(xiàng)工作之中［26］。健康脫貧對象的主體是農(nóng)民，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，是推動(dòng)健康脫貧工作縱深發(fā)展的必要舉措。
在2020年后，扶貧干部隊(duì)伍的工作重心應(yīng)從精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)移到減貧防貧上來。精確到健康扶貧工作方面，基層黨政工作人員的健康脫貧工作重心應(yīng)轉(zhuǎn)移到疾病預(yù)防及基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)上來。通過對原建檔立卡貧困戶和其他有致貧、返貧風(fēng)險(xiǎn)的城鄉(xiāng)居民進(jìn)行定期體檢，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)疾病隱患、防止可能存在的大病惡化。另外，也應(yīng)該加強(qiáng)衛(wèi)生醫(yī)療基礎(chǔ)知識宣傳教育力度，提高人民群眾的健康自覺意識。在基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)層面，扶貧干部也應(yīng)牢牢把握貧困治理環(huán)境發(fā)生轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)背景，實(shí)事求是，在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下將工作重心從幫扶因病致貧戶脫貧到防治因病返貧隱患上來。
（三）增強(qiáng)人民體質(zhì)，有力推動(dòng)農(nóng)村體育建設(shè)和管理
健康扶貧不僅僅要幫助貧困人口看病就醫(yī)，使他們看得上病、看得好病，還要從消除人力貧困著手，提高他們的營養(yǎng)水平和預(yù)防疾病的能力［27］。增強(qiáng)人民體質(zhì)，是從源頭上減少因病致貧、返貧的舉措。一方面，要整合各方面資源以加大營養(yǎng)供給力度，加強(qiáng)制度監(jiān)管以保障食品安全，確保人民在飲食方面既有量的滿足、也有質(zhì)的保障。另一方面，國務(wù)院早在1995年就頒布了《全民健身計(jì)劃綱要》，但據(jù)相關(guān)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村居民對其知之甚少，體育鍛煉的主觀意識也沒有得到足夠的培養(yǎng)。因此，要加大關(guān)于體育鍛煉益處的宣傳力度，不斷提高農(nóng)村居民主動(dòng)參與日常體育鍛煉的積極性。
此外，在制度設(shè)計(jì)和科學(xué)管理層面推動(dòng)農(nóng)村體育建設(shè)是增強(qiáng)人民體質(zhì)的客觀保障。地方政府應(yīng)加大資金投入，繼續(xù)提高基礎(chǔ)體育鍛煉器材在農(nóng)村尤其是中西部農(nóng)村的保有量，確保每一個(gè)鄉(xiāng)村都擁有至少一處能供當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行體育鍛煉的公共場所。各地黨政機(jī)關(guān)也應(yīng)隨時(shí)注意體育鍛煉器材的陳舊程度，并及時(shí)對可能造成安全隱患的體育鍛煉器材進(jìn)行維修或更換。另一方面，也要努力提高健康扶貧干部隊(duì)伍管理水平，使廣大扶貧干部在參與農(nóng)村體育建設(shè)和管理以推動(dòng)提高人民體質(zhì)方面的工作更有效率、更有效果。
（四）發(fā)揮政府作用，不斷優(yōu)化和加強(qiáng)健康扶貧資源配置及后續(xù)支持
健康扶貧工作是有利于國計(jì)民生的大事，不是純粹的市場行為，它需要靠政府的宏觀調(diào)控才能合理地調(diào)配各地資源以保障健康脫貧的實(shí)現(xiàn)。2016-2019年，中央財(cái)政下達(dá)醫(yī)療救助補(bǔ)助資金889.96億元，支持各地資助困難群眾參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)、對困難群眾難以負(fù)擔(dān)的基本醫(yī)療自付費(fèi)用給予補(bǔ)助、開展疾病應(yīng)急救助、提高深度貧困地區(qū)農(nóng)村貧困人口醫(yī)療保障水平［23］。2018年10月，國家醫(yī)保局、財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦印發(fā)了《醫(yī)療保障扶貧三年行動(dòng)實(shí)施方案（2018-2020年）》，對2020年之前的醫(yī)療保障扶貧工作提出了具體實(shí)施細(xì)則；2018年12月，國家衛(wèi)健委發(fā)布《健康扶貧三年攻堅(jiān)行動(dòng)實(shí)施方案》三十一項(xiàng)，細(xì)化了各部門在健康扶貧工作上的職責(zé)。2020年之后，既有的健康扶貧戰(zhàn)略部署都將完成，政府須根據(jù)貧困治理環(huán)境的轉(zhuǎn)變情況進(jìn)行新一輪的符合實(shí)際的宏觀調(diào)控戰(zhàn)略制定。
在政府的宏觀調(diào)控下，不斷優(yōu)化和加強(qiáng)健康扶貧的資源配置及后續(xù)支持，既要在縱向上堅(jiān)持“上級按需撥款、下級合理利用”的資金利用原則，也要在橫向上推進(jìn)健康扶貧資源調(diào)配網(wǎng)絡(luò)鋪設(shè)。一方面，繼續(xù)堅(jiān)持扶貧資金“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理制度，根據(jù)已經(jīng)建立并將繼續(xù)完善的建檔立卡個(gè)人信息資料庫的數(shù)據(jù)，合理調(diào)配資金，推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)的長效保障性。另一方面，也應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，以“先富帶動(dòng)后富”的思維模式合理調(diào)配不同地區(qū)健康扶貧資源，將政策支持和資源輸入重點(diǎn)向“三區(qū)三州”傾斜，以保障在未來相當(dāng)長時(shí)段內(nèi)的健康脫貧成效。
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陳正輝，章征科
（安徽師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，安徽 蕪湖 241000）
一、文獻(xiàn)綜述和問題提出
（一）文獻(xiàn)綜述
在脫貧攻堅(jiān)任務(wù)即將完成之際，如何在2020年全面建成小康社會(huì)的這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)上有效完成這一重要任務(wù)，并在“后2020”時(shí)期構(gòu)建符合實(shí)際的長期減貧防貧戰(zhàn)略，是學(xué)界的熱點(diǎn)研究問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，因病致貧、因病返貧是導(dǎo)致農(nóng)村人口貧困的主要原因之一。針對這一現(xiàn)實(shí)情況，習(xí)近平總書記指出，“我們務(wù)必深刻認(rèn)識深度貧困地區(qū)如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的艱巨性、重要性、緊迫性，采取更加集中的支持、更加有效的舉措、更加有力的工作，扎實(shí)推進(jìn)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)。”［1］
對于因病致貧的原因問題，有學(xué)者從因病喪失勞動(dòng)力、因自付醫(yī)藥費(fèi)比例過高兩個(gè)方面進(jìn)行了分析（汪輝平等，2016）［2］。在有效解決因病致貧、切實(shí)實(shí)現(xiàn)健康脫貧目標(biāo)過程中所面對的威脅和困境方面，學(xué)界多有探討。有學(xué)者認(rèn)為，我國健康扶貧體系存在醫(yī)療保障水平較低、醫(yī)療救助制度尚不完善、縣域內(nèi)大病醫(yī)療服務(wù)能力較低且縣域外轉(zhuǎn)診率高、貧困地區(qū)有突出的公共衛(wèi)生問題（方鵬騫等，2017）［3］。中國社會(huì)科學(xué)院也有學(xué)者做出了分析，認(rèn)為某些地區(qū)貧困戶大病患者的自費(fèi)支出比例依然較高、大病救治環(huán)節(jié)多且效率不高、非貧困戶與貧困戶大病支出差距大、剩余貧困人口脫貧難度越來越大、深度貧困地區(qū)健康扶貧依然存在嚴(yán)重挑戰(zhàn)等方面問題嚴(yán)重影響了健康扶貧的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)（李靜，2019）［4］。
健康扶貧機(jī)制目前存在一定的問題，已成為學(xué)界的共識。如何解決這些問題，構(gòu)建起一套有效的防貧減貧機(jī)制，尤其是如何從政策設(shè)置和公共治理等層面構(gòu)建更為科學(xué)完善的健康扶貧體系，不少學(xué)者從多方面給出了自己的答案。學(xué)界有研究認(rèn)為，解決已經(jīng)存在的因病返貧、因病致貧問題（精準(zhǔn)醫(yī)療扶貧）和預(yù)防因病返貧、因病致貧問題的產(chǎn)生（精準(zhǔn)健康扶貧），應(yīng)是相輔相成、共進(jìn)并舉的精準(zhǔn)扶貧兩大策略（蔡進(jìn)華等，2017）［5］。也有學(xué)者從頂層設(shè)計(jì)的角度出發(fā)，提出要堅(jiān)持政府主導(dǎo)多部門協(xié)同的多元健康扶貧主體、加強(qiáng)貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生與公共衛(wèi)生體系建設(shè)、建立多路徑健康保障體系等路徑方案（方鵬騫等，2017）［3］。具體到微觀設(shè)計(jì)層面，也有學(xué)者從醫(yī)療救助層面考慮，提出一方面要綜合考慮大病患者疾病負(fù)擔(dān)和家庭經(jīng)濟(jì)狀況，精準(zhǔn)認(rèn)定救助對象，另一方面要適當(dāng)提高重特大疾病醫(yī)療救助水平（辛艷姣等，2019）［6］。另外，學(xué)界學(xué)人特別關(guān)注農(nóng)村地區(qū)的健康脫貧實(shí)現(xiàn)問題，從強(qiáng)化醫(yī)療保障政策、構(gòu)建醫(yī)療保障救助體系、完善醫(yī)療保障管理制度、提高動(dòng)態(tài)信息系統(tǒng)精準(zhǔn)管理水平、建立長效健康扶貧醫(yī)療保障模式等維度出發(fā)提出了建議（唐成杰等，2019）［7］；還有學(xué)者綜合考慮了農(nóng)村地區(qū)健康脫貧體系的人才培養(yǎng)、信息系統(tǒng)建設(shè)、家庭醫(yī)生簽約問題和頂層設(shè)計(jì)的完善等方面，提出了較為實(shí)用的建議（吳立紅等，2019）［8］。除此之外，還有學(xué)者從做好頂層設(shè)計(jì)、充分組織調(diào)研和關(guān)愛弱勢群體三個(gè)方面討論了大型公立醫(yī)院實(shí)施健康扶貧的路徑（張明等，2016）［9］。
從近年來學(xué)界關(guān)于健康脫貧機(jī)制構(gòu)建面臨的挑戰(zhàn)和路徑研究的縱向演進(jìn)歷程來看，2018年及以前的研究從多個(gè)維度總結(jié)了健康脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)面臨的困境，提出的路徑建議多表現(xiàn)為宏觀設(shè)計(jì)；到2019年，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)即將完成之際，學(xué)界學(xué)人在提出政策轉(zhuǎn)向思路方面的研究開始從貧困治理環(huán)境發(fā)生轉(zhuǎn)變的角度進(jìn)行思考。有學(xué)者在健康中國戰(zhàn)略背景下的健康扶貧基本原則與主要特征的基礎(chǔ)上，分析健康扶貧政策在實(shí)踐中的突出問題，提出進(jìn)一步強(qiáng)化健康扶貧政策保障的對策（付玉聯(lián)等，2019）［10］。還有不少學(xué)者考慮 2020 年是一個(gè)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折時(shí)期，提出了“后2020年時(shí)期”這一概念，并試圖推測2020年之后健康脫貧的政策轉(zhuǎn)向問題。其中具有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，今后一段時(shí)期，要在鞏固脫貧成果的基礎(chǔ)上，按照黨的十九大提出的“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”的要求，結(jié)合新形勢、新思路，把保障式減貧作為重點(diǎn)，統(tǒng)籌利用和管理好相關(guān)財(cái)政資金，提高資金使用效率，提升減貧質(zhì)量（黃征學(xué)等，2019）［11］。
（二）問題提出
2020年，我國貧困治理環(huán)境將發(fā)生轉(zhuǎn)變，如何在這一動(dòng)態(tài)背景下繼續(xù)推進(jìn)健康脫貧工作、構(gòu)建健康脫貧長效機(jī)制，是當(dāng)前亟需解決的一大時(shí)代課題。本文從治貧環(huán)境的轉(zhuǎn)變出發(fā)，分析構(gòu)建健康脫貧接續(xù)機(jī)制在這一動(dòng)態(tài)背景下面臨的新挑戰(zhàn)，并試圖探討在這一背景下繼續(xù)保障健康脫貧機(jī)制長效性的現(xiàn)實(shí)路徑。
二、健康脫貧接續(xù)保障面臨的貧困治理環(huán)境發(fā)生轉(zhuǎn)變
（一）從絕對貧困到相對貧困的貧困環(huán)境轉(zhuǎn)換
2015年11月，《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》經(jīng)中共中央審議通過，吹響了打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的號角，習(xí)近平總書記在2016年新年賀詞中強(qiáng)調(diào)，“全黨全國要?jiǎng)哿ν?，著力補(bǔ)齊這塊短板，確保農(nóng)村所有貧困人口如期擺脫貧困?！保?2］到了2016年底，習(xí)近平總書記對解決貧困問題提出了新的要求，“部分群眾在就業(yè)、子女教育、就醫(yī)、住房等方面還面臨一些困難，不斷解決好這些問題是黨和政府義不容辭的責(zé)任?！保?3］在2017年12月31日的新年賀詞中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，是我們的莊嚴(yán)承諾?！保?4］時(shí)間進(jìn)入2019年，我國脫貧攻堅(jiān)事業(yè)取得了相當(dāng)大的成績，進(jìn)入了最為關(guān)鍵的階段，針對于此，習(xí)近平總書記指出，“當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)已到了決戰(zhàn)決勝、全面收官的關(guān)鍵階段。各地區(qū)各部門務(wù)必咬定目標(biāo)、一鼓作氣，堅(jiān)決攻克深度貧困堡壘，著力補(bǔ)齊貧困人口義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房和飲水安全短板，確保農(nóng)村貧困人口全部脫貧，同全國人民一道邁入小康社會(huì)。要采取有效措施，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，確保高質(zhì)量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)?！保?5］
2020年，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口將實(shí)現(xiàn)全面脫貧。在這個(gè)“千百年來困擾中華民族的絕對貧困問題即將歷史性地劃上句號”之際，絕對貧困問題將轉(zhuǎn)化為相對貧困問題。近年來，我國貧困治理重心經(jīng)歷了“粗放扶貧—精準(zhǔn)扶貧”的過程，治貧工作邁入了全面收官階段，即將把重心轉(zhuǎn)移到“防貧減貧”上來。但仍不可忽視的是，我國貧困問題事實(shí)上并未完全解決，相對貧困問題仍舊突出，貧困治理工作任重而道遠(yuǎn)。所謂相對貧困，就是指現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下已脫貧的人員的收入水平及其享受的各項(xiàng)醫(yī)療、教育、住房等方面的民生福利保障水平距離社會(huì)平均水平仍存在較大差距，且初脫貧的人員對美好生活的需求難以得到基本保障的情況。絕對貧困問題解決后，相對貧困問題就成為我國防貧減貧工作所面臨的首要問題。
（二）因病致貧、返貧威脅從顯性轉(zhuǎn)化為隱性
隨著我國貧困群眾就醫(yī)保障力度的加大，貧困地區(qū)的疾病防控能力不斷增強(qiáng)，我國因病致貧和因病返貧人口逐年下降。截至2019年7月，我國已有670萬戶因病致貧返貧戶實(shí)現(xiàn)脫貧，從2018年起，中央財(cái)政連續(xù)兩年共增加80億元醫(yī)療救助補(bǔ)助資金，進(jìn)一步支持深度貧困地區(qū)提高農(nóng)村貧困人口醫(yī)療保障水平。2018年“三區(qū)三州”因病致貧人口較上年減少16.3萬人，其他深度貧困地區(qū)因病致貧人口較上年減少109.3萬人［16］。根據(jù)新疆、河南、陜西和青海等省（自治區(qū)）的衛(wèi)生健康委員會(huì)所公布的信息，2019年，新疆因病致貧有4萬戶、14.9萬人，較2018年底減少了2.2萬戶、8.7萬人［17］；河南省因病致貧人口由2016年的162.1萬，減少到53.4萬，減少108.7萬［18］；陜西省健康扶貧工作取得顯著成效，因病致貧戶較2016年減少13.83萬戶［19］；青海省因病致貧人口由2016年的7.8萬人減少到1.2萬人，三年減少6.6萬人［20］。從我國中西部省份因病致貧人口的減少趨勢上看，因病致貧、返貧現(xiàn)象在近幾年得到了有效的遏制。
在因病致貧、返貧人口呈現(xiàn)大幅度下降趨勢的同時(shí)，也必須認(rèn)識到，一方面，因病致貧、返貧隱患并未完全消除。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，因病致貧發(fā)生情況在醫(yī)保整合地區(qū)的發(fā)生率（4.4%）低于未整合地區(qū)（6.1%）［21］。由此看出，醫(yī)保雖然在理論上有助于健康脫貧目標(biāo)的達(dá)成，但實(shí)際上并不能完全防止因病致貧現(xiàn)象的出現(xiàn)。另一方面，我國健康扶貧的制度設(shè)計(jì)仍然有一定的缺陷，因病致貧標(biāo)準(zhǔn)界定模糊、扶貧對象識別不精確、監(jiān)督缺位、扶貧聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善等問題，為健康扶貧工作的開展帶來了挑戰(zhàn)［22］。因病致貧、返貧的隱患仍值得注意。
三、貧困治理環(huán)境轉(zhuǎn)變背景下健康脫貧接續(xù)保障面臨的挑戰(zhàn)
2020年之后，我國貧困治理環(huán)境已產(chǎn)生了相當(dāng)大的轉(zhuǎn)變，在此背景下，要想健康脫貧成效得到接續(xù)保障，就必須正視貧困治理轉(zhuǎn)型期的新挑戰(zhàn)。
（一）現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下全面脫貧后貧困環(huán)境及標(biāo)準(zhǔn)的重新審視
習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大二次會(huì)議貴州代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“確保如期實(shí)現(xiàn)中央確定的到2020年扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房，即‘兩不愁、三保障’扶貧開發(fā)工作目標(biāo)?！?020年，我國將在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下實(shí)現(xiàn)貧困人口全面脫貧，但這并不意味著我國就此結(jié)束一切脫貧工作。我國距離歐美發(fā)達(dá)國家人均收入水平仍然有較大差距，因此我國距離完全解決貧困問題仍然有很長一段路要走。
在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全面脫貧之后，為了保障低收入者的生活，體現(xiàn)公平正義的社會(huì)主義核心價(jià)值觀，必須仔細(xì)審視當(dāng)前的貧困環(huán)境，并根據(jù)實(shí)際情況重新制定新的貧困標(biāo)準(zhǔn)。制定新的貧困標(biāo)準(zhǔn)所要考慮的變量極為復(fù)雜，要結(jié)合國際貧困標(biāo)準(zhǔn)和我國國情實(shí)際，要考慮經(jīng)濟(jì)增速情況與科技醫(yī)療水平，要兼顧欠發(fā)達(dá)地區(qū)和較富裕的城市地區(qū)的資源供給，等等。這一切變量都給重新審視和制定新的貧困標(biāo)準(zhǔn)帶來了困難。
（二）績效壓力減輕下治貧干部保持工作積極性的心理懈怠威脅
在2015年《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》被中共中央審議通過之后，中央和地方紛紛對各地區(qū)的扶貧工作實(shí)行了績效管理，很多地區(qū)的扶貧工作還被要求接受第三方檢測評估。在實(shí)行績效管理的情況下，《扶貧項(xiàng)目資金績效管理辦法》被制定頒布。各級財(cái)政部門共同配合，全力推動(dòng)扶貧項(xiàng)目資金實(shí)施全過程績效管理，建立扶貧資金“花錢必問效、無效必問責(zé)”的管理機(jī)制。截至2018年底，全國28個(gè)省份共完成約11萬個(gè)扶貧項(xiàng)目的績效目標(biāo)填報(bào)工作，涉及扶貧資金約8 000多億元。2019年5月底扶貧項(xiàng)目績效自評工作已經(jīng)全部完成，基本實(shí)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目產(chǎn)出和效果的可視化，為提高扶貧資金使用效益奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)［23］。到了2020年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得勝利后，各級部門的績效壓力無疑將大大減輕。
在績效壓力大大減輕的情況下，保持負(fù)責(zé)貧困治理工作的各地方干部的積極性成了新的難題。任何工作都需要具體的人去執(zhí)行，貧困治理工作也不例外。在績效管理?xiàng)l件下，扶貧干部既受到了上級布置任務(wù)時(shí)下“軍令狀”的壓力，也產(chǎn)生了努力完成工作的動(dòng)力。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打贏之后，績效壓力的力度無疑將有所下降，地方黨政干部在貧困治理工作上繼續(xù)保持高度的積極性面臨心理懈怠方面的威脅。
（三）原貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其人員配備不足問題
所謂“原貧困地區(qū)”，是指2020年在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下實(shí)現(xiàn)全面脫貧后的已經(jīng)摘了“貧困縣”的帽子、但地區(qū)內(nèi)相當(dāng)人口仍存在返貧隱患的地區(qū)。不同貧困地區(qū)的致貧原因多種多樣，但無論哪里的貧困地區(qū)都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，那就是其公共服務(wù)設(shè)施基礎(chǔ)薄弱?！皟刹怀钊Ｕ稀钡拿撠殬?biāo)準(zhǔn)下，原貧困地區(qū)雖然即將成功完成脫貧任務(wù)，但其公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施仍須繼續(xù)完善。
國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任歐青平表示，按照建檔立卡的數(shù)據(jù)，當(dāng)前貧困戶中因病、因殘致貧比例分別超過40%、14%，65歲以上的老年人比例超過16%。因此，醫(yī)療服務(wù)均等化日益受到重視，提高農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施的可及性是實(shí)現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)公平的關(guān)鍵［24］。與此相對應(yīng)，我國廣大農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)及其專業(yè)醫(yī)師的配備仍存在很大的缺位問題，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，截至2018年年底，地區(qū)間醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師變異系數(shù)0.183，處于較低水平［25］。在此情況下，我國健康脫貧接續(xù)保障仍面臨著極大的醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其人員配備不足的客觀條件的挑戰(zhàn)。
四、貧困治理環(huán)境轉(zhuǎn)變背景下健康脫貧接續(xù)保障的四維路徑
（一）把握時(shí)代脈絡(luò)，不斷保障健康脫貧機(jī)制的有效性
把握時(shí)代脈絡(luò)，從貧困治理環(huán)境轉(zhuǎn)變背景出發(fā)構(gòu)筑具有時(shí)代性的健康脫貧機(jī)制，其首要前提是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以中國特色社會(huì)主義理論體系為行動(dòng)指南?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！蔽覈】得撠氂?jì)劃從制定到實(shí)現(xiàn)，都離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。健康脫貧機(jī)制要在新背景下繼續(xù)保持有效性，就必須要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌好各項(xiàng)工作。
不斷保障健康脫貧機(jī)制的有效性，在2020年后的短期階段應(yīng)要保持健康扶貧政策的延續(xù)性。在當(dāng)下，建檔立卡戶能享受到免費(fèi)的健康體檢，在醫(yī)療保險(xiǎn)方面享受優(yōu)惠政策、在各級醫(yī)院均可報(bào)銷85%以上的醫(yī)療費(fèi)用，在每年自負(fù)合規(guī)費(fèi)用3 000元以上的部分均有民政部門兜底解決，在就醫(yī)的經(jīng)濟(jì)壓力紓解和便捷程度提升方面均受到相關(guān)政策支持。從更長遠(yuǎn)的角度看，要想健康脫貧機(jī)制能在長期內(nèi)繼續(xù)滿足原建檔立卡戶的基本醫(yī)療保障，就必須堅(jiān)持“脫貧不脫政策”，保持健康脫貧政策在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)的延續(xù)性。
（二）加強(qiáng)組織建設(shè)，正確處理扶貧干部隊(duì)伍工作重心轉(zhuǎn)型方向
加強(qiáng)扶貧干部隊(duì)伍組織建設(shè)與健康脫貧任務(wù)的完成密不可分。加強(qiáng)扶貧干部隊(duì)伍組織建設(shè)以保障健康脫貧機(jī)制的長效性，前提是加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。只有不斷提升基層黨組織的組織力，深深根植于廣大人民群眾之中，才能時(shí)刻保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，才能獲得強(qiáng)大的凝聚力和旺盛的組織力，黨的執(zhí)政根基才能堅(jiān)如磐石，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)才能落實(shí)到各項(xiàng)工作之中［26］。健康脫貧對象的主體是農(nóng)民，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，是推動(dòng)健康脫貧工作縱深發(fā)展的必要舉措。
在2020年后，扶貧干部隊(duì)伍的工作重心應(yīng)從精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)移到減貧防貧上來。精確到健康扶貧工作方面，基層黨政工作人員的健康脫貧工作重心應(yīng)轉(zhuǎn)移到疾病預(yù)防及基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)上來。通過對原建檔立卡貧困戶和其他有致貧、返貧風(fēng)險(xiǎn)的城鄉(xiāng)居民進(jìn)行定期體檢，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)疾病隱患、防止可能存在的大病惡化。另外，也應(yīng)該加強(qiáng)衛(wèi)生醫(yī)療基礎(chǔ)知識宣傳教育力度，提高人民群眾的健康自覺意識。在基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)層面，扶貧干部也應(yīng)牢牢把握貧困治理環(huán)境發(fā)生轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)背景，實(shí)事求是，在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下將工作重心從幫扶因病致貧戶脫貧到防治因病返貧隱患上來。
（三）增強(qiáng)人民體質(zhì)，有力推動(dòng)農(nóng)村體育建設(shè)和管理
健康扶貧不僅僅要幫助貧困人口看病就醫(yī)，使他們看得上病、看得好病，還要從消除人力貧困著手，提高他們的營養(yǎng)水平和預(yù)防疾病的能力［27］。增強(qiáng)人民體質(zhì)，是從源頭上減少因病致貧、返貧的舉措。一方面，要整合各方面資源以加大營養(yǎng)供給力度，加強(qiáng)制度監(jiān)管以保障食品安全，確保人民在飲食方面既有量的滿足、也有質(zhì)的保障。另一方面，國務(wù)院早在1995年就頒布了《全民健身計(jì)劃綱要》，但據(jù)相關(guān)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村居民對其知之甚少，體育鍛煉的主觀意識也沒有得到足夠的培養(yǎng)。因此，要加大關(guān)于體育鍛煉益處的宣傳力度，不斷提高農(nóng)村居民主動(dòng)參與日常體育鍛煉的積極性。
此外，在制度設(shè)計(jì)和科學(xué)管理層面推動(dòng)農(nóng)村體育建設(shè)是增強(qiáng)人民體質(zhì)的客觀保障。地方政府應(yīng)加大資金投入，繼續(xù)提高基礎(chǔ)體育鍛煉器材在農(nóng)村尤其是中西部農(nóng)村的保有量，確保每一個(gè)鄉(xiāng)村都擁有至少一處能供當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行體育鍛煉的公共場所。各地黨政機(jī)關(guān)也應(yīng)隨時(shí)注意體育鍛煉器材的陳舊程度，并及時(shí)對可能造成安全隱患的體育鍛煉器材進(jìn)行維修或更換。另一方面，也要努力提高健康扶貧干部隊(duì)伍管理水平，使廣大扶貧干部在參與農(nóng)村體育建設(shè)和管理以推動(dòng)提高人民體質(zhì)方面的工作更有效率、更有效果。
（四）發(fā)揮政府作用，不斷優(yōu)化和加強(qiáng)健康扶貧資源配置及后續(xù)支持
健康扶貧工作是有利于國計(jì)民生的大事，不是純粹的市場行為，它需要靠政府的宏觀調(diào)控才能合理地調(diào)配各地資源以保障健康脫貧的實(shí)現(xiàn)。2016-2019年，中央財(cái)政下達(dá)醫(yī)療救助補(bǔ)助資金889.96億元，支持各地資助困難群眾參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)、對困難群眾難以負(fù)擔(dān)的基本醫(yī)療自付費(fèi)用給予補(bǔ)助、開展疾病應(yīng)急救助、提高深度貧困地區(qū)農(nóng)村貧困人口醫(yī)療保障水平［23］。2018年10月，國家醫(yī)保局、財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦印發(fā)了《醫(yī)療保障扶貧三年行動(dòng)實(shí)施方案（2018-2020年）》，對2020年之前的醫(yī)療保障扶貧工作提出了具體實(shí)施細(xì)則；2018年12月，國家衛(wèi)健委發(fā)布《健康扶貧三年攻堅(jiān)行動(dòng)實(shí)施方案》三十一項(xiàng)，細(xì)化了各部門在健康扶貧工作上的職責(zé)。2020年之后，既有的健康扶貧戰(zhàn)略部署都將完成，政府須根據(jù)貧困治理環(huán)境的轉(zhuǎn)變情況進(jìn)行新一輪的符合實(shí)際的宏觀調(diào)控戰(zhàn)略制定。
在政府的宏觀調(diào)控下，不斷優(yōu)化和加強(qiáng)健康扶貧的資源配置及后續(xù)支持，既要在縱向上堅(jiān)持“上級按需撥款、下級合理利用”的資金利用原則，也要在橫向上推進(jìn)健康扶貧資源調(diào)配網(wǎng)絡(luò)鋪設(shè)。一方面，繼續(xù)堅(jiān)持扶貧資金“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理制度，根據(jù)已經(jīng)建立并將繼續(xù)完善的建檔立卡個(gè)人信息資料庫的數(shù)據(jù)，合理調(diào)配資金，推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)的長效保障性。另一方面，也應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，以“先富帶動(dòng)后富”的思維模式合理調(diào)配不同地區(qū)健康扶貧資源，將政策支持和資源輸入重點(diǎn)向“三區(qū)三州”傾斜，以保障在未來相當(dāng)長時(shí)段內(nèi)的健康脫貧成效。
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